HRM2. Controlling & IKS

Inhaltsverzeichnis

WIDMUNG

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

ABSTRACT

1 VORSTELLUNG DER THEMATIK
1.1 Zu HRM1 und HRM2
1.2 Motivation für diese Master Thesis
1.3 Ziel dieser Arbeit
1.4 Thesen

2 LITERATURREVIEW
2.1 Begriffe aus dem Finanzhaushaltsgesetz
2.1.1 Wirtschaftlichkeit
2.1.2 Sparsamkeit
2.1.3 Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern
2.1.4 Grundsätze und Aufbau des Rechnungswesens
2.1.5 Eventualverpflichtungen
2.1.6 Interne Verrechnungen
2.1.7 Fonds
2.1.8 Spezialfinanzierungen
2.1.9 Kredit
2.1.9.1 Zusatzkredit
2.1.9.2 Voranschlagskredit
2.1.9.3 Nachtragskredit
2.1.9.4 Objektivität versus Rahmenkredit
2.1.9.5 Kreditverfall
2.1.10 Finanzplan (Führungsinstrument)
2.1.11 Finanzkontrolle (IKS)
2.2 Ein Exkurs über HRM2 und wichtige Änderungen
2.3 Bilanzorientierte Betrachtung und finanzielle Führung
2.3.1.1 Immobilien im Finanzvermögen und deren Bewertung
2.3.1.2 Spezialfinanzierungen / Vorfinanzierungen und deren Behandlung
2.4 Controlling und HRM2 (Gemäss FE17)
2.4.1 Wesentliche Controlling Instrumente
2.4.2 Finanzkennzahlen
2.4.3 Definition der Kennzahlen bzw. Berechnung und deren Interpretation
2.4.3.1 Bruttoschuld
2.4.3.2 Nettoschuld
2.4.3.3 Eigenkapital
2.4.3.4 Eigenkapitaldeckungsgrad
2.4.3.5 Selbstfinanzierung
2.4.3.6 Selbstfinanzierungsgrad
2.4.3.7 Saldo der Finanzerträge
2.4.3.8 Bruttorendite des Finanzvermögens
2.4.3.9 Zinsbelastungsanteil
2.4.3.10 Cashflow
2.5 Finanzielle Führung auf Verwaltungsebene und Controlling-Auftrag
2.6 In der Kürze liegt die Würze
2.7 New Public Management
2.7.1 Handlungsfelder des New Public Management
2.7.1.1 Strategie
2.7.1.2 Struktur
2.7.1.3 Potential
2.7.1.4 Kultur
2.7.2 Hauptproblem der Verwaltung und New Public Management
2.7.3 Drei E-Modell zur Ergebnismessung
2.7.3.1 Economy (Sparsamkeit)
2.7.3.2 Efficiency (Effizienz bzw. Wirtschaftlichkeit)
2.7.3.3 Effectiveness (Effektivität bzw. Wirksamkeit)
2.7.4 Stärkung der Führungsverantwortung durch Globalbudget
2.7.5 Controlling
2.7.5.1 Kostenrechnung
2.7.5.2 Wirkungsrechnung
2.7.6 Kennzahlen der Verwaltungsführung
2.8 Controlling durch Key Performance Indicators
2.8.1 Controlling als Frühwarnsystem
2.8.1.1 Sensitivitätsanalyse
2.8.1.2 Szenario-Technik
2.8.1.3 PESTE-Analyse
2.8.1.4 Balanced Scorecard
2.8.2 Ganzheitliches Controlling-System und Risiken für eine Organisation
2.9 Das interne Kontrollsystem und HRM2
2.9.1 Gründe für ein gut funktionierendes IKS
2.9.1.1 Aufgaben der Exekutive
2.9.1.2 Sorgfalts- und Treuepflicht
2.9.1.3 Grundsätze der Buchführung (Art. 60 MFHG)
2.9.1.4 Pflicht zur Führung / Aufbewahrung der Geschäftsbücher
2.9.1.5 Ordnungsmässigkeit der Geschäftsbücher (Art. 2 GeBüV)
2.9.1.6 Zweck der Rechnungslegung (Art. 49 MFHG)
2.9.1.7 Vertretungsverhältnisse (Art. 29 StGB)
2.9.2 Hintergründe und Entstehung des IKS
2.9.3 Definition des IKS
2.9.4 Interne Kontrolle (Art. 67 + 68 MFHG)
2.9.5 Ziele des IKS
2.9.6 IKS als Prozess
2.9.7 Das IKS als integraler Bestandteil eines Risikomanagement
2.9.8 Risikodefinition
2.9.8.1 Typische Risikofelder
2.9.8.2 Bewertung der Risiken
2.9.9 Instrumente zur Risikobewertung
2.9.9.1 Value at Risk (VaR)
2.9.9.2 Key Performance Indicator (KPI)
2.9.9.3 Weitere Instrumente
2.9.10 Risikostrategien und der Umgang mit Risiken
2.9.11 Arten von Kontrollen im IKS
2.9.11.1 Präventive Kontrollen
2.9.11.2 Detektive Kontrollen
2.9.11.3 Selbstständige Kontrollen
2.9.11.4 Programmierte Kontrollen
2.9.11.5 Manuelle Kontrollen
2.10 Risikomanagement und Qualitätsmanagement
2.10.1 CobiT
2.10.2 ISO 31000
2.10.3 COSO-Rahmenwerk
2.10.3.1 Komponente des organisationsweiten Risikomanagements
2.10.4 Beziehung zwischen Zielen, Komponenten und Unternehmenseinheiten
2.10.5 Funktionsfähigkeit
2.11 Grenzen des IKS
2.12 Interne Kontrolle
2.13 Rollen und Verantwortung
2.14 Ausgestaltung des IKA in der Praxis
2.14.1 Steuerungs- und Kontrollfeld
2.14.2 Integrität und ethische Werte
2.14.3 Integrität und ethische Werte Philosophie und Arbeitsweise
2.14.4 Kultur
2.14.5 Fachliche Kompetenz
2.14.6 Autorität und Verantwortlichkeit
2.14.7 Personalwesen
2.15 Ziele und Risiken der finanziellen Berichterstattung
2.16 Steuerungs- und Kontrollmassnahmen
2.17 Prozessabhängige Risiken
2.18 Information und Kommunikation
2.19 Monitoring
2.20 Fazit und Schlussfolgerung aus der Theorie
2.20.1 HRM2
2.20.2 Controlling
2.20.3 Internes Kontrollsystem (IKS)

3 METHODIK UND FORSCHUNGSDESIGN
3.1 Beobachtung
3.2 Experiment
3.3 Befragung
3.4 Population
3.5 Repräsentative Ergebnisse der Umfrage
3.6 Wahl der Aussagen

4 ANALYSE, AUSWERTUNG und INTERPRETATION
4.1 Leistungsbereich (Kundenperspektive)
4.1.1 Hohe Lebensqualität
4.1.2 Höhe des Steuerfusses
4.1.3 Kompetenz des Personals
4.2 Personalbereich (Personalperspektive)
4.2.1 Hohe Lebensqualität Angebot an Arbeitsbedingungen
4.2.2 Mitarbeiterzufriedenheit und Leistungserbringung
4.2.3 Weiterbildungen und Schulungen
4.3 Prozessbereich (Prozessperspektive)
4.3.1 Abwicklung des Auftrags
4.3.2 Internet Homepage
4.3.3 Angemessene Finanzkompetenz-Regelungen
4.4 Notwendigkeit des IKS
4.5 Fazit der Analyse

5 STRATEGISCHES CONTROLLING MITTELS BSC
5.1 Finanzperspektive
5.1.1 Nettoverschuldung: Definition und Begründung
5.1.2 Nettoschuld pro Einwohner: Definition und Begründung
5.1.3 Selbstfinanzierungsgrad: Definition und Begründung
5.1.4 Zinsbelastung pro Einwohner: Definition und Begründung
5.1.5 Bruttorendite des Finanzvermögens: Definition und Begründung
5.1.6 Eigenkapitaldeckungsgrad: Definition und Begründung
5.1.7 Cashflow-Investitionsverhältnis: Definition und Begründung
5.1.8 Kennzahlen für die Finanzperspektive der Muster Gemeinde
5.2 Kundenperspektive
5.2.1 Reklamationsbearbeitungszeit: Definition und Begründung
5.2.2 Kundenzufriedenheit: Definition und Begründung
5.2.3 Wasserqualität: Definition und Begründung
5.2.4 Erledigungsgrad der Bauaufträge: Definition und Begründung
5.2.5 Kulturangebot: Definition und Begründung
5.2.6 Mobilitätsangebot: Definition und Begründung
5.2.7 Besucherzahl: Definition und Begründung
5.2.8 Kennzahlen für Kundenperspektive der Muster Gemeinde
5.3 Mitarbeiterperspektive
5.3.1 Mitarbeiterzufriedenheit: Definition und Begründung
5.3.2 Fluktuationsrate: Definition und Begründung
5.3.3 Besuchte Ausbildungstage: Definition und Begründung
5.3.4 Arbeitsbedingungen: Definition und Begründung
5.3.5 Kennzahlen für die Mitarbeiterperspektive der Muster Gemeinde
5.4 Prozessperspektive
5.4.1 Elektronischer Bearbeitungsgrad der Aufträge: Definition und Begründung
5.4.2 Funktionsfähigkeit des Online Schalters: Definition und Begründung
5.4.3 Gesamtbewertung des IKS: Definition und Begründung
5.4.4 Kennzahlen für die Prozessperspektive der Muster Gemeinde
5.5 Controlling-Cockpit anhand einer Radar-Chart-Analyse
5.6 Fazit zum Controlling

6 IKS BEI DER MUSTER GEMEINDE
6.1 IKS-Vorschlag
6.2 Aufbau des IKS-Tools
6.2.1 Risikobeurteilung und -bewertung
6.2.2 Kontrollmassnahme
6.2.3 Arten von Kontrollen, Verantwortlichkeit und Kontroll-Intervall
6.2.4 Einhalteprüfung und Bewertung der Ergebnisse
6.2.4.1 Einhalten von Regeln und Gesetzen
6.2.4.2 Wirksamkeit
6.2.4.3 Nachvollziehbarkeit
6.2.4.4 Effizienz
6.2.4.5 IKS-Beurteilung
6.2.4.6 Empfehlung des Prüfers
6.2.4.7 IKS-Cockpit
6.3 Bereiche des IKS
6.4 Führung
6.4.1 Ziele für Governance
6.4.2 Ziele für Risikomanagement und IKS
6.4.3 Ziel für die Fortführung der Gemeinde
6.5 Stammdaten und Funktionstrennung – Allgemeine Risiken
6.6 Human Resources
6.7 Finanzen
6.8 Einkauf
6.9 Informatik
6.10 Fazit für IKS

7 EMPFEHLUNGEN UND WEITERES FORSCHUNGSPOTENTIAL
7.1 Zielerreichung
7.2 Empfehlungen
7.3 Weiteres Forschungspotential
7.4 Gesamtfazit

QUELLENVERZEICHNIS

ANHANG

WIDMUNG

Ich widme diese Arbeit meinem älteren Bruder Naveed Wain. Er ist nicht nur ein wunderbarer Bruder, sondern ein fleissiger Mensch. Immer wenn die Familie ihn brauchte, setzte er sich für die Interessen der Familie uneigennützig ein.

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: 3-E-Modell

Abbildung 2: Szenario-Technik

Abbildung 3: BSC nach Kaplan & Norton

Abbildung 4: Lebenszyklus der Qualität der Kontrolle

Abbildung 5: Allgemeine Risikofelder

Abbildung 6: Risikostrategien

Abbildung 7: Risikostrategien

Abbildung 8: COSO-Würfel

Abbildung 9: Umfrage zu Kundenperspektive

Abbildung 10: Umfrage zu Personalperspektive

Abbildung 11: Umfrage zu Prozessperspektive

Abbildung 12: Notwendigkeit des IKS

Abbildung 13: Notwendigkeit des IKS AUS Sicht der Gemeinden und des Kantons

Abbildung 14: Controlling Cockpit

TABELLENVERZEICHNIS

Tabelle 1: PESTE-Analyse

Tabelle 2: Umfrage zu Kundenperspektive

Tabelle 3: Umfrage zu Personalperspektive

Tabelle 4: Umfrage zu Prozessperspektive

Tabelle 5: Notwendigkeit des IKS

Tabelle 6: Finanzperspektive

Tabelle 7: Kundenperspektive

Tabelle 8: Mitarbeiterperspektive

Tabelle 9: Prozessperspektive

Tabelle 10: Controlling-Cockpit

Tabelle 11: IKS-Tool

Tabelle 12: IKS-Cockpit

Tabelle 13: Risiken in HR

Tabelle 14: Risiken in Finanzen 1

Tabelle 15: Risiken in Finanzen 2

Tabelle 16: Risiken in Einkauf

Tabelle 17: Risiken in IT

ABSTRACT

Mit 440 Einwohnern gehört Gemeinde Muster zu den kleinen Gemeinden des Kantons Schaffhausen. Ab 2020 ist die Umstellung vom HRM 1 auf HRM2 wird bei allen Gemeinden im Kanton Schaffhausen. Die Gemeinden sind aufgefordert, dafür die nötigen Voraussetzungen zu schaffen, damit diese Umstellung tadellos stattfindet.

Die Umstellung vom jetzigen Rechnungswesen erfordert Umdenken in Sachen Bewertung und Ausweis der Bilanzpositionen. HRM2 strebt ein Bilanzbild möglichst nach ,True & fair‘ Prinzip. Der Spielraum für Bilanzpolitik wird nicht mehr so gross sein wie nach HRM1. Anlagebuchhaltung, Geldflussrechnung, Eigenkapitalnachweis sowie die Anhang-Informationen gewinnen an Bedeutung, aber erfordern auch gute Fachkenntnisse.

Mit Art. 57 und 58 sowie 67 und 68 Musterfinanzhaushaltsgesetz gibt der Gesetzgeber einen klaren Auftrag für das Einrichten eins Controllings sowie IKS im Gemeinwesen. Die Wahl für Controlling Instrument wird aber nicht vorgeschrieben. Ebenso werden für IKS keine Vorgaben gemacht, sondern nur dessen Einsetzung wird gefordert.

Das erste Ziel dieser Arbeit war für die Interessierte und Verantwortliche eine Orientierung über HRM2 und Fachempfehlungen zu schaffen, was anhand der Literatur auch erreicht worden ist. Der Teil dieser Arbeit über HRM2 gibt über die wichtigsten Änderungen Auskunft.

Das zweite Ziel dieser Arbeit war das Erstellen eines ganzheitlichen Controlling-Konzepts mit Kennzahlen, was mindestens drei Dimensionen für die Führung einer Verwaltung berücksichtigt. Hier wurde eine Umfrage durchgeführt und die Wichtigkeit verschiedener Faktoren für das Gemeinwesen rausgefunden. Das Ziel wurde erreicht, in dem dann aufgrund der Erkenntnisse aus Umfrage eine Balanced Scorecard mit vier Dimensionen entwickelt. Pro Dimension wurden dann mindestens je drei Kennzahlen vorgeschlagen.

Das dritte Ziel dieser Arbeit war die Erarbeitung eines Vorschlages für ein IKS für die Muster Gemeinde. Hier wurde anhand der Literatur und ein kurzes Interview mit dem Gemeindepräsidenten zuerst Bedarf ermittelt und danach einen Vorschlag erarbeitet. Das Interview wurde protokolliert und Protokoll wurde durch Gemeindepräsident bestätigt, damit die Missverständnisse vermieden werden können. Jedoch wird aus Vertraulichkeitsgründen dieses Interview in dieser Arbeit für die Publikation nicht wiedergegeben.

Für diese Untersuchung wurde für allgemeine Fragen die Methode der schriftlichen Befragung gewählt. Danach wurde konkret für Muster Gemeinde mit dem Gemeindepräsidenten ein kurzes Interview durchgeführt. Aufgrund der Ergebnisse konnte einerseits ein Controlling Instrument entwickelt wurde und anderseits für Muster Gemeinde ein IKS-Vorschlag erarbeitet wurde.

Bei der Auswertung der Resultate der Umfrage habe ich einerseits einfache Mittelwert ermittelt und dann dieses Resultat mit dem gewichteten Mittelwert verglichen. Abweichungen wurden erklärt. Für die Gewichtung habe ich die Einwohnerzahl genommen, da diese auch die Grosse der Gemeinde zeigen. Der Rückfluss von 92% (gewichtet) bei der Umfrage zeigt, dass diese Resultate durchaus repräsentativ sind.

Am Ende dieser Master Arbeit werden einige Empfehlungen in Zusammenhang mit HRM2, Controlling und IKS ausgegeben und der Bedarf nach weiterer Forschung wird kurz erleuchtet.

1 VORSTELLUNG DER THEMATIK

Die Einführung von HRM2 ist im Kanton Schaffhausen auf 2020 geplant. In der ersten Phase soll das HRM2 auf Kantonsebene und danach auf Gemeindeebene eingeführt werden. Mit der Einführung des HRM2 will man einerseits die Finanzlage einer Gemeinde möglichst nach dem ,True and Fair‘ Prinzip zeigen und anderseits das öffentliche Rechnungswesen an dasjenige der Privatwirtschaft anlehnen. Controlling und IKS bekommen im HRM2 ebenfalls eine neue Gewichtung.

1.1 Zu HRM1 und HRM2

HRM1 ist seit 1994 im Kanton Schaffhausen in Kraft. HRM2 ist ein Schritt in Richtung ,True and Fair‘ Accounting. Die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) publizierte 2008 das Handbuch ,Harmonisiertes Rechnungsmodell für die Kantone und Gemeinden HRM2‘. Einerseits sind hier für das öffentliche Rechnungswesen 20 Fachempfehlungen herausgegeben worden und anderseits ist ein Musterfinanzhaushaltsgesetz erarbeitet sowie ein Kontenrahmen festgelegt worden. Die Gemeinden sind jetzt aufgefordert, die Voraussetzungen zu schaffen, ihr Rechnungswesen im Sinne dieser Vorgaben anzupassen, damit ab 2018 diese HRM2 überall umgesetzt ist.

1.2 Motivation für diese Master Thesis

Der Verfasser Stand als Zentralverwalter im Dienst einer Schaffhauser Gemeinde nebenamtlich von 2013 bis 2015. Der Zentralverwalter ist der Buchhalter der Gemeinde. In dieser Funktion führt er alle Aufgaben aus, die im Rechnungswesen anfallen inklusiv Abschluss. Er berät den Gemeinderat in Finanzangelegenheiten aller Art. Mit dieser Master Thesis soll den Fragen des Controllings und des IKS im HRM2 nachgegangen werden. Falls möglich, sollen weiteren Gemeinden die gemachten Erfahrungen bei der Einführung des HRM2, bei der Entwicklung eines Controllingsystems sowie bei der Einführung eines IKS zur Verfügung gestellt werden.

1.3 Ziel dieser Arbeit

Im Rahmen dieser Master Thesis wurde die Wichtigkeit eines ganzheitlichen Controllings im Gemeinwesen untersucht.

Hier wurden die drei Dimensionen in einem Gemeinwesen gezeigt, deren Berücksichtigung für die Führung einer öffentlichen Verwaltung wichtig sind. Pro Dimension wurden dann mindestens zwei bis drei Kennzahlen vorgeschlagen, die in ein Controlling-Konzept passen könnten. Diese Untersuchung sollte auch zeigen, welche Konsequenzen die Einführung von HRM2 in Bezug auf die Notwendigkeit eines IKS haben könnte. Aufgrund der Literatur und Empfehlungen von der FDK soll hier konkret folgendes resultieren:

a. Eine Orientierung über HRM2, die Interessierte und Verantwortliche über die Fachempfehlungen sowie über wichtige Änderungen informiert,
b. Erstellen eines ganzheitlichen Controlling-Konzepts mit Kennzahlen,
c. Erarbeitung eines Vorschlags für ein IKS für die Muster Gemeinde

Das Vorgehen für die Umstellung vom HRM1 zu HRM2 zu beschreiben ist nicht Gegenstand dieser Arbeit. Des Weiteren werden die Themen des MFHG des HRM2 ausser Art. 57, 58 sowie 67 nur am Rande erwähnt und auf deren Detaillierung wird verzichtet.

1.4 Thesen

1. Das Controlling wird nach der Einführung vom HRM2 im Gemeinwesen eine wichtige Rolle spielen, d.h.

- es braucht ein ganzheitliches Controlling Instrument zur Beurteilung und Führung eines Gemeinwesens als Ganzes
- das Controlling ist nicht mehr freiwillig, sondern zwingend, weil es die optimale Führung und Kontrolle eines Gemeinwesens ermöglicht.

2. Die Einführung eines IKS im Gemeinwesen ist notwendig, weil das Mehrwert schafft,

denn es

- regelt Kompetenzen und Verantwortlichkeiten
- schafft Transparenz,
- gewährt Vermögensschutz
- erhöht die Verlässlichkeit der Berichterstattung usw.

2 LITERATURREVIEW

2.1 Begriffe aus dem Finanzhaushaltsgesetz

Die Haushaltführung richtet sich nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Wirtschaftlichkeit, der Sparsamkeit, des mittelfristig ausgeglichen Finanzhaushalts und des Verbots der Zweckbindung von kantonalen Hauptsteuern.

2.1.1 Wirtschaftlichkeit

Für jedes Vorhaben ist jene Variante zu wählen, die bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet.

2.1.2 Sparsamkeit

Ausgaben sind auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit hin zu prüfen. Sie sind in der Reihenfolge ihrer Dringlichkeit vorzunehmen.

2.1.3 Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern

a) Zur Deckung einzelner genau gekennzeichneter Ausgaben dürfen keine prozentualen Anteile der Einkommens- und Vermögenssteuern der natürlichen Person sowie der Ertrags- und Kapitalsteuern der juristischen Person verwendet werden.

b) Zur Finanzierung von einzelnen grossen Investitionsprojekten darf jedoch ein zeitlich befristeter Zuschlag zu den unter a) erwähnten Hauptsteuern erhoben werden.

2.1.4 Grundsätze und Aufbau des Rechnungswesens

Die Rechnungsführung bezweckt eine klare, vollständige und wahrheitsgetreue Übersicht über die Haushaltsführung.

2.1.5 Eventualverpflichtungen

Eventualverpflichtungen, wie Bürgschaften und Garantien, werden in einem Zusatz zur Bilanz aufgeführt.

2.1.6 Interne Verrechnungen

Interne Verrechnungen sind vorzunehmen, wenn sie für die genauer Rechnungs- stellung gegenüber Dritten und Spezialfinanzierungen, für die Sicherstellung der wirtschaftlicheren Aufgabenerfüllung oder die Vergleichbarkeit von Rechnungen erforderlich sind.

2.1.7 Fonds

Fonds sind formell ausgeschiedene, rechtlich nicht verselbständigte Teile des Staats- oder des Gemeindevermögens mit besonderer Zweckbestimmung.

2.1.8 Spezialfinanzierungen

Spezialfinanzierungen sind gesetzlich zweckgebundene Mittel zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Verpflichtungen und Vorschüsse der Spezialfinanzierungen sind zu verzinsen.

2.1.9 Kredit

Ein Kredit gibt die Ermächtigung, bis zu einer bestimmten Summe für einen festgelegten Zweck finanzielle Verpflichtung einzugehen.

2.1.9.1 Zusatzkredit

Zeigt sich vor oder während der Ausführung eines Projektes, dass der bewilligte Kredit nicht ausreicht, ist vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ein Zusatzkredit einzuholen.

2.1.9.2 Voranschlagskredit

Werden Ausgaben in den Voranschlag aufgenommen, denen die Rechtsgrundlage auch nach der Genehmigung des Voranschlags noch fehlt, so gelten sie erst als bewilligt, wenn die Rechtsgrundlage geschaffen ist (wie im OR 26 – gilt als nichtig).

2.1.9.3 Nachtragskredit

Reicht ein Voranschlagskredit nicht aus, um die vorgehenden Aufgaben zu erfüllen, so ist, sofern es sich nicht um unbedeutende Abweichungen vom Kreditbetrag handelt, ein Nachtragkredit einzuholen.

2.1.9.4 Objektivität versus Rahmenkredit

Der Objektkredit gibt die Ermächtigung, für ein Einzelvorhaben bis zum bewilligten Betrag Verpflichtungen einzugehen. Der Rahmenkredit gibt die Ermächtigung, für mehrere in einem Programm zusammengefasste Einzelvorhaben bis zum bewilligten Betrag Verpflichtungen einzugehen.

2.1.9.5 Kreditverfall

Ein Voranschlagskredit verfällt am Ende des Rechnungsjahres.

2.1.10 Finanzplan (Führungsinstrument)

Der Regierungsrat erstellt periodisch einen Finanzplan. Dieser enthält namentlich:

a) einen Überblick über die mutmassliche Entwicklung von Aufwand und Ertrag der Laufenden Rechnung
b) einen Überblick über die mutmassliche Entwicklung des Personalbestands
c) einen Überblick über die laufenden und zukünftigen Investitionen
d) eine Schätzung des Finanzbedarfs und die Angabe der Finanzierungsmöglichkeiten
e) die geschätzte Entwicklung des Vermögens und der Verschuldung.

2.1.11 Finanzkontrolle (IKS)

Die Finanzkontrolle prüft die Finanzen der kantonalen Verwaltung.

(Finanzhaushaltsgesetz SH, 1989, Art. 2-37)

2.2 Ein Exkurs über HRM2 und wichtige Änderungen

HRM2 enthält 20 Fachempfehlungen (FE) und verfolgt folgende Ziele:

a) Mehrdimensionalität, d.h. Abdecken der Bedürfnisse der verschiedenen Anspruchsgruppen
b) Anwendbarkeit über alle drei Staatsebenen
c) Miliztauglichkeit, d.h. Anwendbarkeit auch im nicht professionalisierten Bereich
d) Verständlichkeit für Bürger und Bürgerin

1. FE 1 regelt die Darstellung von Bilanz, Erfolgsrechnung, Investitionsrechnung, Geldflussrechnung und Anhang.
2. FE 2 behandelt die Grundsätze ordnungsgemässer Rechnungslegung. Demzufolge soll die Rechnungslegung ein Bild des Finanzhaushalts geben, welches möglichst weitgehend der tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage entspricht.
3. FE 3 befasst sich mit Kontenrahmenund funktionaler Gliederung. Die bisherigen Kontenklassen und die funktionale Gliederung bleiben unverändert. Der Kontenrahmen ist neu vierstellig und nicht mehr dreistellig. Zahlreiche Kontierungen ändern.
4. FE 4 Die laufende Rechnung heisst neu Erfolgsrechnung (ER) und diese wird gestuft abgeschlossen mit den Stufen Ergebnis aus Betriebstätigkeit, Ergebnis aus der operativen Tätigkeit, Gesamtrechnung, d.h. Jahresergebnis.
5. FE 5 Aktive und passive Rechnungsabgrenzungen. Sowohl für ER als auch für die Investitionsrechnung sind Abgrenzungen vorzunehmen. Der Grenzwert, ab welchem abzugrenzen ist, ist im Anhang offen zu legen.
6. FE 6 Wertberichtigungen. Vermögenswerte sind zu berichtigen, wenn dauerhafte Wertminderungen eingetreten oder absehbar sind. Das Finanzvermögen ist periodisch zu bewerten. Beim Übergang von HRM1 zu HRM2 wird die erstmalige Neubewertung erfolgsneutral über Neubewertungsreserven zu buchen. Bei den Folgebewertungen wird die Neubewertung erfolgswirksam gebucht.
7. FE 7 Die Steuererträge sind neu nach dem Sollprinzip und nicht mehr nach dem Kassenprinzip zu verbuchen. Nach dem bisherigen Kassaprinzip werden/wurden nur die Zahlungseingänge gebucht. Nach dem neu geltenden Sollprinzip ist die Verbuchung der Rechnungsstellung massgebend. Als Idealfall gilt die Steuerabgrenzung der voraussichtlichen Steuererträge.
8. FE 8 Spezialfinanzierungen und Vorfinanzierungen sind neu entweder dem Fremd- oder dem Eigenkapital zuzuordnen und nicht mehr als separate Bilanzgruppe auszuweisen.
9. FE 9 Bei Rückstellungen und Eventualverbindlichkeiten wird neu die Unterscheidung zwischen Rückstellungen und Eventualverpflichtungen anhand eines Entscheidungsbaums vorgenommen.
10. FE 10 regelt den Investitionsbegriff. Jetzt ist keine einheitliche Aktivierungsgrenze mehr vorgegeben. Es gilt der Grundsatz der Wesentlichkeit.
11. FE 11 Die Bestandesrechnung heisst neu Bilanz. Die Unterscheidung zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen auf der aktiven Seite bleibt unverändert. Das Jahresergebnis wird als Bilanzüberschuss oder Bilanzfehlbetrag im Eigenkapital ausgewiesen.
12. FE 12 Die Anlagegüter sind neu nach ihrer Nutzungsdauer abzuschreiben. Es braucht einen Anlagebuchhaltung. Die Abschreibungen können linear oder degressiv vorgenommen werden.
13. FE 13 Konsolidierte Betrachtungsweise. Konsolidierung von selbständigen Organisationseinheiten nach dem 3-Kreis-Modell, d.h. für die Einheiten, welche sich innerhalb der Kreise 1 und 2 befinden, wird eine Vollkonsolidierung vorgenommen. Darstellung der Konsolidierungsmethode und Ausweis eines Beteiligung- und Gewährleistungsspiegels ist im Anhang vorzunehmen.
14. FE 14 Neu ist eine dreistufige Geldflussrechnung zu erstellen, welche die Ursachen des Geldzu- bzw. -abflusses innerhalb der Berichtsperiode zeigt. Drei Stufen der Geldfluss-rechnung sind Cashflow aus der betrieblichen Tätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit
15. FE 15 Eigenkapitalnachweis. Dieser ist ebenfalls neu Gegenstand der Jahresrechnung. Es ist eine Darstellung der Ursachen für die Veränderung eines jeden Postens des Eigenkapitals zwischen Anfang und Ende Jahr zu zeigen.
16. FE 16 Der Anhang zur Jahresrechnung umfasst
a) Angaben zum Rechnungsregelwerk bzw. Abweichungen davon, zu den Rechnungslegungsgrundsätzen (Bewertung)Eigenkapitalnachweis
b) Rückstellungspiegel
c) Beteiligungs- und Gewährleistungsspiegel
d) Anlagespiegel
e) Angaben zur Beurteilung der finanziellen Lage und zu bedeutenden Risiken
17. FE 17 Controlling: Finanzpolitische Zielgrössen und Instrumente. Die drei wichtigsten, obligatorisch zu ermittelnden Kennzahlen sind Nettoverschuldungsquotient, Selbstfinanzierungsgrad und Zinsbelastungsanteil, die es erlauben, den Haushalt nachhaltig ausgeglichen zu gestalten. Diese sind Kennzahlen erster Priorität.
18. FE 18 Bei den Finanzkennzahlen sind Nettoschuld pro Einwohner, Selbstfinanzierungsanteil, Bruttoverschuldungsanteil und Investitionsanteil Kennzahlen zweiter Priorität, die jedoch für die Führung ebenfalls von Bedeutung sind.
19. FE 19 Beim Übergang auf HRM2 ist das Finanzvermögen auf der Basis der Verkehrswerte neu zu bewerten. Für die Rückstellungen sowie Abgrenzungen sind auch Neubewertungen vorzunehmen. Das Verwaltungsvermögen muss nicht neu bewertet werden. Aufwertungsgewinne werden einem separaten Eigenkapitalkonto (Neubewertungsreserven) gutgeschrieben.
20. FE 20 Musterfinanzhaushaltsgesetz (MFHG)

Das MFHG dient als Orientierung für eine HRM2-konforme Gesetzgebung über die Finanzordnung und die finanzielle Führung.

(Schmied, 2008, S. 14-15)

2.3 Bilanzorientierte Betrachtung und finanzielle Führung

Die Ausführungen beim HRM2 orientieren sich leider nicht so stark an der wirtschaftlichen Betrachtung wie dies zu Beginn überlegt wurde. Es wurde hier zu stark Rücksicht auf HRM1 genommen. Der wirtschaftlichen Betrachtungsweise wird gefolgt, wobei die Bilanz in den Vordergrund rückt. Das Schwergewicht liegt auf der Neubewertung der verschiedenen Bilanzpositionen, nämlich auf Finanz- und Verwaltungsvermögen sowie Rückstellungen und Abgrenzungen. Diese Neubewertung verursacht grossen Aufwand. Eine am Institut für Verwaltungs-Management der ZHAW durchgeführte Studie aus dem Jahr 2011 empfiehlt die Neubewertung dennoch, und zwar vor allem dann, wenn von der degressiven auf die lineare Abschreibungsmethode gewechselt wird. In den meisten Fällen können sich Abschreibungen beim Wechsel der Abschreibungsmethode von der degressiven auf die lineare Abschreibungsmethode reduzieren. Führt die Neubewertung jedoch zu zusätzlichen Abschreibungen, profitiert die künftige Generation zu Lasten der jetzigen Generation. Die Gewinne aus Neubewertungen fliessen ins Konto Aufwertungsgewinne in der Gruppe Eigenkapital. Das Bilanzbild ändert sich dadurch. Diese Reserven werden bei entsprechender Höhe über einen mittel- bis langfristigen Zeitraum aufgelöst. Dadurch bleibt die Bedeutung des EK als Ausgleichsposition zwischen Aktiven und Passiven weiterhin bestehen. In Bezug auf Eigenkapital gibt es verschiedene Meinungen. Eine Annahme geht davon aus, beim EK handle es sich um in der Vergangenheit zu viel bezahlte Steuern. Nach einer anderen Ansicht wird die verantwortliche übergeordnete Institution im Fall einer Insolvenz oder Liquiditätsproblemen helfen. Demzufolge (Brede, 2007) sollten öffentliche Organisationeinheiten gar kein EK haben. Fraglich ist, ob diese Risiken in der Rechnung der übergeordneten Institution existieren. Das IPSAS-Board bezeichnet das EK als Unterschied zwischen Vermögen und Verpflichtungen.

Ein positiver Wert von EK reflektiert einen Anspruch auf Ressourcen, der für die zukünftige Leistungserstellung als Sicherheitspolster steht.

Diese stärkere Betonung der Positionen der Bilanz im Vergleich zu den bisherigen Praktiken erschwert auch die Kommunikation zwischen Politik und Bürger. Steuersenkungsdebatten aufgrund der Aufwertungsgewinne können beginnen. Für die Politik könnte das entstandene Polster verlockend wirken. Sie könnte es für neue Projekte nutzen wollen und so indirekt die mittel- bis langfristige Verschuldung erhöhen. Tatsache ist, dass durch die Aufwertungs-gewinne die Gemeinde reicher wird, aber keinen Rappen Bares mehr in der Kasse hat (Rauskala, 2012. S. 16-17).

2.3.1.1 Immobilien im Finanzvermögen und deren Bewertung

Nach HRM gehören jene Vermögenswerte zum Finanzvermögen, die nicht direkt der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben dienen. Die Abschreibungen auf dem Finanzvermögen erfolgen nach den kaufmännischen Grundsätzen, d.h. nach tatsächlichen Wertminderungen. In Anlehnung an die steuerliche Praxis ist eine Abschreibung von 1,5% vom Anschaffungswert bei den überbauten Grundstücken zugelassen. Auf den unbebauten Grundstücken werden üblicherweise keine Abschreibungen vorgenommen. Für die Ermittlung des Werts einer Immobilen werden in der Praxis drei verschiedene Bewertungsverfahren angewendet, nämlich Substanzwertmethode, Ertragswertmethode/ DCF-Methode und Vergleichswertmethode.

Die Substanzwertmethode wird oft für Objekte mit Selbstnutzungscharakter angewendet. Für die Ermittlung des Realwerts werden die Erstellungskosten (Kosten für Land und Gebäude) eines gleichartigen Neubaus verwendet und die Altersentwertung in Abzug gebracht.

Nach der DCF-Methode werden die zukünftigen Mieteinnahmen der Liegenschaft sowie allfällige Investitionen berücksichtigt. Die Einnahmen und Kosten werden mit dem Kapitalisierungssatz auf den heutigen Zeitpunkt diskontiert. Der Kapitalisierungssatz ist eng mit dem Finanz- und Kapitalmarkt verbunden, was in turbulenten Zeiten grosse Schwankungen bewirken kann.

Bei der Vergleichswertmethode werden vergleichbare Objekte an ähnlicher Lage mit dem zu bewertenden Objekt verglichen. Diese Methode ist sehr schwierig anzuwenden (Hodel & Steinmann, 2012 S. 1-3).

2.3.1.2 Spezialfinanzierungen / Vorfinanzierungen und deren Behandlung

Die Bildung von Reserven für noch nicht beschlossene Vorhaben (Vorfinanzierungen) kann budgetiert werden oder mit dem Rechnungsabschluss vorgenommen werden, was einen Beschluss der formell zuständigen Behörde benötigt. Diese Bildung ist als ausserordentlicher Aufwand auszuweisen. Vorfinanzierungen sind zweckgebundene Mittel für besonders bezeichnete Investitionsvorhaben, die in der Bilanz im Eigenkapital im Konto 2930 erfasst werden. Vorfinanzierungen für Aufwendungen der Erfolgsrechnung sind nicht zulässig. Einlage bzw. Entnahme erfolgen wie folgt:

Verbuchung nach HRM2

Einlage a.o. Aufwand (3893) / Vorfinanzierungen Konto 2920

Entnahme Vorfinanzierungen Konto 2920 / a.o. Ertrag (4890)

IPSAS konforme Verbuchung für die Entnahme bzw. Auflösung der Vorfinanzierung:

Entnahme Vorfinanzierungen Konto 2920/ Kumulierte Ergebnisse der Vorjahre (2999)

Die Auflösung der Vorfinanzierung erfolgt analog der Nutzungsdauer ab Inbetriebnahme der Anlage in jährlichen Tranchen zugunsten der Erfolgsrechnung. Planmässige Abschreibungen sind vorzunehmen, wobei sich durch die Entnahme aus Vorfinanzierungen der ,Netto-Abschreibungsaufwand‘ der Erfolgsrechnung reduziert. Die Kontobezeichnung der Vorfinanzierung ist in der Bilanz möglichst genau zu definieren, damit diese auch während der Dauer der Auflösung sinnvoll bleibt. Beispielweise wäre die Bezeichnung „Vorfinanzierung Abschreibungen Mehrzweckhalle“ sinnvoll als „Vorfinanzierung Mehrzweckhalle“ (Auslegung der Fachempfehlung 8, 2011, S 1-2).

2.4 Controlling und HRM2 (Gemäss FE17)

1. Für die Verwaltungseinheiten sowie für übergreifende Projekte soll ein angemessenes Controlling zur Anwendung kommen. Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist das Controlling obligatorisch.
2. Das Controlling ist nach dem Regelkreis der Planung, Messung/Analyse und Steuerung durchzuführen.
3. Es existiert ein Controlling auf jeder Führungsebene.
4. Die Verwaltungseinheiten sind in ihren Aufgabenbereichen für das Controlling selbst zuständig.
5. Wesentliche Controlling Instrumente sind das Produktedefinitionssystem, das Planungssystem, das Steuerungssystem, die Informations- und Vorsorgesysteme und das anlassbezogene Controlling.

Ein modernes Controlling ist Planung, Messung und Steuerung. Der Controlling-Regelkreis beinhaltet Zielplanung, Zielmessung und Umsetzungssteuerung. Planung bedeutet sowohl strategische als auch operative Planung. Strategische Planung beschäftigt sich mehr mit der Frage, was zu tun ist, während die operative Planung sich mit dem wie beschäftigt Für eine ergebnisorientierte Arbeit ist die Abstimmung von strategischer und operativer Planung unabdingbar. Planung soll den Transfer von der Strategie in die operative Umsetzung beinhalten. Im Zentrum der Planung steht nicht nur die konkrete Definition und Vereinbarung von Zielen zwischen Politik und Verwaltung, sondern auch innerhalb der Verwaltung selbst. Es müssen in der Planungsphase auch die spezifischen Grössen zur Messung der Zielerreichung festgelegt werden.

Für die Überprüfung der Zielerreichung ist eine zeitnahe Messung und Analyse der steuerungsrelevanten Daten notwendig. Anhand in den Planungsphasen festgelegter Messgrössen ist ein adressatenspezifisches Berichtswesen und MIS aufzubereiten. Diese Informationen sollen den Führungsleuten alle wichtigen Entscheidungsinformationen liefern. Ein systematischer Soll-Ist-Vergleich soll den Grad der Zielerreichung transparent machen. Output-Überprüfung und Steuerungsmassnahmen sollen anhand der Berichte möglich sein.

Das Berichtswesen soll die Ursachen und die Wirkung auf die Finanzkennzahlen zeigen. Planung macht ohne Steuerung keinen Sinn. Falls die Ziele nicht erreicht werden, müssen Massnahmen angepasst werden. Das Parlament gibt die grundsätzlichen politischen Stossrichtungen vor. Der Regierungsrat konkretisiert diese im Jahresbudget und legt mit der Rechnung Rechenschaft bezüglich der Einhaltung der Budgetvorgaben ab. Das Schaffen der Rahmenbedingungen zur Erreichung dieser Vorgaben ist die Aufgabe des Regierungsrates. Die Departemente sind für die Zielvorgaben bzw. – vereinbarungen an ihre jeweiligen Dienststellen zuständig. Als Instrumente kommen Leistungsaufträge zur Anwendung.

Das Controlling muss auf allen Ebenen umgesetzt werden, wobei die einzelnen Ebenen Spielraum für die Gestaltung ihres Controllings haben. Die Hauptprozesse des Controllings müssen systematisch strukturiert sein.

2.4.1 Wesentliche Controlling Instrumente

- Produktedefinitionssystem
- Planungssystem: Koordinierte Mehrjahresplanung und Jahresplanung
- Steuerungssystem: Berichtswesen und Kennzahlensystem
- Finanz- und Betriebsbuchhaltung sowie Tätigkeits- und Leistungserfassungssysteme dienen als Informationsversorgungsystem

Neben den alltäglichen Controllingaufgaben gibt es anlassbezogenes Controlling. Investitionscontrolling, Wirtschaftlichkeitsrechnung, Projektcontrolling und Prozessanalysen und Optimierungen zählen zu dem anlassbezogenen Controlling (Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren, 2008 FE 17).

2.4.2 Finanzkennzahlen

Zur Beurteilung der Finanzlage können folgende Finanzkennzahlen herangezogen werden:

- Nettoverschuldungsquotient
- Selbstfinanzierungsgrad
- Zinsbelastungsanteil

Diese Kennzahlen sind von 1. Priorität.

Für einzelne Teilbereichs-Analysen können auch die Kennzahlen der 2. Priorität herangezogen werden, nämlich

- Nettoschuld pro Einwohner
- Eigenkapitaldeckungsgrad
- Saldo der Finanzerträge
- Bruttorendite des Finanzvermögens
- Cashflow-Investitionsverhältnis

Es sind verschiedene Adressaten Informationsempfänger. Für die Interne Führung dienen diese Informationen zur Sicherstellung einer effizienten Aufgabenerfüllung.

Für die Kapitalgeber sind es in jedem Fall Informationen zur Beurteilung der Risikosituation eines Gemeinwesens. Öffentlichkeit und Politik können daraus politische Prioritäten ableiten. Vor allem die Beurteilung der Steuerung der Finanzlage erfolgt über die Verteilung der finanziellen Mittel zu den einzelnen Aufgaben. Deshalb ist es wichtig, dass eine sachgerechte Gliederung der Ausgaben nach Arten, Funktionen und Leistungsgruppen geschieht.

Entscheidend für die Finanzpolitik ist das Gesamtergebnis, wobei die Teilergebnisse der Feinanalyse dienen. Deshalb soll die Erfolgsrechnung innerhalb eines Konjunkturzyklus‘ ausgeglichen sein. Der jährliche Ausgleich würde eine kurzfristige Betrachtungsweise fördern und wäre volkswirtschaftlich betrachtet nicht angemessen. Mit der zunehmenden Kritik an der derzeitigen Staatsverschuldung dürfte eine Zielgrösse beim Selbstfinanzierungsgrad höher liegen als bei den jetzigen 60% von HRM1. Die zusätzlichen Abschreibungen nach Konjunkturlage ermöglichen eine Stabilisierung des Steuerfusses, d.h. höhere Abschreibungen bei Hochkonjunktur und tiefe Abschreibungen bei Tiefkonjunktur. In kleinen Gemeinden können jedoch diese Zielgrössen nicht immer eingehalten werden, da die einzelnen Investitionen bei ihnen stark ins Gewicht fallen.

Die Vergleichbarkeit mit anderen Gemeinden spielt bei finanzpolitischen Entscheidungen nur eine unterordnete Rolle. Ob eine Investition getätigt wird oder nicht, hängt nicht von Vergleichen mit anderen Gemeinden ab, sondern von Kosten und Nutzen der Investitionen für die Einwohner. Deshalb sollten auf Kantons- und Gemeindeebene die Vergleiche wie Verschuldung, Selbstfinanzierung, Kapitaldienst und Steuerbelastung erstellt werden. Diese Vergleiche sind ein Teil der internen Führung.

Die Frage der verursachergerechten Finanzierung einzelner Aufgabengebiete ist für die interne Führung von grosser Bedeutung. Das Rechnungswesen muss die notwendigen Informationen für die Entscheidungen liefern. Kosten und Erträge müssen möglichst auf niedriger Stufe der Leistung bzw. des Produkts ermittelt werden. HRM2 gibt keine Kennzahlen vor. Sonderaufgabe der internen Führung ist die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit. Dafür steht ihr die Geldflussrechnung zur Verfügung. Aus Sicht der Kapitalgeber ist die Gewährleistung des Kapitaldienstes und der Zahlungsfähigkeit von zentraler Bedeutung. Deshalb sind die Nettoschuld pro Kopf und die Entwicklung des Geldfonds sehr wichtig. Wegen der Neubewertung nimmt das Eigenkapital zu, weshalb die Kennzahlen in Bezug auf das Eigenkapital nicht im Zentrum stehen können.

Die Bruttoschulden sind ebenfalls zur Berechnung des Schuldendienstes wichtig, wobei die Nettoschuld 1 die wichtigste Kennzahl der Bilanzanalyse ist. Sie kann auf zwei Arten berechnet werden. Entweder Fremdkapital minus das Finanzvermögen oder Verwaltungskapital minus Eigenkapital. Um auf die Nettoschuld 2 zu gelangen, werden Darlehen und Beteiligungen an eigene Betriebe vom Verwaltungsvermögen abgezählt. Dabei geht man davon aus, dass die Gemeinden i.d.R. für eigene Betriebe haften. Wegen dieser Spezialität oder Unklarheit ist die Nettoschuld 1 vorzuziehen.

Die drei Kennzahlen erster Priorität haben die grösste Aussagekraft. Die Kennzahlen der Geldflussrechnung, nämlich Geldfluss aus Betriebstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und aus Finanzierungstätigkeit sind aber ebenfalls von zentraler Wichtigkeit. Vor allem sollte der Geldfluss aus Betriebstätigkeit den Geldbedarf im Investitionsbereich decken.

2.4.3 Definition der Kennzahlen bzw. Berechnung und deren Interpretation

2.4.3.1 Bruttoschuld

Summe von laufenden Verbindlichkeiten, kurzfristigen Finanzverbindlichkeiten (ohne Konto 2016) und langfristigen Finanzverbindlichkeiten ergibt die Bruttoschuld. Diese Grösse ist jedoch für die finanzpolitische Steuerung eines Gemeinwesens nicht geeignet, weil den Schulden ertragsbringende Aktiven gegenüberstehen können.

2.4.3.2 Nettoschuld

Die Nettoschuld kann auf zwei Arten berechnet werden. Nach der ersten Variante zählt man vom Fremdkapital das Finanzvermögen ab. Nach einer zweiten Variante wird vom Verwaltungsvermögen das Eigenkapital in Abzug gebracht. Diese Kennzahl ist wichtig zur Beurteilung der Verschuldung bzw. des Vermögens eines Gemeinwesens. Sie zeigt unter anderem, wie volatil ein Gemeinwesen auf Zinsschwankungen voraussichtlich reagieren wird. Teilt man diese Grössen durch die Einwohnerzahl ergibt sich die Nettoschuld pro Einwohner. Als Richtwerte gelten

0 – 1‘000 geringe Verschuldung

1001 – 2‘500 mittlere Verschuldung

2501 - 5‘000 hohe Verschuldung

- 5‘000 sehr hohe Verschuldung

Diese Richtwerte haben ihre Gültigkeit unter der Annahme, dass die Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden ungefähr im Verhältnis 50%/ 50% aufgeteilt sind. Ist die Aufgabenverteilung anders, verschieben sich die Masszahlen entsprechend.

2.4.3.3 Eigenkapital

Das Eigenkapital besteht aus Verpflichtungen bzw. Vorschüssen gegenüber Spezialfinanzierungen im Eigenkapital, Fonds, Vorfinanzierungen, Aufwertungsreserve, Neubewertungsreserve, übrigem Eigenkapital und Bilanzüberschuss/ -fehlbetrag. Ein steigendes Eigenkapital ist keine Zielsetzung im öffentlichen Sektor. Das ist auch ein wesentlicher Unterschied zur Privatwirtschaft. Es ist eher eine konjunkturpolitische Steuerungsgrösse. D.h. das Gemeinwesen verzichtet in einer Krise auf Steuererhöhungen und akzeptiert einen Abbau des Eigenkapitals. Diese Grösse verstärkt jedoch die Risikofähigkeit eines Gemeinwesens durch ein höheres Eigenkapital.

2.4.3.4 Eigenkapitaldeckungsgrad

Nimmt man den Bilanzüberschuss und teilt man ihn durch den Gesamtaufwand (abzüglich durchlaufende Beiträge + a. o. Aufwand und interne Verrechnungen) multipliziert mit 100 gibt es den Eigenkapitaldecksgrad in Prozenten. Diese Kennzahl sagt uns, welche frei verfügbaren Reserven zur Deckung allfälliger Defizite bestehen. Für eine Modellrechnung geht man von 3% Deckungslücke für 4 Jahre, d.h. 12% des Aufwands als Zielgrösse für den Bilanzüberschuss aus. Öffentlichkeit, Politik, Finanzstatistik und Kapitalgeber sind die Adressaten dieser Kennzahlen.

2.4.3.5 Selbstfinanzierung

Sie gibt an, welche Investitionen in absoluter Höhe ein Gemeinwesen aus eigenen Mitteln finanzieren kann. Für die Berechnung dieser Kennzahl geht man wie folgt vor:

Saldo der Erfolgsrechnung

- Abschreibungen V V (Sach- und immaterielle AV (Planmässig + ausserplanmässige)
- Abschreibungen Investitionsbeträge V V (Planmässig + ausserplanmässige)
- Auflösung passivierte Investitionsbeiträge
- Zuschreibungen / Aufwertung V V
- Zusätzliche Abschreibungen
- Einlagen in Fonds und Spezialfinanzierung im EK
- Entnahmen aus Fond und Spezialfinanzierungen im EK
- Einlagen in das Eigenkapital
- Entnahmen aus dem Eigenkapital

Wertberichtigungen auf Darlehen und Beteiligungen des Verwaltungsvermögens gehören nicht zur Selbstfinanzierung, wenn die Sachgruppen 54, 55 bzw. 64 und 65 der Investitionsrechnung nicht zu der Nettoinvestition gerechnet werden. Die Bildung bzw. Auflösung von Rückstellungen wird nicht berücksichtigt. Der Grund liegt darin, dass diese Transaktionen in Zukunft einen Mittelabfluss darstellen, der direkt aus der Bilanzposition abfliesst und wird deshalb auch nicht in den Mittelabfluss der Erfolgsrechnung eingerechnet.

2.4.3.6 Selbstfinanzierungsgrad

Diese Kennzahl gibt an, welchen Anteil der Nettoinvestitionen ein Gemeinwesen aus eigenen Mittel finanzieren kann. Die effektive Selbstfinanzierung wird durch die Nettoinvestitionen dividiert und mit 100 multipliziert. Dies ergibt den Selbstfinanzierungsgrad. Mittelfristig sollte dieser Grad im Durchschnitt 100% sein. Je nach Konjunkturlage wird diese Kennzahl so aussehen:

Hochkonjunktur über 100 Prozent

Normalfall 80 – 100 Prozent

Krise 50 – 100 Prozent

2.4.3.7 Saldo der Finanzerträge

Finanzerträge minus Finanzaufwand ergibt den Saldo der Finanzerträge. Diese Grösse wird dann dividiert durch den Nettovermögensertrag. Ein positiver Wert bedeutet, dass das Finanzvermögen und andere Vermögensteile höhere Erträge generieren als die Finanzkosten des VV und FV benötigen. Bei einem Wert über 100% entlasten diese Vermögensteile somit den Steuerzahler. Bei einem Wert unter 100% wird dieser durch das Finanzvermögen und andere Vermögenswerte belastet.

2.4.3.8 Bruttorendite des Finanzvermögens

Erträge des Finanzvermögens X 100

Finanzvermögen

Mit Erträgen ist gemeint Zinsertrag, realisierte Gewinne FV, Beteiligungsertrag FV, Liegenschaftsertrag sowie Wertberichtigungen Anlagen FV. Diese Kennzahl ist in jedem Fall vom Zinsniveau abhängig. Es zeigt, wie das Finanzvermögen bewirtschaftet wird.

2.4.3.9 Zinsbelastungsanteil

(Zinsaufwand minus Zinsertrag) X 100

Fiskalertrag

Diese Kennzahl zeigt, welcher Anteil des verfügbaren Einkommens durch den Zinsaufwand gebunden ist. Je tiefer der Wert, desto grösser der Handlungsspielraum.

Als Richtwerte gelten

0 – 4 % gut

4 – 9 % genügend

10 % und mehr schlecht

2.4.3.10 Cashflow

Banken und Investitionsgesellschaften sind ein gutes Beispiel für Intermediäre. Sie gelten als

Mittelfluss aus betrieblicher Tätigkeit (inkl. Veränderungen FV) plus Mittelfluss aus Investitionstätigkeit im Verwaltungsvermögen plus Mittelfluss aus Finanzierungstätigkeit. Der gesamte Cashflow gibt an, ob sich der Geldfonds erhöht oder reduziert hat.

Cashflow-Investitionsverhältnis

Mittelfluss aus betrieblicher Tätigkeit X 100

Mittelfluss aus Investitionstätigkeit im VV

Diese Kennzahl zeigt, wie weit das öffentliche Gemeinwesen die Investitionen ins Verwaltungsvermögen aus betrieblichen Mittel finanzieren kann.

(Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren, 2008)

Art. 34 MFHG wiederholt bekräftigt die Finanzlage eines Gemeinwesens anhand folgender Kennzahlen zu beurteilen:

Nettoverschuldungsquotient, Selbstfinanzierungsgrad, Zinsbelastungsanteil, Bruttoschuld, Nettoschuld, Eigenkapital, Selbstfinanzierung sowie Cashflow.

(Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren, 2008)

2.5 Finanzielle Führung auf Verwaltungsebene und Controlling-Auftrag

Im Art. 57 MFHG Art. 1 gibt der Gesetzgeber einen klaren Auftrag für das Controlling.

„Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist das Controlling obligatorisch.“

Nach Art. 58 MFHG erstreckt sich das Controlling über die Bereiche:

a. Leistungen
b. Wirkungen
c. Finanzen
d. Personal

Gemäss MFHG 58 Abs. 2 sind die Verwaltungseinheiten in ihren Aufgaben für das Controlling selbst zuständig. Jedoch wird nach Abs. 3 die Einhaltung der Vorgaben periodisch durch ein übergeordnetes Controlling überprüft. Sind die Vorgaben verletzt, wird die zuständige Stelle darauf aufmerksam gemacht und es werden Empfehlungen zu weiteren Vorgaben abgegeben. Was jedoch der Gesetzgeber in Bezug auf Kostentransparenz in Art. 65 Abs.1 als obligatorisch vorgibt, ist die Führung einer Kosten- und Leistungsrechnung nach Produktgruppen. Nach Abs.2 unterstützt diese die Verwaltungseinheiten bei der Betriebsführung und liefert Grundlagen für die Erarbeitung und die Beurteilung von Budget und Rechnungsgrundlage. Was nach Art. 66 in jedem Fall sehr wichtig ist, sind interne Verrechnungen zwischen Verwaltungseinheiten. Die Formulierung des Artikels legt die Interpretation nahe, dass sich die Beurteilung auf das vergangene Budget bezieht, die Erarbeitung auf das zukünftige. Mit dieser Wortwahl hat der Gesetzgeber nicht nur den Grundstein für das New Public Management gelegt, sondern auch den Regelkreis von Controlling, nämlich Planung, Analyse und Steuerung geschlossen.

2.6 In der Kürze liegt die Würze

Obwohl in Bezug auf Controlling nur noch zwei Artikel (57 und 58) im MFHG Platz finden, ist der Auftrag ziemlich klar. Es werden diesem Thema zwei Fachempfehlungen, nämlich FE 17 und FE18 gewidmet. Es ist interessant zu beobachten, dass der Gesetzgeber kein spezielles Tool fürs Controlling vorschreibt. Es wird jedem Gemeinwesen überlassen, wie es nach Grösse und Bedürfnis das Controlling für sich einrichtet. Die bestehende Literatur gibt Gründe für ein Controlling im Gemeinwesen und stellt in jedem Fall diverse Controlling- Instrumente zur Verfügung, welche je nach Bedürfnis angewendet werden können.

2.7 New Public Management

New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweiten terminologisch einheitlichen ,Gesamtbewegung‘ der Verwaltungsreformen, welche auf einer institutionellen Sichtweise basieren und es befasst sich mit der Modernisierung öffentlicher Einrichtungen und neuen Formen der Verwaltungsführung. Der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung steht hier im Vordergrund (Schedler & Proeller, 2011, S. 5).

2.7.1 Handlungsfelder des New Public Management

Innerhalb einer Verwaltung ergeben sich drei Bereich bzw. Ansatzpunkte und Einflusskanäle für die Neueinrichtung der Verwaltung, nämlich Strategie, Struktur und Potential. Diese drei Faktoren sind formell gestaltbar bzw. beeinflussbar.

2.7.1.1 Strategie

Unter Strategie sind alle Elemente gemeint, welche die grosse Richtung des Handelns angeben. Deshalb ist der Begriff «Strategie» hier nicht mit der Definition in der allgemeinen Managementliteratur zu verwechseln. Die Ausrichtung der Verwaltung und ihrer Veränderung auf bestimmte Visionen, Aufgaben oder Ziele wird als strategisches Element verstanden.

2.7.1.2 Struktur

Die Ablauf- und die Aufbauorganisation innerhalb der Verwaltung sowie formelle Regeln sind die strukturellen Elemente. Die explizit zur Ordnung der Organisation festgelegten systematischen Rahmenbedingungen gehören auch zu diesem Bereich. Anreizsysteme, Reglemente oder Spielregeln sind einige Beispiele dafür.

2.7.1.3 Potential

Unter Potential sind die Fähigkeiten und Kenntnissen des Personals sowie das vorhandene Wissen und die technische Infrastruktur in der Organisation zu verstehen.

2.7.1.4 Kultur

Kultur meint die informellen Prozesse und Interaktionen sowie die aufgrund der tieferliegenden Grundprämissen vorhandenen Werte und Ausprägungen dieser Werthaltungen.

Diese formellen Elemente können durch bewusste Handlungen und Impulse von aussen gesteuert werden. Wird beispielweise die Kundenorientierung als Strategie festgelegt, so benötigt es auch implizite Anpassungsprozesse bei den Strukturen, in dem man für die Kundenbetreuung eine Person bestimmt. Gleichzeitig bilden sich die Mitarbeiter weiter, eignen sich neues Wissen über Kundenorientierung an und das verändert das Potential der Organisation. Kultur ist im Gegensatz zu den obengenannten drei Elementen informell strukturiert, weshalb sie nicht durch bewusste Intervention steuerbar ist. Das bedeutet nicht, dass die Kultur etwas Unveränderbares ist, sondern diese ändert auch mit den Umweltveränderungen. Zwischen den formellen Interventionsbereichen und der Kultur findet ein Austauschprozess statt. Der Verlauf der Kultur ist aber nur beschränkt vorhersehbar. In der langfristigen Perspektive tendiert das System zum Gleichgewicht. Die Disharmonien zwischen den einzelnen Elementen sollen ausgeglichen werden. Das heisst, wenn in einer Organisation die Strukturen vorgegeben werden, die nicht der dominierenden Kultur entsprechen, so passt sich entweder diese Kultur an oder die formalen Strukturen werden in der Praxis unterlaufen. Dieses Prinzip gilt auch für das Bürokratiemodell sowie für alle Reformmodelle.

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