Städtepartnerschaften. Welchen Beitrag leisten Städtepartnerschaften zur europäischen Integration?

Inhalt

1 Einleitung

2 Forschungsstand

3 Zentrale Begrifflichkeiten

4 Betrachtung der Städtepartnerschaften in Theorieansätzen

5 Die Kommunale Ebene als Faktor im Integrationsprozess

6 Städtepartnerschaften in Europa und die RGRE

7 Entwicklung der Städtepartnerschaften

8 Fazit

Literaturverzeichnis»

Internetquellen

1 Einleitung

„Das derzeitige internationale System fokussiert immer noch weitgehend auf die nationalstaatliche Ebene und erkennt die eigenständige Rolle der Städte oft nicht, sondern betrachtet sie nur als "Stakeholder". Zunehmend treten Städte aber allein oder in Zusammenschlüssen als eigenständige Akteure, der internationalen Beziehungen auf“. Diese Leitlinie der Bundesregierung zur internationalen Zusammenarbeit für nachhaltige Urbanisierung "Partner in einer Welt der Städte" verdeutlicht, dass die Städte (Kommunen) immer mehr an Bedeutung gewinnen. Laut der Datenbank des RGRE existieren innerhalb Europas ca. 38.000 Städtepartnerschaften. Trotz des hohen quantitativen Gewichts und des damit häufigen Kontakts mit Städtepartnerschaften, blieb die Funktion der Städtepartnerschaften bezüglich der europäischen Integration innerhalb der Europaforschung offen.

Die vorliegende Arbeit soll daher die Städtepartnerschaften unter dem Aspekt der europäischen Integration beleuchten.

Die Forschungsfrage für die Arbeit lautet:

Welchen Beitrag leisten Städtepartnerschaften zureuropäischen Integration?

Besondere Beachtung verdient diese Fragestellung vor dem Hintergrund einer Stärkung der Kommunen in den letzten Jahren. Ihnen werden die Eigenschaft und Funktion, als Grundträger demokratischer Freiheiten und des Aufbaus der EU sowie Träger und Vermittlungsinstanz der europäischen Idee, zugesprochen. Da ein vereintes Europa nur entstehen kann, wenn die Bevölkerung aktiv am Integrationsprozess mitarbeitet und Initiativen für die politische Einigung Europas entwickelt.

Es wird angemerkt, dass in der Arbeit der Fokus auf Städtepartnerschaften mit Kommunen im Ausland liegt¹. Binnenländische Städtepartnerschaften werden daher nicht berücksichtigt.

Die Arbeit ist in mehrere Teile gegliedert. In den ersten Schritten wird der Forschungsstand beleuchtet und Zentrale Begrifflichkeiten werden geklärt. Im nächsten Abschnitt werden Integrationstheorien auf die Partnerschaftsbewegung angewendet und die kommunale Ebene als Faktor im Integrationsprozess untersucht. Abschließend wird ein grobes Bild der europäischen Städtepartnerschaften und deren historische Entwicklung gegeben.

2 Forschungsstand

Wie schon in der Einleitung erwähnt, ist die Städtepartnerschaft ein nicht oft betretenes Forschungsfeld. Städtepartnerschaften werden oft im Zusammenhang mit transnationaler und internationaler Beziehung benannt. Zentraler Forschungsschwerpunkt ist diese Thematik nur selten. Dies wird auch dadurch verdeutlicht, dass es keine genaue Zahl der weltweiten Städtepartnerschaften gibt. Das politische Desinteresse an der Thematik macht es schwer, für Forschungseinrichtungen die Mittel für die Erhebung der Daten zu bekommen. Auch bieten die einzelnen Kontinente keine Zahlen für die Städtepartnerschaften an. Am ehesten ist dies noch in der EU durch die Datenbank der RGRE gegeben.

Als Standardwerk für Städtepartnerschaften ist immer noch das Buch von Thomas Grunert aus dem Jahr 1981 anzusehen. Er untersucht dort die deutsch­französischen Städtepartnerschaften. Thomas Grunert ist ebenfalls der einzige nennenswerte Autor, der versucht den Einfluss von Städtepartnerschaften auf die europäische Integration zu erfassen. Erst 33 Jahre später erschien ein Werk, das Städtepartnerschaften als alleinigen Forschungsschwerpunkt enthält. Kai Pfundheller untersucht darin die Möglichkeit der Städtepartnerschaft, als alternative Außenpolitik für die Kommunen zu fungieren. Denkanstöße zur Rolle der Städte in Europa liefert Pfundheller ebenfalls in seinem Werk. Ebenfalls zu erwähnen sind die beiden Autoren Hansjürgen Garstka (1972) und Beate Wagner (1995). Garstka untersuchte wie Grunert die deutsch-französischen Städtepartnerschaften. Er vertieft die Untersuchung der Städtepartnerschaften jedoch nicht so weit wie Grunert. Frau Wagner untersucht die Partnerschaften der Gemeinden nach deren transnationalen Beitrag zur internationalen Sicherheit. Jedoch legt sie ebenfalls den Fokus nicht direkt auf die Partnerschaften.

Die Literatur für den integrationstheoretischen Teil wird sich auf die Hauptvertreter der verschiedenen Integrationstheorien beschränken. C.J.Friedrich vertritt den Neo­Föderalistischen Ansatz, D. Mitrany den funktionalistischen Ansatz, als Begründer des Neofunktionalismus gilt Ernst Haas und für die Systemtheorie sind es L. Lindberg und S. Scheingold.

Die Literatur für das Forschungsfeld Städtepartnerschaften ist stark begrenzt. In der vorliegenden Arbeit werden daher viele Primärquellen zum Einsatz kommen. Dazu zählen der direkte Kontakt zu den Städten, Informationen aus den Stadtarchiven sowie die Nutzung der Datenbanken der EU, Daten von Städte- und Gemeindebünden, sowie das Europe Direct Informationsnetzwerk.

3 Zentrale Begrifflichkeiten

Städtepartnerschaften werden in der Literatur, von Forschern und von Kommunalverbänden unterschiedlich definiert. Eine Definition bezeichnet Städtepartnerschaften als „dauerhafte Beziehungen zweier lokaler Gebietskörperschaften auf freundschaftlich-kooperativer Basis, die für alle gesellschaftlichen Gruppen offen sind“ (Wagner 1995: 18). Garstka hingegen bezeichnet sie als „eine verfestigte Form internationaler Beziehungen zwischen Gemeinden“ (Garstka 1972: 57).

Für die vorliegende Arbeit wird die Definition des RGRE (Rat der Gemeinden und Regionen Europas) hinzugezogen. Sie definiert Städtepartnerschaften als „förmliche, zeitliche und sachlich nicht begrenzte Partnerschaft, beruhend auf einem Partnerschaftsvertrag“ (www.rgre.de). Diese Definition wird jedoch für die vorliegende Untersuchung nicht ausreichen. Daher wird sie um weitere Kriterien erweitert. Erstens muss es sich um zwei Partner (Kommunen) handeln, um die Städtepartnerschaft von Ringpartnerschaften zu unterscheiden. Eine Ringpartnerschaft ist eine Zusammenarbeit anhand eines Partnerschaftsvertrags mit mindestens drei verschiedenen Gebietskörperschaften. (Pfundheller 2014). Zweitens müssen die Partner gleichberechtigt bezüglich Entscheidungen der Städtepartnerschaft sein. Als drittes Kriterium müssen Städtepartnerschaften von Städtepatenschaften unterschieden werden. Daher wird als drittes Kriterium, angelehnt an Wagner, die „Offenheit gegenüber allen gesellschaftlichen Gruppen“ hinzugezogen (Pfundheller 2014). Der Fokus der Aktivitäten in Städtepatenschaften richtet sich allein auf die nationale Minderheit in den auswärtigen Ländern, die dieselbe Nationalität hat wie die Menschen der Patenstadt. (Pfundheller 2014) In Städtepartnerschaften ist der Austausch für alle gesellschaftlichen Gruppen geöffnet und gewünscht.

Städtepartnerschaften werden endgültig, wie folgt definiert, und in dieser Arbeit auch so verstanden: Eine Städtepartnerschaft ist eine förmliche, zeitliche und sachlich nicht begrenzte Partnerschaft zwischen zwei gleichberechtigten Partnern, beruhend auf einem Partnerschaftsvertrag, die allen gesellschaftlichen Gruppen offensteht.

Des Weiteren gibt es einige Forscher, die Differenzierung des Sammelbegriffs Städtepartnerschaft vorschlagen², da man unter Städtepartnerschaft nur die Kooperation zwischen Städten versteht. Mittlerweile hat sich der Begriff Städtepartnerschaft jedoch für die Partnerschaft für alle lokalen Gebietskörperschaften durchgesetzte und etabliert. In der vorliegenden Arbeit wird dies ebenso vertreten.

4 Betrachtung der Städtepartnerschaften in Theorieansätzen

Um die Berücksichtig von Handlungs- und Wirkungsebenen der Städtepartnerschaften in den Integrationstheorien zu ermitteln, wird das Analyseschema von 1981 herangezogen. Grunerts Schema beinhaltet fünf Faktoren:

(1) (lokale) Eliten
(2) Bevölkerung
(3) Transaktionen
(4) Attitüden
(5) Organisationen („die auf nationaler, transnationaler und supranationaler Ebene „demand“ und „support“ der kommunalen Körperschaften repräsentieren und weiterleiten.“ (Grunert 1981)

Eine ausführliche Darstellung der Integrationstheorien oder nur einer Theorie, ist im Zuge dieser Hausarbeit nicht möglich, weil es den Rahmen der Arbeit sprengen würde. Daher soll sich die folgende Behandlung Integrationstheoretischer Ansätze weitergehend auf die Berücksichtigung und die Analyse der fünf genannten Faktoren beschränken.

Zunächst ist zu erwähnen, dass sich der neo-föderalistische Integrationsansatz in der Zieldefinition regionaler Integration stark an den theoretischen Betrachtungen des föderalistischen Ansatzes orientiert (Friedrich 1969). Die Definition von Integration im föderalistischen Ansatz sieht folgendermaßen aus: „Integration wird als ein Prozess betrachtet, der auf einem allgemeinen Konsens (Bevölkerung und Eliten) beruht, welcher durch Bundesgeist, Bundestreue und Bundeshöflichkeit für das Funktionieren des föderativen Systems sorgt.“(Friedrich 1969)

Die wichtigsten Merkmale des Föderalisierungsprozesses sind: (1) die Anpassung von Teilgemeinschaften an die neue Gemeinschaft, (2) gemeinsame Ziele und (3) zu guter Letzt: gemeinsame Überzeugungen.

Vergleicht man nun die Hauptmerkmerkmale des Föderalisierungsprozesses mit den fünf Faktoren des Analyseschemas von Grunert lassen sich folgende Übereinstimmungen ermitteln:

(1) Bevölkerung: Die Ebene der Bevölkerung wird eingebunden.
(2) (lokale) Eliten: Eliten spielen eine wichtige Rolle im Föderalisierungsprozess.
(3) Attitüden: Gemeinsame Überzeugungen sind grundlegend.
(4) Transaktionen: Die Erzeugung gemeinsamer ziele durch Transaktionen.
(5) Organisation: Die Anpassung von Teilgemeinschaften an die neue Gemeinschaft durch Organisationen.

Die Befürworter des funktionalistischen Ansatzes gehen davon aus, dass sich die Bildung einer supranationalen Gemeinschaft auf dem Einverständnis und der Unterstützung der Bevölkerungen gründen muss, da ihre Durchsetzung auch davon abhängt, inwieweit sie innerhalb der Bevölkerung auf Akzeptanz trifft. (Mitrany 1966). Für den Aufbau einer supranationalen Gemeinschaft sind folgende Punkte zu berücksichtigen. Zunächst müssen die Bürger lernen, miteinander zusammenzuarbeiten. Damit zielt man darauf ab, dass die Erfahrung der Nützlichkeit transnationaler Kooperation und die dadurch gewonnenen Erkenntnisse dazu führen, dass die Bevölkerung diesen neuen Lernprozess aufnimmt und zukünftig weiterentwickelt. Folgende Variablen machen eine Bevölkerung zu einer Gemeinschaft: Gemeinsame Loyalitäten, ähnliche Attitüden, vereinte Werte und Erwartungen.

Diese genannten Variablen sind besonders wichtig in Bezug auf Städtepartnerschaften. Denn über diese genannten Faktoren können Städtepartnerschaften nicht nur Unterstützung, von der Bevölkerung zum Aufbau einer Gemeinschaft gewinnen, sondern damit auch den politischen Integrationsprozess beeinflussen.

Der Neofunktionalistische Ansatz legt institutionelle Aspekte der Integration stärker in den Vordergrund (Haas 2003). Integration wird als Prozess aufgefasst, bei dem sich Akteure auf neue zentrale Institutionen hin orientieren, d.h. der Kern des Integrationsprozesses beruht in erster Linie nicht auf der Entwicklung einer Gemeinschaft, sondern vielmehr auf institutionalisierten Mustern, über welche die nationale Souveränität auf supranationale Instanzen übertragen wird. Zu beachten ist das politische Macht und Entscheidungskraft nicht vorrangig auf der Loyalität der betroffenen Bevölkerung basieren, sondern auf den zwangsläufigen Entwicklungen, die durch das Primat ökonomischen Wohlstands in den industrialisierten westlichen Gesellschaften hervorgerufen werden (Heumann 1979). Wenngleich die fünf angeführten Faktoren, die Städtepartnerschaften beeinflussen können, gehören sie trotzdem nicht zu den Grundbedingungen des neofunktionalistischen Integrationsmodells. Jedoch beinhaltet der der neofunktionalistische Ansatz folgende Punkte, die den Integrationsprozess beeinflussen (Haas 1968):

(1) Interessengruppen
(2) Elitensozialisation
(3) Öffentliche Meinung
(4) Identifikation
(5) Steigende Transaktionsrate

An dieser Stelle sind die Überlegungen zur Integrationstheorie von Lindberg/Schindgold (1970), welche auf dem Systemmodell von David Easton aufbauen (Easton 1965), von Bedeutung. Hier nach sind jegliche auf die Integration

[...]

¹ Städterpartnerschaften werden ohnehin größtenteils mit ausländischen Partnern geschlossen. Daher ist es nicht notwendig, Binnenpartnerschaften zu berücksichtigen. Eine Ausnahme bilden hier die west-ostdeutschen Städtepartnerschaften nach der Wende. Dies istjedoch ein Sonderfall und wurde wissenschaftlich so intensiv aufgearbeitet, dass eine Behandlung den Rahmen der Arbeit sprengen würde.

² Als Beispiel: Kreispartnerschaft, Gemeindepartnerschaftund Städtepartnerschaft. (Fieber 1995)