Vergleich internationaler Organisationen aus struktureller und funktionaler Sicht

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Was ist eine „internationale Organisation“?

3. Geschichte und Entwicklung internationaler Organisationen
3.1. Sicherheitsbedürfnis
3.2. Ökonomische und währungspolitische Zusammenarbeit

4. Strukturelle und funktionale Variationen internationaler Organisationen
4.1. Organisationsstruktur
4.1.1. Trägerschaft
4.1.2. Mitgliedschaft
4.1.3. Integrationsgrad
4.2. Funktionale Variationen
4.2.1. Reichweite
4.2.2. Politikprozessfunktion
Funktion
4.1.4. Entscheidungsfindung
4.3. Stärke

5. Klassifizierung internationaler Organisationen

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Typologisierung internationaler Organisationen

Abbildung 2: Klassifikation an Hand von Zuständigkeit und Mitgliedschaft

Abbildung 3: Klassifikation an Hand von Autorität und Reichweite

1. Einleitung

Internationale Beziehungen haben in vielen Bereichen des täglichen Le- bens immer mehr an Bedeutung gewonnen. „Globalisierung“ ist zu einem Modewort geworden und symbolisiert eine Entwicklung, bei der Erfah- rungsaustausch und Zusammenarbeit über Ländergrenzen hinweg immer mehr in den Vordergrund geraten, sei es nun in der Politik, der Wirtschaft, dem Sport oder der Kultur.

Die vielfältigen Möglichkeiten, die neue Technologien, wie z.B. das Inter- net, bieten, überwinden die Entfernungen zwischen den Menschen, brin- gen sie näher zusammen und verdeutlichen diesen Entwicklungsprozess hin zu einer weltweiten Verflechtung der verschiedenen Aktivitäten. Auf der anderen Seite stellen sich auch Aufgaben, denen nur gemeinsam, ko- operativ begegnet werden kann, wie z.B. die Versorgung mit Nahrung und Energie, Umweltschäden und -katastrophen oder Weltraumforschung.¹ Damit diese Aktivitäten von Erfolg gekrönt werden und nicht in einem un- übersichtlichen Chaos untergehen, ist es erforderlich, dass Einrichtungen geschaffen werden, die den unterschiedlichen, über den Globus verteilten Akteuren als Instrument zum gegenseitigen Informationsaustausch und zur Abstimmung der Einzelaktivitäten dienen, um letztendlich das Errei- chen eines gemeinsamen Ziels zu ermöglichen.

Jeder hat schon einmal von den vereinten Nationen, dem internationalen roten Kreuz oder dem olympischen Komitee gehört und sie alle stellen in bestimmter Hinsicht solche Einrichtungen, zusammengefasst unter der Bezeichnung „internationale Organisationen“ dar.

Im Folgenden soll daher näher erläutert werden, wo die geschichtlichen Anfänge solcher internationaler Organisationen liegen, welche Anforderungen es an sie gibt und wie sie sich unterscheiden.

2. Was ist eine „internationale Organisation“?

Wie bei vielen wissenschaftlichen Fragen ist es auch hier nicht möglich, eine eindeutige Definition für eine „internationale Organisation“ zu fi nden. Offensichtlich ist, dass es über die ganze Welt verteilt Beziehungen und Abhängigkeiten zwischen Staaten, Individuen und Gruppen gibt. Wenn es sich ausschließlich um Beziehungen zwischen Regierungen und deren Repräsentanten handelt, so werden dafür die Begriffe „interstate“ oder „intergovernmental“ gebraucht, bzw. „transgovernmental“, wenn es sich um einzelne Regierungsbereiche (z.B. Ministerien) handelt. Beziehungen hingegen, bei denen Regierungsvertreter beteiligt sein können, aber nicht müssen, also auch ausschließlich zwischen Individuen und Gruppen be- stehen können, kann man mit dem Begriff „transnational“ beschreiben.² Den Begriff „international“ kann man nun als Oberbegriff für sämtliche Ak- tivitäten und Beziehungen, die zwischen zwei oder mehreren Akteuren in verschiedenen Staaten bestehen, ansehen, egal, ob es sich dabei nun um beliebige Individuen, Gruppen und/oder Regierungsvertreter handelt. Die Schwierigkeit bei der Definition des Begriffs „Organisation“ liegt vor allem in der Abgrenzung zu dem Begriff „Institution“, da beide häufig syn- onym verwendet werden. Internationale Aktivitäten müssen aufeinander abgestimmt und durch bestimmte Regeln und Verhaltensvorschriften ge- steuert oder organisiert werden. Diese oft sehr umfangreichen Regelwerke werden üblicherweise als Institutionen bezeichnet. Eine „Organisation“ hingegen ist tatsächlich physisch vorhanden, ihre Organe sind verwaltend tätig und sie repräsentiert somit die ihr zugrunde liegenden Institutionen.³ Eine „internationale Organisation“ kann demnach verstanden werden als ein System, das sich aus Repräsentanten der verschiedenen Mitglieds- länder zusammensetzt und mit Hilfe geeigneter Regelwerke die Aktivitäten untereinander auf ein gemeinsames Ziel hin abstimmt und überwacht.

3. Geschichte und Entwicklung internationaler Organisationen

Man kann in der Geschichte zwei Gründe ausmachen, die besondere Be- deutung für die Errichtung internationaler Organisationen haben. Ein Grund ist das Bedürfnis nach Frieden und Sicherheit, das sich in krisen- haften Zeiten, wie z.B. Nachkriegsjahren, naturgemäß einstellt. Der ande- re wichtige Grund ist ökonomischer Natur, denn die Zusammenarbeit über Ländergrenzen hinweg kann für alle Beteiligten wirtschaftliche Vorteile bringen.

3.1. Sicherheitsbedürfnis

Nach dem Ende des dreißigjährigen Krieges im 17. Jahrhundert war es im Interesse der souveränen Staaten, wechselnde militärische Allianzen zu bilden, um der eigenen Sicherheit zu dienen. Diese zwischenstaatlichen Abkommen und damit koordinierten Aktivitäten können als Vorläufer der ersten internationalen Organisationen angesehen werden. Von den meis- ten Autoren wird übereinstimmend der Anfang des 19. Jahrhunderts als Startpunkt dafür genannt. Dies hing damals mit der Niederlage Napoleons 1815 zusammen, was eine bedeutende Veränderung für Europa darstell- te. Es entstand der Wiener Kongress, der wiederum das europäische Konzert der Großmächte ins Leben rief, um durch internationale Zusam- menarbeit in verschiedenen Bereichen den Frieden in Europa wiederher- zustellen und zu sichern. Zu diesem Zweck wurde ein Konsultationssys- tem geschaffen, das eine gewaltfreie Konfliktbeseitigung ermöglichen soll- te. Von Anfang an spielte die Hegemonialmacht England eine entschei- dende Rolle für das Bestehen des Wiener Kongresses. Zum Ende des 19. Jahrhunderts nahm diese Vormachtstellung immer weiter ab, schwächte ihn und mit dem ersten Weltkrieg brach das System dann endgültig zu- sammen. Nach dem ersten Weltkrieg wurde der Völkerbund gegründet, der inhaltlich eine Fortsetzung des Wiener Kongresses darstellte. Aller- dings war er stärker institutionalisiert, hatte ein ständiges Sekretariat und beinhaltete erstmals eine Bundesversammlung, in der jedes Mitglied mit gleichem Stimmrecht vertreten war. Die Gründung des Völkerbundes stell- te in dieser Form ein außergewöhnliches und - trotz des Verlangens nach einem neuen Sicherheitssystems nach dem ersten Weltkrieg - unvorher- sehbares Ereignis dar. Denn bis dahin hatte die Wahrung der staatlichen Souveränität, die durch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an die Bundesversammlung teilweise aufgehoben wurde, oberste Priori- tät.⁴

Nach dem zweiten Weltkrieg wurden die vereinten Nationen von 51 Mitgliedern unter Führung des neuen Hegemons USA gegründet, um wieder- um weltweite Sicherheit zu schaffen und dabei die Strukturen des Völker- bundes zu verbessern, der nicht durchsetzungsfähig genug war, um den Krisen in Asien und Europa zu begegnen. So wurde ein umfassenderes System geschaffen, das zur Vermeidung von Konflikten organisatorische Zusammenarbeit auch in Bereichen wie Gesundheit, Ernährung, materiel- ler Ressourcenausstattung, Rohstoffversorgung und ökologischen Prob- leme beinha ltet.

3.2. Ökonomische und währungspolitische Zusammenarbeit

Mit der einsetzenden Industrialisierung im 19. Jahrhundert wurden die schon bestehenden Verflechtungen aus dem Sicherheitsbedürfnis heraus auf wirtschaftlicher Ebene weiterentwickelt und vertieft. Neue Möglichkei- ten des Transports und der Kommunikation erleichterten diese Entwick- lung, oder erforderten sie sogar.⁵ Ende des 19. Jahrhunderts etablierten sich einige „public international unions“, unter denen die International Te- legraphic Union (1865), die Universal Postal Union (UPU) und die Union of Railway Freight Transportation (1890) besonders wichtig waren. Ein erster Versuch der ökonomischen Integration fand aber bereits mit der Gründung des deutschen Zollvereins 1834 statt, der allerdings nur bis 1867 existier- te. Zwischen den beiden Weltkriegen war die Errichtung der Bank für in- ternationalen Zahlungsausgleich (BIZ) 1930, die die Zusammenarbeit zwi- schen den Zentralbanken der teilnehmenden Länder fördern und zum Gründungszeitpunkt in erster Linie die Reparationszahlungen Deutsch- lands nach dem ersten Weltkrieg treuhänderisch begleiten sollte, ein wich- tiges Ereignis. Vor und während des zweiten Weltkriegs verlor sie aller- dings erheblich an Bedeutung.

Ein entscheidender Schritt war dann die Einigung über die Errichtung der internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) und des internationalen Währungsfonds (IWF) auf der Währungs- und Finanzkon- ferenz der vereinten Nationen in Bretton Woods 1944. Beide Organisatio- nen sollten als Sonderorganisationen der vereinten Nationen währungs- und entwicklungspolitische Aufgaben übernehmen. Der IWF erfüllte diese in erster Linie durch Vorgaben für die Wechselkurse zwischen den Wäh- rungen der Mitgliedsstaaten und Hilfe bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten, die IBRD auf dem Gebiet der Kreditgewährung für den Wiederaufbau des zerstörten Europas und später auch in anderen Regionen. Gemeinsames Ziel von GATT, IWF und IBRD, die später mit ihren Schwesterorganisatio- nen die Weltbankgruppe bildete, sollte die „Vermeidung isolierten, rück- sichtslosen nationalen Handelns, das die Gefahr eines Sich- Aufschaukelns von Konflikten in sich birgt ...“ sein.⁶ Daneben sollte eine International Trade Organization (ITO) für handelspolitische Fragen einge- richtet werden, aber man konnte sich zunächst nur auf ein handelspoliti- sches Abkommen (GATT) einigen, das erst 1995 mit der World Trade Or- ganization (WTO) einen organisatorischen Überbau erhielt. Erkennbar und zu erwähnen ist, dass einige Nationen zu den Grün- dungsmitgliedern bei mehreren Organisationen gehörten. Natürlich hatten die führenden Industrienationen ein größeres Interesse und bessere Vor- aussetzungen zur Einrichtung internationaler Organisation. Da von Anfang an aber auch Verknüpfungen zwischen den Organisationen bestanden - ob formal verankert, oder auf lockerem Informationsaustausch basierend - kann man vermuten, dass einige Nationen sich bereits frühzeitig eine mit- bestimmende Position in Fragen der Weltwirtschaft verschaffen wollten und sich eine Art „Elite“ herausbildete. Denn wer an der Gründung einer Organisation beteiligt ist, wirkt auch gestaltend bei den Institutionen mit und ist dabei sicherlich auf seinen Vorteil bedacht. Das veranlasste z.B. die Entwicklungslä nder, die sich in den anderen existierenden Organisati- onen benachteiligt sahen, dazu, die vereinten Nationen zur Gründung der UNCTAD zu bewegen, die sich den wirtschaftlichen Problemen der schwächeren Länder a nnehmen sollte.

4. Strukturelle und funktionale Variationen internationaler Organisa- tionen

Interessant ist nun die Frage, wie sich die verschiedenen Organisationen unterscheiden, denn es gibt nicht den „Prototyp“ einer internationalen Organisation, nach dem sich der Aufbau und die Funktionsweisen der verschiedenen Organisationen verallgemeinern lassen. Es sind mehr oder weniger starke strukturelle und funktionale Variationen erkennbar, die man an verschiedenen Dimensionen festmachen kann.

4.1. Organisationsstruktur

Auf der leitenden Eben sind in der Regel alle Mitglieder durch einen Repräsentanten im höchsten Organ der Organisation vertreten. Konferenzen werden in mehrjährigem Rhythmus abgehalten. Hier werden grundlegende Entscheidungen getroffen, wie z.B. die Aufnahme neuer Mitglieder bzw. der Ausschluss ei nes Mitglieds.⁷

Auf der exekutiven Ebene existiert ein Organ, das sich mit den laufenden Aktivitäten beschäftigt und aus ernannten oder gewählten Vertretern der Mitglieder besteht. Zusammenkünfte finden hier normalerweise mindes- tens einmal jähr lich statt. Das Exekutivorgan nimmt die Aufgaben des leitenden Organs wahr, die ihm von diesem übertragen werden.

Auf der funktionalen Ebene schließlich arbeiten ständige Ausschüsse dem Exekutivorgan zu, indem sie über Finanzen und Budgets wachen und ü- berprüfen, ob die Abkommen und Regeln der Organisation von den Mitgliedern tatsächlich eingehalten werden.

Es lässt sich zumindest eine gewisse Gemeinsamkeit in der Struktur der Hierarchieebenen feststellen. Ähnlich wie in einem Unternehmen mit ve r- schiedene n Managementebenen am oberen Ende und Funktionseinheiten am unteren Ende der Hierarchie, kann man im strukturellen Aufbau einer internationalen Organisation grob drei Ebenen feststellen. Dieser hierarchische Aufbau existiert in ähnlicher Form in eigentlich allen internationalen Organisation, wobei natürlich sehr unterschiedliche Be- zeichnungen für die verschiedenen Organe existieren und sich auf den Ebenen selbst bestimmte strukturelle und funktionale Variationen ergeben.

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¹ Vgl. Bennet (1977), International Organizations - Principles and issues, Prentice Hall, New Jersey S. 21

² Vgl. Archer (1992), International Organizations, 2. Aufl., Routledge London, 1992, S. 1

³ Vgl. Archer (1992), International Organizations, 2. Aufl., Routledge, London 1992, S. 2

⁴ Vgl. Armstrong (1982), The rise of the international organisation, Macmillian Press, London, S.1

⁵ Vgl. Feld/Jordan (1988), International Organizations - A comparative approach, 2. Aufl., Praeger Publishers, New York, S.1

⁶ Wagner (1993), Einf ü hrung in die Weltwirtschaftspolitik, 2. Aufl. , Oldenbourg Verlag, Mün- chen, S. 41

⁷ Anm.: Die „führende“ Position dieser Ebene wird häufig schon daran deutlich, dass das Organ bei manchen Organisationen eine Bezeichnung wie „Gouverneursrat“ trägt.