Raus aus den Schulden. Die Entschuldung der Kommunen in NRW nach dem Stärkungspakt

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Wissenschaftliche Herangehensweise
2.1 Aufbau der Arbeit
2.2 Forschungsfrage

3. Rahmenbedingungen der kommunalen Verschuldung
3.1 Schuldenhistorie
3.2 Aktuelle Entwicklungen
3.2.1 Demographischer Wandel
3.2.2 Allgemeine Wirtschaftslage
3.2.3 Zinsentwicklung
3.3 Stärkungspakt Stadtfinanzen

4. Statistische Ist-Analyse der kommunalen Verschuldung in NRW
4.1 Methodik und Datengrundlage
4.2 Ergebnisse
4.2.1 Gesamtverschuldung
4.2.2 Gesamtverschuldung nach Kreisen und kreisfreien Städten
4.2.3 Gesamtversschuldung nach Gemeindeart
4.2.4 Tilgung von Krediten
4.2.5 Kassenkredite
4.2.6 Zinsauszahlungen
4.3 Zusammenfassung der Ergebnisse

5. Analyse
5.1 Analyse: Gesamtverschuldung
5.2 Analyse: Kassenkredite
5.3 Analyse: Zinsauszahlungen
5.4 Zusammenfassung der Analyseergebnisse

6. Herstellung des Sollzustands: schuldenfreie Kommune
6.1 Maßnahmen gegen die Neuverschuldung
6.1.1 Kommunale Insolvenzfähigkeit
6.1.2 Rating
6.1.3 Anreize und Sanktionen
6.1.4 Kommunale Schuldenbremse
6.1.5 Leverage Ratio
6.2 Landes- und Bundesprogramm zum Altschuldenabbau
6.3 Kritische Auseinandersetzung mit der Altschuldenproblematik

7. Fazit
7.1 Zentrale Ergebnisse
7.2 Relevanz der Ergebnisse für Forschung und Praxis
7.3 Ausblick

Quellenverzeichnis

Abstract

Die vorliegende Arbeit gibt einen dezidierten Überblick über die Verschuldungsla­ge der Kommunen in Nordrhein-Westfalen und stellt zudem Maßnahmen zur Ver­hinderung von Neuverschuldung und den Abbau der Altverschuldung dar.

Zunächst werden die Rahmenbedingungen der kommunalen Verschuldung darge­legt. Hierbei werden vor allem Faktoren behandelt, die derzeit großen Einfluss auf die Verschuldungslage nehmen.

Im Hauptteil wird mit Hilfe der Landesdatenbank NRW der Zeitraum 2014 bis ein­schließlich 2018 ausgewertet und somit ein Ist-Zustand in Hinblick auf die Ver­schuldung ermittelt. Die Datenanalyse findet nach verschiedenen Kriterien wie z.B. der Gesamtverschuldung, Kassenkreditverschuldung und Verschuldung nach Gemeindeart statt. Zudem werden die Tilgungsraten sowie die Zinsauszahlungen betrachtet. Daraufhin wird eine genauere Analyse der wichtigsten Ergebnisse vor­genommen.

Nachdem der Ist-Zustand der Verschuldungslage der Kommunen in NRW ermittelt wurde, werden verschiedene Maßnahmen gegen eine Neuverschuldung sowie gegen den Altschuldenabbau dargestellt. Im letzten Teil zur Herstellung des Soll­Zustands ist eine kritische Auseinandersetzung des Autors mit der Lösung zur Alt­schuldenproblematik erfolgt.

Zuletzt werden die wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit zusammengefasst und in Kontext zur Forschung und Praxis gesetzt. Ein kurzer Ausblick in zukünftige Ent­wicklungen der Verschuldung der NRW Kommunen setzt den Schlusspunkt dieser Arbeit.

Aus Gründen der Lesbarkeit wird in dieser Arbeit die maskuline Form verwen­det, gemeint sind jedoch jeweils alle Geschlechter bzw. sie sind geschlechts­unabhängig zu sehen.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Zinsentwicklung 2011 bis 2018.

Abbildung 2: Entwicklung der kommunalen Kassenkredite auf dem gesamten Bundesgebiet.

Abbildung 3: Gesamtverschuldung 2018 nach Gemeindearten.

Abbildung 4: Pro-Kopf-Verschuldung 2018 nach Größe der Stadt/ des Kreises geordnet

Abbildung 5: Pro-Kopf-Verschuldung 2018 - geordnet nach Schuldenlast

Abbildung 6: %-Veränderung der Pro-Kopf-Verschuldung von 2014 zu 2018.

Abbildung 7: Pro-Kopf-Verschuldung 2018 sortiert nach Arbeitslosenquote

Abbildung 8: Korrelation zwischen Verschuldung und Arbeitslosenquote

Abbildung 9: Durchschnittliche Pro-Kopf-Verschuldung 2014 bis 2018 der Kreise und kreisfreien Städte.

Abbildung 10: Pro-Kopf-Verschuldung 2018 nach Gemeindeart

Abbildung 11: Entwicklung der Verschuldung 2014-2018

Abbildung 12: Absolute Tilgung von 2014 bis 2018.

Abbildung 13: Tilgung in % von 2014 bis 2018.

Abbildung 14: %-Anteil der Kassenkredite an Gesamtverschuldung von 2014 bis 2018

Abbildung 15: Durchschnittliche Pro-Kopf-Kassenkredite nach Gemeindeart 2014 und 2018.

Abbildung 16: %-Anteile an den gesamten Kassenkrediten 2018

Abbildung 17: Beziehung zwischen Verschuldung durch Kassenkredite und Arbeitslosenquote.

Abbildung 18: Ranking Kassenkredite pro Kopf 2018.

Abbildung 19: Summe der Zinsauszahlungen 2014 bis 2018.

Abbildung 20: Entwicklung der Zinsauszahlungen nach Gemeindearten von 2014 bis 2018.

Abbildung 21: %-Anteil der Zinsauszahlungen an Gesamtauszahlungen aller kreisfreien Städte von 2014 zu 2018

Abbildung 22: Entwicklung des Anteils der Transferauszahlungen an den Gesamtauszahlungen von 2014 bis 2018. 39 Abbildung 23: Bundesweite Entwicklung der kommunalen Kassenkredite zwischen 1965 und 2010 (in Mrd. EUR).

Abbildung 24: Aufteilung der Kassenkreditschulden auf die 396 Kommunen 2018.

Abbildung 25: Zinsausgaben und Verbindlichkeiten aller Kommunen im Bundesgebiet von 2011 bis 2018.

Abbildung 26: Korrelation zwischen Verschuldung und Transferauszahlungen 2018

1. Einleitung

In der kommunalen Haushaltswirtschaft spricht man oftmals von intergenerativer Gerechtigkeit. Das bedeutet, dass eine Generation nur das verbrauchen soll, was sie auch erwirtschaftet hat. Nachhaltiges Wirtschaften soll verhindern, auf Kosten nachfolgender Generationen zu leben. Das Ressourcenverbrauchskonzept der Kommunen in Nordrhein-Westfalen berücksichtigt diesen Grundsatz, im Gegen­satz zur noch heute beim Land Nordrhein-Westfalen gelebten Kameralistik. Die theoretische Berücksichtigung dieses Grundsatzes heißt aber nicht, dass dieser Grundsatz auch aktiv in der Vergangenheit von den Kommunen gelebt wurde.

Unausgeglichene kommunale Haushalte haben in der Vergangenheit dazu geführt und führen auch noch heute dazu, dass Finanzlücken durch Fremdkapital gedeckt werden müssen. Um den „Gemeinden in einer besonders schwierigen Haushalts­situation den nachhaltigen Haushaltsausgleich zu ermöglichen“¹, wurde der Stär­kungspakt Stadtfinanzen eingeführt. Mit Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen und finanziellen Konsolidierungshilfen des Landes wurde in vielen Städten erst­mals wieder der Haushaltsausgleich erreicht. Der Stärkungspakt soll auch eine Neuverschuldung der Kommunen mindern, da durch einen ausgeglichenen Haus­halt eine Finanzierung der laufenden Verwaltungstätigkeit durch neue Liquiditäts­kredite in der Regel nicht nötig wird. Im besten Fall kann sogar die Altschuldenlast abgebaut werden, was dazu führt, dass Zinsaufwendungen geringer werden und somit ein positiver Effekt für das Gesamtergebnis entsteht.

Nachdem der Stärkungspakt bei vielen Kommunen zu einem ausgeglichenen Haushalt und somit zum Stopp der Neuverschuldung geführt hat, gilt es sich dem Thema Altverschuldung zu widmen. Alleine die 396 Kommunen in Nordrhein­Westfalen sind mit über 60 Milliarden Euro im Jahr 2018 verschuldet². Dieser Schuldenberg belastet durch immense Zinsaufwendungen die kommunalen Haus­halte. Auch wenn die Zinsauszahlungen - aufgrund des Leitzinses der europäi­schen Zentralbank von 0 % - gesunken sind, so bleibt die Altschuldenlast beste- hen³.

Um einen genaueren Blick auf die Altschuldenlast werfen zu können, werden in dieser Arbeit große Datenmengen der Landesdatenbank Nordrhein-Westfalen (LDB NRW) bezüglich der Verschuldung der Kommunen analysiert. Die LDB NRW stellt die Daten auf einer Online-Plattform kostenlos zur Verfügung. Diese Arbeit benutzt als Datenbasis die Verschuldungszahlen aller NRW-Kommunen der Jahre 2014 bis 2018.

Im Folgenden wird analysiert, welche Determinanten zu einer höheren Verschul­dung führen - sind z.B. die Gemeindeart oder die Einwohnerzahl Faktoren, die sich auf die Verschuldung auswirken? Des Weiteren wird die Analyse der Jahre 2014 bis 2018 eine Entwicklung der Verschuldung aufzeigen. Fand aufgrund der guten konjunkturellen und zinspolitischen Lage bereits ein Abbau der Altschulden­last statt?

Der letzte Teil dieser Arbeit wird sich dann konkret mit Maßnahmen zum Altschul­denabbau beschäftigen. Es wird untersucht, inwieweit eine Kommune eigenver­antwortlich den Schuldenabbau vorantreiben muss und ob z.B. auch andere Rah­menbedingungen durch den Bund und das Land Nordrhein-Westfalen geschaffen werden müssen. Eine mögliche Initialisierung eines Programms zum Abbau der Altschuldenlast der Kommunen in Nordrhein-Westfalen wird in diesem Teil der Arbeit dargestellt und kritisch untersucht.

Denn Ziel aller Kommunen, des Landes Nordrhein-Westfalen und des Bundes kann es nur sein, die Altschulden abzubauen, um wieder intergenerative Gerech­tigkeit herzustellen und somit den Kommunen ein neues Fundament für ihr Han­deln zu gewährleisten. Hierzu ist einerseits ein wirtschaftlicheres Denken der Kommunen, aber auch eine stärkere finanzielle Ausstattung durch Bund und Land erforderlich.

Ziel dieser Arbeit ist es folglich,

1. den aktuellen Verschuldungsgrad und die Verschuldungsentwicklung der NRW-Kommunen seit 2014 aufzuzeigen,
2. eine dezidierte Analyse der Verschuldung vorzunehmen,
3. und Möglichkeiten aufzuzeigen, wie die Altschulden abgebaut werden kön­nen und eine Neuverschuldung verhindert werden kann.

2. Wissenschaftliche Herangehensweise

2.1 Aufbau der Arbeit

Diese Arbeit unterteilt sich in die Bereiche Rahmenbedingungen der kommunalen Verschuldung (Kapitel 3), die Erfassung des aktuellen Ist-Zustands der Verschul­dung (Kapitel 4 und 5) sowie den Maßnahmen zur Herstellung des Sollzustands: schuldenfreie Kommune (Kapitel 6). Die gewählte Unterteilung in Rahmenbedin­gungen, Ist-Zustand und Soll-Zustand verleiht der Arbeit eine Struktur, die unter anderem aus dem Prozessmanagement bekannt ist. Es wird zunächst ein An­fangszustand ermittelt, der mit Hilfe von Maßnahmen zu einem Zielzustand über­führt wird⁴.

Die Ermittlung des Ist-Zustandes stellt zunächst die Basis dar. Es gilt Schwach­stellen und Verbesserungspotenziale zu identifizieren. Die Erhebung dient auch dazu, Verständnis für bestimmte Zusammenhänge zu entwickeln, um so eine Ver­änderungsbereitschaft zu erzeugen⁵. In Bezug auf diese Arbeit bedeutet das, De­terminanten zu entdecken, die eine Ursache für kommunale Verschuldung sein können. Eine Ist-Modellierung kann zudem eine Grundlage dafür sein, den Bund und das Land NRW zu Veränderungen zu motivieren.

Der Soll-Zustand ist der erfolgreiche Abbau der Altschulden und eine Verhinde­rung von neuen Schulden. Auf Grundlage, der bei der Erhebung des Ist-Zustandes festgestellten Ursachen für die Verschuldung sind Maßnahmen zu erarbeiten, die den Soll-Zustand herstellen. Mögliche Maßnahmen zum Abbau der Altschulden und zur Verhinderung einer Neuverschuldung sind in Kapitel 6 dargestellt. Welche Maßnahmen erfolgsversprechend sind, wird vor allem in der Praxis von großer Bedeutung sein, da die Maßnahmen im Vorhinein auf ihre mögliche Wirkung un­tersucht werden müssen. Bei der Entwicklung von Maßnahmen sind zudem immer die Rahmenbedingungen im Blick zu behalten, da diese einen erheblichen Ein­fluss auf den Erfolg oder Misserfolg zur Erreichung des Soll-Zustandes haben können.

2.2 Forschungsfrage

Die strukturellen Probleme vieler Kommunen bestehen nicht erst seit einigen Jah­ren, weshalb der Ruf nach Lösungen in Bezug auf die Kommunalfinanzen schon seit einiger Zeit besteht⁶. Eine Antwort auf diesen Ruf in NRW war der Stärkungs­pakt Stadtfinanzen. Dieser hat auf einen schnellen Haushaltsausgleich abgezielt und nicht primär auf die Entschuldung der Kommunen⁷. Die gute Wirtschaftslage und die niedrigen Zinsen hatten vielerorts Konsolidierungsfortschritte zur Folge und begünstigten einen Rückgang der Neuverschuldung. Einige Kommunen konn­ten aufgrund finanzieller Überschüsse ihren Schuldenberg verkleinern⁸. Hierbei bestehen allerdings erhebliche regionale Unterschiede. Vor allem Kommunen im Ruhrgebiet sind weiterhin hoch verschuldet. Hier ist der Schuldenberg zum Teil sogar größer geworden. Die finanzielle Schere zwischen den NRW-Kommunen mit geringerer Verschuldung und den Kommunen mit einer hohen Verschuldung ist weiter gewachsen⁹.

Es gilt daher eine dauerhafte Lösung bzgl. der Neuverschuldung und der Altschul­denlast zu entwickeln. Die hohe Kassenkreditverschuldung ist hierbei vor allem ein Symptom eines unausgeglichenen Finanzsystems, an deren Veränderung alle föderalen Ebenen, d.h. Bund, Länder und Kommunen, zu arbeiten haben. Es gilt die Ursachen von finanziellen Defiziten und daher wachsender Verschuldung her­auszuarbeiten, da eine schnelle Entschuldung, bspw. durch Bund und Länder, die Gefahr neuer, innerhalb kürzester Zeit angehäufter Schuldenberge mit sich brin­gen könnte. Auf Grundlage dieser Ursachen sind potentielle Maßnahmen aufzu­zeigen, die sowohl der Alt-, als auch der Neuverschuldung nachhaltig vorbeugen können¹⁰.

Die Forschungsfrage dieser Arbeit lautet deshalb:

Was sind Determinanten für die kommunale Verschuldung in NRW und wie kann die Altverschuldung abgebaut sowie Neuverschuldung nachhaltig ver­hindert werden?

3. Rahmenbedingungen der kommunalen Verschuldung

Rahmenbedingungen sind Bedingungen, die außerhalb einer zu betrachtenden Sache vorgegeben sind. Die heutige Ausgangslage der Verschuldung der NRW­Kommunen ist dabei von der Historie geprägt worden und wird zudem von den aktuellen Entwicklungen beeinflusst. Gerade die Schuldenhistorie und damit ver­bunden die Gründe, warum es zu dieser immensen Verschuldung kommen konn­te, sind von Bedeutung, wenn es darum geht, aus Fehlern der Vergangenheit zu lernen. Die Maßnahmen, die heute zu treffen sind, müssen dabei sowohl von den gemachten Erfahrungen als auch den aktuellen Entwicklungen geprägt sein. Um sich dieser Rahmenbedingungen zunächst bewusst zu werden, sind einige große Themen im folgenden Kapitel dargestellt.

3.1 Schuldenhistorie

Der Spruch „Von der Ausnahme zur Regel“ beschreibt die Entwicklung der Ver­schuldung und insbesondere der Kassenkredite in Deutschland sehr gut. Wohin­gegen bis Mitte der 90er Jahre kommunale Kassenkredite noch gar keine Rolle spielten, so sind Kassenkredite heute zur Regel geworden. 1998 belief sich die bundesweite Summe der Kassenkredite noch auf knapp 6 Milliarden Euro, 2008 hingegen schon auf 30 Milliarden Euro Der Einbruch der Wirtschaft in den Jahren 2009 und 2010 scheint zwar heute schon fast wieder vergessen zu sein, er hat sich aber nachhaltig auf die kommu­nalen Finanzen ausgewirkt. Die Kassenkredite erhöhten sich nochmals rapide auf 44 Milliarden im Jahr 2011.

Neben der Finanzkrise gilt allerdings auch der Anstieg der Sozialausgaben als Verschuldungsgrund. Während zwischen 2001 und 2010 die Zuweisungen der Länder und die kommunalen Steuereinnahmen um 3 % pro Jahr anstiegen, stie­gen die Kosten für Sozialleistungen um 5 % pro Jahr an¹¹. Problematisch war der Anstieg der Sozialausgaben vor allem in den Regionen, in denen die Steuerein­nahmen z.B. aufgrund von steigender Arbeitslosigkeit zurückgingen. Dies betraf vor allem Regionen, die eine schwache Wirtschaftsstruktur aufwiesen und mit ei­nem strukturellen Wandel zu kämpfen hatten bzw. es heute noch haben¹². Eine stärkere Konzentration von hoch verschuldeten Städten lässt sich beispielsweise im Ruhrgebiet finden. 12 der 25 Kommunen, die in NRW die höchste Kassenkre­ditverschuldung aufweisen, befinden sich im Ruhrgebiet. Viele Städte im Ruhrge­biet sind zudem bilanziell überschuldet¹³. Ursache hierfür ist der bereits erwähnte Strukturwandel. Der sukzessive Rückgang der Kohle- und Stahlwirtschaft hat zu höherer Arbeitslosigkeit und somit zu höheren Sozialausgaben geführt. Die Steu­ereinnahmen sind in der Folge ebenfalls gesunken. Das Ergebnis hiervon waren unausgeglichene Haushalte und finanzielle Lücken, die durch Liquiditätskredite gefüllt werden mussten¹⁴.

Die ausgelöste Abwärtsspirale hielt einige Jahre an. Bund und Ländern kamen in der jüngeren Vergangenheit zur Erkenntnis, dass viele Kommunen ihre Finanznot nicht mehr aus eigener Kraft überwinden können. Der Bund übernimmt deshalb einen größeren Teil der Sozialausgaben. Zudem haben die Länder z. T. Entschul­dungsprogramme, wie den Stärkungspakt Stadtfinanzen in NRW, entwickelt, die die Abwärtsspirale finanzschwacher Kommunen aufhalten sollen¹⁵.

Von 2014 bis 2018 hat sich das Volumen der Kassenkredite in NRW um 3 Milliar­den Euro auf 23 Milliarden gesenkt¹⁶.

3.2 Aktuelle Entwicklungen

3.2.1 Demographischer Wandel

Eine große Herausforderung für die Kommunen in NRW stellt der demographische Wandel dar. Die Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung wird sich aktiv auf die kommunale Finanzwirtschaft auswirken¹⁷. Die Veränderung kann an be­stimmten Stellen des kommunalen Haushalts zu größeren Belastungen, aber auch zu Entlastungen führen. Minderausgaben für Schulen und Jugendeinrichtungen könnten z.B. höheren Kosten bei der Hilfe zur Pflege gegenüberstehen. Wobei derzeit von eher erhöhten Ausgaben im Schul- und Jugendbereich ausgegangen wird, was unter anderem mit der Integrationspolitik zusammenhängt¹⁸. Bei den Einnahmen ist, vor allem in Regionen, in denen ein Rückgang der Einwohnerzahl bereits besteht oder noch zu erwarten ist, ein Rückgang des Gemeindeanteils an der Einkommenssteuer zu erwarten. Ob letztendlich mit einer höheren Be- oder Entlastung zu rechnen ist, kann allerdings kaum vorhergesagt werden und wird im Einzelfall bei jeder Kommune unterschiedlich sein. Eine Veränderung der kommu­nalen Aufgaben ist allerdings zu erwarten¹⁹.

3.2.2 Allgemeine Wirtschaftslage

Nach dem Einbruch der Wirtschaft in den Jahren 2009 und 2010 hat die gute kon­junkturelle Lage der letzten Jahre vielerorts dazu geführt, dass kommunale Haus­halte saniert oder zumindest stabilisiert werden konnten. Einige Kommunen blei­ben jedoch weiterhin auf der Strecke, sodass die finanziellen Verhältnisse der Kommunen zum Teil sehr weit auseinander gehen. Dies ist vor allem im Angebot öffentlicher Leistungen, der Infrastruktur oder den allgemeinen Lebensverhältnis­sen festzustellen²⁰.

In den Jahren 2017 und 2018 haben die Kommunen auf dem Bundesgebiet zum Teil historische Finanzüberschüsse erwirtschaftet. Aufgrund der positiven Kon­junktur konnten vor allem die Steuereinnahmen einen starken Zuwachs verzeich­nen. Seit 2009 sind die Steuereinnahmen, hier vor allem der Anteil an der Ein­kommenssteuer sowie die Gewerbesteuer, um 55 % angestiegen. Die Entwicklung der Gewerbesteuer ist maßgeblich von der allgemeinen Wirtschaftslage abhängig. Trotz der positiven Entwicklung der Wirtschaftslage geht die Schere zwischen fi­nanzstarken und finanzschwachen Kommunen weiter auseinander. Schwache Kommunen fallen durch eine hohe Verschuldung und kaum Rücklagen auf²¹. Wie die konkrete Entwicklung in Bezug auf die Verschuldung in den Jahren 2014 bis 2018 ausgefallen ist, wird in Kapitel 4 dargestellt.

3.2.3 Zinsentwicklung

Die kommunalen Zinsausgaben sind maßgeblich von der Entwicklung der Zinssät­ze abhängig. Hierbei spielt vor allem die Entwicklung des von der Europäischen Zentralbank festgelegten Leitzinses eine Rolle. Der Leitzins liegt seit dem Jahr 2016 bei 0 %, wodurch neue Kredite zinsgünstig aufgenommen werden können oder Kredite, bei denen die Zinsbindung ausgelaufen ist, durch niedrigere Zinsra­ten ersetzt werden können^{22 23}. Das folgende Diagramm zeigt die Entwicklung des Der niedrige Leitzins hat bei vielen Kommunen zur Verringerung der Zinsaufwen­dungen geführt. Diese Entlastung hat bewirkt, dass die eingesparten Zinsaufwen­dungen stattdessen für den Haushaltsausgleich, für Investitionen oder zum Alt­schuldenabbau genutzt worden sind.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie die genaue Entwicklung der Zinsauszahlungen der Kommunen in NRW seit 2014 aussieht, wird in Kapitel 4.2.5 dargestellt.

3.3 Stärkungspakt Stadtfinanzen

Setzt man bei der Entschuldung der Kommunen an, sind vor allem zwei Dimensi­onen von großer Relevanz. Das ist zum einen die Altschuldenlast, d.h. die Schul­den, die in einem größeren Zeitraum in der Vergangenheit angehäuft wurden. Zum anderen lohnt sich ein Ansatz bei der Neuverschuldung²⁴.

Als Hilfsprogramm für finanzschwache Kommunen wurde in NRW der Stärkungs­pakt Stadtfinanzen eingeführt, der bei der Neuverschuldung seinen Ansatz findet. Der Haushaltsausgleich steht hier vor dem Altschuldenabbau. Die Einführung er­forderlich gemacht hat die prekäre Finanzlange einer immer größer werdenden Anzahl an Kommunen in NRW. Diese prekäre Finanzlage hat sich unter anderem in der stark gestiegenen Aufnahme von Kassenkrediten gezeigt. Unausgeglichene Haushalte haben zu einer Zweckentfremdung von Kassenkrediten geführt, sodass diese für die dauerhafte Schließung von finanziellen Lücken genutzt werden²⁵. Die eigentliche Funktion eines Kassenkredits ähnelt dem Dispokredit einer Privatper­son. Unterjährige Zahlungsschwankungen sollen mit Hilfe eines Kassenkredits ausgeglichen werden, da bestimmte Einnahmen z.B. erst zum Ende des Jahres generiert werden, Personalausgaben allerdings monatlich anfallen. Inzwischen stellen Kassenkredite allerdings eine dauerhafte Lösung dar, um eine dauerhafte Finanznot auszugleichen²⁶.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Entwicklung der kommunalen Kassenkredite auf dem gesamten Bundesge- biet ²⁷ .

Der Stärkungspakt verpflichtet die Stärkungspaktgemeinden zu Konsolidierungs­maßnahmen, um den Haushaltsausgleich zu erreichen. Im Gegenzug erhalten die Gemeinden Konsolidierungshilfen²⁸.

Das RWI - Leibnitz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. kommt in einer Bewer­tung des Stärkungspakts zu dem Ergebnis, dass es zwar eine positive Hebelwir­kung der Konsolidierungshilfen gibt, d. h. dass der Haushaltsausgleich vielerorts erreicht werden konnte, aber die Steuererhöhungen zur Gefährdung der Standort­attraktivität beigetragen haben. Vor allem die Erhöhung von Grund- und Gewerbe­steuer hat neben gleichzeitigen Leistungskürzungen einen negativen Effekt. Wei­terhin kommt das Institut zum Ergebnis, dass der Stärkungspakt keine nachhalti­gen kommunalen Haushalte bewirken wird. Viele Kommunen im Stärkungspakt haben nur noch ein geringes Eigenkapital und sind von einer immensen Altschul­denlast betroffen. 60 % der Stärkungspaktkommunen haben zudem eine sinkende Einwohnerzahl, was sich negativ auf die kommunalen Finanzen auswirken wird. Außerdem kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass eine Neuordnung der Kommunalfinanzen erforderlich ist, die unter anderem eine Analyse beinhalten soll, inwieweit die kommunale Finanzausstattung generell ausreichend ist²⁹. Die Unter­finanzierung der Kommunen im Bereich der Grundsicherung im Alter und bei Er­werbsminderung wurde zum Teil vom Bund korrigiert, in anderen Bereichen ist der Anstieg der Sozialleistungen allerdings weiterhin ungebremst. Eine grundsätzliche Neujustierung ist bislang ausgeblieben.

Zuletzt kommt das RWI - Leibnitz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. zu dem Entschluss, dass eine Zweckentfremdung von Kassenkrediten zur Finanzierung von dauerhaften kommunalen Aufgaben verhindert werden muss. Hier sind ent­sprechende Maßnahmen, wie z.B. eine Genehmigungspflicht, zu prüfen³⁰.

Wie genau die aktuelle Verschuldungssituation der NRW-Kommunen aussieht, wird im nächsten Kapitel dargestellt.

4. Statistische Ist-Analyse der kommunalen Verschuldung in NRW

Die Rahmenbedingungen der Verschuldung haben gezeigt, wie es zur aktuellen Situation kommen konnte und welche äußeren Gegebenheiten heutzutage Ein­fluss auf die Verschuldung von Kommunen nehmen. Wie genau sich die Ver­schuldung in der jüngeren Vergangenheit seit 2014 entwickelt hat und wie sie ak­tuell aussieht, wird in diesem Kapitel dezidiert dargestellt. Hierzu werden, nach einer kurzen Schilderung der angewandten Methodik, die Ergebnisse der Daten­analyse mit Hilfe von Grafiken dargestellt. Aufgrund der großen Datenmengen und der unterschiedlichen Untersuchungsgegenstände werden die Ergebnisse in Kapi­tel 4.3 noch einmal zusammengefasst.

4.1 Methodik und Datengrundlage

In dieser Arbeit werden die Schulden aller Kommunen in Nordrhein-Westfalen ausgewertet. Eine große Anzahl von Daten dient als Grundlage dieser Arbeit, um einen vollständigen Überblick über die Schulden in NRW zu bekommen. Das soll zum einen eine bessere Vergleichbarkeit (z. B. Vergleich der Schulden nach Ge­meindeart oder Größe), zum anderen die ganzheitliche Betrachtung aller Kommu­nen in NRW ermöglichen sowie etwaige landesweite Besonderheiten herausstel­len (z. B. Verschuldung nach Regionen, Arbeitslosigkeit).

Die erste Herangehensweise an das Thema Schulden der Kommunen in NRW erfolgte durch eine Abfrage des Autors an alle 396 Kommunen in NRW zur Ver­sendung der Jahresabschlüsse 2014 bis 2018. Die Jahresabschlüsse sollten die Grundlage zur Erhebung der Daten darstellen. Die Rückmeldung der Kommunen war mit einer Quote von unter 50 % allerdings nicht zufriedenstellend. Ein Bemü­hen um den vollständigen Erhalt der Jahresabschlüsse aller Kommunen hätte den zeitlichen Abschluss dieser Arbeit gefährdet. Zudem haben viele Kommunen noch keine Aktualität bezüglich ihrer Jahresabschlüsse erreicht. Einige Kommunen ha­ben den Jahresabschluss 2017 noch nicht fertiggestellt, viele Kommunen noch nicht den Jahresabschluss 2018. Aufgrund dessen hat der Autor nach Alternativen zu dieser Art der Datengewinnung gesucht und deshalb Kontakt zum Landesbe­trieb für Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW) aufgenommen.

IT.NRW betreibt die Landesdatenbank Nordrhein-Westfalen (LDB NRW). Die LDB NRW stellt eine kostenlose Online-Plattform dar, die Informationen zu verschiede- nen Themenbereichen bereitstellt³¹. Neben, den Themenbereichen wie z. B. Be­völkerung, Wahlen, Sozialleistungen oder Einkommen, gibt es auch den Themen­bereich öffentliche Finanzen und Personal. In diesem Bereich werden viele Infor­mationen z. B. zu den Schulden oder auch Auszahlungen der Gemeinden bereit­gestellt. IT.NRW tritt regelmäßig an die Gemeinden zur Erhebung der Verschul­dungsdaten heran, sodass der Schuldenstand aller Kommunen bis zum 31.12.2018 in der Landesdatenbank enthalten ist.

Der Autor hat zur Datenerhebung die Tabellen mit den Codes „71327K-01i“, „71327K-05i“, „71517-28i“ und „71717B-04z“ genutzt.

Die Tabellen „71327K-01i“ und „71327K-05i“ zur Schuldenstatistik der Kommunen unterscheiden grundsätzlich nach Gemeinden und Gemeindeverbänden. In der zeitlichen Dimension ist immer der 31.12. Stichtag zur Feststellung der Schulden der 396 Kommunen. In der Arbeit werden die Schulden der Jahre 2014 bis 2018 betrachtet, um einerseits einen Verlauf der Verschuldung feststellen zu können und andererseits eine möglichst aktuelle Datenbasis zugrunde zu legen. In den Tabellen setzt sich die Gesamtverschuldung (Spalte „brutto“) aus der Verschul­dung des Kernhaushalts, der Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrich­tungen einschließlich der Krankenhäuser ohne eigene Rechtspersönlichkeit sowie der Einrichtungen der Gemeinden in öffentlich-rechtlicher Form wie z. B. einer An­stalt des öffentlichen Rechts zusammen. Schulden von privatrechtlichen Kapital­gesellschaften werden somit nicht berücksichtigt. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Verschuldung einzelner Kommunen aufgrund von Auslagerungen einiger Auf- gaben³² höher sein kann, als es die Daten der Landesdatenbank angeben³³.

Auf Grundlage dieser Daten hat der Autor eine individuelle Excel-Liste erstellt, die die Basis zur Analyse der Verschuldung darstellt³⁴. Es wurden noch weitere, rele­vante Spalten wie z. B. die Arbeitslosenquote oder die Gemeindeart (z. B. kreis­angehörige Gemeinde, mittlere kreisangehörige Stadt etc.) eingefügt.

Die Schuldenlast wird im Kernhaushalt, den Eigenbetrieben und eigenbetriebsähn­lichen Einrichtungen einschließlich der Krankenhäuser ohne eigene Rechtsper­sönlichkeit sowie den Einrichtungen der Gemeinden in öffentlich-rechtlicher Form unterteilt in Gesamtverschuldung sowie Schulden je Einwohner. Im Kernhaushalt befindet sich zudem eine Spalte, die die Kassenkredite ausweist. In der Gesamt­verschuldung sind dementsprechend die Kassen- und Investitionskredite enthal­ten. Zudem gibt es eine Spalte, die die Verschuldung aller Bereiche in Summe ausweist (Spalte „brutto“).

Die Tabelle „71517-28i“ zur Auszahlungsstatistik aller Gemeinden nach Konten zeigt neben den Gesamtauszahlungen eine Auswertung für alle Auszahlungskon­ten an. Für diese Arbeit ist vor allem die Auswertung der Konten 751 Zinsauszah­lungen sowie der Konten 733 und 746 Transferauszahlungen inkl. Leistungsbetei­ligungen von Relevanz.

4.2 Ergebnisse

Die Analyse der Daten ist nach verschiedenen Perspektiven erfolgt, was sich in der Aufteilung dieses Kapitels widerspiegelt. Zunächst wird die Gesamtverschul­dung betrachtet, um einen Gesamtüberblick über die Verschuldung in NRW zu erhalten. Des Weiteren wird eine Betrachtung nach Kreisen und kreisfreien Städ­ten sowie nach Gemeindeart vorgenommen. Hierbei sollen vor allem mögliche Unterschiede in der Verschuldung herausgefiltert werden. Daraufhin wird die Ent­wicklung der Tilgung von Krediten für die Jahre 2014 bis 2018 dargestellt. Zuletzt erfolgt eine Betrachtung der Kassenkredite und der Zinsauszahlungen der Kom­munen in NRW.

4.2.1 Gesamtverschuldung

Die Gesamtverschuldung aller 396 Kommunen in NRW (ohne Kreisverwaltungen und Verwaltung der Städteregion Aachen) beträgt im Jahr 2018 ca. 60,38 Milliar­den Euro³⁵. Die Gesamtverschuldung verteilt sich wie folgt auf die Gemeindearten:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Gesamtverschuldung 2018 nach Gemeindearten ³⁶ .

Auffällig ist, dass kreisfreie Städte ca. 57 % der Schuldenlast ausmachen. Die Ge­samtverschuldung hat sich im Vergleich zu 2014 (ca. 60,26 Milliarden Euro) kaum verändert. Auch die prozentuelle Verteilung auf die Gemeindearten ist gleichge­blieben. Der Anteil der Kassenkredite des Kernhaushalts an der Gesamtverschul­dung beträgt in 2018 mit 22,83 Milliarden Euro ca. 37,82 %. In 2014 betrug dieser Wert noch 42,79 %. Diese Entwicklung ist durchaus positiv zu sehen, da ein höhe­rer Anteil an Investitionskrediten in der Gesamtverschuldung enthalten ist. Der Anteil der Kassenkredite an den Schulden des Kernhaushalts beträgt fast 50 %. Dieser betrug in 2014 noch 55,12 %, was ebenfalls positiv zu bewerten ist.

Die Einwohnerzahl in NRW betrug zum 30.06.2018 rund 17,91 Millionen. Die kreisfreien Städte machen hier mit 7,26 Millionen Einwohnern einen Anteil an der Gesamteinwohnerzahl von 40,54 % aus. Der prozentuelle Anteil der kreisfreien Städte an der Gesamtschuldenlast aller Kommunen ist mit ca. 57 % weitaus höher als die Einwohnerzahl , was schon an dieser Stelle vermuten lässt, dass kreisfreie Städte im Vergleich zu den anderen Gemeindearten tendenziell anfälliger sind, von einer größeren Schuldenlast betroffen zu sein.

[...]

---

¹ § 1 Stärkungspaktgesetz.

² Vgl. Kapitel 4.2.1.

³ Vgl. Kapitel 4.2.6.

⁴ Schmidt, Günter (2012): Prozessmanagement - Modelle und Methoden, S. 163.

⁵ Becker, J., Kugeler M. und Rosemann, M. (2012): Prozessmanagement - Ein Leitfaden zur pro­zessorientierten Organisationsgestaltung, S. 165.

⁶ Vgl. Sidki, Marcus (2011): Auswirkungen aktueller Entwicklungen auf die kommunale Verschul­dung, S. 685.

⁷ Vgl. Döhrn, Roland und Rappen, Hermann (2016): Kompass Kommunalfinanzen: Finanzpoliti­sche Profile der Städte und Gemeinden im Bezirk der Niederrheinischen Industrie und Handels­kammer, S. 13.

⁸ Vgl. Brand, Dr. Stephan und Steinbrecher, Dr. Johannes (2018): Kommunales Altschuldenprob­lem: Abbau der Kassenkredite ist nur ein Teil der Lösung, S. 1.

⁹ Vgl. Fritze, Christian (2019): Entwicklung rechnungswesenbasierter Systeme zur Stabilisierung der Kommunalfinanzen, S. 96.

¹⁰ Vgl. Brand, Dr. Stephan und Steinbrecher, Dr. Johannes (2018), S. 5.

¹¹ Vgl. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2012): Kommunale Kassenkredite, S. 3 f.

¹² Vgl. Bertelsmann Stiftung (2015): Kommunale Sozialausgaben. Für und Wider einer Bundesbe­teiligung, S.1.

¹³ Vgl. Fritze, Christian (2019), S. 96 ff.

¹⁴ Vgl. ebenda, S. 103.

¹⁵ Vgl. Döhrn, Roland und Rappen, Hermann (2016), S. 34 f.

¹⁶ Vgl. Kapitel 3.2.1.

¹⁷ Vgl. Rappen, Hermann und Döhrn, Roland (2014): Die finanzwirtschaftliche Situation der Städte und Gemeinden in Nord-Westfalen im interkommunalen Vergleich, S. 8.

¹⁸ Vgl. Döhrn, Roland und Rappen, Hermann (2016), S. 12.

¹⁹ Vgl. ebenda, S.9.

²⁰ Vgl. Bertelsmann Stiftung (2019): Kommunaler Finanzreport 2019, S. 6.

²¹ Vgl. ebenda, S. 8 ff.

²² Vgl. Bertelsmann Stiftung (2019), S. 49 ff.

²³ Vgl. ebenda, S. 50.

²⁴ Vgl. Brand, Dr. Stephan und Steinbrecher, Dr. Johannes (2018), S. 1.

²⁵ Vgl. RWI - Leibnitz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. (2017): Stärkungspakt Stadtfinanzen - Weg aus der Schuldenfalle oder gekaufte Zeit?, S. 10 f.

²⁶ Vgl. Freier, Ronny und Grass, Verena (2013): Kommunale Verschuldung in Deutschland. Struk­tur verstehen - Risiken abschätzen, S. 15 f.

²⁷ Vgl. Freier, Ronny und Grass, Verena (2013): Kommunale Verschuldung in Deutschland. Struk­tur verstehen - Risiken abschätzen, S. 11.

²⁸ Vgl. RWI - Leibnitz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. (2017),S. 9.

²⁹ Vgl. RWI - Leibnitz-Institut für Wirtschaftsforschung e.V. (2017), S. 5 ff.

³⁰ Vgl. ebenda, S. 48 ff.

³¹ Website: www.landesdatenbank.nrw.de

³² Die Erledigung kann z. B. durch eigene Gesellschaften des Privatrechts erfolgen. Die Verschul­dung der Gesellschaften des Privatrechts, an denen die Kommunen in NRW Anteile besitzen, ist in den Statistiken der LDB NRW nicht enthalten.

³³ Frei, Xenia und Rösel, Felix (2015): Geballte Schuldenlast: Wie ungleich sind die kommunalen Schulden in Deutschland verteilt?, S.7.

³⁴ Die Excel-Listen sind auf der beigelegten CD-ROM enthalten.

³⁵ Vgl. Landesbetrieb für Information und Technik Nordrhein-Westfalen (2019): Kassenkredite, Wertpapierschulden und Kredite der Gemeinden und Gemeindeverbände (ab 2015) - Gemein- den/GV - Stichtag - Statistik 71327K-01i.

³⁶ Vgl. Landesbetrieb für Information und Technik Nordrhein-Westfalen (2019): Statistik 71327K- 01i, eigene Darstellung.