Der Bundespräsident. Als zahnloser Tiger losgesprungen - folgt nun die Ausstattung mit einem Gebiss oder die Landung als Bettvorleger?

Inhalt

1. Einleitung

2. Der Blick zurück
2.1 Entstehung des Amtes
2.2 Entwicklung des Amtes
2.2.1 Unter formalen Gesichtspunkten
2.2.2 Unter materiellen Gesichtspunkten

3. Der Blick auf die Gegenwart
3.1 Die aktuelle Position im politischen System der Bundesrepublik
3.2 Das Wort als Tat
3.3 Bundespräsidentenwahlen als Indikatoren passiver Bedeutung

4. Der Blick in die Zukunft
4.1 Direktwahl des Bundespräsidenten
4.2 Ausstattung mit mehr Kompetenzen
4.3 Abschaffung des Amtes
4.4 Verlängerung der Amtszeit und Abschaffung der Option zur Wiederwahl

5. Bilanz

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Alle Jahre wieder – um genau zu sein, alle fünf Jahre – taucht urplötzlich eine Diskussion in der deutschen Medienlandschaft auf und dominiert die Schlagzeilen für ein paar Wochen, bevor sie genauso plötzlich wieder verschwindet. Alle fünf Jahre wählt die Bundesversammlung einen neuen Bundespräsidenten, und Wahl für Wahl werden in den Medien dieselben Fragen gestellt. Brauchen wir überhaupt ein Staatsoberhaupt, wenn es kaum Kompetenzen hat? Wenn wir uns schon ein Staatsoberhaupt leisten, sollten wir es dann nicht besser vom Volk wählen lassen? Ist es vielleicht sogar Zeit, die Schwächung des Präsidenten aufzuheben und ihn mit mehr Kompetenzen auszustatten? Viele Vorschläge wurden bezüglich der Zukunft des Bundespräsidentenamtes bereits gemacht. Ziel dieser Hausarbeit ist es, die unterschiedlichen Reform-Gedankenspiele vorzustellen, sie zu bewerten und eine Prognose zu erstellen, welche dieser Ideen am ehesten Realität werden könnten.

Zum besseren Verständnis der Thematik soll zunächst die Entwicklung des Amtes beleuchtet werden, durch die es zum Status Quo gekommen ist. Dazu zählen die Diskussionen während der NS-Zeit, nach der Kapitulation und hauptsächlich während des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee und im parlamentarischen Rat. Es sollen nicht alle Vorschläge und Entwicklungen einzeln präsentiert werden, das würde den Rahmen sprengen. Auch wenn der Rat formal nicht an die Herrenchiemseer Vorlage gebunden war, sollen doch in Einem die zentralen Argumentationslinien in Konvent und Rat vorgestellt werden, weil in den Gremien eine große Personenidentität maßgeblicher Mitglieder bestand (vgl. Lange 1978: 630). Bedeutsam für das Amt, wie es sich heute präsentiert, sind auch die Amtsverständnisse der bisherigen Bundespräsidenten, mit denen sie ihre Aufgabe ausgefüllt haben. Aus Gründen des Umfangs soll sich diese Betrachtung auf die ersten beiden Präsidenten – Theodor Heuss und Heinrich Lübke – konzentrieren, da diese das neu geschaffene Amt am meisten prägen konnten. Weiter wird betrachtet, wie sich Änderungen des den Bundespräsidenten betreffenden Abschnittes V des Grundgesetzes ausgewirkt haben. Änderungen in anderen, korrespondierenden Abschnitten des Grundgesetzes und Änderungen einfacher Gesetze, die das Präsidentenamt betrafen, werden in der vorliegenden Arbeit nicht berücksichtigt.

Anschließend kommt der Status Quo selbst auf den Prüfstand. Es soll untersucht werden, welche Rolle der Bundespräsident heute im politischen System der Bundesrepublik spielt. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Bedeutung der Rede für die Wirkung des Präsidenten sowie den Präsidentschaftswahlen als Indikatoren für die „passive Bedeutung“ des Amtes. Unter der passiven Bedeutung sollen die Auswirkungen der Kandidatenauswahl auf die ständigen Machtkämpfe zwischen den Parteien einerseits und innerhalb der Parteien andererseits verstanden werden. Im Rahmen dieser Betrachtungen soll auch beleuchtet werden, ob ein Wechsel im Präsidentenpalais als Indiz für einen bevorstehenden Wechsel im Kanzleramt gewertet werden kann.

2. Der Blick zurück

2.1 Entstehung des Amtes

Noch zu Zeiten der Nazi-Diktatur erarbeiteten Exilanten und innerdeutsche Oppositionelle Vorschläge, wie eine deutsche Verfassung nach dem Ende des dritten Reiches aussehen könnte. Einige davon – beispielhaft seien der Vorschlag des in den USA lehrenden Ex-Reichskanzlers und Zentrumspolitikers Heinrich Brüning (vgl. Morsey 1999: 46) genannt und der des ehemaligen preußischen Ministerpräsidenten Otto Braun (SPD) aus dem Jahr 1943 (vgl. Lange 1978: 609) – wollten an die Weimarer Reichsverfassung anknüpfen und erneut einen starken Präsidenten installieren. Das änderte sich fast überall ab dem Jahr 1945, nach der Kapitulation, als der Hindenburg-Schock mehr und mehr wirkte. Mit diesem wird die Erkenntnis bezeichnet, wie der letzte demokratisch gewählte Reichspräsident Paul von Hindenburg unter Anwendung seiner umfangreichen Kompetenzen zur Transformation der Weimarer Republik in die Nazi-Diktatur beitrug (vgl. Rudzio 2000: 342 und Jäckel/Möller/Rudolph 1999: 63). Als am 1. Juli 1948 die westlichen Militärgouverneure die Regierungschefs ihrer Zonen in Frankfurt ermächtigten, durch die Landtage eine verfassungsgebende Versammlung bestellen zu lassen, bestand bereits große Einigkeit, keinen starken Präsidenten mehr zu wollen. Es ging darum, die Konstruktion der Weimarer Verfassung, derzufolge die Regierung nicht nur vom Parlament abhängig war, sondern für den Fall des Versagens der Volksvertretung in Abhängigkeit zum Reichspräsidenten geriet, nicht mehr zu wiederholen (Lange 1978: 602).

Zunächst wurde ein „Sachverständigen-Ausschuss“ mit Verfassungsexperten eingesetzt, der vom 10. bis 23. August 1948 auf Herrenchiemsee tagte (vgl. Lange 1978: 621). Dieser erarbeitete einen Grundgesetzentwurf, der dem parlamentarischen Rat als Vorlage zuging. Der Rat konstruierte dann vom 1. September 1948 bis zum 8. Mai 1949 das Grundgesetz, wie es am 23. Mai 1949 nach der Annahme der Landtage (mit Ausnahme des bayrischen) in Kraft trat (vgl. Rudzio 2000: 43f).

Trotz der Einigkeit, keinen starken Präsidenten zu wollen, gab es eine Reihe von Streitpunkten. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage nach der Zukunft ganz Deutschlands. Liberale Vertreter und der norddeutsche, protestantische Flügel der CDU wollten einen voll ausgestalteten Kernstaat, dessen Verfassung bei einer Wiedervereinigung eins zu eins auf die zum damaligen Zeitpunkt sowjetisch besetzten Ostgebiete zu übertragen sei. Diese Vorstellung einer perfekten, stabilen Verfassung schloss ein selbstständiges Staatsoberhaupt mit ein. Die SPD um Carlo Schmid, ihren Wortführer in den Diskussionen um den Bundespräsidenten, vertrat die Auffassung, dass ein solcher Kernstaat eine zu große Eigendynamik entwickeln und den Anschluss der Ostgebiete langfristig ausschließen würde. Sie verlangte ein amorphes Provisorium, also eine Verfassung, die bei einem Zusammenschluss wandelbar ist. Die Rolle des Staatsoberhauptes solle dabei nicht ein Präsident übernehmen, sondern auf ein Dreiergremium aufgeteilt werden, bestehend aus dem Bundeskanzler sowie den Präsidenten von Bundestag und Bundesrat (vgl. Lange 1978: 622f).

Die süddeutschen Länder, allen voran Bayern, wollten gar keinen oder bestenfalls einen sehr schwachen Präsidenten, weil sie auf eine starke Rolle der Bundesländer hinarbeiteten und fürchteten, ein selbstständiges Staatsoberhaupt könnte eine den föderalistischen Bestrebungen widersprechende zentralistische Tendenz bewirken. Eine Alternative war für sie ein Staatsoberhaupt, das von den Ländern legitimiert ist. So wollte der CSU-Politiker Alois Hundhammer Deutschland nach dem Vorbild der Schweiz kollegial regiert wissen. Ein Bundesrat aus Vertretern der Länderregierungen mit wechselndem Vorsitz sollte die Spitze des Staatswesens bilden, der jeweilige Vorsitzende zugleich auch das Staatsoberhaupt sein (vgl. Lange 1978: 603 und 611). Auch im linken Lager gab es Widerstand, weil dort das Augenmerk auf dem Parlament als Repräsentativorgan des Volkes lag. Ein außerhalb des Parlaments stehendes, selbstständiges Staatsoberhaupt, wurde von den Kommunisten und von Teilen der SPD abgelehnt (vgl. Lange 1978: 611 f).

Ein anderer Streitpunkt war die Frage nach der Wahl des Bundespräsidenten. Eine Direktwahl schlugen zwar einzelne Abgeordnete vor, aber es bestand insgesamt große Einigkeit, keine plebiszitäre Wahl zu wollen (vgl. Morsey 1999: 54). Diese Diskussionen über die Frage der Präsidentenwahl hingen zu einem bedeutenden Teil mit einer anderen Problematik zusammen, nämlich der unklaren Ausgestaltung anderer Institutionen. So war zunächst noch ungeklärt, wie das Parlamentssystem aussehen würde. Es gab Befürworter eines Zwei-Kammern-Parlaments, das einen anderen Präsidenten-Wahlköper erfordert hätte, als das schließlich gewählte Modell mit Bundestag und Bundesrat. Früh gab es eine grundsätzliche Übereinstimmung, dass Bundestag und Ländervertreter den Präsidenten gemeinsam wählen sollten. Allerdings bestand die Union zunächst darauf, dass der Bundesrat beteiligt sein müsse. Schließlich einigte man sich auf den Vorschlag einer Bundesversammlung aus den Mitgliedern des Bundestags und einer gleich hohen Anzahl von Ländervertretern. Der Union wurde der Verzicht auf die Beteiligung des Bundesrates damit schmackhaft gemacht, dass der Bundesratspräsident Stellvertreter des Bundespräsidenten ist, nicht der Verfassungsgerichts- oder der Bundestagspräsident, was eine Aufwertung des Bundesrats bedeutet (vgl. Lange 1978: 633ff).

Welche Strömungen setzten sich letztlich durch? Die geringe Machtfülle des Bundespräsidenten geht wesentlich auf eine Koalition von Föderalisten und den Anhängern eines Provisoriumskonzepts zurück (vgl. Jäckel/Möller/Rudolph 1999: 63). An Kompetenzen musste der Bundespräsident im Vergleich zur Weimarer Republik insbesondere den Oberbefehl über die Streitkräfte abgeben, auch die Diktaturgewalt – sie berechtigte den Reichspräsidenten zum zeitweiligen Aufheben von Grundrechten und dem Erlass von Notstandsverordnungen – wurde dem Bundespräsidenten entzogen (vgl. Hesse 1991: 261). Um den Einfluss des Präsidenten auf den Bundestag gering zu halten, wurde das Parlamentsauflösungsrecht eng umgrenzt (vgl. Beyme 1999: 25). Das Recht zur Ernennung und Entlassung des Reichskanzlers wurde auf ein Vorschlagsrecht an den Bundestags eingeschränkt beziehungsweise das Entlassungsrecht auf die Fälle eines Rücktritts oder einer fehlenden Mehrheit des Kanzlers im Parlament eingeschränkt (vgl. Lange 1978: 649).

Maßgeblich dafür, dass nicht komplett auf einen Präsidenten verzichtet wurde oder seine Aufgaben an ein Dreiergremium verteilt wurden, war die sich durchsetzende Erkenntnis, dass Deutschland ein Staatsoberhaupt braucht, weil das ein Stück mehr Souveränität gegenüber den Besatzungsmächten brächte. Gerade die SPD wich von ihren Provisoriumsvorstellungen mehr und mehr ab und schloss sich dieser Meinung an (vgl. Lange 1978: 642 und 633).

2.2 Entwicklung des Amtes

2.2.1 Unter formalen Gesichtspunkten

Formaljuristisch hat das Amt des Bundespräsidenten seit 1949 nahezu keine Veränderungen erfahren. Insgesamt gab es im Abschnitt V des Grundgesetzes – also den den Bundespräsidenten betreffenden acht Artikeln 54 bis 61 GG – bis zum Jahr 2000 nur drei Änderungen (siehe Änderungsübersicht im Anhang der Grundgesetzausgabe 2001 der Bundeszentrale für politische Bildung). Somit ergibt sich ein Änderungsindex von durchschnittlich 0,38 Änderungen pro Artikel. Das ist der zweitniedrigste Wert aller GG-Abschnitte (vgl. Busch 1999: 555). Allein anhand der Änderungsquantität lässt sich also eine bemerkenswerte Stabilität des Bundespräsidentenamts im Grundgesetz feststellen.

Betrachtet man die drei Änderungen im Einzelnen, so bleibt gar nur eine einzige Nettoveränderung übrig. Im 7. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde im Jahr 1956 Artikel 60 Absatz 1 GG geändert zu „Der Bundespräsident ernennt und entlässt die Bundesrichter, die Bundesbeamten, die Offiziere und Unteroffiziere, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.“ Mit dem gleichen Gesetz wurde ein Artikel 59a eingefügt, der lautete: „(1) Die Feststellung, dass der Verteidigungsfall eingetreten ist, trifft der Bundestag. Sein Beschluss wird vom Bundespräsidenten verkündet. (2) Stehen dem Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegen, so kann bei Gefahr im Verzug der Bundespräsident mit Gegenzeichnung des Bundeskanzlers diese Feststellung treffen und verkünden. Der Bundespräsident soll zuvor die Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates hören. (3) Der Bundespräsident darf völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles erst nach der Verkündung abgeben. (4) Über den Friedensschluss wird durch Bundesgesetz entschieden.“ Beide Grundgesetzänderungen sind erschienen im Bundesgesetzblatt I 1956, Seite 111. Der eingefügte Artikel 59a wurde aber 1968 im Bundesgesetzblatt I, Seite 709 mit dem 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes wieder aufgehoben.

Unter dem Strich steht an Änderungen also lediglich der neue Artikel 60 Absatz 1 GG, der dem Bundespräsidenten Formalakte zugesteht, die er aber keineswegs ohne Rücksprache mit der Bundesregierung ausüben kann. Sie sind, um Gültigkeit zu erlangen, der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister bedürftig (vgl. Hesse 1991: 262). Mit dem Zusatz „soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“ bekommt der Bundestag die Möglichkeit, dem Präsidenten dieses Recht mit einfachem Gesetz abzuerkennen.

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