Die Legge Gasparri und die Problematik der Verschränkung von Politik und Medien in Italien

Gliederung

1. Einleitung

2. Status Quo der italienischen Medienlandschaft

3.1. Entwicklung der italienischen Rundfunkordnung
3.1.1. La Legge Mammi
3.1.2. La Legge Maccanico
3.2. Bewertung

4. Das neue Mediengesetz
4.1. Auslösende Bedingungen
4.2. La Legge Gasparri
4.2.1. Strukturelle Veränderungen
4.2.2. Neudifferenzierung des Marktes
4.2.3. Neue Antikonzentrationsrichtlinien
4.3. Bewertung
4.4. Verabschiedungsprozess der Legge Gasparri

5. Schlussbemerkungen

1. Einleitung

Am 29. April 2004 wurde vom italienischen Senat das neue Mediengesetz verabschiedet, dass der technologischen Entwicklung und den Konvergenzprozess zwischen traditionellem Rundfunk und anderen Bereichen der Telekommunikation, Presse und des Internets Rechnung tragen, und Italien mit modernen Vorschriften ins digitale Zeitalter einführen will. Bei näherer Untersuchung zeigt sich jedoch, dass die „Legge Gasparri“ (benannt nach dem zuständigen Kommunikationsminister Maurizio Gasparri) vielmehr als beispielhaft für die Problematik der Verschränkung von Politik und Medien interpretiert werden kann. Diese Verschränkung erfährt mit dem neuen italienischen Mediengesetz eine in Europa einzigartige Zuspitzung.

Ziel dieser Arbeit ist es, die These der problematischen Verschränkung von Regierungsinteresse und Medienkonzentration durch die „Legge Gasparri“ auszuarbeiten. Als Überblick wird dazu anfangs kurz der gegenwärtige Zustand des italienischen Fernsehmarktes dargestellt. Vor diesem Hintergrund wird die Entwicklung der Medienlandschaft erarbeitet, um den Kontext der Legge Gasparri zu erschließen. Dabei werden im ersten Teil der Arbeit vor allem die beiden Vorgänger des neuen Mediengesetzes erörtert, die „Legge Mammi“ und die „Legge Maccanico“. Diesen Teil abschließend werden die beiden Gesetze in einer ersten Bewertung analysiert.

Der zweite Teil der Arbeit befasst sich eingehend mit den unmittelbaren Kontextbedingungen der Legge Gasparri, mit der inhaltlichen Erläuterung der Gesetzesvorlage und der anschließenden Analyse des dargelegten Maßnahmenkatalogs. Dabei soll das neue Mediengesetz mit der Legge Mammi und der Legge Maccanico in Bezug gesetzt werden. Der Verabschiedungsprozess des Gesetzes wird im letzten Punkt erläutert, da er aufschlussreich die Problematik der Verschränkung von Politik und Medien noch einmal veranschaulicht.

2. Status Quo der italienischen Medienlandschaft

Die Struktur der italienischen Medienlandschaft besteht aus regionalen und nationalen Rundfunkanstalten. Neben 11 nationalen Sendern existieren etwa 700 lokale Sender, mit unterschiedlichen Reichweiten. Charakteristisch für die italienische Medienlandschaft ist dabei die Dominanz zweier Sendergruppen, die ca. 90 Prozent Marktanteil und 95 Prozent der Werbeeinnahmen auf sich vereinen. Diese dominanten Pole sind auf der einen Seite die Sender des öffentlich-rechtlichen Fernsehens der Radiotelevisione Italiana (RAI) (mit den Sendern RAI 1, RAI 2, RAI 3) und auf der anderen Seite die drei reichweitenstärksten privaten Fernsehprogramme des Medienunternehmens Mediaset¹ (Canale 5, Rete 4, Italia 1; die Frage nach der Sendelizenz von Rete 4 wird im Folgenden noch näher behandelt).

Neben der RAI und Mediaset traten in den letzten Jahren neue Akteure auf die Bühne: zum einen der australische Medienmogul Rupert Murdoch, zum anderen die Telecom Italia Media. Dabei dominiert Murdoch den italienischen Pay-TV-Markt mit seiner Senderfamilie Sky. Telecom Italia Media dagegen besitzt die beiden nationalen Sender von Telemontecarlo, La 7 und MTV.

Damit besteht Italiens terrestrische Fernsehlandschaft Anfang 2004 aus elf nationalen Sendern. Es sind die drei RAI-Programme, die drei Sender der Mediaset-Gruppe, die beiden Sender von Telecom Italia Media, zwei Teleshopping-Sender sowie ein terrestrischer Pay- TV-Kanal von Murdoch. Ein zusätzlicher Sender, Europa TV, befindet sich in der außergewöhnlichen Situation, dass er zwar eine Sendeerlaubnis, aber keine Sendefrequenzen besitzt.

3.1. Entwicklung der italienischen Rundfunkordnung

Das italienische Verfassungsgericht, der Corte Costituzionale (CCI), hat in der Entwicklung der Medienlandschaft Italiens eine prägende Rolle gespielt, da er durch seine Entscheidungen stets darum bemüht war, eine als notwendig erachtete Pluralität aufrechtzuerhalten. Durch die Entscheidungen und Einwände des CCI wurde der Gesetzgeber wiederholt dazu angehalten, Mißstände durch entsprechende Gesetze zu korrigieren, um Pluralismus und eine ausgewogene Meinungsvielfalt zu gewährleisten.

Die Rechtsprechung des CCI bezüglich der Rundfunkorganisation basiert auf Art. 21 der italienischen Verfassung, der das Grundrecht auf Meinungsfreiheit schützt. Eine eigene Erwähnung der Rundfunkfreiheit, anders als bei der Pressefreiheit, gibt es in der Verfassung nicht. Nach Art. 21 Abs. 1 hat „jedermann das Recht, seine eigene Meinung in Wort, Schrift und durch jedes sonstige Verbreitungsmittel frei zu äußern und zu verbreiten“². Aus diesem Grundsatz leitet der CCI eine doppelte Schutzfunktion ab. Zum einen wird das individuelle Recht auf Rundfunkveranstaltung, zum anderen das Allgemeininteresse auf objektive Information gewährleistet. Dabei räumt der CCI dem Schutz des Allgemeininteresses auf objektive Information eine Vorrangstellung ein, da in einem System der freiheitlichen Demokratie Informationsvielfalt und freier Informationszugang garantiert sein müsse.³ Diese Haltung wurde an den Entscheidungen, die der CCI zur Regulierung der Rundfunkorganisation erlassen hat, immer wieder deutlich.

In den 60er Jahren befand sich das öffentlich-rechtliche Fernsehen der RAI in einer uneingeschränkten Monopolstellung, die vom CCI zunächst auch legitimiert wurde, da man für den Rundfunk eine „Sondersituation“⁴ der Meinungsverbreitung konstatierte und das staatliche Rundfunkmonopol als „Ausdruck des Allgemeininteresses“⁵ einstufte. Mitte der 70er änderte das Verfassungsgericht seine Politik, und leitete mit einer Reihe von Urteilen die Auflösung des staatlichen Monopolvorbehaltes ein. Anfangs durch die Zulassung ausländischer Sender, und den lokalen Kabelrundfunk, später auch durch die Zulassung des terrestrischen Lokalrundfunks. Nationale terrestrische Rundfunkveranstaltung privater Unternehmen untersagte der CCI nach wie vor, mit dem Verweis auf eine Gefährdung des Meinungspluralismus, da aufgrund hoher Betriebskosten die Bildung privater Oligopole befürchtet wurde. Abgesehen von der Haltung des Verfassungsgerichtes, im Hinblick auf die Wahrung verfassungskonformer Verhältnisse, sah auch die christdemokratische Regierung in der Aufrechterhaltung eines staatlichen Rundfunkmonopols ihre Interessen durchaus gewahrt, zumal sie über die staatliche RAI einen dominanten politischen Einfluss im Rundfunkbereich geltend machen konnte.⁶

Zur terrestrischen Rundfunkverbreitung ist anzumerken, dass diese Technologie in Italien eine definitive Vorrangstellung innehat, da auch heute noch die weit überwiegende Mehrheit italienischer Haushalte sämtliche Programme per Hausantenne empfängt.

Die Zulassung des privaten Rundfunks auf nationaler Ebene erfolgte in Italien mit der CCI- Entscheidung vom 14.Juli 1981. Es war jedoch nicht die konzeptionelle Zulassung für die künftige private Rundfunkveranstaltung, sondern vielmehr eine juristische Reaktion auf die Verhältnisse der realen Entwicklungen. Mittlerweile ist nämlich eine Praxis entstanden, bei der private Unternehmen durch die Bildung von Netzwerken lokaler Sender eine nationale Reichweite ihrer Fernsehsendungen erreichen konnten. Am erfolgreichsten war dabei die Fininvest Holding des damaligen Medienunternehmers und heutigen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi, die landesweit lokale Sendestationen aufkaufte und in allen Stationen zur selben Zeit vorgefertigte Kassetten abspielen ließ. Damit war de jure kein landesweit ausstrahlender Sender geschaffen, de facto konnte jedoch überall in Italien dasselbe Programm des privaten Rundfunkveranstalters terrestrisch empfangen werden.⁷ Mit dem Urteil des Verfassungsgerichts sollte nun privates Fernsehen auf nationaler Ebene zugelassen werden, unter der Bedingung, dass der Gesetzgeber entsprechende Maßnahmen zur Gewährleistung einer pluralistischen Ordnung im italienischen Rundfunk ergreift.

Die Medienlandschaft blieb jedoch nach wie vor unreguliert, trotz wiederholter Erklärungen der zuständigen Postminister, dass eine gesetzliche Regelung der Verhältnisse unabdingbar sei. Statt dessen trat die christdemokratische Regierung zunehmend in den Wettbewerb um Einschaltquoten gegen das von Berlusconi dominierte Privatfernsehen. 1988 sah sich das Verfassungsgericht angesichts der Untätigkeit des Gesetzgebers erneut dazu veranlasst, auf die Realität des italienischen Rundfunks einzuwirken, indem es im Urteil vom 14.Juli seinen Vorstellungen einer verfassungskonformen Rundfunkordnung Ausdruck verlieh, und die Gewährleistung des Pluralismus im Rundfunkbereich als fundamentalen Verfassungswert deklarierte.⁸ Zudem stellte der CCI fest, „...dass die Fininvest Holding [die mittlerweile die konkurrierenden Privatsender Italia 1 und Rete 4 aufgekauft hatte] den privaten Rundfunkmarkt in einer Weise dominiere, wie dies für ein privates Rundfunkmonopol typisch sei...“⁹, und dass dies eine starke Beeinträchtigung für den Meinungspluralismus darstelle.

3.1.1. La Legge Mammi

Zu einer erstmaligen, gesetzlichen Regelung des italienischen Rundfunks kam es erst am 24.August 1990, als das nach dem damaligen Minister für das Post- und Fernmeldewesen Oscar Mammi benannte „Legge Mammi“ nach schwierigen Verhandlungen in Kraft trat.

Als grundlegendes Prinzip für die italienische Rundfunkordnung wurde in der Legge Mammi der Schutz der publizistischen Vielfalt festgelegt. Der private Rundfunk wurde offiziell in einen gesetzlichen Bezug gestellt. Kernstück des Gesetzes waren vor allem die Antikonzentrationsvorschriften. Dazu wurden zum einen Zulassungsobergrenzen eingeführt: Zulassungen zur nationalen Rundfunkveranstaltung für private Unternehmen wurden von einer Lizenzerteilung durch das Postministerium abhängig gemacht. Zusätzlich ist die Anzahl der Lizenzen für nationale Betreiber auf zwölf Kanäle beschränkt worden. Zum anderen regelten die Beteiligungsobergrenzen, dass die Beteiligung eines Unternehmens 25% am Rundfunkmarkt nicht überschreiten darf. Das begrenzte den Spielraum für ein Unternehmen auf drei nationale Rundfunklizenzen. Bezüglich der Verflechtung verschiedener Medienarten setzte das Gesetz proportionale Regelungen fest, die nach Art. 15 Abs. 1 einem Unternehmen bei einer Beteiligung von über 16 % am Zeitungsmarkt gleichzeitig nur eine nationale Rundfunklizenz zugestehen sollte, bei einer Printbeteiligung von 8 bis 16 % hingegen zwei Rundfunklizenzen. Die maximale Rundfunkbeteiligung von drei nationalen Fernsehsendern wurde einem Unternehmen demnach nur gestattet, wenn es weniger als 8 % des Zeitungsmarktes kontrolliert. Bezüglich des Werbemarktes wurden ebenfalls proportional begrenzende Regelungen eingeführt. Den Werbeunternehmen, die unter der Kontrolle von Programmveranstaltern stehen, wurden Werbeaufträge für höchstens drei nationale Fernsehprogramme gestattet (bzw. für zwei nationale und drei lokale Sender oder einen nationalen und sechs lokale Sender). Insgesamt wurden die Werbeeinnahmen eines Unternehmens auf 20 % seines Gesamtumsatzes im Massenkommunikationsbereich beschränkt.¹⁰

Auch wurde mit dem Legge Mammi eine Aufsichtsbehörde für den kommerziellen Rundfunk eingeführt. Dazu erweiterte man den Aufgabenbereich des „Garante per l’editoria“, der seit 1981 Konzentrationsprozesse im Pressewesen beobachten sollte, auch auf den Rundfunkbereich.

[...]

¹ Hauptaktionär der Mediaset ist die Fininvest Holding des Premierministers Silvio Berlusconi 4

² Corte Costituzionale 59/1960, Giurisprudenzia Italiana 1960, I, 1297 (1305)

³ Mailänder, Peter: Konzentrationskontrolle zur Sicherung von Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. BadenBaden: Nomos 2000, S. 65ff.

⁴ Dem Fernsehen wurde durch die Verbindung von Wort und Bild eine besondere Überzeugungskraft zugesprochen, die daher auch besondere Maßnahmen in der Regulierung erforderte.

⁵ Holznagel, Bernd: Meinungsvielfalt im kommerziellen Fernsehen. Berlin: Vistas 2001, S.65

⁶ Igel, Regine: Medienparadies auf italienisch. In: Harth, Helene/Heydenreich, Titus (Hrsg.): Zibaldone - Zeitschrift für italienische Kultur der Gegenwart. München; Zürich: Piper 1991, S.11

⁷ Igel, Regine: Medienparadies auf italienisch. In: Harth, Helene/Heydenreich, Titus (Hrsg.): Zibaldone - Zeitschrift für italienische Kultur der Gegenwart. München; Zürich: Piper 1991, S.12

⁸ Mailänder, Peter: Konzentrationskontrolle zur Sicherung von Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. BadenBaden: Nomos 2000, S. 67

⁹ Holznagel, Bernd: Meinungsvielfalt im kommerziellen Fernsehen. Berlin: Vistas 2001, S.69

¹⁰ Mailänder, Peter: Konzentrationskontrolle zur Sicherung von Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. BadenBaden: Nomos 2000, S. 310