Parteiverbote nach Art. 21 Abs. 2 GG. Schutz der Demokratie mittels Demokratieentzug durch das Bundesverfassungsgericht?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Demokratieschutz aufgrund historischer Erfahrungen?

3. Schutz der Demokratie durch Schutz vor Demokratie?

4. Definitions- und Interpretationsprobleme
a) „Parteien“
b) „nach ihren Zielen“
c) „nach dem Verhalten ihrer Anhänger“
d) „darauf ausgehen“, „beeinträchtigen“, „beseitigen“, „gefährden“
e) „die freiheitliche demokratische Grundordnung“

5. Gefahr einer Instrumentalisierung?

6. Unangewandte Drohgebärde?

7. Antragstellung nach pflichtgemäßem Ermessen?

8. Geheimdienstliche Ermittlungen

9. Behandlung noch nicht verbotener Parteien und deren Mitgliedern

10. Ewige Gerichtsurteile?

11. Die Beziehung zum Artikel 139 GG

12. Gestörte Funktionalität für die Demokratie?

13. Fazit

14. Literatur

1. Einleitung

„Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.“ (Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz)

In den westlichen Mutterländern Großbritannien und USA kennt man keinerlei vergleichbaren Verfassungsartikel. Dennoch strahlte das deutsche Beispiel Vorbildwirkung auf die Staaten östlich der BRD nach einer Zeit der politischen Transformation aus^[1]. Umso wichtiger scheint es zu hinterfragen, inwieweit sich Demokratie schützen lässt, indem ein Teil demokratischer Freiheit verboten wird. Welche Probleme ergeben sich konkret aus der Möglichkeit eines Parteiverbotes? Die vorliegende Arbeit untersucht diese Fragen und versucht darüber hinaus zu klären, ob ein Parteiverbotsverfahren noch zeitgemäß ist und notwendig bleibt.

Als Ausgangspunkt muss nach dem Ziel gefragt werden, welches mit Art. 21 Abs. 2 GG ursprünglich erreicht werden sollte, um anschließend zu prüfen, ob dies heute noch gelingen kann. Dabei werden neben Definitions- und Interpretationsproblematiken sowohl demokratie-theoretische als auch rein praktische Defizite des Parteiverbotsverfahrens dargelegt. Verschiedene Forderungen und Anschauungen diverser Politologen werden berücksichtigt und gegenübergestellt, um schließlich die Funktionalität des Parteiverbots für die Demokratie zu hinterfragen. In einem Fazit werden die Ergebnisse der Erläuterungen knapp zusammengefasst. Darüber hinaus möchte ich dabei meine eigene Meinung einbringen.

Bei den Ausführungen stütze ich mich besonders auf die Monographien zum Parteiverbots-verfahren von Armin Zirn und Horst Meier, in welchen sich insbesondere letzterer mit den kritischen Seiten des Art. 21 Abs. 2 GG auseinandergesetzt hat. Ferner werden die Urteils-begründungen des Bundesverfassungsgerichts herangezogen, sich ein Bild über die Interpretation des Parteiverbotsverfahrens durch die Instanz zu machen, welche allein über ein mögliches Verbot entscheidet.

2. Demokratieschutz aufgrund historischer Erfahrungen?

Als sich im Jahre 1948 die später sogenannten „Verfassungsväter“ in Herrenchiemsee trafen, um einen Verfassungsentwurf zu erarbeiten, waren ihre Einsichten stark vom Untergang der ersten deutschen Demokratie geprägt^[2]. Um eine Wiederholung der Geschichte zu vermeiden, sollte der neu zu erschaffenden Demokratie ein Apparat an die Hand gegeben werden, sich gegen ihre Feinde zu verteidigen. In diesem Sinne gilt es, Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz wahr-zunehmen. Von einer streitbaren Demokratie wird dementsprechend seit dem Prozess gegen die KPD Mitte der 50er Jahre gesprochen^[3].

So besteht selbst heute über das Ziel einer Verteidigung der Demokratie kaum ein Dissens, wohl aber über die geeigneten Mittel dazu. Die Wahrung rechtsstaatlicher und demokratischer Standards bilden eine nicht zu überschreitende Grenze^[4], zumal das Parteiverbot als Mittel des Verfassungsschutzes einen äußerst schwerwiegenden Eingriff in das System der rechts-staatlichen Demokratie darstellt^[5]. Die Befürworter eines Parteiverbotes appellieren gegenüber ihren Kritikern verstärkt an deren historisches Gedächtnis. Ging nicht die Weimarer Republik an den unzureichend vorhandenen politischen Instrumenten zum Schutz der Verfassung und der demokratischen Ordnung zugrunde?

Dieser These lässt sich auf verschiedene Weisen begegnen. Zum einen erscheint es äußerst fragwürdig, ob sich der Untergang Weimars nur aus den angeblich unzureichenden politischen Instrumenten erklären lässt. Würde dies bedeuten, dass durch das bloße Bestehen eines weiteren Verfassungsartikels das Scheitern und der Untergang Weimars hätte verhindert werden können?

Zum anderen läuft die Argumentation von einer angeblichen wehrlosen Weimarer Republik an den historischen Fakten vorbei. Den politischen Parteien wurde entsprechend dem Verständnis der damaligen Zeit kein hervorgehobener Status zugestanden, weshalb sie als Vereinigungen im herkömmlichen Sinne betrachtet wurden. Damit konnten sie per Gesetz als Vereine durch die Exekutive verboten werden^[6]. Neben dieser Möglichkeit wurde 1992 ein „Gesetz zum Schutze der Republik“ erlassen, nach dem extremistische Organisationen verboten werden konnten. 1927 wurde es verlängert, 1930 ein zweites Republikschutzgesetz verabschiedet^[7]. Ferner fand durch Art. 48 der Weimarer Reichsverfassung eine Machtkonzentration auf den Reichspräsidenten besonders in der Spätphase der Republik ab 1930 statt. In seiner Gewalt stand es seitdem, Vereine wie auch Parteien oder deren Untergliederungen zu verbieten. So wurden in diesem Sinne auch SA und SS per Notverordnung im April 1932 verboten^[8]. Es be-standen somit durchaus Möglichkeiten eines Parteiverbotes, weshalb die Bezeichnung einer wehrlosen Weimarer Demokratie als unzutreffend abzulehnen ist.

Ebenso hält die Bezeichnung einer wertelosen Republik^[9] von Weimar keiner Überprüfung stand. Den Grundrechten wurde breiterer Raum zugestanden als im Grundgesetz. Es wurden weite soziale wie gesellschaftliche Kompromisse aufgenommen, die breiten Raum für eine zukünftige Entwicklung ließen^[10]. Zwar waren sie nicht unveränderlich wie im Grundgesetz, doch kann dies auch anders gedeutet werden als es auf den ersten Blick scheint. So hatten die Gründer der Republik im Grunde alles Vertrauen in den demokratisch gewählten Gesetzgeber gelegt und wollten diesem keinen Verfassungsteil als sakrosankt vorenthalten.

Größere Beachtung sei dagegen dem Handeln der politisch Verantwortlichen entgegen-zubringen^[11]. Die ablehnende oder zumindest passive Haltung eines Großteils der Beamten-schaft, des Militärs und der Wirtschaft trug nicht wenig zur Verletzbarkeit der ersten deutschen Demokratie bei. Es mangelte Weimar nicht an einer perfekteren Verfassung, sondern eher am demokratischen, pluralismusbejahenden Werteverständnis vieler seiner Bürger und am verantwortlichen Handeln seiner Politiker^[12].

3. Schutz der Demokratie durch Schutz vor Demokratie?

Dass die aus Trümmern entstandene deutsche Demokratie eine verteidigenswerte Errungenschaft der Nachkriegszeit darstellt, scheint unumstritten. Auf einen grundlegenden Antagonismus zwischen Demokratie und Ausschluss eines partiellen Volkswillens verweisen jedoch die Kritiker eines generellen Parteiverbotsverfahrens.

Dabei wird die grundgesetzliche Demokratie als Volksherrschaft verstanden, bei der jede staatliche Macht vom Volk ausgeht (Art. 20 Abs. 2 GG). Diese Macht geht aus Mehrheitsbeschlüssen der staatlichen Organe hervor, die vom ganzen Volk gewählt werden (z.B. Bundestag) oder sich aus dem Wahlergebnis indirekt ergeben (z.B. Regierung). Werden jedoch gewählte Vertreter einer Partei oder die gesamte Partei verboten, wird damit ein Teil des Volkswillens vernachlässigt.

In Diktaturen werden gar nicht erst alle politischen Kräfte zur Wahl zugelassen. In einer Demokratie mit Parteiverbotsverfahren, könnte man meinen, werden missliebige politische Kräfte im Nachhinein ausgeschlossen^[13]. Bleibt diese Interpretation nicht zu kurzsichtig? Durch Konkurrenz soll sich eine Mehrheitsmeinung durchsetzen, ohne dass Minderheiten diskriminiert werden. Dass jedoch die Mehrheit nicht nach Belieben schalten und walten kann, ergibt sich u.a. aus dem Diskriminierungsverbot nach Art. 3 Abs. 3 GG^[14].

Dennoch wird die Notwendigkeit eines Schutzes der Demokratie anerkannt. Das Spannungsverhältnis zwischen einem freien Spiel der politischen Kräfte und einem wirksamen Demokratieschutz besteht fort.

Welche kritischen Momente lassen sich neben diesem grundsätzlichen Problem aufzeigen?

4. Definitions- und Interpretationsprobleme

Zur genaueren Betrachtung werden nun als erstes die verschiedenen Begrifflichkeiten des Art. 21 Abs. 2 untersucht, wobei eine Auswahl der wichtigsten aufgrund der gebotenen Knappheit nicht ausbleiben kann.

a) „Parteien“

Allein der Parteibegriff stellt die Frage nach einer allgemeinen Definition, welche zu beantworten hier nicht der Raum ist^[15].

Durch Art. 21 GG erfolgt jedenfalls die Aufnahme des Phänomens „Partei“ in das Grundgesetz und damit die Anerkennung als tragendes Element der politischen Willensbildung. Den Parteien wird laut Bundesverfassungsgericht der „Rang einer verfassungsrechtlichen Institution“ zugestanden^[16]. Die Privilegierung durch eine erhöhte Bestands- und Schutzgarantie fordert zugleich aber Verfassungstreue. So wird die weitreichende innere und äußere Parteifreiheit durch das Gebot einer innerdemokratischen Organisation begrenzt^[17].

Kann demokratische Form mit demokratischem Inhalt gleichgesetzt werden? Warum dürfen sich Parteien keine anderen Regelungen als die der Wahl vorgeben? Die Grünen wurden von einem Teil des konservativen Spektrums anfangs nicht als demokratische Partei angesehen, weil deren innere Organisation nicht den Vorstellungen der etablierten Parteien entsprach^[18]. Dass die auf repräsentative Demokratie beschränkte Sichtweise eine zu enge sei, wurde jedoch bald erkannt. Soll schon eine innerdemokratische Organisation festgeschrieben werden, sollte beachtet werden, dass es verschiedene Ausprägungen von Demokratie geben kann. Verschieden mitunter von den Vorstellungen, die man selbst präferiert^[19].

b) „nach ihren Zielen“

Was kann als Parteiziel gelten, um eine Partei darauf aufbauend zu verbieten? Eine bloße Heranziehung von Parteiprogrammen genügt nicht, um den Beweis einer Verfassungskonformität führen zu können. Deshalb setzte das Bundesverfassungsgericht sowohl offene als auch geheime Ziele gleich^[20]. Es soll bei deren Bewertung ein objektiver Maßstab angelegt werden, doch bleibt fraglich, was als geheimes Ziel gelten kann^[21]. Geht das Gericht mit seinen Interpretationen so weit, dass sogar Schulungsmaterial, Gespräche oder Briefe von Parteimitgliedern als Beweismaterial herangezogen werden können, bedarf dies besonders vorsichtiger Beurteilung^[22].

Die Gleichrangigkeit der Parteiziele bezieht sich nicht nur auf dieses Zulassen einer breiten Palette an Beweismitteln. Gleichgesetzt werden daneben Nah- und Fernziele. Realisierungschancen der angestrebten Entwicklungen bleiben völlig unbeachtet und treiben somit die Entmaterialisierung der Ziele weiter voran^[23], wodurch die Eingriffsschwelle sehr niedrig angesetzt wird. Umso wichtiger wird die subjektive Interpretationsmacht gegenüber denselben. Fehlt ein klarer Maßstab, werden also Absichten und Ziele relativiert. Die verfassungsmäßig verbürgte Meinungsfreiheit und die Wissenschaftsfreiheit würden gefährdet, indem diese Grundrechte also als freies Billett für einen extremistischen Geheimplan zum Erreichen von Parteizielen gedeutet würden.

Im Prozess gegen die KPD wurde in den 1950ern die marxistisch-leninistische Lehre als Beweismittel angeführt, dass die beschuldigte Partei an einem Umsturz der damaligen Ordnung arbeite. Die reine Theorie würde Voraussetzungen des aktiven Angriffs schaffen und sei deshalb zulässig für die Beweisführung der Anklage^[24]. Darf eine bestimmte Richtung von Wissenschaft verurteilt werden, um einer anderen ein Monopol einzuräumen? Art. 5 Abs. 3 GG spricht sich dagegen aus.

[...]

^[1] Morlok, Martin: Parteiverbot als Verfassungsschutz – Ein unauflösbarer Widerspruch? In: Neue Juristische Wochenschrift 54/2001. S. 2935f. Vgl. Loewenstein, Karl: Verfassungslehre. Tübingen 42000. S. 340.

^[2] Die Erläuterung der Veränderungen des Herrenchiemsee-Entwurfs gegenüber dem Grundgesetzartikel siehe in Meier, Horst: Parteiverbote und demokratische Republik. Zur Interpretation und Kritik von Art. 21 Abs. 2 des Grundgesetzes. Baden-Baden 1993. S. 410ff.

^[3] Meier 1993. S. 56. In der Verfassung selbst taucht der Begriff der „streitbaren Demokratie“ nicht auf, wohl aber wird er vom Bundesverfassungsgericht gewählt. Vgl. BVerfGE 5, 85. S. 139.

^[4] Meier 1993. S. 19.

^[5] Grimm, Dieter : Über den Umgang mit Parteiverboten. In: ders.: Die Verfassung und die Politik. München 2001. S. 176.

^[6] Meier 1993. S. 322. Auch Morlok lässt die Argumentation einer wehrlosen Weimarer Republik nicht gelten. Vgl. Morlok 2001. S. 2932. Differenzierter dagegen Sichert, Markus: Das Parteiverbot in der wehrhaften Demokratie. In: Öffentliche Verwaltung 54/2001. S. 672.

^[7] Meier 1993. S. 322.

^[8] Allerdings hob das nächste Präsidialkabinett unter Papen dieses Verbot im Juni 1932 wieder auf. Kolb, Eberhard: Die Weimarer Republik. (Oldenbourg Grundriss der Geschichte, Bd. 16). München 52000. S. 134, S. 137.

^[9] Meier 1993. S. 169.

^[10] Kolb 2000. S. 19f.

^[11] Loewenstein 2000. S. 351f.

^[12] Vgl. Meier 1993. S. 324. Park, Byeong-Seob: Verfassungsrechtliche Probleme des „Parteiverbots“ in Art. 21 Abs. 2 GG. Bremen 1994. S. 31f.

^[13] Von einer auf den ersten Blick verkürzten Freiheit spricht Sichert. Siehe Sichert 2001. S. 672.

^[14] Vgl. Loewenstein 2000. S. 351.

^[15] Zum Problem der Begriffsbestimmung siehe Tsatsos, Dimitris Th.: Die politischen Parteien in der Grundgesetzgebung. In: Gabriel, Oscar W. u.a. (Hrsg.): Parteiendemokratie in Deutschland. (Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 372). Bonn ²2001. S. 140ff.

^[16] BVerfGE 41, 399. S. 416. Sichert 2001. S. 677.

^[17] Hesse, Konrad: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg 201999. S. 300. Meier 1993. S. 41. Oberreuter, Heinrich u.a.: Die politischen Parteien in Deutschland. Geschichte, Programmatik, Organisation, Personen, Finanzierung. München 262000. S. 25. Tsatsos 2001. S. 144f.

^[18] Meier 1993. S. 230f.

^[19] Es soll hierbei noch darauf hingewiesen werden, dass bei dem Verbotsverfahren gegen die SRP das Führerprinzip, welches im organisatorischen Aufbau der Partei eine wichtige strukturelle Rolle spielte, herangezogen wurde. Es diente neben anderen Tatbeständen als Beweis für die Verfassungswidrigkeit der SRP. Problematisch erscheint, dass es zum damaligen Zeitpunkt kein Parteiengesetz gab, welches genauere Festlegungen zur innerparteilichen Organisation vorschrieb. Dies könnte als Widerspruch zum Prinzip der Rechtsstaatlichkeit gesehen werden. Unabhängig davon lagen genügend Gründe vor, diese de facto nationalsozialistische Nachfolgeorganisation zu verbieten. Vgl. Meier 1993. S. 32, S. 41.

^[20] Meier 1993. S. 59f. Park 1994. S. 115.

^[21] Zirn, Armin: Das Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG im Rahmen der streitbaren Demokratie des Grundgesetzes. Tübingen 1988. S. 95.

^[22] Zirn 1988. S. 95. Meier 1993. S. 105ff.

^[23] Zirn 1988. S. 93, S. 131. Meier 1993. S. 59, S. 104f.

^[24] Vgl. Meier 1993. S. 82f.