§ 34 Abs. 3a BauGB - Eine Herausforderung für die Bauämter

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Rechtsprechungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

I. Einführung
1.) Problemstellung
2.) Ziel der Arbeit
3.) Vorgehensweise

II. Historische Entwicklung des § 34 Abs. 3a BauGB
1.) Der Anfang 1987
2.) Die erstmalige Erweiterung 1990
3.) Verlängerung der Gültigkeit bis Ende 1997
4.) Das vorläufige Ende 1998
5.) Die Wiedergeburt 2004 im neuen Gewand
6.) Die erste Erweiterung nach dem Comeback 2007
7.) Die nachgeholte Erweiterung 2013
8.) Inhaltliche und stilistische Modifikation 2017
9.) Die vorerst letzte (befristete) Erweiterung bis Ende 2019
10.) Zusammenfassung und Interpretation

III. Anwendungskriterien
1.) Innenbereich
1.1) Bebauungszusammenhang
1.2) Ortsteil
1.3) Verhältnis zum Bebauungsplan und § 34 Abs. 2 BauGB
2.) Abweichungsbedürfnis
2.1) Nichteinfügen in die Eigenart der näheren Umgebung
2.2) Bodenrechtliche Spannungen
2.3) Der Abweichung zugängliche Kriterien
3.) Begünstigte Vorhaben
3.1) Zweckbestimmung
3.1.1) Gewerbe- und Handwerksbetriebe
3.1.2) Wohnzwecken dienende Gebäude
3.1.3) Bauliche Anlage zu Wohnzwecken
3.2) Vorhabenbegriffe
3.3) Zulässiger Bestand
4.) Städtebauliche Vertretbarkeit
5.) Vereinbarkeit mit Nachbarinteressen und öffentlichen Belangen
5.1) Würdigung nachbarlicher Interessen
5.2) Vereinbarkeit mit Öffentliche Belange
6.) Einzelfallerfordernis / Atypik
6.1) Begriffsdefinition
6.2) Beurteilungsrahmen
6.3) Einzelfälle bei Gewerbe- und Handwerksbetrieben
6.4) Einzelfälle bei Wohnzwecken dienenden Vorhaben
6.5) Einzelfälle bei Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zu Wohnzwecken
7.) Ermessen
8.) Kein Einzelhandelsbetrieb i.S.d. § 34 Abs. 3a Satz 2 BauGB
9.) Gesicherte Erschließung
10.) Wahrung der gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse
11.) Schutz des Ortsbildes
12.) Verfahrensrechtliche Aspekte Schaubild: Prüfungsschema

IV.Anwendungsbeispiel A
1.) Sachverhalt
2.) Rechtliche Wertung

V. Anwendungsbeispiel B
1.) Sachverhalt
2.) Rechtliche Wertung

VI.Resümee

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Rechtsprechungsverzeichnis

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)

Urteil vom 06.12.1967 – Az. IV C 94.66

Urteil vom 06.11.1968 – Az. IV C 31.66

Urteil vom 06.11.1968 – Az. IV C 47.68

Urteil vom 30.04.1969 – Az. IV C 38.67

Urteil vom 31.08.1973 – Az. IV C 33.71

Urteil vom 25.02.1977 – Az. IV C 22.75

Urteil vom 26.05.1978 – Az. IV C 8.77

Urteil vom 09.06.1978 – Az. IV C 54.75

Urteil vom 18.02.1983 – Az. 4 C 18/81

Urteil vom 17.02.1984 – Az. 4 C 56/79

Urteil vom 17.02.1984 – Az. 4 C 55/81

Urteil vom 22.05.1987 – Az. 4 C 6/85

Urteil vom 03.05.1988 – Az. 4 C 54/85

Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78/89

Beschluss vom 20.11.1989 – Az. 4 B 163/89

Urteil vom 15.02.1990 – Az. 4 C 23/86

Beschluss vom 16.07.1990 – Az. 4 B 106/90

Urteil vom 12.12.1990 – Az. 4 C 40/87

Beschluss vom 17.09.1991 – Az. 4 B 161/91

Urteil vom 13.11.1992 – Az. 8 C 41/90

Beschluss vom 16.03.1993 – Az. 4 B 253/92

Beschluss vom 22.11.1995 – Az. 4 B 224/95

Beschluss vom 25.03.1996 – Az. 4 B 302/95

Beschluss vom 03.04.1996 – Az. 4 B 253/95

Beschluss vom 18.06.1997 – Az. 4 B 238/96

Urteil vom 11.05.2000 – Az. 4 C 14/98

Urteil vom 21.03.2002 – Az. 4 C 1/02

Urteil vom 06.06.2002 – Az. 4 CN 4/01

Urteil vom 19.09.2002 – Az. 4 C 13/01

Beschluss vom 05.06.2007 – Az. 4 B 20/07

Urteil vom 11.10.2007 – Az. 4 C 7/07

Urteil vom 17.12.2009 – Az. 4 C 2/08

Urteil vom 16.09.2010 – Az. 4 C 7/10

Urteil vom 19.04.2012 – Az. 4 C 10/11

Urteil vom 30.06.2015 – Az. 4 C 5/14

Bundesgerichtshof (BGH)

Urteil vom 26.01.1989 – Az. III ZR 194/87

Urteil vom 05.12.1991 – Az. III ZR 167/90

Oberverwaltungsgerichte (OVG)

Nordrhein-Westfalen (Münster) – Urteil vom 29.06.1989 – Az. 7 A 2087/87

Nordrhein-Westfalen (Münster) – Urteil vom 06.11.1990 – Az. 11 A 190/87

Bremen – Urteil vom 30.09.2003 – Az. 1 A 251/01

Lüneburg – Beschluss vom 12.11.2007 – 1 ME 276/07

Sachsen (Bautzen) – Beschluss vom 23.02.2010 – Az. 1 B 581/09

Bayern – Urteil vom 07.02.2011 – 4 B 10.2856

Lüneburg – Beschluss vom 08.02.2011 – Az. 1 LA 109/08

Berlin-Brandenburg – Beschluss vom 14.03.2012 – Az. 10 N 34.10

Berlin-Brandenburg – Beschluss vom 27.03.2014 – Az. 10 S 5.13

Hamburg – Urteil vom 25.02.2015 – Az. 2 Bf 213/11

Verwaltungsgerichtshöfe (VGH)

Baden-Württemberg – Beschluss vom 25.08.1988 – Az. 3 S 2452/88

Baden-Württemberg – Beschluss vom 08.03.2011 – Az. 10 S 161/09

Verwaltungsgerichte (VG)

München – Beschluss vom 18.08.2014 – Az. M 8 SN 14.3226

Abbildungsverzeichnis

A bbildung 1: Beispiel – Abgrenzung Innen- / Außenbereich

A bbildung 2: Schaubild – Prüfungsschema

A bbildung 3: Ausgangslageplan – Beispiel A

A bbildung 4: Lageplan – geplantes Bauvorhaben (Beispiel A)

A bbildung 5: Ansicht Südost – geplantes Vorhaben (Beispiel A)

A bbildung 6: Ausgangslageplan – Beispiel B

A bbildung 7: Grundriss Erdgeschoss – neues Gebäude (Beispiel B)

A bbildung 8: Südansicht des Neubaus (Beispiel B)

I . Einführung

1.) Problemstellung

Die Arbeit greift ein Thema aus der Praxis der Bauämter auf. § 34 Abs. 3a Bauge - setzbuch (BauGB)¹ sieht in Einzelfällen für bestimmte Bauvorhaben weitergehen- de bzw. erweiterte Zulassungsmöglichkeiten, namentlich Abweichungen vom Ge- bot des Einfügens in die nähere Umgebung, vor.

Bei der praktischen Fallbearbeitung stoßen die Bauämter dabei vermehrt auf An- wendungsproblematiken. Nicht unstrittig und teils kontrovers wird diskutiert, wann eine Anwendung des § 34 Abs. 3a BauGB überhaupt möglich ist und nicht zuletzt, welchen Grenzen, speziell den Anforderungen an den „Einzelfall“ respek- tive die „Atypik“, sie unterworfen ist.

In der Konsequenz meiden viele Bauämter diese Zulässigkeitsart aus Sorge un- kontrollierter Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung durch Schaffung von Präzedenzfällen.

Dessen ungeachtet rückt das Thema angesichts der von der Politik und Gesell- schaft postulierten Flächensparsamkeit, verbunden mit dem in den letzten Geset- zesnovellen manifestierten Nachverdichtungswillen des Gesetzgebers einerseits und dem zunehmenden Wohnraumbedarf bei äquivalent steigenden Grundstücks- preisen andererseits, mehr den je in den Fokus der Bauämter.

Um den vorstehenden Forderungen gerecht zu werden, erfordert es einer erschöp- fenden Rechtsprüfung aller in Betracht kommenden Zulässigkeitsvarianten, mit- hin die Aufgabe der „stiefmütterlichen“ Behandlung der in § 34 Abs. 3a BauGB normierten Zulässigkeitsmöglichkeiten durch die Bauämter selbst.

2.) Ziel der Arbeit

Sinn und Zweck der vorliegenden Arbeit ist die eingehende Auseinandersetzung mit dieser diffizilen Zulässigkeitsoption, die zweifelsohne städtebauliche Risiken mit sich bringt und deshalb eine subtile Betrachtungsweise erfordert, gleichwohl auch einmalige Möglichkeiten bietet, die teils antagonistischen Öffentlichkeitsin- teressen, wie die Schaffung von mehr Wohnraum, Belange des Menschen und ge- ordnete städtebauliche Entwicklung auf der einen und flächensparenden Umgang mit Boden, Belange der Natur und Umwelt sowie Gebot der Innen- vor Außenent- wicklung auf der anderen Seite, in Einklang zu bringen.

Mit Hilfe eines auf dieser Arbeit/Untersuchung basierenden Praxisleitfadens soll ein Sachbearbeiter im Bauamt in die Lage versetzt werden, ein Bauvorhaben rechtssicher auf § 34 Abs. 3a BauGB prüfen und beurteilen zu können.

Dabei soll es nicht als ein starres, schematisches Konstrukt betrachtet werden, das zudem den Anspruch erhebt, eine absolute Universallösung zu sein, sondern viel- mehr als eine methodisch-systematische Richtschnur, die mit Blick auf die Einzel- fallumstände einer gebotenen Flexibilität zugänglich ist.

Die prononcierte Wiedergabe der rechtlichen Rahmenbedingungen ist ebenso un- abdingbar, wie die Verdeutlichung des Ermessens- und Entscheidungsspielraums, die der Gesetzgeber dem Anwender an die Hand gibt.

Bestenfalls soll die Arbeit für die Anwender ein gängiges Hilfsmittel darstellen, zumindest aber dazu beitragen, Bedenken und Vorbehalte gegen diese Zulässig- keitsart abzubauen und einen wissenschaftlichen respektive fachlichen Diskurs anzustoßen.

3.) Vorgehensweise

Um das angestrebte Ziel zu erreichen, soll in der Einführung zunächst auf die his - torische Entwicklung Rückschau gehalten werden. Beleuchtet werden dabei auch die gesetzgeberischen Vorstellungen und Ziele.

Daran anschließend werden die einzelnen Anwendungs- und Prüfungskriterien so- wie deren systematische und gesetzliche Verortungen untersucht und herausgear- beitet. Einen Schwerpunkt wird das Kriterium des Einzelfallerfordernisses respek- tive der Atypik bilden. Dies resultiert nicht zuletzt aus der begrifflichen Unbe- stimmtheit und der sich daraus ergebenden Problematik, der umfassenden sach- und fachgerechten Würdigung der Gesamtumstände, die sowohl Kenntnisse der juristischen Methodenlehre als auch lösungsorientierte Kreativität und peripheren Blick erfordert.

Arrondiert wird die Arbeit durch zwei kurze Beispiele aus einer mittelgroßen süd- ostbayerischen Gemeinde, die unter Zugrundelegung der erarbeiteten Überlegun- gen auf die Zulässigkeit unter Einbeziehung der Abweichungsmöglichkeit des § 34 Abs. 3a BauGB begutachtet und bewertet werden.

Den Abschluss bildet eine Zusammenfassung, die in Kürze die wesentlichen Er- gebnisse der Arbeit wiedergibt und zu einem wissenschaftlichen bzw. fachlichen Diskurs anregt.

II . Historische Entwicklung des § 34 Abs. 3a BauGB

1.) Der Anfang 1987

Der Genehmigungstatbestand fand erstmals 1987 Eingang ins Baugesetzbuch (BauGB 1987)² und war in § 34 Abs. 3 verortet. Weder das Bundesbaugesetz vom 23.06.1960 (BBauG 1960)³ noch die Neufassung des Bundesbaugesetzes vom 18.08.1976 (BBauG 1976)⁴ kannten als Vorläufer vergleichbare Regelungen.

§ 34 Abs. 3 BauGB i.d.F.vom 1987

( 3) Nach den Absätzen 1 und 2 unzulässige Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen von zulässigerweise errichteten baulichen und sonstigen Anlagen können im Einzel- fall zugelassen werden, wenn

1. die Zulassung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist oder
2. das Vorhaben einem Betrieb dient und städtebaulich vertretbar ist und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar und die Erschließung gesichert ist. Satz 1 findet keine Anwendung auf Einzel- handelsbetriebe, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen können.

Seinerzeit wurde die Implementierung mit der Erforderlichkeit begründet, betrieb- lichen Investitionen an bestehenden Standorten mangels vorhandener Bebauungs- pläne eine eindeutige rechtliche Grundlage zu geben.⁵ Ferner sollte die Regelung dem Umstand Rechnung tragen, dass in Einzelfällen der Zulässigkeitsrahmen des § 34 zweifelhaft oder nicht ausreichend sein konnte, um notwendige Vorhaben im Zusammenhang mit vorhandenen Anlagen genehmigen zu können und in diesen Fällen auch die Aufstellung eines Bebauungsplanes aufgrund der städtebaulichen Verhältnisse nicht erforderlich war oder sonst nicht in Betracht kam. In Zweifels - fällen sollte die Bestimmung daher eine eindeutige rechtssichere Genehmigungs- grundlage darstellen.⁶

Erfasst wurden nur Vorhaben im Zusammenhang mit vorhandenen Anlagen. Wei- tere Restriktionen erfuhr der Abweichungstatbestand insoweit, als nur solche Vor- haben eine Genehmigungsaussicht hatten, die einen Einzelfall darstellten und ent- weder aus Gründen des Allgemeinwohls erforderlich waren (Nr. 1) oder einem Betrieb dienten (Nr. 2). Gerechtfertigt wurde die Regelung gegenüber Bauvorha- ben im Zusammenhang mit Wohngebäuden damit, dass Betriebe anders als Letzt- genannte auf wiederkehrende Baumaßnahmen angewiesen sind.⁷ Städtebauliche Bedenken spielten damals offenkundig keine große Rolle, vielmehr war der politi- sche Diskurs von umweltbezogenen Aspekten bestimmt.⁸

2.) Die erstmalige Erweiterung 1990

Mit Inkrafttreten des § 4 des Wohnungsbau-Erleichterungsgesetzes (WoBauErlG)⁹ bekam der Genehmigungstatbestand eine ergänzende Ausweitung auf Vorhaben, die dem Wohnzweck dienten. Zurückzuführen ist dies primär auf die damaligen zeitgeschichtlichen und weltpolitischen Ereignisse, wie der Wiedervereinigung, der massenhaften Einwanderung von Aussiedlern aus den ehemaligen Ostblock- ländern und dem Zuzug von Kriegsflüchtlingen aus dem Balkan.¹⁰

Man erkannte schnell, dass der vorhandene Wohnraumbestand den wandelnden Entwicklungen nicht gerecht werden konnte und versuchte durch die Ausweitung dem entgegenzusteuern. So wurde der dringende Wohnraumbedarf als Allgemein- wohlgrund ausdrücklich anerkannt, um eine Anwendungserleichterung herbeizu- führen.¹¹ Ungeachtet dieser suggerierten Liberalität blieb der Anwendungsfall weiterhin auf Einzelfälle respektive auf atypische Fälle beschränkt.

In den politischen Debatten rund um den Gesetzeserlass wurden erstmalig auch Sorgen der Beeinträchtigung geordneter städtebaulicher Entwicklung thematisiert, wenn Genehmigungen über den Rahmen des Einfügegebots hinaus erteilt werden würden.¹² Bezeichnend ist ferner, dass die Ausweitung nicht im BauGB selbst in- tegriert, sondern vielmehr zusätzlich zu diesem zu beachten war.

Art . 2 § 4 Abs. 1 und 2 WoBauErlG i.d.F. vom 17.05.1990

( 1) Gründe des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 des Baugesetzbuches lie - gen bei dringendem Wohnbedarf, auch zur vorübergehenden Unterbringung und zum vorüberge - henden Wohnen, vor; (…).
( 2) Nach § 34 Abs. 1 und 2 des Baugesetzbuches unzulässige Erweiterungen, Änderungen, Nut - zungsänderungen und Erneuerungen von zulässigerweise errichteten baulichen und sonstigen An- lagen können im Einzelfall zugelassen werden, wenn das Vorhaben Wohnzwecken dient und städte- baulich vertretbar ist und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar und die Erschließung gesichert ist. Auf § 34 Abs. 3 Satz 1 N r . 1 des Baugesetzbuches ist Absatz 1 Satz 1 entsprechend anzuwenden.

3. Verlängerung der Gültigkeit bis Ende 1997

Die Novellierung des zuvor genannten Gesetzes durch das BauGB-Maßnahmen- gesetz (BauGB-MaßnG 1993)¹³ hatte für den Genehmigungstatbestand nur die Verlängerung der Geltungsdauer um zweieinhalb Jahre bis zum 31.12.1997 zur Folge; inhaltlich blieb es unberührt.

4.) Das vorläufige Ende 1998

Zum 01.01.1998 trat das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BauROG)¹⁴ in Kraft und hob zugleich die gegenständliche Zulassungsart mit der Begründung auf, die entsprechenden Vorhaben könnten sinnvoller über einen Vorhaben- und Erschließungsplan ermöglicht werden.¹⁵ Die dem Planungssystem zuwiderlaufen- de Regelung erschien im Lichte der Neuerungen im Bauplanungsrecht, insbeson- dere der Änderungen der Baunutzungsverordnung (BauNVO), und der Vereinheit- lichung der Befreiungstatbestände als entbehrlich. Hierdurch wollte man einer grundlegenden planerischen Lösung der städtebaulichen Konflikte den Vorzug vor einer kurzfristig greifenden, systemfremden Befreiungsmöglichkeit geben.¹⁶

5.) Die Wiedergeburt 2004 im neuen Gewand

Ihre „Wiedergeburt“ hat die Vorschrift dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau 2004) zu verdanken.¹⁷ Seither ist sie im neu geschaffenen Absatz 3a und nicht wie in der Vergangenheit in Absatz 3 normiert.

§ 34 Abs. 3a BauGB i.d.F. vom 20.07.2004

( 3a) 1 V om Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichungen

1. der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- und Handwerksbetriebes dient,
2. städtebaulich vertretbar ist und
3. auch unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen ver- einbar ist.

2 Satz 1 findet keine Anwendung auf Einzelhandelsbetriebe, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen oder schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben können.

Begründet wurde die Wiederaufnahme der Vorschrift mit dem in der Praxis deut- lich gewordenen sehr hohen Aufwand beim Erlass eines Vorhaben- und Erschlie- ßungsplanes, der oftmals in keinem ausgewogenen Verhältnis zur Größe des je- weils geplanten Vorhabens stand und deshalb wenig genutzt wurde.¹⁸ Aus Grün- den der Praktikabilität und zur Unterstützung der Existenz von Handwerks- und Gewerbebetrieben einschließlich der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen war die Wiedereinführung der erweiterten Genehmigungsmöglichkeit daher gebo- ten.¹⁹

Profiteure waren wie bei der erstmaligen Einführung die vorhandenen Gewerbe- und Handwerksbetriebe. Umfasst waren vor allem bauliche Maßnahmen im Kon- text mit bestehenden kleinen Handwerks- und Gewerbebetrieben, die sich als Ein- zelstandorte im nicht beplanten Innenbereich darstellten und dort zumeist seit län- gerer Zeit existierten.²⁰

6.) Die erste Erweiterung nach dem Comeback 2007

Seit der BauGB-Novelle 2007²¹ beanspruchten auch Erweiterungen, Änderungen und Erneuerungen von zulässigerweise errichteten baulichen Anlagen zu Wohn- zwecken die Geltung des erweiterten Genehmigungstatbestandes für sich.²² Nut- zungsänderungen waren hiervon ausgenommen.

§ 34 Abs. 3a BauGB i.d.F. vom 01.01.2007

( 3a) 1 V om Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichungen

1. der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise e rrichteten Gewerbe- und Handwerksbetriebes oder der Erweiterung, Änderung oder Er- neuerung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken dient,
2. städtebaulich vertretbar ist und
3. auch unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen ver- einbar ist.

2 Satz 1 findet keine Anwendung auf Einzelhandelsbetriebe, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen oder schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben können.

Der erneuten Ausdehnung lag das Bedürfnis der Praxis nach erweiterten Zulas- sungsmöglichkeiten auch bei Wohnzwecken dienenden Vorhaben zugrunde. Auf diese Weise hätte beispielsweise für ein Ausbauvorhaben, bei dem durch An- und Aufbauten das Maß der in der näheren Umgebung vorhandenen Bebauung an sich überschritten wird, gleichwohl im Einzelfall aufgrund einer Ermessensentschei- dung eine Genehmigung erteilt werden können.²³ Die Voraussetzungen hierfür (insbesondere städtebauliche Vertretbarkeit, Berücksichtigung der Nachbarlage) würden die Wahrung der städtebaulichen Ordnung sicherstellen.²⁴

Ergebnisse eines dem Gesetzesbeschluss vorgeschalteten Praxistests zur Gesetzes- folgeabschätzung bestätigten die Resonanz der Praxis.²⁵ Unter den Gesichtspunk- ten der Innenentwicklung und zügigen Investition wurde die Regelung begrüßt. Gestützt wurde das positive Votum vor allem darauf, dass für bestimmte Fälle ab - weichend von der bisherigen Praxis kein Bebauungsplanverfahren mehr erforder- lich war und in Grenzbereichen der Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 BauGB mehr Rechtssicherheit geschaffen wurde. Neben dem Effekt der erheblichen Beschleu- nigung gingen auch reduzierte Kosten mit der Regelung einher.²⁶ Bedauert wurde die Nichtaufnahme der Nutzungsänderung.

7.) Die nachgeholte Erweiterung 2013

Diesem Begehren kam der Gesetzgeber erst mit der Gesetzesnovelle 2013²⁷ nach. Fortan war die Umnutzung eines Gewerbe- und Handwerksbetriebes zu einem Wohnzwecken dienenden Gebäude zulässig. Der umgekehrte Fall, also eine Ände- rung der Wohnnutzung zur Gewerbe- und Handwerksnutzung, sollte demgegen- über nicht erfasst sein.²⁸

§ 34 Abs. 3a BauGB i.d.F. vom 20.09.2013

( 3a) 1 V om Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichungen

1. der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- und Handwerksbetriebes, einschließlich der Nutzungsänderung zu Wohnzwecken, oder der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlagen zu Wohnzwecken dient,
2. städtebaulich vertretbar ist und
3. auch unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen ver- einbar ist.

2 Satz 1 findet keine Anwendung auf Einzelhandelsbetriebe, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen oder schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben können.

8.) Inhaltliche und stilistische Modifikation 2017

Mit dem BauGBÄndG 2017²⁹ wurde zur Erleichterung des Wohnungsbaus im nicht beplanten Innenbereich die Nutzungsänderung sämtlicher Anlagen, nicht nur der Gewerbe- und Handwerksbetriebe, zu Wohnzwecken zulässig.³⁰

Nunmehr konnten auch Einrichtungen für soziale oder kirchliche Zwecke, öffent- liche Gebäude oder Anlagen, die der technischen Versorgung dienten, zu Wohn- zwecken umgenutzt werden.³¹

Obendrein kam eine stilistische Änderung der Nummer 1, die die Tatbestandsvor- aussetzung des begünstigten Vorhabens darstellt, von einer Aufzählung in Satz- form hin zu einer systematischen enumerativen Auflistung nach Buchstaben (lit.).

§ 34 Abs. 3a BauGB i.d.F. vom 13.05.2017 bis heute

( 3a) 1 V om Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichungen

1. einem der nachfolgenden Vorhaben dient:

a) der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässiger - weise errichteten Gewerbe- und Handwerksbetriebs,
b) der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder
c ) der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohn- zwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,

2. städtebaulich vertretbar ist und
3. auch unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen ver- einbar ist.

2 Satz 1 findet keine Anwendung auf Einzelhandelsbetriebe, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen oder schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben können.

9.) Die vorerst letzte (befristete) Erweiterung bis Ende 2019

Zur vorerst letzten Ausdehnung, wenngleich befristet bis 31.12.2019, kam es im Zuge der Änderung des § 246 BauGB als Teil des Asylverfahrensbeschleuni - gungsgesetzes.³² In Absatz 8 statuierte er als gesetzliche Sonderregelung die ent- sprechende Anwendbarkeit des § 34 Abs. 3a BauGB auf die Erweiterung, Ände- rung, Erneuerung und Nutzungsänderung zur Schaffung von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbewerber.

§ 246 Abs. 8 BauGB i.d.F. vom 20.11.2014 bis 31.12.2019

( 8) Bis zum 31. Dezember 2019 gilt § 34 Abs. 3a Satz 1 entsprechend für die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in bauliche Anlagen, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, und für deren Erweiterung, Änderung oder Erneue - rung.

10.) Zusammenfassung und Interpretation

In der Gesamtschau verdeutlicht der Rückblick die Schwierigkeiten des Gesetzge- bers beim Umgang mit dem delikaten „Instrument“ des § 34 Abs. 3a BauGB. Ob- gleich es als kurzfristig greifend und systemfremd betrachtet wird, ist der erwei- terte Genehmigungstatbestand respektive Befreiungstatbestand – wie die Praxis deutlich macht – alternativlos.

Getragen wurde die Diskussion mitunter von der praktischen Relevanz, die auch in der Praxis unterschiedlich bewertet wird.³³ Zum Teil wird darauf hingewiesen, dass sich wegen der Beschränkung auf den „Einzelfall“ nur wenige Anwendungs- fälle ergeben. Aus gegebenen Anlass wurde angeregt, das Einzelfallerfordernis entfallen zu lassen, wie es seinerzeit mit Inkrafttreten des BauROG 1998 bei der Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB auch der Fall war. Andere verweisen demge- genüber darauf, dass die Beschränkung auf den Einzelfall zur Vermeidung von Fehlentwicklungen wichtig sei.³⁴ Die geringe praktische Bedeutung des Abwei- chungstatbestandes wird teilweise auch in der Literatur vertreten.³⁵

Ungeachtet aller Vorbehalte hat die Vergangenheit die Flexibilität, Praktikabilität und die Wirtschaftlichkeit des Befreiungstatbestandes zur Weiterentwicklung des Bestandes exemplifiziert. Gerade in Zeiten bzw. Situationen, die eine zügige Re- aktion der Verwaltung auf die gesellschaftlichen Entwicklungen erfordern, hat sich der § 34 Abs. 3a BauGB (ehemals § 34 Abs. 3 BauGB) bewährt. Seiner Zwecksetzung nach ermöglicht er im Einzelfall eine Nutzungsmischung in einer Umgebung, in die sich das Vorhaben nicht einfügt.³⁶ Gleichzeitig wird im Innen- bereich bereits vorhandene bauliche Substanz erhalten und die Schaffung von Wohnraum gefördert.³⁷ Durch die Zulassung der Abweichungsmöglichkeit vom Erfordernis des Einfügens wird überdies dem Interesse an Beschleunigung Rech- nung getragen, weil damit zeitaufwendige und kostenintensive Planungsverfahren vermieden werden können.³⁸

III . Anwendungskriterien

1.) Innenbereich (innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile)

Die Regelung ist auf Erleichterungen beim Gebot des Einfügens beschränkt. Sie ändert nichts daran, dass ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil vorliegen muss.³⁹ Dies ergibt sich bereits aus der gesetzessystematischen Einordnung. § 34 BauGB regelt die Zulässigkeit von Bauvorhaben im sog. nicht (qualifiziert) be- planten Innenbereich. Daher beginnt die praktische Fallbearbeitung stets mit der Prüfung, ob das anvisierte Vorhaben „innerhalb eines im Zusammenhang bebau- ten Ortsteils“ liegt.

Der Begriff des im Zusammenhang bebauten Ortsteils setzt sich aus zwei Elemen - ten zusammen, nämlich dem Ortsteil und dem Bebauungszusammenhang.⁴⁰ Dabei gehen die beiden Tatbestandsmerkmale nicht ineinander auf, sondern sind kumu- lativer Natur.⁴¹

1.1) Bebauungszusammenhang

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ist ausschlaggebend für das Bestehen eines Bebauungszusammenhangs i.S.d. § 34 BauGB, inwieweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwaiger vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört.⁴² Wo die Grenze eines Bebauungszusam- menhanges verläuft, lässt sich nur aufgrund einer umfassenden Wertung und Be- wertung des im Einzelfall vorliegenden konkreten Sachverhalts beurteilen.⁴³

Grundlage und Ausgangspunkt dieser bewertenden Beurteilung sind die tatsächli- chen örtlichen Gegebenheiten, also insbesondere die vorhandenen baulichen Anla- gen sowie darüber hinaus auch andere topografische Verhältnisse wie z. B. Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse und dergleichen) und Straßen. Zu berücksichtigen sind nur äußerlich er- kennbare Umstände, d.h. mit dem Auge wahrnehmbare Gegebenheiten der vor- handenen Bebauung und der übrigen Geländeverhältnisse.⁴⁴

Wie die Orientierung an der „Verkehrsauffassung“ und die Hervorhebung einer „bewertenden Beurteilung“ unter Einbeziehung einer Vielzahl von Gesichtspunk- ten zeigt, kann die Entscheidung über die Zuordnung eines Grundstücks zum In- nenbereich im Einzelfall erhebliche Schwierigkeiten bereiten. Sie ist letztlich nicht frei von subjektiven Elementen und es kommt deshalb auch in verwaltungs- gerichtlichen Verfahren nicht selten zu unterschiedlichen Beurteilungen in den Instanzen.⁴⁵

Unter dem Begriff der Bebauung i.S.v. § 34 Abs. 1 BauGB fällt nicht jede beliebi - ge bauliche Anlage. Gemeint sind vielmehr Bauwerke, die für die angemessene Fortentwicklung der vorhandenen Bebauung maßstabsbildend sind.⁴⁶ Die Recht- sprechung hat hieraus gefolgert, dass grundsätzlich nur Bauwerke dazu gehören, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Baulichkeiten, die nur vor- übergehend genutzt werden oder in einem weiteren Sinne „Nebenanlagen“ zu ei- ner landwirtschaftlichen, (klein-)gärtnerischen oder sonstigen Hauptnutzung sind, sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungs- struktur prägendes Element darstellen.⁴⁷

Dabei ist es irrelevant, ob die Baulichkeiten genehmigt worden sind oder aber in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lassen, dass sich die zu- ständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben.⁴⁸

1.2) Ortsteil

Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG ist ein Ortsteil i.S.d. § 34 Abs. 1 BauGB jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organi- schen Siedlungsstruktur ist.⁴⁹ Es liegt darin die Abgrenzung zur sog. Splittersied- lung bzw. bloßen Streubebauung.⁵⁰

Das „gewisse Gewicht“ ist nach den siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Ge- biet der jeweiligen Gemeinde zu beurteilen.⁵¹ Insofern ist ein Vergleich mit der Siedlungsstruktur innerhalb der Gemeinde vorzunehmen; ungleich dessen kann dieser Vergleich nicht schematisch erfolgen.⁵² Nach dem BVerwG kann selbst bei sechs Gebäuden ein Ortsteil nicht von vornherein ausgeschlossen werden, wobei allerdings hier die untere Grenze vermutet wird.⁵³ Der Ortsteil braucht sich nicht als ein Schwerpunkt der baulichen Entwicklung eines Gemeinwesens darzustellen. Für das Vorliegen eines Ortsteils ist es zwar vollkommen ausreichend, braucht aber indessen nicht notwendigerweise zu sein.⁵⁴ Voraussetzung ist regelmäßig eine Verfestigung der Bebauung, an der es fehlen kann, wenn die Gebäude nicht zum ständigen Aufenthalt von Menschen – wie etwa bei Ställen, Gartenhäusern etc. - bestimmt sind.⁵⁵

Bei dem Merkmal der „organischen Siedlungsstruktur“ ist nicht auf die einheitli- che Bebauung nach Art und Zweckbestimmung abzustellen. Auch eine unter- schiedliche, sogar eine in ihrer Art oder Zweckbestimmung gegensätzliche Bebau- ung kann einen Ortsteil bilden.⁵⁶ Unerheblich sind die Entstehungsgeschichte, die Verkörperung bestimmter städtebaulicher Ordnung oder Einheitserscheinung, so- wie Gestattung eines eigenständigen Lebens aufgrund vorhandener Infrastruktur.⁵⁷

Maßgeblich ist vielmehr, dass sich aus der vorhandenen Bebauung die für die Zu- lässigkeit von Vorhaben i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlichen Merkmale ergeben.⁵⁸

Beispiel: Abgrenzung Innen- / Außenbereich ⁵⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

( Abb. 1) Hier gehört nicht das Gesamtgrundstück dem Innenbereich an, sondern das Baugrund - stück wird lediglich von der im Bebauungszusammenhang stehenden Baulücke gebildet.

Liegt sowohl der Bebauungszusammenhang als auch ein Ortsteil vor, kann die Fallprüfung in die nächste Phase übergehen, namentlich die des Abweichungsbe- dürfnisses.

1.3) Verhältnis zum Bebauungsplan und § 34 Abs. 2 BauGB

Vorher ist in einem Exkurs die Anwendbarkeit des § 34 Abs. 3a BauGB in Kohä- renz mit einem Bebauungsplan und einem faktischen Baugebiet nach § 34 Abs. 2 BauGB zu erörtern, zumal beide ebenfalls dem Innenbereich zuzuordnen sind.

Liegt ein qualifizierter Bebauungsplan vor, kommt § 34 BauGB nicht zur Anwen- dung; er tritt also hinter die verbindliche Bauleitplanung der Gemeinde zurück.⁶⁰

§ 34 Abs. 3a BauGB findet auch insoweit keine Anwendung, als ein einfacher Be- bauungsplan i.S.d. § 30 Abs. 3 BauGB hinsichtlich der in Betracht kommenden Zulässigkeitsmerkmale Festsetzungen trifft.⁶¹ Im Umkehrschluss ergibt sich des- sen Anwendbarkeit auf die Kriterien – vier in ihrer Gesamtheit (Art, Maß, Bau- weise und überbaubare Grundstücksfläche) -, die vom einfachen Bebauungsplan nicht festgesetzt sind.

Nach der Rechtsprechung und Literatur soll § 34 Abs. 3a BauGB nicht auf Vorha- ben Anwendung finden, die nach § 34 Abs. 2 BauGB einschließlich des dort an- wendbaren § 31 Abs. 2 BauGB zu beurteilen sind.⁶² Angeführt wird insoweit der Wortlaut des § 34 Abs. 3a BauGB, der auf Absatz 1 Satz 1 abstellt und die Formu- lierung aus § 34 Abs. 3 BauGB 1987, die sich seinerzeit auf unzulässige Vorhaben nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB erstreckten.⁶³

Revidiert wurde diese Auffassung durch die jüngste Rechtsprechung.⁶⁴ Demnach kann aus den vorgenannten Argumenten nicht der Schluss gezogen werden, auf Vorhaben, die sich in einem faktischen Baugebiet befinden und die hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung gem. § 34 Abs. 2 BauGB allein nach der BauNVO zu beurteilen sind, sei auch hinsichtlich der übrigen Einfügekriterien eine Anwen- dung des § 34 Abs. 3a BauGB ausgeschlossen.

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¹ Baugesetzbuch i.d.F. der Bekanntmachung vom 03.11.2017 (BGBl. I S. 3634)

² Baugesetzbuch i.d.F. vom 08.12.1986 (BGBl. I S. 2191)

³ Bundesbaugesetz vom 23.06.1960 (BGBl. I S. 341)

⁴ Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18.08.1976 (BGBl. I S. 2221)

⁵ vgl. BT-Drs. 10/6166, S. 131

⁶ vgl. BT-Drs. 10/4630, S. 87

⁷ a.a.O.

⁸ vgl. BT-Drs. 10/6166, S. 131

⁹ Gesetz zur Erleichterung des Wohnungsbaus im Planungs- und Baurecht sowie zur Änderung mietrechtlicher Vorschriften vom 17. Mai 1990 (BGBl. I S. 926)

¹⁰ Hartl in: www.stadtgrenze.de/s/bbg/1990/baugb-massnahmeng-1990.htm (s. Vorbemerkung)

¹¹ vgl. BT-Drs. 11/5972, S. 10

¹² vgl. BT-Drs. 11/6636, S. 25

¹³ Neufassung des Maßnahmengesetzes zum BauGB vom 28.04.1993 (BGBl. I S. 622)

¹⁴ Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BGBl. I S. 2061)

¹⁵ vgl. Steinmetz in: DStGB Dokumentation Nr. 41 - Das BauGB 2004 – Eine Arbeitshilfe für die kommunale Praxis, Ausgabe 09/2004, S. 17

¹⁶ BT-Drs. 13/6392, S. 56

¹⁷ Gesetz zur Anpassung des BauGB an EU-Richtlinien v. 24.06.2004 (BGBl. I S. 1359)

¹⁸ vgl. Steinmetz in: DStGB Dokumentation Nr. 41 - Das BauGB 2004 – Eine Arbeitshilfe für die kommunale Praxis, Ausgabe 09/2004, S. 17

¹⁹ BT-Drs. 15/2250, S. 93

²⁰ a.a.O.

²¹ Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte (BGBl. I S. 3316)

²² vgl. Gänslmayer/Hauth in: Rixner/Biedermann/Charlier, Systematischer PraxisKomm.

²³ BT-Drs. 16/2496, S. 15

²⁴ a.a.O.

²⁵ BauGB-Novelle 2006 im Praxistest, Difu-Bericht 04/2006

²⁶ vgl. Bunzel in: BauGB-Novelle 2006 im Praxistest, Difu-Bericht 04/2006, S. 73

²⁷ Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren For- tentwicklung des Städtebaurechts vom 11.06.2013 (BGBl. I S. 1548)

²⁸ vgl. BT-Drs. 17/11468, S. 14

²⁹ Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017 (BGBl. I S. 1057)

³⁰ vgl. BT-Drs. 18/10942, S. 32

³¹ vgl. Ziff. 4.1 BauGBÄndG 2017-Mustererlass, S. 23

³² Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen vom 20.11.2014 (BGBl. I S. 1748)

³³ vgl. Bunzel in: BauGB-Novelle 2006 im Praxistest, Difu-Bericht 04/2006, S. 74;

³⁴ vgl. Bunzel, a.a.O.

³⁵ vgl. Jeromin in: Kröninger/Aschke/Jeromin, 4. Aufl. 2018, BauGB, § 34 Rn. 38

³⁶ vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Uechtritz, 47. Ed. 01.08.2019, BauGB § 34 Rn. 62

³⁷ vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Uechtritz, 47. Ed. 01.08.2019, BauGB § 34 Rn. 63

³⁸ vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Uechtritz, 47. Ed. 01.08.2019, BauGB § 34 Rn. 64

³⁹ vgl. Mitschang/Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, 14. Aufl. 2019, BauGB § 34 Rn. 74

⁴⁰ vgl. Stollmann in: Öffentliches Baurecht, 10. Aufl. 2015, § 16 Rn. 8

⁴¹ vgl. BVerwG v. 19.04.2012 – 4 C 10/11

⁴² vgl. BVerwG v. 18.06.1997 – 4 B 238/96

⁴³ vgl. BVerwG v. 06.12.1967 – IV C 94.66

⁴⁴ vgl. BVerwG v. 06.12.1967 – IV C 94.66

⁴⁵ vgl. Bracher in: Brracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 2145

⁴⁶ vgl. Gänslmayer/Hauth in: Rixner/Biedermann/Charlier, Systematischer PraxisKomm. BauGB/BauNVO, 3. Aufl. 2018, § 34 BauGB Rn. 8

⁴⁷ vgl. Jeromin in: Kröninger/Aschke/Jeromin, BauGB, 4. Aufl. 2018, § 34 Rn. 6; BVerwG v. 17.02.1984 – 4 C 55/81

⁴⁸ vgl. BVerwG v. 06.11.1968 – IV C 31.66

⁴⁹ vgl. BVerwG v. 06.11.1968 – 4 C 31/66; BVerwG v. 30.06.2015 – 4 C 5/14

⁵⁰ vgl. Stollmann in: Öffentliches Baurecht, 10. Aufl. 2015, § 16 Rn. 9

⁵¹ vgl. Stollmann in: Öffentliches Baurecht, 10. Aufl. 2015, § 16 Rn. 9

⁵² vgl. Söfker in: EZBK, 135. EL September 2019, BauGB § 34 Rn. 14

⁵³ vgl. BVerwG v. 30.04.1969 – IV C 38.67

⁵⁴ vgl. BVerwG v. 06.11.1968 – IV C 47.68

⁵⁵ vgl. Stollmann in: Öffentliches Baurecht, 10. Aufl. 2015, § 16 Rn. 10

⁵⁶ vgl. Söfker in: EZBK, 135. EL September 2019, BauGB § 34 Rn. 15

⁵⁷ vgl. Söfker, a.a.O.

⁵⁸ vgl. Söfker, a.a.O.

⁵⁹ vgl. Gänslmayer/Hauth in: Rixner/Biedermann/Charlier, Systematischer PraxisKomm.

⁶⁰ vgl. Gänslmayer/Hauth in: Rixner/Biedermann/Charlier, Systematischer PraxisKomm. BauGB/BauNVO, 3. Aufl. 2018, § 34 BauGB Rn. 4

⁶¹ vgl. Söfker in: EZBK, 135. EL September 2019, BauGB § 34 Rn. 87b

⁶² vgl. OVG Lüneburg v. 08.02.2011 - 1 LA 109/08; OVG Berlin v. 14.03.2012 - 10 N 34.10; Söfker in: EZBK, 135. EL September 2019, BauGB § 34 Rn. 87b

⁶³ a.a.O.

⁶⁴ VG München v. 18.08.2014 – M 8 SN 14.3226