Landwirtschaft, Liberalisierung und Umwelt: Umwelteffekte landwirtschaftlicher Liberalisierungen und Politikreformen in den USA und der EU

Inhalt

1. Einleitung

2. Einfluss der Landwirtschaft auf die Umwelt
2.1. Indikatoren zur Messung

3. Agrarpolitik und Umwelt
3.1. Auswirkungen von Liberalisierungen

4. Agrarpolitik in OECD Staaten - USA und EU im Vergleich
4.1. Landwirtschaftliche Liberalisierungen in den USA
4.2. Landwirtschaftliche Liberalisierungen in der EU

5. Schluss

6. Abstract

7. Anhang

8. Literaturverzeichnis

9. Erklärung

1. Einleitung

Landwirtschaft und Umwelt stehen zwangsläufig in sehr enger Beziehung. Die Regierungen der meisten Länder nehmen großen Einfluss auf die Produktion und den Handel mit Produkten aus der Landwirtschaft (Lankoski 1997: 1). Diese staatlichen Interventionen haben durch die Regulierung der landwirtschaftlichen Produktion auch indirekt einen Einfluss auf die Umwelt. Dieser Einfluss unterliegt somit auch Veränderungen, wenn der Staat die wirtschaftspolitischen Eingriffe in die Landwirtschaft auf Grund agrarpolitischer Reformen oder bi- bzw. multilateraler Handelsliberalisierungen von landwirtschaftlichen Produkten verringert.

Von Umweltaktivisten wird zuweilen argumentiert, dass durch den freieren Handel, der durch Liberalisierungen in der Landwirtschaft ermöglicht wird, die Produktion und damit auch der Verbrauch von natürlichen Ressourcen steigt und die Umwelt auf diesem Wege stärker belastet und geschädigt wird (Townsend/Ratnayake 2000: 1). Dagegen argumentieren Ökonomen zumeist, dass Deregulierungen in der Landwirtschaft nicht zwangläufig zu Umweltschäden führen müssen (Antle u.a. 1998: 1).

Während wissenschaftliche Untersuchungen über die Auswirkungen von Handelsliberalisierungen auf die Umwelt im Allgemeinen in einer recht großen Anzahl zu finden sind, gibt es hingegen wenig Literatur, die diese Zusammenhänge explizit mit der Landwirtschaft verknüpfen (Cooper u.a. 2003: 7). Die Frage, wie sich wirtschaftliche Liberalisierungen im Landwirtschaftsbereich konkret auf die Umwelt auswirken, bleibt somit oftmals unbeantwortet. In der vorliegenden Arbeit soll diese Frage beantwortet werden.

Im theoretischen Teil der Arbeit werden dafür zunächst die allgemeinen Einflussmöglichkeiten der Landwirtschaft auf die Umwelt dargelegt (Kapitel 2), um die Bedeutung der Landwirtschaft für die Umwelt aufzuzeigen. Im nächsten Schritt wird untersucht, welche politischen Möglichkeiten bestehen, die Landwirtschaft wirtschaftlich zu regulieren und wie sich dies auf die Umwelt auswirken kann (Kapitel 3). Anschließend wird untersucht, wie sich ein Abbau dieser Marktregulierungen auf die Landwirtschaft und damit auch auf die Umwelt auswirken kann (Kapitel 3.1).

Abschließend werden die Umwelteffekte landwirtschaftlicher Liberalisierungen am Beispiel der USA und EU praktisch untersucht. Dafür werden zum einen vorhandene Studien und Modellberechnungen analysiert und zum anderen quantitativ überprüft, ob für die USA bzw. die EU ein Zusammenhang zwischen dem Umfang der staatlichen Unterstützung (gemessen am OECD Indikator PSE^[1] ) und den jeweiligen Pestizid- und Düngemittelverbräuchen nachweisbar ist (Kapitel 4).

Die Arbeit zeigt, dass in modernen Industriestaaten theoretisch sowohl negative als auch positive Umwelteffekte landwirtschaftlicher Liberalisierungen möglich sind. Praktisch wird deutlich, dass diese potentiellen Umwelteffekte einerseits in ihrer Art und in ihrem Umfang nicht generalisierbar und andererseits meist sehr schwer messbar sind. Die Gründe dafür liegen in der hohen Komplexität der Zusammenhänge zwischen Landwirtschaft und Umwelt sowie den sich teilweise verschränkenden Wirkungen von Landwirtschafts- und Umweltpolitik. Ein weiterer Grund ist die zum Teil nur mäßige Datenlage.

2. Einfluss der Landwirtschaft auf die Umwelt

Landwirtschaft im engeren Sinne setzt sich aus den Bereichen Ackerbau und Viehwirtschaft zusammen und bildet zusammen mit der Forstwirtschaft und der Fischerei den Agrarsektor^[2]. Der Begriff Umwelt wird hier in eingeschränkter Form verwendet und umfasst den räumlichen Umweltbegriff (Landschaftstypen, Raumnutzung, Rohstoffverfügbarkeit) sowie den biologischen bzw. ökologischen Umweltbegriff (Zustand der Bio- und Atmosphäre) (Wicke 1991: 5-6).

Der Einfluss der Landwirtschaft auf die Umwelt ist vielschichtig, lässt sich aber grundsätzlich in drei große Kategorien einteilen: Die Landwirtschaft beeinflusst die Luft-, Boden- und Wasserqualität sowie -quantität. Negative oder positive Veränderungen in diesen drei Bereichen haben zwangsläufig auch direkten oder indirekten Einfluss auf die umliegende Tier- und Pflanzenwelt sowie auf den Menschen^[3]. Im folgenden Abschnitt werden die Einflussmöglichkeiten der Landwirtschaft auf die Umwelt näher erläutert und einige Indikatoren zur Messung dieses Einflusses vorgestellt.

2.1. Indikatoren zur Messung

Ein wichtiger Indikator zur Messung des Einfluss der Landwirtschaft auf die Umwelt ist der Einsatz von Düngemitteln. Zum einen ist die zusätzliche Beigabe von Nährstoffen essentiell für die landwirtschaftliche Produktion und die Produktivität (OECD 2001a: 117), zum anderen besteht bei einem Überschuss an Nährstoffen die Gefahr der Eutrophierung des Bodens sowie von Flüssen, Seen oder ganzen Küstengebieten (Pau Vall/Vidal 1999). Vor allem anorganische Düngemittel geben zudem Methan und Stickstoffoxide an die Luft ab und tragen so zur globalen Erwärmung bei (OECD 2001a: 273). Probleme bei der Messung dieses Indikators entstehen aufgrund einer schlechten Vergleichbarkeit der Werte, da regional unterschiedliche Böden, Pflanzen und klimatische Bedingungen auch unterschiedliche Einsätze und Mengen von Düngemittel erlauben.

Ein weiterer wichtiger Indikator ist der Einsatz von Pestiziden. Genau wie die Düngemittel tragen auch Pestizide zur Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft bei, können jedoch unter Umständen verheerende Folgen für die Umwelt und die Gesundheit der Verbraucher haben. Unsachgemäße Nutzung von Pestiziden kann zu Veränderung von Bodeneigenschaften, Verunreinigung von Grund- und Oberflächenwasser, Vergiftung von Menschen und Tieren und schließlich auch zu Veränderungen von Tierpopulationen führen (ilu 2001: 50). Die Risiken der Pestizide variieren stark nach der Art des Pestizids, der Giftigkeit, der Mobilität (z.B. möglicher Transport durch Grundwasser oder Flüsse) und der Persistenz (OECD 2001a: 141). Ähnlich wie bei den Düngemitteln ergeben sich auch hier erneut Probleme beim Messen und der Vergleichbarkeit. Zum Beispiel können unterschiedliche regionale Gegebenheiten, unterschiedliche klimatische Bedingungen oder extremer Schädlingsbefall von Pflanzen einen unterschiedlich starken Einsatz von Pestiziden erklären (OECD 2001a: 141). Verringerungen der ausgebrachten Mengen in einer Zeitreihen könnten auch durch eine gestiegene Effizienz der Pestizide sowie deren Nutzung in den letzten 10-15 Jahren erklärt werden (OECD 2001a: 141). Ein weiteres Problem entsteht, wenn man die Gesamtmengen aller ausgebrachten Pestizide vergleicht, ohne die Pestizide untereinander zu gewichten. In diesem Fall wird die unterschiedliche Art und potentielle Umweltschädlichkeit der jeweiligen Pestizide vernachlässigt.

Wie bereits beim Indikator Düngemittel beschrieben, werden auch durch den landwirtschaftlichen Betrieb Treibhausgase emittiert - vorrangig Methan, Stickstoffdioxid und Kohlenstoffdioxid. Emissionen von Methan entstehen durch Haltung von Wiederkäuern und durch den Anbau von Nassreis (ilu 2001: 57). Stickstoffemissionen entstehen, wie bereits erwähnt, durch Düngungen. Die stärksten Kohlenstoffdioxidemissionen entstehen durch die Nutzung von Verbrennungsmotoren in der Landwirtschaft (OECD 2001a: 275).

Weitere wichtige Indikatoren sind die Anzahl landwirtschaftlich genutzter Traktoren und die Biodiversität. Bei diesen Indikatoren erweist sich die Messung aus verschiedenen Gründen als äußerst problematisch.

Die reine Anzahl der Traktoren sagt nichts über die daraus resultierende Umweltbelastung (Kohlenstoffdioxidemissionen, Bodenverdichtung) aus. Genauere Daten, die über die Anzahl der vorhandenen Traktoren hinausgehen, sind auf nationaler Ebene jedoch nicht verfügbar.

Die Biodiversität kann in drei Richtungen differenziert werden: genetische Vielfalt, Artenvielfalt und Diversität innerhalb eines Ökosystems (OECD 2001b: 28). Die Landwirtschaft kann potentiell jeden dieser drei Bereiche entscheidend beeinflussen. Die valide Messung der Biodiversität stellt jedoch aufgrund der hohen Anforderungen, die bei der Erstellung der Daten notwendig sind, ein bisher noch ungelöstes Problem dar (ilu 2001: 59).

3. Agrarpolitik und Umwelt

Agrarpolitik hat eine lange staatshistorische Tradition (Ingersent/Rayner 1999: 1). Stand zur früheren Zeiten die Sicherstellung von ausreichend Nahrung für die Bevölkerung durch die nationale Landwirtschaft im absoluten Vordergrund, sind in modernen Industriestaaten die Sicherung der Einkommen und Lebensverhältnisse der in der Landwirtschaft erwerbstätigen Menschen sowie die Stabilisierung der Märkte und die Sicherung angemessener Verbraucherpreise an vordere Stelle gerückt (von Urff 2004: 205). Um diese Ziele zu erreichen stehen dem Staat ordnungspolitische und prozesspolitische Instrumente zur Verfügung.

Die prozesspolitischen Instrumente zur Marktregulierung der Landwirtschaft lassen sich in vier wesentliche Hauptgruppen einteilen: Marktpreisstützung durch Außenschutzmaßnahmen und Binnenmarktinterventionen (Zölle, Abschöpfungen, Festsetzung von Mindestpreisen), Subventionen (produkt- und faktorgebunden), direkte Mengensteuerungen (Produktionsquoten, Kontingentierungen) und direkte Einkommensunterstützungen (Heinrichsmeyer/Witzke 1991: 15). In der Regel werden diese Instrumente nicht isoliert voneinander eingesetzt, sondern miteinander kombiniert, um so die nationale Landwirtschaft zu unterstützen.

Für Verbraucher und Umwelt sind diese Instrumente teilweise zum Nachteil. Marktpreisstützungen führen im Verhältnis zum Weltmarkt zu höheren nationalen Verbraucherpreisen. Gleichzeitig erhöht sich für die Landwirte damit auch die Spanne zwischen dem Preis des Produktes und dem der Inputfaktoren, was das Risiko eines übermäßigen und umweltschädlichen Düngemittel- und Pestizideinsatzes fördert (Krisstoff u.a. 1996: 15). Landwirte sind also finanziell dazu in der Lage, vermehrt und im umweltschädlichem Umfang Düngemittel und Pestizide auszubringen, solange es der landwirtschaftlichen Produktivität förderlich ist. Ganz ähnliche Effekte werden mit Subventionierungen der Inputfaktoren, wie zum Beispiel Dünger, Pestizide oder auch Wasser erreicht. Geringere Kosten für die Inputfaktoren führen auch hier zu einem exzessiveren, potentiell umweltschädlichen Verbrauch dieser Faktoren. Zudem erhöhen solche Maßnahmen auch die landwirtschaftliche Gesamtproduktion und damit auch den Verbrauch natürlicher Umweltressourcen (Lankoski 1997: 8).

3.1 Auswirkungen landwirtschaftlicher Liberalisierungen

Unter wirtschaftlicher Liberalisierung versteht man die Beseitigung von gesetzlichen Vorschriften und Regeln, die einem grenzüberschreitenden Handel und dem freien Wettbewerb entgegenstehen (Bauer/Hogen 2004: 229). Landwirtschaftliche Liberalisierung ist daher der Abbau der oben genannten prozesspolitischen Eingriffe im Bereich der Landwirtschaft. Anlass solcher Deregulierung sind zumeist bilaterale oder multilaterale Handelsabkommen, die zu einem freieren Handel von landwirtschaftlichen Produkten führen sollen. In diesem Fall wird auch oftmals von Handelsliberalisierung gesprochen. Weitere Gründe für Deregulierungen in der Landwirtschaft könnten aber auch gänzlich innenpolitischer Art sein^[4].

Festzuhalten ist, dass umfangreiche agrarpolitischen Reformen zur Deregulierung der Landwirtschaft einer unilateralen Handelsliberalisierung gleich kommen, die - bis auf einige Ausnahmen - die gleichen ökonomischen Effekte nach sich zieht wie bi- oder multilaterale Handelsliberalisierungen (Vasavada/Nimon 2000: 8).

Im Folgenden wird daher - ausgehend von umfangreichen Deregulierungen - ausschließlich von Liberalisierung im wirtschaftlichen Sinne gesprochen.

Liberalisierungen im landwirtschaftlichen Sektor ziehen eine Reihe potentieller Veränderungen in der Landwirtschaft und Umwelteffekte nach sich. Grundsätzlich lassen sich sechs unterschiedliche Effekte differenzieren:

Scale Effect: Die ökonomischen Aktivitäten in der Landwirtschaft nehmen zu und die gesamte Produktion steigt. Steigende Produktion zieht ein höheren Faktorenverbrauch nach sich; der Verbrauch von Wasser, Pestiziden und Düngemitteln steigt und gleichermaßen die Umweltbelastungen (CEC 2002: 5). Dieser Effekt kann auch in genau umgekehrter Richtung auftreten: Liegen höhere Verbraucherpreise als auf dem Weltmarkt vor und herrscht eine Überproduktion an landwirtschaftlichen Produkten, kommt es zur Abnahme nationaler landwirtschaftlicher Produktion und somit auch zu einem geringeren Faktorverbrauch, der sich dann positiv auf die Umwelt auswirkt.

Competition Effect: Durch Liberalisierungen treten nationale Landwirtschaftsbetriebe in Konkurrenz mit ausländischen Betrieben. Der Wettbewerbsdruck steigt und landwirtschaftliche Betriebe sind zunehmend geneigt oder wirtschaftlich gezwungen, Aufwendungen für den Umweltschutz - sofern sie nicht gesetzlich vorgeschrieben sind - einzusparen (CEC 2002: 5). Möglich wäre auch, dass bestehende umweltgesetzliche Regulierungen staatlich zurückgeschraubt werden, um nationale Landwirtschaftsbetriebe wettbewerbsfähiger zu machen (Vasavada/Nimon 2000: 7) und den Locational Effect zu verhindern.

Locational Effect: Ausgehend von dem erhöhten Wettbewerbsdruck werden Landwirtschaftsbetriebe zunehmend in Regionen abwandern, die geringere gesetzlich Umweltauflagen besitzen (CEC 2002: 5), oder standortbedingt wirtschaftlich günstiger sind. Landwirtschaftlich Produktionsstätten können sich somit lokal zentrieren und dadurch großen, meist negativen Einfluss auf die Umwelt ausüben.

Composition bzw. Product Effect: Liberalisierungen können die Art und die Zusammenstellung der landwirtschaftlichen Produktpalette verändern (Vasavada/Nimon 2000: 7; Lankoski 1997: 16). Die Produktion einiger Produkte könnte verringert oder eingestellt werden, die Produktion anderer Produkte könnte hingegen umfangreich vergrößert werden. Je nach dem welche Umwelt-effekte die Produktion eines bestimmten landwirtschaftlichen Produktes hervorruft, verändert sich dabei auch eine mögliche Umweltbelastung.

Technique bzw. Technology Effect: Durch Liberalisierungen übernehmen Länder unter Umständen neue bzw. andere Technologien für die Produktion (Vasavada/Nimon 2000: 7). Dabei kann es sich aus Sicht des Umweltschutzes sowohl um bessere als auch um schlechtere technologische Erneuerungen handeln.

Transportation Effect: Liberalisierungen beeinflussen das Ausmaß des Handels- und Transportumfanges. Vermehrter Transport landwirtschaftlicher Güter durch Schiffe und/oder Lastkraftwagen führen zu höheren Schadstoffemissionen (Vasavada/Nimon 2000: 7). Zudem erhöht sich die Gefahr, dass für die heimische Umwelt gefährliche Pflanzen und Tiere sowie Krankheiten und Seuchen (für Mensch und Tier) eingeschleppt werden.

Es wird deutlich, dass sich theoretisch keine generellen Aussagen über die Art und den Umfang der Umwelteffekte landwirtschaftlicher Liberalisierungen machen lassen können. Es sind sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die Umwelt vorstellbar. Im folgenden Kapitel werden daher die möglichen Umwelteffekte am Beispiel der USA und der EU überprüft.

4. Agrarpolitik in OECD Staaten - USA und EU im Vergleich

Die staatlichen Unterstützungen für die Landwirtschaft belief sich in den 30 OECD-Ländern im Jahre 2003 auf insgesamt rund 229 Mrd. Euro (OECD 2004a: 10). Die OECD misst diese Unterstützungen mittels des Indikators PSE (Producer Support Estimate). Dieser wird in monetären Werten und auch relativ als Prozentsatz angegeben. Für den monetären Wert werden alle etatmäßigen Maßnahmen zur Unterstützung der Landwirtschaft (Direktzahlungen an Landwirte, Inputsubventionen, Zölle, Exportsubventionen etc.) für fast alle landwirtschaftlichen Produkte^[5] ihrem Wert nach addiert (OECD 2004b: 3). Prozentual berechnet sich der PSE aus dem Anteil des monetären Wertes (dem absoluten PSE) am erzielten Bruttoumsatz der Landwirtschaft (OECD 2002: 19). Im Jahr 2003 belief sich der prozentuale PSE für die 30 OECD-Länder auf durchschnittlich 32%. Im Vergleich zum Zeitraum 1986-1988 ist dies ein leichter Rückgang des OECD Durchschnittswertes um 5 Prozentpunkte (OECD 2004a: 10).

Abb. 1: Prozentualer PSE der USA und EU von 1986 bis 2004

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: OECD 2004c. Eigene Darstellung.

Im Niveau der staatlichen Unterstützung liegen zwischen den verschiedenen OECD-Staaten teilweise beträchtliche Unterschiede (OECD 2004a: 10). Die USA zum Beispiel liegen 2003 mit einem PSE-Wert von 15% weiterhin deutlich unter dem OECD Durchschnitt. Die EU hingegen weist im selben Jahr mit 36% nicht nur einen mehr als doppelt so hohen PSE-Wert als die USA auf, sondern liegt damit auch über dem jährlichen OECD Durchschnitt^[6]. Seit dem Beschluss zur Gemeinsamen Agrarpolitik in den 1960ern, die eine einheitliche Marktordnung und die Einigung auf einheitliche Preise umfasst (von Urff 2004: 206), gilt die EU als einer der protektionistischsten Akteure im Agrarbereich (Potter/Ervin 1999: 55). Noch 1986 lag ihr PSE-Wert bei knapp 44%.

Beide Akteure - die EU und die USA - haben besonders in den 1990er Jahren, mit teilweise ganz unterschiedlichen Motivationen und Zielen, begonnen ihre Agrarpolitik zu reformieren und auch zu liberalisieren. Im Folgenden werden diese Liberalisierungen kurz erläutert und versucht, mögliche Umwelteffekte dieser Liberalisierungen aufzuzeigen.

4.1 Landwirtschaftliche Liberalisierungen in den USA

Für die USA herrschten Anfang der 1990er zwei entscheidende Gründe vor, den Agrarsektor zu liberalisieren. Zum einen sollten die öffentlichen Ausgaben und das Außenhandelsdefizit verringert werden, zum anderen sah man die Möglichkeit eines langfristigen wirtschaftlichen Wachstums der Agrarwirtschaft nur durch die Öffnung hin zu Märkten in Übersee gesichert (Potter/Ervin 1999: 54). Außerdem hatte man sich im Uruguay Round Agriculture Agreement (URAA) 1993 auch zu weiteren Liberalisierungen vertraglich verpflichtet (Ingersent/Rayner 1999: 384-385). Die wichtigsten agrarpolitischen Reformen der 1990er Jahre in den USA sind der Food, Agriculture, Conservation and Trade Act (FACTA) im Jahr 1990 und der Federal Agriculture Improvement and Reform Act (FAIRA) aus dem Jahr 1996. Beide lassen sich unter dem Leitmotiv Freedom To Farm zusammenfassen. In den Reformen wurden die Unterstützungen für die Landwirte zunehmend von der Produktion entkoppelt und auf direkte Zahlungen (direkte Einkommenszahlungen, Kredite, Versicherungen) verlagert. Die Landwirte sollten so größere Freiheiten erhalten, die Art und den Umfang ihrer Produktion zunehmend nach Marktsignalen ausrichten zu können (Potter/Ervin 1999: 60). Die damit begonnene Entwicklung, die Marktpreisunterstützungen zu senken, wurde in einer weiteren agrarpolitischen Reform im Jahr 2002 weitergeführt (Normile u.a. 2004: 21-24). Der Anteil der preisstützenden Maßnahmen an der gesamten staatlichen Unterstützung beträgt zurzeit in den USA etwa 36% und ist damit im Vergleich zur EU mit einer anteiligen Marktpreisstützung von 61% relativ gering (Normile u.a. 2004: 22).

Ein wichtiges multilaterales Handelsabkommen, das auch auf die Landwirtschaft Auswirkungen zeigte, war das North American Free Trade Agreement (NAFTA) zwischen den USA, Kanada und Mexiko im Jahr 1993. Wirtschaftlich führte diese Freihandelszone für die USA zu teilweise enormen Import- und Exportzuwächsen. Beispielsweise stiegen im Zeitraum 1994-1998^[7] die US-amerikanischen Agrarimporte aus Mexiko um 56% und die aus Kanada sogar um 73% (CEC 2002: 16).

[...]

^[1] Der Indikator PSE wird in Kapitel 4 näher dargestellt und erläutert.

^[2] In der Literatur werden die Begriffe Landwirtschaft und Agrarwirtschaft gelegentlich synonym verwendet, bzw. die Forstwirtschaft der Landwirtschaft zugerechnet.

^[3] Die Reichweite und Nachhaltigkeit des Einflusses kann dabei sehr variieren. Zum Beispiel sind Menschen als Verbraucher von landwirtschaftlich erzeugten Gütern durch den weltweiten Handel dieser Waren potentiellen Gefahren ausgesetzt, die ihren Ursprung in einem ganz anderen Land oder sogar Kontinent haben können.

^[4] Derartige Deregulierungen - zum Beispiel Abbau von Subventionen oder Direktzahlungen - könnten aufgrund finanzpolitischer Zwänge vollzogen werden.

^[5] Davon ausgenommen sind Früchte, Gemüse, Nüsse, Baumwolle und Tabak (Normile u.a. 2004: 22). Dabei ist zu berücksichtigen, dass in den USA gerade für Tabak, Erdnüsse und Baumwolle z.T. hohe Zölle mit Zollkontingenten bestehen (Normile u.a. 2004: 17).

^[6] Bezogen auf die EU-15. Die EU kann hier auf Grund ihrer gemeinsamen europäischen Agrarpolitik als einheitlicher Akteur betrachtet werden.

^[7] Relativ zum Zeitraum 1989-1993.