Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung auf kommunalpolitischer Ebene unter besonderer Berücksichtigung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Inhaltsverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

1. Einleitung

2. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
2.1 Dem Bürgerentscheid zugängliche Angelegenheiten
2.2 Sperrfristen
2.3 Die Durchführung des Bürgerbegehrens
2.3.1 Quorum
2.3.2 Fristen
2.3.3 Formale Vorraussetzungen
2.4 Der Bürgerentscheid
2.4.1 Abwendung des Bürgerentscheids
2.4.2 Fristen und Verfahren
2.4.3 Organisation und Informationspflicht
2.4.4 Zustimmungsquorum
2.4.5 Wirkung eines Bürgerentscheids

3. Bürgerantrag/ Einwohnerantrag
3.1 Formale Vorraussetzungen
3.2 Entscheidung über den Antrag

4. Planungszelle/ Bürgergutachten
4.1 Verfahrensmerkmale

5. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Die vorliegende Hausarbeit mit dem Titel

Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung auf kommunalpolitischer Ebene

unter besonderer Berücksichtigung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

ist von mir ohne fremde Hilfe angefertigt worden. Es sind keine anderen als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel verwendet worden. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäß aus Veröffentlichungen entnommen wurden, sind als solche kenntlich gemacht.

Hamburg, 11.02.2006 Robert Matzdorf

1. Einleitung

In den Augen vieler Bürgerinnen und Bürger herrschen in der heutigen Politik Verhältnisse, die aufgrund ihrer Komplexität immer intransparenter und unverständlicher erscheinen.^[1] Aus dieser Situation resultieren in weiten Teilen der Bevölkerung Vertrauensschwund, Unbehagen und Misstrauen gegenüber den politischen Organen, kombiniert mit einem Gefühl der Machtlosigkeit gegenüber den Entscheidungen der Mandatsträger. Dies birgt wiederum die Gefahr der Entfremdung des Bürgers vom Staat und von dessen politischem System.^[2]

Ein Spiegel der Unzufriedenheit des Volkes ist die erodierte Glaubwürdigkeit der politischen Parteien in der Bevölkerung. Diese ist bundesweit von 41 Prozent im Jahr 1995 auf nur noch 17 Prozent im Jahr 2005 gesunken, in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern liegt der Wert gar bei sechs Prozent.^[3]

Aus dem ansteigenden Unmut gegen Parteien und Politiker erwächst eine zunehmende Politikverdrossenheit, deren Ursache weder in aszendentem politischem Desinteresse noch in einer generellen Verweigerungshaltung der Bevölkerung gegenüber der Politik liegt. Vielmehr handelt es sich dabei um eine „bewußte Forderung von Teilen der Bevölkerung nach anderen - direkten - Formen politischer Beteiligung (…), um auf diese Weise dem ständig steigenden Misstrauen gegenüber Politikern und Parteien zu begegnen“.^[4] Der Bevölkerung muss daher verdeutlicht werden, dass sie von den gewählten Entscheidungsträgern der Politik ernst genommen wird, denn Demokratie bedeutet für die Bürgerinnen und Bürgern eines Staates mehr als nur den Gang zur Wahlurne. Schließlich kann sich die demokratische Teilhabe nicht nur darauf beschränken, dass das Volk seine Repräsentanten wählt und dass diese daraufhin bis zur nächsten Wahl agieren ohne dass die Wähler weitere Optionen auf Mitwirkung besitzen. Die Kommunalpolitik bietet aufgrund ihrer Bürgernähe besonders gute Vorraussetzungen für eine demokratische Teilhabe, die über die Wahlen hinausgeht, da sich die hier getroffenen Entscheidungen unmittelbar auf alle Bereiche auswirken, die das Leben der Menschen in ihrer jeweiligen Gemeinde beeinflussen.

Ziel dieser Arbeit ist es daher, die Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung auf kommunalpolitischer Ebene zu untersuchen und darzulegen, wie weit reichend sich der Einfluss der Bürgerschaft unter Anwendung verschiedener Partitionsverfahren gestaltet.

Da die formal definierten und informellen Beteiligungsinstrumente sehr vielfältig sind und die Einbeziehung aller Methoden weit über den Rahmen dieser Arbeit hinausgehen würde, beschränkt sich die Untersuchung auf eine Auswahl von drei Partizipationsverfahren. Das Hauptaugenmerk liegt auf den Instrumenten Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, da es sich hierbei um die wohl bedeutsamsten Kernstücke plebiszitärer Elemente auf kommunaler Ebene handelt, denen auch in der Fachliteratur ein größerer Stellenwert gegenüber anderen Beteiligungsformen zugewiesen wird.^[5]

Um die Bandbreite der unterschiedlichen Partizipationsmethoden hinsichtlich ihrer spezifischen Merkmale und Einflussmöglichkeiten und zu analysieren, widmet sich die Arbeit anschließend den Instrumenten Bürgerantrag (Einwohnerantrag) und Planungszelle (Bürgergutachten). Abschließend fasst der letzte Abschnitt wesentliche Punkte der behandelten Materie zusammen und zieht daraus Schlussfolgerungen.

2. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Wenn es um die direkte Einflussnahme der Einwohner einer Gemeinde auf die Kommunalpolitik geht, spielen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der öffentlichen Wahrnehmung eine herausragende Rolle. Mit diesen direktdemokratischen Verfahren haben die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger innerhalb eines normierten Rahmens die Möglichkeit, wichtige Angelegenheiten auf kommunaler Ebene zur Abstimmung zu bringen und schließlich selbst darüber zu entscheiden. Obwohl die beiden Verfahren diversen Einschränkungen und Regeln unterliegen, stehen sie dadurch im Mittelpunkt der verschiedenen Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung. Schließlich können die Einwohner hierbei die Entscheidungsgewalt selbst in die Hand nehmen, wodurch in Zeiten wachsender Politikverdrossenheit und zunehmender Unzufriedenheit mit politischen Entscheidungen ein erheblicher Beitrag zur Steigerung des bürgerschaftlichen Engagements geleistet werden kann.

Vorraussetzung für einen Bürgerentscheid ist in der Regel das Bürgerbegehren, welches den Bürgern und Bürgerinnen die Möglichkeit bietet, den politischen Leitorganen der Kommune ein Anliegen vorzutragen. Mit diesem Anliegen müssen sich die zuständigen politischen Organe dann befassen und dementsprechend eine Entscheidung treffen. Ist diese Entscheidung mit den Interessen der Bürger und Bürgerinnen nicht konform, so kommt es in der zur Debatte stehenden Angelegenheit zur Abstimmung der Wahlberechtigten. Um die Bürgerschaft mittels Bürgerentscheid direkt in den politischen Entscheidungsprozeß zu integrieren, ist das Bürgerbegehren jedoch nicht in jedem Fall zwingend, da der Bürgerentscheid in einigen Bundesländern auch durch die Kommunalvertretung (Ratsbegehren) eingeleitet werden kann.^[6]

2.1 Dem Bürgerentscheid zugängliche Angelegenheiten

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid dienen als kommunalpolitische Instrumente der Partizipation lediglich der Ergänzung der repräsentativen Demokratie. Dieser Mitwirkungsform jedwede Materie zu überlassen würde in der Praxis zu irrationalen Entscheidungen führen, da die Ausarbeitung vielerorts notwendiger Kompromisse nicht durch ein bloßes Ja oder Nein geschehen kann.^[7]

Deshalb wird der Gegenstand von Bürgerentscheiden durch die Gemeindeordnungen auf wichtige Gemeindeangelegenheiten begrenzt. Der Terminus Gemeindeangelegenheit begrenzt den Inhalt von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf lokale Themen, die der Selbstverwaltungsbefugnis der Kommunen unterliegen. Dieser Bereich der Gemeindeangelegenheiten ist von den überörtlichen Angelegenheiten abzugrenzen, welche in der alleinigen Kompetenz anderer Hoheitsträger liegen. Da die Entscheidungsbefugnis einer Bürgerschaft nicht weiter reichen kann, als die Zuständigkeiten ihrer kommunalen Organe, bezieht sich dies im Wesentlichen auf Bund und Länder.^[8]

Ausschlaggebend für die Wichtigkeit des Entscheidungsgegenstandes sind sein Einfluss auf das Gemeinschaftsleben in der Kommune sowie der Effekt auf den Gemeindehaushalt. Diese Angelegenheiten sind jedoch nicht abschließend benannt.^[9]

Wichtige Gemeindeangelegenheiten, die dem Bürgerentscheid zugänglich sind, werden von den Gesetzen einiger Bundesländer in Positivkatalogen aufgeführt. Die in diesen Katalogen aufgeführten Themen gelten zum Teil nur beispielhaft, um der Bürgerschaft aufzuzeigen, in welchen Bereichen die Entscheidungsgewalt auf die Einwohner übertragen werden kann.^[10] Diese Positivkataloge enthalten neben Gebiets- und Namensänderungen auch die Errichtung, wesentliche Erweiterung oder Aufhebung öffentlicher Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, allen Bürgern zu dienen. Weitere Punkte aus den Positivkatalogen sind die Einführung und Aufhebung der Bezirksverfassung und der Ortschaftsverfassung sowie die Übernahme neuer Aufgaben, für die seitens der Gemeinde keine gesetzliche Verpflichtung besteht.

Generelle Aussagen über die Zulässigkeit eines Entscheidungsgegenstandes können nicht getroffen werden, da diesbezüglich jedes Bundesland seine eigene Rechtsordnung hat. Deswegen ist ein Bürgerentscheid in Sachsen und in Mecklenburg-Vorpommern beispielsweise in allen Fragen möglich, die im Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung (Gemeinderat) liegen, während andere Bundesländer hingegen umfangreiche Themenausschlusskataloge (Negativkataloge) führen. Darüber hinaus ermöglicht es die Hauptsatzung einiger Bundesländer, den Positivkatalog um wichtige Gemeindeangelegenheiten zu erweitern, wenn es beispielshalber um den Anschluss einer Gemeinde an die Versorgungs- und Verkehrseinrichtungen anderer Gemeinden beziehungsweise privater Unternehmen oder um den Beitritt zu Zweckverbänden geht.^[11]

Für die Praxis weitaus bedeutsamer als die positiven Themenkataloge sind jedoch Negativkataloge, in denen die Gemeindeordnungen abschließend jene Themenkomplexe benennen, die vom Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ausgeschlossen sind. Ebenso wie im Bereich der Positivkataloge, gibt es auch bei den Themenausschlusskatalogen der verschiedenen Bundesländer erhebliche Unterschiede hinsichtlich des Umfangs und der Weite von ausgeschlossenen Sachgebieten. Der Schwerpunkt der in allen Gemeindeordnungen vorhandenen Themenausschlüsse liegt im Bereich der kommunalen Finanz-, Haushalts- und Personalangelegenheiten, welche aus rechtlichen und praktischen Gründen in der ausschließlichen Verantwortlichkeit der gewählten Bürgervertreter verbleiben.^[12]

Der Negativkatalog Nordrhein-Westfalens, der beinahe identisch mit seinem niedersächsischen Pendant ist, geht sehr weit, in dem er von vornherein eine Vielzahl von Themen für nicht bürgerbegehrensfähig deklariert. Dies betrifft neben den bereits genannten Schwerpunktbereichen unter anderem auch die innere Organisation der Gemeindeverwaltung, Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden sind, Projekte, die umweltrechtlichen Zulassungsverfahren unterliegen sowie die Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen. Einen derart restriktiven Themenausschluss, insbesondere hinsichtlich umweltrelevanter Vorhaben in der Gemeinde und Angelegenheiten der Bauleitplanung, kennt beispielsweise die baden-württembergische Gemeindeordnung nicht.^[13]

Doch nicht nur in Baden-Württemberg, sondern auch in Bayern, Hessen und Sachsen-Anhalt besteht seitens der Bürger die Möglichkeit, über Angelegenheiten, die Bauleitpläne oder ein Planfeststellungsverfahren betreffen, selbst zu entscheiden. Nicht zuletzt aufgrund derartiger Ausschlüsse gilt der Negativkatalog Nordrhein-Westfalens neben seinem rheinland-pfälzischen Gegenstück als der Restriktivste in der Bundesrepublik, während die Themenausschlüsse in Bayern, Hessen und Sachsen am geringsten sind. Insbesondere die bayerische Regelung sticht dadurch hervor, dass lediglich Bürgerbegehren und Bürgerentscheid über die Haushaltssatzung ausgeschlossen sind. Dies gilt jedoch weder für den Haushalt selbst noch für Abgaben, Tarife, Entgelte und auch nicht im Hinblick auf Entscheidungen über Rechtstreitigkeiten und Rechtsbehelfe. Dies bedeutet in der Praxis, dass beispielsweise ein Bürgerbegehren über die Höhe der Hundesteuer oder über die Staffelung von Gebühren durchaus möglich ist.^[14]

Ebenso wie die bereits genannten Bundesländer, zeichnet sich auch Hamburg durch einen weiten Anwendungsbereich für Bürgerbegehren aus. Das Bezirksverwaltungsgesetz der Hansestadt ermöglicht Bürgerbegehren und Bürgerentscheid über alle Angelegenheiten, in denen die Bezirksversammlung Beschlüsse fassen kann. Hiervon sind lediglich Personalentscheidungen und Beschlüsse über den Haushalt ausgenommen.^[15]

Zusammenfassend lässt sich in Anbetracht der erheblichen Unterschiede zwischen den Positiv- und Negativkatalogen der verschiedenen Bundesländer lediglich festhalten, dass eine allgemeingültige Aussage über die bürgerbegehrensfähigen Themen nicht möglich ist.

2.2 Sperrfristen

Die gleiche Aussage lässt sich auch über die Sperrfrist für Bürgerbegehren machen: Sie besagt, dass nur solche Angelegenheiten bürgerbegehrensfähig sind, die innerhalb der letzten zwei oder drei Jahre nicht bereits Gegenstand eines Bürgerentscheides waren. Dabei setzen unter anderem Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen auf die Zweijahresfrist, während andere Länder wie beispielsweise Rheinland-Pfalz, Sachsen und Hessen eine Sperrfrist von drei Jahren vorsehen. Hinsichtlich öffentlicher Einrichtungen ergibt sich dennoch die Option eines neuen Bürgerbegehrens innerhalb der Sperrfrist, sofern diese öffentliche Einrichtung durch einen neuen Gemeinderatsbeschluss eine wesentliche Änderung erfahren hat. Mit derartigen Sperrfristen wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde nicht unnötig zu beunruhigen sowie die Grundsätze des Rechtsfriedens, der Effektivität und Sparsamkeit in der Verwaltung einzuhalten.^[16]

Eine Ausnahme von den zwei oder drei Jahre andauernden Fristen der einzelnen Bundesländer gibt es in Bayern, wo die Wiederholung eines Bürgerentscheides in der gleichen Angelegenheit jederzeit möglich ist, so dass die unterlegene Seite ein neues Bürgerbegehren starten kann.^[17]

[...]

^[1] Vgl. Bull (2001), S. 16

^[2] Vgl. von Hein (1985), S. 1

^[3] Vgl. Reader´s Digest Pressemitteilung vom 10.08.2005

^[4] Knemeyer (1995), S. 55

^[5] Vgl. Knopp (1999), S. 142

^[6] Vgl. Bischoff/ Selle/ Sinning (2005), S. 114

^[7] Vgl. Knemeyer (1997), S. 103

^[8] Vgl. Spies (1999), S. 191 f.

^[9] Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 2

^[10] Vgl. Knemeyer (1997), S. 106

^[11] Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 2

^[12] Vgl. Knemeyer (1997), S. 106

^[13] Vgl. Paust (1999), S. 89 f.

^[14] Vgl. Paust (1999), S. 90

^[15] Ebd.

^[16] Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 3

^[17] Vgl. Wegmann (1997), S. 77