Kartellbehörden und Monopolkommission

Inhaltsverzeichnis

".Anfang Verzeichnis V.

Einleitung

1. Die Kartellbehörden und die Monopolkommission
1.1 Das Bundeskartellamt
1.1.1 Organisation
1.1.2 Zuständigkeit
1.2 Der Bundeswirtschaftsminister
1.3 Die Landeskartellbehörden
1.4 Die Monopolkommission
1.4.1 Zusammensetzung und Arbeitsweise
1.4.2 Aufgaben

2. Die Verfahrensarten
2.1 Das Verwaltungsverfahren
2.1.1 Überblick über das Verfahren vor den Kartellbehörden
2.1.2 Einleitung der Verfahren
2.1.3 Ermittlungsbefugnisse der Kartellbehörden
2.1.4 Sonstige Verfahrensgrundsätze
2.1.5 Das Kartellbeschwerdeverfahren
2.2 Das Bußgeldverfahren

3. Die Kartellbehördlichen Sanktionen
3.1 Die verwaltungsmäßigen Sanktionen
3.1.1 Untersagungsverfügungen zur Verbotsdurchsetzung
3.1.2 Verfügungen im Rahmen der Mißbrauchsaufsicht
3.2 Das Bußgeld

4. Die kartellbehördlichen Sanktionen als Rechtsfolgen einzelner GWB-Vorschriften
4.1 Kartelle
4.1.1 Kartellverbot (§ 1 GWB)
4.1.2 Aufsicht über Ausnahmen vom Kartellverbot
4.2 Wettbewerbsregeln (§ 28 GWB)
4.3 Wettbewerbsbeschränkungen in Austauschverträgen
4.3.1 Preis- und Konditionenbindung
4.3.1.1 Verbot des § 15 GWB
4.3.1.2 Mißbrauchsaufsicht über Ausnahmen bei Verlagserzeugnissen (§ 16 GWB)
4.3.2 Mißbrauchsaufsicht über Abschlußbindungen (§ 18 GWB)
4.3.3 Verträge über gewerbliche Schutzrechte und ähnliche Leistungen (§ 20 GWB)
4.3.4 Empfehlungen
4.3.4.1 Empfehlungsverbote (§ 38 GWB)
4.3.4.2 Mißbrauchsaufsicht über Mittelstands- (§ 38 III GWB) und unverbindliche Preisempfehlungen (§ 38a GWB)
4.4 Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (§ 22 V GWB)
4.5 Sonstiger Behinderungswettbewerb
4.5.1 Abgestimmtes Verhalten (§ 25 I GWB)
4.5.2 Unerlaubte Veranlassung (§ 25 II GWB) und Zwang zu verbotenem Verhalten (§ 25 III GWB)
4.5.3 Boykott (§ 26 I GWB)
4.5.4 Behinderungs- und Diskriminierungsverbot (§ 26 II, III GWB)
4.5.5 Verhaltenskontrolle gegenüber Unternehmen mit überlegener Marktmacht (§ 26 IV GWB)
4.5.6 Ablehnung der Aufnahme in eine Vereinigung (§ 27 GWB)
4.6 Zusammenschlußkontrolle (§§ 23ff. GWB)
4.6.1 Untersagung (§ 24 II GWB)
4.6.2 Ministererlaubnis (§ 24 III GWB)
4.6.3 Entflechtung
4.7 Bereichsausnahmen (§§ 99ff. GWB)

5. Schlußbetrachtung

.Ende Verzeichnis V."

Einleitung

Die Maßnahmen einer Wettbewerbspolitik sollen dem Schutz der Wettbewerbsfreiheit dienen, in dem sie den ungehinderten Konkurrenzkampf der Unternehmen gewährleisten und schädliche Marktbeeinflussungen ausschalten. Die Unternehmen sind bestrebt, mit Hilfe von Absprachen, als Ausdruck der Privatautonomie, die gegenseitige Konkurrenz zu mindern. Das Ziel eines Kartellrechts muß es darum sein, die Privatautonomie so einzuschränken, daß es zu einem reibungslosen Wettbewerb auf den Märkten kommt. Damit die Sanktionierung von unlauteren Geschäftsabsprachen auch Wirkung zeigt, ist eine behördliche Organisation zur Bekämpfung von Wettbewerbsbeschränkungen jeglicher Art unerläßlich.

Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen von 1957 (GWB) ermächtigt das Bundeskartellamt und die Landeskartellbehörden Eingriffe zur Durchsetzung des Kartellrechts vorzunehmen. Das GWB gibt den Kartellbehörden dafür weitreichende Ermittlungsbefugnisse und läßt neben der Möglichkeit eines Verwaltungsverfahrens auch ein Ordnungswidrigkeitsverfahren zu.

Im folgenden sollen die Kartellbehörden, deren Aufbau und Zuständigkeit dargestellt und die Verfahrensarten aufgezeigt werden. Danach werden die Sanktionsmöglichkeiten der Kartellbehörden zuerst im allgemeinen und dann bezogen auf die einzelnen Tatbestände des GWB vorgestellt. Außerdem wird versucht, Mängel und Defizite in der praktischen Tätigkeit der Kartellbehörden aufzudecken.

1. Die Kartellbehörden und die Monopolkommission

1.1 Das Bundeskartellamt

1.1.1 Organisation

Das Bundeskartellamt (BKartA) ist eine selbständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundeswirtschaftsministers mit Sitz in Berlin (§ 48 I GWB).

Das Amt ist nicht hierarchisch gegliedert, wie andere Verwaltungsbehörden, sondern teilt sich gem. § 48 II 1 GWB in Beschlußabteilungen, denen die Sachentscheidungen übertragen sind. Dadurch wird ein justizähnliches Verfahren gewährleistet^[1]. Zur Zeit bestehen 9 Beschlußabteilungen, die jeweils für bestimmte Wirtschaftsbereiche zuständig sind^[2]. Für die Fusionskontrolle besteht neuerdings eine Zuständigkeit sämtlicher Abteilungen. Die Befugnisse des Präsidenten des BKartA beschränken sich auf vorwiegend administrative Aufgaben. Er darf insbesondere nicht in die Entscheidungen der Beschlußabteilungen eingreifen.

Das BKartA unterliegt als Bundesoberbehörde den allgemeinen Weisungen des Bundeswirtschaftsministers (BMWi) (§ 49 GWB). Das Ausmaß dieser Weisungen ist jedoch sehr streitig. Die h.M. und Praxis bejaht sogar die Zulässigkeit von Einzelweisungen^[3]. Aufmerksamkeit erlangte in diesem Zusammenhang das Schreiben des BMWi an das BKartA, das auf Druck der Bundesregierung zustande gekommene Selbstbeschränkungsabkommen der Mineralölfirmen auf dem Heizölmarkt zum Schutz der deutschen Steinkohle, aus "übergeordneten wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten", kartellrechtlich nicht weiter zu verfolgen^[4]. Richtiger ist jedoch die Auffassung, die vom BMWi verlangt, die gerichtsähnliche Stellung des BKartA anzuerkennen und nicht die Beschlußabteilungen anzuweisen, welche rechtliche Entscheidung sie im Einzelfall zu treffen haben^[5]. Nur so kann vom BKartA eine unabhängige und wettbewerbsgerechte Entscheidung getroffen werden, die der Zielsetzung des GWB entspricht.

Das BKartA veröffentlicht jedes zweite Jahr - im Wechsel mit dem Hauptgutachten der Monopolkommission - einen Bericht über seine Tätigkeit, sowie über die Lage und Entwicklung in seinem Aufgabengebiet.

1.1.2 Zuständigkeit

Der Schwerpunkt der Zuständigkeit der Kartellbehörden liegt ganz beim Bundeskartellamt^[6]. Gemäß § 44 I Nr. 1 GWB hat das Amt ausschließliche Befugnisse in folgenden Bereichen:

gegenüber Strukturkrisen- (§ 4 GWB), Export- (§ 6 GWB) und Importkartellen (§ 7 GWB), soweit nicht der Bundeswirtschaftsminister zuständig ist,

in bezug auf vertikale Preisbindungen gem. § 16 GWB und Preisempfehlungen gem. § 38a GWB,

gegenüber Zusammenschlüssen nach § 24 GWB und bei

Maßnahmen gegenüber der Bundespost und der Bundesbahn.

Im übrigen ist das BKartA nach der Generalklausel des § 44 I Nr. 1 d) GWB zuständig, wenn die Wirkung der Marktbeeinflussung, des wettbewerbsbeschränkenden oder diskriminierenden Verhaltens oder einer Wettbewerbsregel über das Gebiet eines Landes hinausreicht.

1.2 Der Bundeswirtschaftsminister

Seine Zuständigkeit beschränkt sich gem. § 44 I Nr. 2 GWB auf drei Entscheidungen:

die ausnahmsweise Zulassung eines Kartells nach § 8 GWB,

die besondere Aufsicht über ein reines Exportkartell nach § 12 II GWB und

die Ausnahmeerlaubnis eines Zusammenschlusses nach § 24 III GWB.

Der Bundeswirtschaftsminister trifft seine Entscheidungen in erster Linie unter Abwägung politischer Gesichtspunkte^[7]. Er unterliegt dabei der vollen parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ihm steht ein weiter Ermessensspielraum zu, der im Falle des § 24 III GWB nur durch ein Gutachten der Monopolkommission teilweise eingeschränkt wird. Auch eine gerichtliche Nachprüfungsbefugnis ist nur eingeschränkt - auf Ermessensfehler hin - möglich (vgl. § 70 V 2 GWB)^[8].

1.3 Die Landeskartellbehörden

Die Landeskartellbehörden sind in den Fällen zuständig, in denen keine ausschließliche Zuständigkeit des Bundeskartellamtes oder des Bundeswirtschaftsministers vorliegt und die Wirkung der Marktbeeinflussung nicht über das Gebiet des jeweiligen Landes hinausreicht (§ 44 I Nr. 3 GWB).

Sie sind oberste Landesbehörden und als Kartellreferate in die Wirtschaftsministerien der Länder eingegliedert. Gemäß § 45 GWB besteht eine wechselseitige Unterrichtungspflicht zwischen BKartA und Landeskartellbehörden, damit vor allem das BKartA über die Einleitung von Verwaltungs- oder Bußgeldverfahren durch die Landeskartellbehörden unterrichtet wird.

1.4 Die Monopolkommission

1.4.1 Zusammensetzung und Arbeitsweise

Die Monopolkommission wurde durch die 2. Novelle des GWB von 1973 durch den § 24b GWB eingeführt. Sie besteht aus fünf unabhängigen Mitgliedern, die auf Vorschlag der Bundesregierung, durch den Bundespräsidenten für vier Jahre berufen werden. Ihre Geschäftsstelle liegt beim Bundesverwaltungsamt in Köln.

Die Kommission ist in ihrer Tätigkeit unabhängig und nur an ihren gesetzlichen Auftrag gebunden. Ihre Beschlüsse bedürfen der Mehrheit von mindestens drei Mitgliedern (§ 24b VII 1 GWB).

Da die Kommission keine Kartellbehörde im Sinne des § 44 GWB ist, hat sie auch keine Ermittlungsbefugnisse gegenüber einzelnen Unternehmen, Unternehmensvereinigungen oder Personen. Sie ist vielmehr auf Informationen angewiesen, die sie von den Kartellbehörden, sowie von anderen Verwaltungsbehörden erhält.

1.4.2 Aufgaben

Die Kommission hat lediglich gutachterliche Aufgaben. Sie soll die Entwicklung der Unternehmenskonzentration in der BRD und die Anwendung der §§ 22 - 24a GWB regelmäßig begutachten.

Die Kommission ist darum verpflichtet, alle zwei Jahre ein sog. Hauptgutachten zu erstellen, das die gesamten Verhältnisse und Entwicklungen der jeweils abgeschlossenen beiden Jahre behandelt (§ 24b V 1 GWB). Sondergutachten kann die Kommission nach ihrem eigenen Ermessen erstatten oder sie können von der Bundesregierung in Auftrag gegeben werden (§ 24b V 4, 5 GWB). Der Bundeswirtschaftsminister ist in Einzelfällen, die ihm zur Entscheidung nach § 24 III GWB vorliegen, verpflichtet, eine gutachterliche Stellungnahme der Kommission einzuholen (§ 24b V 7 GWB).

Die Wirkung der Kommission gegenüber dem Bundeswirtschaftsminister als Kartellbehörde ist somit nicht nur die eines Beratungsgremiums, sondern auch die einer Kontrollinstanz^[9].

2. Die Verfahrensarten

Vor den Kartellbehörden kommen zwei Verfahrensarten in Betracht. Es kann sich dabei um ein Verwaltungsverfahren gem. §§ 51 - 80 GWB oder um ein Bußgeldverfahren nach §§ 81 - 85 GWB handeln. Schwerpunkte des Verwaltungsverfahrens sind das Anmelde-, das Widerspruchs- und das Erlaubnisverfahren für Kartelle gem. §§ 4 - 7 GWB, die Zulassungsprüfung bei Zusammenschlüssen nach § 24 I GWB, das Untersagungsverfahren gem. § 37a GWB und der Bereich der Mißbrauchsaufsicht. Beim Bußgeldverfahren wird hingegen geprüft, ob die Voraussetzungen einer Ordnungswidrigkeit erfüllt sind.

2.1 Das Verwaltungsverfahren

2.1.1 Überblick über das Verfahren vor den Kartellbehörden

Das Verfahren vor den Kartellbehörden ist ein justizförmig ausgestaltetes Verwaltungsverfahren^[10]. Die Beschlußabteilungen des BKartA entscheiden daher in gerichtsähnlicher sachlicher Unabhängigkeit. Es kann dabei insbesondere um folgende drei Kategorien von Verfahren gehen.

Zum einen die Verfahren, in denen ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung eine ihm günstige, im Gesetz vorgesehene Rechtsfolge beantragt, etwa eine Erlaubniserteilung, die Anerkennung von Wettbewerbsregeln oder eine sonstige Legalisierung von nach dem GWB eigentlich verbotenen Verhaltensweisen (sog. Legalisierungsverfahren). Zum anderen handelt es sich um Verfahren, in denen die Kartellbehörde, sei es von Amts wegen oder auf Antrag oder Anregung Dritter prüft, ob eine Untersagungsverfügung gegen ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung zu erlassen ist, entweder im Bereich der sog. objektiven Untersagungsverfahren nach § 37a I und II GWB oder eines Verfahrens im Rahmen der Mißbrauchsaufsicht, insbesondere bei erlaubten Kartellen oder nach § 22 GWB (sog. Mißbrauchsverfahren).

Die Kartellbehörden haben dabei lediglich die gesetzlichen Vorschriften anzuwenden. Sie dürfen keine Wettbewerbspolitik nach eigenen Vorstellungen gestalten^[11].

Die größte Zahl der Fälle wird jedoch schon im sog. informellen Verfahren erledigt. Hier nehmen die Kartellbehörden eine informative, beratende Tätigkeit wahr und klären in Gesprächen mit den Beteiligten vorab die strittigen Fragen, so daß es meist gar nicht mehr zu einem förmlichen Verwaltungsverfahren kommt^[12].

Gemäß § 51 III GWB ist das BKartA immer an den Verfahren der Landeskartellbehörden beteiligt, um dadurch eine einheitliche Praxis der Kartellbehörden zu erreichen.

2.1.2 Einleitung der Verfahren

Ein förmlicher Akt der Kartellbehörde ist zur Einleitung eines Verfahrens gesetzlich nicht erforderlich. Das Verfahren wird gem. § 51 I GWB auf Antrag oder von Amts wegen eingeleitet. Die Einleitung findet somit insbesondere durch Abmahnung oder durch den Beginn der kartellbehördlichen Sachprüfung statt^[13].

Verfahrensbeteiligte können nach § 51 II GWB der Antragsteller, die Kartelle, Unternehmen oder Vereinigungen sein, gegen die sich das Verfahren richtet. Auch Personen und Personenvereinigungen deren Interessen durch die Entscheidung berührt werden, auch wenn diese nur mittelbarer wirtschaftlicher Art sind, können über § 51 I Nr. 4 GWB zum Verfahren beigeladen werden.

2.1.3 Ermittlungsbefugnisse der Kartellbehörden

§ 46 Nr. 1 - 3 GWB gibt den Kartellbehörden weitreichende Auskunfts-, Prüfungs- und Durchsuchungsrechte, wenn der Verdacht besteht, daß ein bestimmter Tatbestand des GWB erfüllt ist^[14]. Die Ermittlungsbefugnisse setzen somit nicht die Einleitung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens voraus.

Das Auskunftsrecht (Nr. 1), als wichtigste Befugnis, besteht gegenüber Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen und bezieht sich auf deren wirtschaftliche Verhältnisse. Es bedarf hierfür der schriftlichen Verfügung einer Landeskartellbehörde oder eines Beschlusses des BKartA.

Die Kartellbehörden haben desweiteren Einsehungs- und Prüfungsrechte geschäftlicher Unterlagen (Nr. 2), die innerhalb der üblichen Geschäftszeiten einzusehen und zu prüfen sind.

Das Durchsuchungsrecht (Nr. 3) soll dagegen die Einsichtnahme und Prüfung als überraschende Maßnahme ermöglichen. Die Durchsuchungsanordnung kann aber nur der zuständige Amtsrichter erteilen, außer wenn Gefahr im Verzuge vorliegt.

Ein Beschlagnahmerecht für Gegenstände, die als Beweismittel für die Ermittlung von Bedeutung sind, ist in § 55 GWB vorgesehen. Grundsätzlich bedarf die Beschlagnahme nicht der richterlichen Anordnung. Sie ist nur in gewissen Fällen gem. § 55 II GWB nachträglich einzuholen.

2.1.4 Sonstige Verfahrensgrundsätze

Sämtliche Verfahrensbeteiligten haben einen Anspruch auf rechtliches Gehör gem. § 53 I 1. HS GWB. Bei einer Verletzung ist die Verfügung aufzuheben, wenn keine Heilung möglich ist^[15].

Eine mündliche Verhandlung kann die Kartellbehörde anordnen oder von jedem Beteiligten beantragt werden. Sie ist in der Regel nicht öffentlich, außer im Fall des § 30 S. 2 GWB. Eine öffentliche mündliche Verhandlung findet regelmäßig in den Fällen des § 22 GWB und der §§ 24, 24a GWB statt, soweit sie beim Bundeswirtschaftsminister geführt werden, wegen der erhofften abschreckenden Wirkung der Öffentlichkeit^[16].

Die Kartellbehörden ermitteln den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bedienen sich dabei der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen für erforderlich halten (§ 54 I GWB, §§ 24, 26 VwVfG).

Die Kartellbehörden können einstweilige Verfügungen in den Fällen des § 56 GWB erlassen. Nur in den Verwaltungsverfahren zur Legalisierung von Widerspruchskartellen gem. §§ 2, 3, 5a und 5b GWB besteht diese Möglichkeit nicht.

Das Verwaltungsverfahren endet mit einer Verfügung der Kartellbehörde oder einer schriftlich begründeten Einstellung des Verfahrens (§ 57 II GWB).

2.1.5 Das Kartellbeschwerdeverfahren

Als Rechtsbehelf gegen die Verfügungen der Kartellbehörden kommt das in den §§ 62ff GWB geregelte zweistufiges Kartellbeschwerdeverfahren in Frage.

Zulässig gegen die Entscheidung der Kartellbehörde ist die Beschwerde vor den Kartellsenaten der Oberlandesgerichte, obwohl es sich der Sache nach um ein Verwaltungsstreitverfahren handelt. Die Beschwerde muß innerhalb eines Monats eingereicht werden und hat in den Fällen des § 63 I GWB aufschiebende Wirkung.

Die Rechtsbeschwerde geht vor den Kartellsenat des Bundesgerichtshof, wenn das Oberlandesgericht sie zugelassen hat oder bestimmte schwere Verfahrensmängel vorliegen (§ 73 GWB). Die Zusammenfassung der Kartellsachen vor den Oberlandesgerichten und dem Bundesgerichtshof zeigt den engen Zusammenhang von Wettbewerbsrecht und allgemeinem Privatrecht^[17].

[...]

^[1] BGHZ 43, 307, 314f.

^[2] Vgl. dazu den Organisationsplan des BKartA am Ende des jeweiligen Tätigkeitsberichtes.

^[3] Siegfried Klaue in Ulrich Immenga/Ernst-Joachim Mestmäcker, GWB, Kommentar zum Kartellgesetz, § 48 Rdnr. 11ff m.w.N.

^[4] Kurt H. Biedenkopf: Zur Selbstbeschränkung auf dem Heizölmarkt, in: Betriebs-Berater 1966, 1114.

^[5] Volker Emmerich, Kartellrecht, 6. Auflage, München 1991, S. 498; Fritz Rittner, Einführung in das Wettbewerbs- und Kartellrecht, 3. Auflage, Heidelberg 1989, S. 433f.

^[6] Gerhard Hitzler: Die Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche des Bundeskartellamts und der Landeskartellbehörden nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 d) GWB, in: Wirtschaft und Wettbewerb (WuW) 1979, 733.

^[7] Gerd Rinck/Eberhard Schwark, Wirtschaftsrecht, 6. Auflage, Köln u.s.w. 1986, Rdnr. 628.

^[8] Rolf Müller-Uri, Kartellrecht, Köln u.s.w. 1989, Rdnr. 314.

^[9] Vgl. dazu den Regierungsentwurf zur 2. GWB-Novelle zu Art.1 Nr. 7 u. 8; BRat-Drucks. 265/71, S. 25.

^[10] BGH, LM § 73 GWB Nr. 3 = BGH NJW 1983, 1911.

^[11] Rittner, Einführung, S. 164.

^[12] Emmerich, Kartellrecht, S. 500; Rinck/Schwark, Wirtschaftsrecht, Rdnr. 642.

^[13] Wernhard Möschel, Das Recht der Wettbewerbsbeschränkungen, Köln u.s.w. 1983, Rdnr. 1121.

^[14] KG WuW/E OLG 2607 "Raffinerie-Abnahmepreise".

^[15] Vgl. KG WuW/E OLG 2411, 2415: "Synthetischer Kautschuk I".

^[16] Rittner, Einführung, S. 443.

^[17] Möschel, Wettbewerbsbeschränkungen, Rdnr. 1128; Emmerich, Kartellrecht, S. 502.