Rentenreformen in Lateinamerika - dargestellt an den Reformen in Chile und Argentinien

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Funktionen von Rentensystemen

3. Gestaltungsmerkmale von Rentensystemen

4. Arten von Rentensystemen

5. Darstellung der Rentensysteme in Chile und Argentinien
5.1. Länderbeispiel Chile
5.1.1. Ausgangssituation vor der Rentenreform
5.1.2. Die Rentenreform von
5.1.2.1. Die Verwaltung
5.1.2.2. Die Beiträge
5.1.2.3. Die Investitionsinstrumente
5.1.2.4. Die Leistungen
5.1.2.5. Die Übergangskosten
5.1.3. Bewertung der Reform
5.2. Länderbeispiel Argentinien
5.2.1 Ausgangssituation vor der Rentenreform
5.2.2. Die Rentenreform von 1994
5.2.2.1. Das Dreisäulenmodell
5.2.2.2. Die Verwaltung
5.2.2.3. Die Beiträge .
5.2.2.4. Die Investitionsinstrumente
5.2.2.5. Die Leistungen
5.2.2.6. Die Übergangskosten
5.2.3. Bewertung der Reform

6. Abschließender Vergleich der Rentensysteme Chiles und Argentiniens

1. Einleitung

Weltweit gerieten in den letzten Jahrzehnten immer mehr Rentensysteme, die auf das Umlageverfahren vertrauten, durch den allgemeinen strukturellen und demographischen Wandel unter Druck. Vor allem die Entwicklung hin zu einer zunehmend älterwerdenden Gesellschaft führte zu einem immer ungünstigeren Verhältnis zwischen Beitragszahlern und –empfängern und dadurch langfristig zu einem wachsenden Defizit in den Staatskassen. Viele der lateinamerikanischen Länder kämpften zusätzlich mit einer extrem ineffizienten und korrupten Verwaltung, die sich in vielen Fällen regelmäßig an den Rentenkassen vergriff, um das staatliche Defizit kurzfristig aus zu gleichen oder sich selbst zu bereichern.

Einen neuen Trend, weg vom Umlageverfahren hin zur Kapitaldeckung, hat ohne Zweifel die paradigmatische Reform in Chile im Jahr 1981 eingeläutet. Mittlerweile haben über 30 Länder weltweit ihr umlagefinanziertes (Pay-As-You-Go, PAYG) Alterssicherungssystem durch ein kapitalgedecktes (fully funded, FF) System ersetzt, oder sind wie im argentinischen Modell zu einer Kombinationslösung übergegangen. Durch ihre frühen Reformen hatten sowohl Chile als auch in etwas geringerem Maße Argentinien eine Vorbildfunktion für andere Staaten Lateinamerikas. Aber auch über die Grenzen des lateinamerikanischen Kontinents hinaus, wurden die Lösungswege der beiden Cono Sur Staaten mit Interesse beobachtet. Sowohl in den Staaten des ehemaligen Ostblocks^[1] als auch unter einigen us-amerikanischen Theoretikern^[2] stehen diese Reformen heute noch hoch im Kurs.

In der vorliegenden Arbeit sollen die Rentenreformen in Chile und Argentinien dargestellt werden. Zu diesem Zweck möchte ich zuvor kurz auf die theoretischen Grundlagen der Rentenreformdebatte eingehen und die Funktionen und Gestaltungsmerkmale von Rentensystemen erläutern. Nach einer Vorstellung der praktischen Ausgestaltung der neuen Systeme in Chile und Argentinien, bei der neben der Verwaltung, der Beitragszahlungen und der Leistungen auch auf die Anlageformen, sowie auf die Übergangskosten eingegangen wird, sollen die beiden Systeme verglichen und wesentliche Unterschiede aufgezeigt werden.

2. Funktionen von Rentensystemen

Jeder Mensch benötigt sein gesamtes Leben über Konsumgüter. Die Fähigkeit auf dem Arbeitsmarkt genügend Lohn zu erwirtschaften, um sich die Konsumgüter leisten zu können, besitzt er aber nur während eines gewissen Lebensabschnitts. In der Kindheit, sowie im Alter sind die Menschen auf die Unterstützung anderer angewiesen, um ihre Grundversorgung zu decken. Der Konsum der Kinder wird üblicherweise dem Konsum der Eltern zugerechnet. Die Finanzierung der letzten Lebensphase geschieht über verschiedene Modelle der Altersicherung. An dieser Erklärung wird deutlich, dass eine bedeutende Aufgabe der Renten darin besteht, über die sog. Lohnersatzfunktion vor Altersarmut zu schützen. Diese wesentlichen Funktionen von Renten – Lohnersatzfunktion und Schutz vor Altersarmut – als Grundlage einer ersten staatlichen Säule in Rentensystemen als Garantie einer Mindestversorgung, sind sowohl bei der Weltbank, als auch bei der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) unstrittig.

Aber in Bezug auf eine zusätzliche Sicherung in einer zweiten Säule sind die Ansichten der beiden Organisationen aber absolut kontrovers. Die IAO vertritt das Modell eines kollektiven Kapitaldeckungsverfahren mit variablen Beiträgen aber letztlich festen Leistungen. Das Idealmodell der Weltbank stützt sich dagegen auf das individuelle Kapitaldeckungsverfahren mit festen Beiträgen, dessen Leistungshöhe aber variabel bleibt. Zudem sind die Renten laut Weltbank der Wachstumsförderung dienlich, da sie positive Anreize zur Kapitalbildung bieten. Dieses Argument wird allerdings von der IAO abgelehnt, da sie eine mögliche wirtschaftspolitische Instrumentalisierung der Renten in diesem Zusammenhang befürchten. Im Gegenzug sieht die IAO eine besonders wichtige Aufgabe der Renten sowohl in der intergenerationalen, als auch in der intra-generationalen Umverteilung, also einer Umverteilung der Ressourcen innerhalb der Gesellschaft über die bloße Altersarmut hinaus. Denn vor allem in Ländern mit sehr unterschiedlichem Einkommensniveau kann über die Rentenkassen versucht werden einen Teil der Einzahlungen der Besserverdienenden dazu zu nutzen, die Renten derer zu bezahlen, die nur sehr geringe Beiträge zahlen können. Die Weltbank argumentiert dagegen, dass diese zusätzliche Umverteilung besser über Sozialhilfe zu regeln sei.^[3]

3. Gestaltungsmerkmale von Rentensystemen

Grundsätzlich gibt es zwei unterschiedliche Verfahren, nach denen Rentensysteme aufgebaut sein können. Diese sind:

1) Das Umlageverfahren:

Bei diesem staatlichen System, dass für alle Arbeiter obligatorisch ist, finanzieren die aktuellen Arbeiter durch ihre Beiträge die Renten der Pensionäre des selben Zeitraumes. Sowohl die Einnahmen, als auch die Ausgaben stammen also aus der selben Periode und es kommt nie zur Bildung eines Kapitalstocks.^[4] Aus diesem Grund nennt man dieses Verfahren auch die „intergenerationale Umverteilung“ oder auch „Overlapping-Generation-Modell“^[5]. Für den Einzelnen besteht in diesem System allerdings kein eindeutig erkennbarer Zusammenhang zwischen Beiträgen und Leistungen.

2) Kapitaldeckungsverfahren:

Bei diesem Verfahren akkumuliert der zukünftige Rentner in seiner aktiven Phase auf dem Arbeitsmarkt durch die Zahlung von festen Beiträgen ein bestimmtes Kapital. Zu diesem Zweck werden die Beiträge in Form von Kapitalfonds angelegt. Aus diesem Kapitalstock und dessen Erträgen bekommt er nach Eintritt ins Rentenalter seine Leistungen ausbezahlt. Die Höhe der gezahlten Pensionsleistungen ist in diesem System stets davon abhängig, was der Rentner in der Vergangenheit gespart hat. Außerdem hängen die Leistungen stark vom Marktzins ab. Aber trotz dieses Marktrisikos ist für den Versicherten der Zusammenhang zwischen den gezahlten Beiträgen und seiner späteren Rente klar erkennbar, da er sein individuelles Rentenkonto zu jedem Zeitpunkt einsehen kann. Zudem verringert dieses Verfahren der individuellen Sparkonten den negativen Einfluss des demographischen Wandels auf die üblichen Rentensysteme.

3) Mischverfahren

Bei diesem Verfahren, das im Verlauf der Arbeit am Beispiel Argentiniens näher erläutert wird, hat man sich für eine Kombination aus staatlichem Umlage- und privatem Kapitaldeckungsverfahren entschieden. Die Entscheidung für eine solche Kombination ist meist ein Kompromiss zwischen dem Wunsch, die defizitäre Staatslage durch den Wechsel zu einem privaten System zu entspannen und dennoch die soziale Komponente der Umverteilung zu erhalten.

In seiner Abhandlung über die Rentenreformen in Lateinamerika kommt Peter Bürfent zu dem Schluss, dass im Vergleich von Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren, letzteres Verfahren die meisten Vorteile aufweißt, da durch die Kapitaldeckung die Effizienz des Systems in jedem Fall gesteigert werde. Nicht zuletzt deswegen, weil einem politisch motivierten Rückgriff auf die angesparten Gelder vorgebeugt wird.^[6]

4. Arten von Rentenreformen

Rentenreformen können sehr verschieden umgesetzt werden. In erster Linie unterscheidet man zwischen parametrischen Reformen, bei denen es lediglich zu einer Erhöhung der Beiträge oder des gesetzlichen Renteneintrittsalters bzw. zu einer Veränderung der Leistungen kommt, und strukturellen Reformen. Bei strukturellen Reformen kommt es zu einer Veränderung der wesentlichen Gestaltungsmerkmale des Systems und dadurch zu einem Wechsel zu einem gänzlich neuen System. Solch eine substituierende Rentenreform wurde z.B. in Chile, Mexiko und Bolivien durchgeführt. Es ist aber auch ein paralleler Wechsel, wie z.B. in Peru oder Kolumbien, denkbar bei dem altes und neues System dauerhaft oder zumindest in einer bestimmten Übergangsphase nebeneinander bestehen bleiben. Eine dritte Variante besteht darin, ein gemischtes System zu erstellen, das grundsätzlich als Neu zu bezeichnen ist, das aber sowohl Elemente des alten, als auch Elemente des neuen Systems in sich vereint. Für diese Variante haben sich in Lateinamerika u.a. Argentinien und Uruguay entschieden.

5. Darstellung der Rentensysteme in Chile und Argentinien

Lateinamerika kann auf eine lange Tradition im Bereich der Sozialpolitik zurückblicken. Chile und Argentinien verfügten schon im frühen 20. Jahrhundert über Rentensysteme nach Bismarckschem Vorbild. Im folgenden Kapitel sollen allerdings nur die letzten Reformen der Rentensysteme aus dem Jahr 1981 in Chile bzw. dem Jahr 1994 in Argentinien näher betrachtet werden.

5.1. Länderbeispiel Chile

Chile reformierte sein Rentensystem bereits im Jahr 1981 unter der militärischen Regierung Pinochets und einer stark neoliberal orientierten Gruppe von Wirtschaftswissenschaftlern grundlegend. Das alte staatliche Umlageverfahren, das geprägt war von großen Ungerechtigkeiten in der Verteilung, einer ineffizienten Verwaltung, sowie dem wachsenden Defizit auf Grund immer höherer Leistungen und sinkenden Beiträgen wurde abgeschafft und durch ein rein privates Kapitaldeckungsverfahren ersetzt. Damit war Chile eines der ersten Länder der Welt, dass über ein ausschließlich privatisiertes Rentensystem verfügte. Genau aus diesem Grund lohnt auch heute noch ein Blick auf diese Reform, die in den folgenden Jahrzehnten für viele andere Länder zum Vorbild wurde.^[7]

5.1.1. Ausgangssituation vor der Rentenreform

Eine Rentenversicherung nach dem Bismarckschen Rentenmodell gab es in Chile bereits seit dem Jahr 1924 unter der Regierung Alessandri Palma. 1953 kam es zu einer Reform des Rentensystems, die endgültig das Umlageverfahren einführte. Obwohl auch in den folgenden Jahrzehnten Beitragsorientierung und damit der Nachweis über ein festes Lohnverhältnis grundlegende Bedingung war, konnten bis in die 60er und 70er Jahre sehr hohe Deckungsgrade erreicht werden. Aber durch die gleichzeitige starke Ausdehnung der Rentenversicherung auf mehr Bevölkerungsschichten, kam es bereits in den 60er Jahren zu ersten Finanzierungsproblemen.

[...]

^[1] Müller, Katharina: Das „argentinische Modell“ für Mittelosteuropa?, in: Institut für Iberoamerikakunde(Hrsg.): Rentenreformen in Lateinamerika. Lehren für Europa, Lateinamerika Analysen-Daten-Dokumentation Nr. 36/97, Hamburg 1997, S.129-136.

^[2] Mesa-Lago, Carmelo: Mythos und Realität von Rentenreformen: der lateinamerikanische Beweis, in: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hrsg.): Deutsche Renten Versicherung, 1-2/2003, Frankfurt am Main 2003, S.60-76.

^[3] Mesa-Lago, Carmelo; Kleinjans, Kristin: Die internationale Rentenreformdebatte. Annahmen und Realität der lateinamerikanischen Reformen, in: Institut für Iberoamerikakunde(Hrsg.): Rentenreformen in Lateinamerika. Lehren für Europa, Lateinamerika Analysen-Daten-Dokumentation Nr. 36/97, Hamburg 1997, S. 33-50.

^[4] Trappe, Friederike: Zur Nachhaltigkeit sozialer Sicherungssysteme: Eine Analyse am Beispiel des argentinischen Alterssicherungssystems, Münster 2000, S.26ff.

^[5] Bürfent, Peter: Rentenreformen in Lateinamerika, Marburg 2000, S. 50.

^[6] Bürfent, Peter: Rentenreformen in Lateinamerika, Marburg 2000, S. 101f.

^[7] Sperberg F., Jaime: Die Rentenreform in Chile: Kein Modell für Lateinamerika, in: Institut für Iberoamerikakunde(Hrsg.): Rentenreformen in Lateinamerika. Lehren für Europa, Lateinamerika Analysen-Daten-Dokumentation Nr. 36/97, Hamburg 1997, S.51.