Liberalisierung und bleibende Verantwortung des Staates am Beispiel des Energiewirtschaftsrechts

Inhaltsverzeichnis

1 Abkürzungsverzeichnis

2 Einleitung

3 Einführende Definition und Überblick über die Liberalisierung der vergangenen Jahre
3.1 Begriff der Liberalisierung
3.2 Energiewirtschaftsgesetz von 1935 – Organisation der deutschen Energieversorgung bis 1998
3.3 Gründe für die frühere, monopolistische Organisation der Elektrizitätsversorgung und die Liberalisierung der ver- gangenen Jahre
3.4 Bisherige Liberalisierungsschritte
3.4.1 Primärrechtliche Vorgaben
3.4.2 Sekundärrechtliche Gestaltung des Energie- binnenmarktes
3.4.2.1 Preistransparenzrichtlinie vom 29. Juni 1990 und Transitrichtlinie vom 29. Oktober 1990
3.4.2.2 Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie vom 19. Dezember 1996
3.4.2.3 Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie vom 26. Juni 2003
3.4.3 Folgen der Liberalisierung

4 Bleibende Verantwortung des Staates anhand der Zielsetzungen von § 1 I EnWG
4.1 Verantwortung des Staates
4.2 Versorgungssicherheit
4.2.1 Versorgungssicherheit als Ausprägung verschiedener Grundrechte und Ergebnis des Sozialstaatsprinzips
4.2.2 Gefährdung der Versorgungssicherheit durch die Liberalisierung
4.2.3 Versorgungssicherheit im EnWG
4.3 Preisgünstigkeit und Effizienz
4.3.1 Preisgünstige Energieversorgung und Wettbewerb
4.3.2 Verantwortung des Staates für eine preisgünstige und effiziente Energieversorgung
4.3.3 Durchleitung und Art. 14 GG
4.3.4 Konkrete Regelungen zur Preisgünstigkeit und zum Wettbewerb
4.3.5 Anwendbarkeit des GWB
4.4 Umweltschutz
4.4.1 Verantwortung des Staates für den Schutz der Umwelt
4.4.2 Umweltschutz im EnWG
4.5 Verbraucherfreundlichkeit

5 Resümee

6 Literaturverzeichnis

1 Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2 Einleitung

Seit zwei Jahrzehnten unterliegen die Marktordnungen von Netzindustrien, Telekommunikation, Elektrizität, Bahn, Post, Wasser und Gas, weltweit tiefgreifenden Veränderungen^[1]. Immer häufiger werden ehemals staatliche Monopole aufgelöst und der Markt für Wettbewerber geöffnet. Dies gilt auch für die Elektrizitätsversorgung. Hatte noch bis in die 80er Jahre hinein die Versorgungssicherheit als energiepolitische Zielsetzung dominiert, lösten die Globalisierung der Produktmärkte, neue Entwicklungen in der Informationstechnologie sowie neue Erkenntnisse in der Wirtschaftswissenschaft einen Politikwechsel aus: Effizienzüberlegungen stehen seither mehr und mehr im Mittelpunkt^[2]. Rechtlich ging in Deutschland, wie in den meisten europäischen Ländern, der Impuls zur Liberalisierung vom Europarecht aus. Ohne Vorgaben aus Brüssel hätten die nationalen Gesetzgeber kaum je die Kraft zu grundlegenden Reformen gefunden^[3].

In der vorliegenden Seminararbeit werde ich mich auf die Liberalisierung im Bereich der Stromversorgung konzentrieren. Die Liberalisierung in der Stromwirtschaft ist beispielhaft für die Liberalisierung in der Gaswirtschaft, in welcher die Liberalisierung beinahe zeitgleich erfolgte. Zunächst werde ich die frühere monopolistische Organisation der Stromversorgung beschreiben, Gründe für die Liberalisierung nennen und danach die bisherige Liberalisierung und deren Ergebnisse beschreiben. Da die Stromversorgung wegen der zahlreich berührten öffentlichen Interessen im Bereich des Sozialstaats und des Umweltschutzes besondere Anforderungen an die Ausgestaltung der Liberalisierung^[4] stellt, werde ich anschliessend fragen, woraus sich die bleibende Verantwortung des Staates ergibt und aufzeigen wie der Staat diese Verantwortung wahrnimmt.

3 Einführende Definition und Überblick über die Liberalisierung der vergangenen Jahre

3.1 Begriff der Liberalisierung

Unter dem Begriff der Liberalisierung wird die wettbewerbliche Öffnung vormals monopolisierter Wirtschaftsbereiche verstanden^[5]. Verbreitet ist die These, dass Liberalisierung gleichbedeutend ist mit Deregulierung^[6]. Deregulierung ist dabei als Beschränkung staatlicher Einflußnahme zu verstehen^[7].

Jedoch zeigt ein Blick in die USA und nach Großbritannien, wo die Liberalisierung der Strommärkte bereits früher begonnen hat, dass die Liberalisierung von Strommärkten neue Regulierungen zur Folge hatte, welche zum Schutz des Wettbewerbs nötig waren. Damit ist Deregulierung von Liberalisierung zu unterscheiden^[8]. Besonders mit der Verabschiedung des neuen EnWG ist diese Tendenz zur Reregulierung auch in Deutschland sichtbar.

3.2 Energiewirtschaftsgesetz von 1935 – Organisation der deutschen Energieversorgung bis 1998

Unter dem Energiewirtschaftsgesetz von 1935 erfolgte die Energieversorgung nicht unmittelbar durch die staatliche Verwaltung, doch bildete sich ein durch ein hohes Maß an Verflechtung und Kooperation zwischen staatlicher und privater Ebene gekennzeichnetes System heraus^[9]. Das System der Energieversorgung war zwar dezentral organisiert, jedoch war der staatliche Einfluß auf die Energieversorgung formell wie informell abgesichert. Formell konnte der Staat über eine einheitliche Aufsicht, der alle Elektrizitätsunternehmen unterstellt waren, Einfluß nehmen. Der Bereich der leitungsgebundenen Stromversorgung stellte bis 1998 einen kartellrecht-lichen Ausnahmebereich dar. Damit fand das GWB keine Anwendung auf Ausschließlichkeitsvereinbarungen, welche von Energieversorgungsunternehmen in De-markationsverträgen untereinander oder in Konzessionsverträgen mit Gebietskörperschaften geschlossen wurden^[10]. Ergebnis dieser Konzessions- und Demarkationsverträge war, dass die Bundesrepublik flächendeckend in geschlossene Versorgungsgebiete aufgeteilt war, was einen brancheninternen Wettbewerb verhinderte^[11]. Desweiteren beinhaltete das EnWG eine staatliche Investitionskontrolle^[12], deren Ziel es war, sicherzustellen, dass das von einem Energieversorgungsunternehmen geplante Investitionsprojekt mit dem Gemeinwohl im Einklang stand. Das Ziel der Gewährleistung einer günstigen Versorgung mit Elektrizität fand Niederschlag in der Tarifordnung für Elektrizität^[13], welche neue Elektrizitätstarife einer Genehmig-ungspflicht unterwarf. Die Preisaufsicht umfaßte eine Kosten- und Gewinnkontrolle insbesondere bei beantragten Tariferhöhungen^[14].

Informell kam es zur Einflußnahme öffentlicher Stellen zum einen über die Beteilig-ungen von Ländern und Gemeinden an den Energieversorgungsunternehmen, zum anderen über die Möglichkeit der Gemeinden durch den Abschluß von Konzessionsverträgen mit Energieversorgern am Gewinn zu partizipieren und auf die Beding-ungen des Stromangebots Einfluß zu nehmen^[15].

3.3 Gründe für die frühere, monopolistische Organisation der Elektrizitätsversorgung und die Liberalisierung der vergangenen Jahre

Begründet wurde der staatliche Einfluß und die monopolistische Struktur zum einen mit der elementaren Bedeutung der Energieversorgung, welche so wichtig sei wie „das Interesse am täglichen Brot“^[16]. Zum anderen wurde die Elektrizitätsversorgung als natürliches Monopol angesehen^[17]. Gründe hierfür sind zum einen die Subadditivität der Kostenfunktion wegen Größen- und Verbundvorteilen, zum anderen die durch hohe versunkene Kosten verursachte Marktzutrittsbarriere für potentielle Konkurrenten. In natürlichen Monopolen ist ein einziges Unternehmen in der Lage den relevanten Markt zu niedrigeren kostendeckenden Preisen zu versorgen als dies mehreren Unternehmen möglich ist. Demnach ist es im Falle eines natürlichen Monopols kontraproduktiv Wettbewerb erzwingen zu wollen. Aufgrund der Kostenstrukturen würde ein Unternehmen am Ende übrig bleiben, welches alle anderen Unternehmen vom Markt verdrängt haben wird. Um volkswirtschaftlich unerwünschte Fehlinvestitionen zu vermeiden, wurde daher eine monopolistische Struktur der Energiewirtschaft für notwendig erachtet^[18].

Die dabei entstandene Struktur der Elektrizitätswirtschaft bis zur Novellierung des EnWG 1998 bot keinerlei Anreize für eine kostensparende Produktion^[19]. Die Monopolkommission verweist in ihrem Hauptgutachten 1992/93 auf durchweg hohe Löhne, Sozialleistungen und Gewinne sowie ein zunehmendes Engagement der Unternehmen in branchenfremden Sektoren^[20].

Nach heutiger ökonomischer Einschätzung werden die Bereiche Stromerzeugung und Stromhandel mehrheitlich nicht mehr als natürliche Monopole betrachtet, jedoch das Übertragungsnetz und das Verteilungsnetz. Aus der Liberalisierung der Telefondienste und des Flugverkehrs in den 70er und 80er Jahren in den USA wird in jüngerer Zeit von Wirtschaftswissenschaftlern der Grundsatz abgeleitet: „Auch in Netzen Wettbewerb soweit möglich“^[21]. Möglich wird Wettbewerb in den Stromnetzen durch technischen Fortschritt im Netzmanagement, der es durch Nutzung von Informationstechnologie möglich macht, die bei gleichzeitiger Nutzung eines Netzes durch mehrere Anbieter entstehenden komplexen Ströme zu bewerkstelligen und kostenmäßig vernünftig abzurechnen^[22]. Die Eigenschaft des natürlichen Monopols bei der leitungsgebundenen Energieversorgung schließt damit den Wettbewerb durch eine Trennung von monopolistischem Netzbetrieb und Diensteangebot nicht länger aus. Der Wettbewerb bewirkt dabei eine enorme Produktivitätssteigerung. So nahm die Arbeitsproduktivität in der Erdgas-, Elektrizitäts-, und Wasserversorgung in Europa von 1995 bis 2001 pro Jahr um 5,7% zu, im Vergleich zu einem Anstieg um 2,7% pro Jahr von 1979 bis 1990, als in der Elektrizitäts- und Gasversorgung kein Wettbewerb herrschte^[23].

3.4 Bisherige Liberalisierungsschritte

3.4.1 Primärrechtliche Vorgaben

In den meisten Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gibt es, wie in Deutschland, eine Tradition der staatlichen Infrastrukturbewirtschaftung. Der Zugriff des Staates auf die Wirtschaft wurde dabei auf die Souveränität des demokratischen Gesetzgebers zurückgeführt und bedurfte keiner weiteren Begründung^[24]. Im Gegensatz dazu geht der EG-Vertrag grundsätzlich von einer Bindung der Mitgliedsstaaten an die Eigengesetzlichkeiten von Markt und Wettbewerb aus^[25]. Art. 4 EGV verpflichtet die Mitgliedsstaaten zu einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb. Jedoch ist die Herstellung eines Systems unverfälschten Wettbewerbs nur eine von vielen Tätigkeiten der Gemeinschaft und wird durch die komplexen, in Art. 2 EGV vorgegebenen Ziele geprägt. Art. 86 II EGV ist Ausprägung des Kompromisses zwischen den Mitgliedstaaten mit einer liberalen und denen mit einer etatistischen wirtschaftspolitischen Tradition^[26] und räumt den Mitgliedsstaaten ein Bestimmungsrecht bezüglich der von ihnen im Rahmen ihrer Politik für notwendig erachteten öffentlichen Dienstleistungen ein.

Im Vergleich zur früheren Tradition der staatlichen Infrastrukturbewirtschaftung, zwingt der EGV somit zu einer veränderten Betrachtungsweise: auszugehen ist von der Begründungsbedürftigkeit staatlicher Interventionen in die Marktabläufe^[27].

3.4.2 Sekundärrechtliche Gestaltung des Energiebinnenmarktes

Die Europäische Kommission entwickelte im Jahre 1988 ausgehend von einem Beschluß des Ministerrats aus dem Jahre 1986 über die „Neuen energiepolitischen Ziele der Gemeinschaft für 1995“ eine Grundkonzeption zur Umsetzung des im Primärrecht vorgegebenen Binnenmarktziels. Demnach soll folgende Zieltrias angestrebt werden^[28]:

- Verbesserung der Transparenz zur Feststellung von Versorgungsmängeln im Binnenmarkt,
- die Ermöglichung eines freien Spiels der Kräfte auf dem Binnenmarkt zur Mängelbeseitigung und
- die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen etwa durch Subventionen.

Diese Ziele sollten mit Hilfe von Richtlinien in einem Dreistufenkonzept verwirklicht werden.

Richtlinien wenden sich dabei grundsätzlich nur an Mitgliedsstaaten, sie haben nur für Mitgliedsstaaten unmittelbare Geltungskraft. Die in den Richtlinien vorgegebenen Zielvorgaben müssen von den Mitgliedsstaaten vollständig, genau und innerhalb der gegebenen Frist in nationales Recht umgesetzt werden^[29]. Wie und in welcher Form dies geschieht, entscheiden die nationalen Gesetzgeber^[30].

3.4.2.1 Preistransparenzrichtlinie vom 29. Juni 1990und Transitrichtlinie vom 29. Oktober 1990

Zur ersten Stufe gehören die Richtlinien über Strompreistransparenz bei industriellen Endverbrauchern vom 29. Juni 1990 (Preistransparenz-RL) und über den Transit von Elektrizitätslieferungen über große Netze vom 29. Oktober 1990 (ElTransit-RL)^[31][33]. Die Preistransparenz-RL soll den Wettbewerb um industrielle Energieverbraucher vor Verfälschungen schützen und durch Preistransparenz stärken. Die Transitrichtlinien betreffen allein die grenzüberschreitende Stromlieferung auf der Hochspannungs-verbundnetzebene. Durch die Richtlinie wird kein Wettbewerb um Kunden ermöglicht, da sie nur den Netzzugang für den Transit zu einem dritten Versorgungsgebiet durch die in den Anhängen namentlich aufgeführten Verbundunternehmen gewährt^[34]. In Deutschland erfolgte die Umsetzung der beiden Richtlinien durch einen Vertrag zwischen der Bundesrepublik und den Verbundunternehmen der Elektrizitätswirtschaft vom 11. Oktober 1991^[35].^[32]

3.4.2.2 Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie vom 19. Dezember 1996

Die 1996 verabschiedete Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie (EltRL) stellt die strom-wirtschaftliche zweite Stufe zur Etablierung des Energiebinnenmarkts dar. Die EltRL strebt einerseits die binnenmarktkonforme Öffnung der europäischen Strommärkte an, andererseits berücksichtigt sie die mitgliedstaatlichen Wünsche nach einer normativen Verankerung des öffentlichen Dienstleistungscharakters der Elektrizitätsversorgung^[37]. Dabei überläßt es die Richtlinie in erheblichem Maße den Mitgliedstaaten, den Ausgleich zwischen verschiedenen, von der Richtlinie akzeptierten Varianten, zu schaffen. In Deutschland wurde die EltRL durch das EnWG von 1998 umgesetzt.^[36]

Durch die EltRL zwingend vorgegeben ist die Zulassung industrieller Großabnehmer mit einem Jahresverbrauch von mehr als 100 gWh zum Netzzugang. Die Mitgliedsstaaten können selbst entscheiden, ob sie Endverbraucher, Großhändler oder Verteilerunternehmen als Kunden zulassen. Jedoch müssen gewisse Mindestmarkt-öffnungsquoten erreicht werden. Durch das EnWG von 1998 hat der deutsche Gesetzgeber die Vorgabe der EltRL zur Marktöffnung übererfüllt, indem der Energiemarkt bis hin zum Endkunden vollständig geöffnet wurde und der kartellrechtliche Ausnahmebereich für die leitungsgebundene Energieversorgung abgeschafft wurde. Andere Mitgliedsstaaten haben ihre Märkte jedoch nur insoweit geöffnet wie sie durch die EltRL dazu gezwungen waren. Durch diese ungleiche Marktöffnung kommt es zu Wettbewerbsverzerrungen^[38], da Unternehmen aus Ländern, welche das Monopol für weite Teile des Marktes beibehielten, Wettbewerbsvorteile auf den vollständig geöffneten Märkten haben.

[...]

^[1] Neue Zürcher Zeitung, 27. September 2003, S. 29.

^[2] Vgl. Schulz/Riechmann, in: Bartsch/Röhling/Salje/Scholz (Hrsg.) (2001), Stromwirtschaft – Ein Praxishandbuch,

Kapitel 2, Rn. 1.

^[3] Paulweber/Weinand (2001), „Europäische Wettbewerbspolitik und liberalisierte Märkte“, in: EuZW 08/2001,

S. 233.

^[4] Schneider (1999), Liberalisierung der Stromwirtschaft durch regulative Marktorganisation, S. 31.

^[5] Schneider (1999), Liberalisierung der Stromwirtschaft durch regulative Marktorganisation, S. 31.

^[6] Stober (1995), „Deregulierung im Wirtschaftsverwaltungsrecht“, in: DÖV 4/1995, S. 125 ff.

^[7] Kämmerer (2001), Privatisierung, S. 55.

^[8] Schneider (1999), Liberalisierung der Stromwirtschaft durch regulative Marktorganisation, S. 31.

^[9] Schweitzer (2001), Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S.58.

^[10] § 103 I Nr. 1-4 GWB a.F. i.V.m. § 1, 15, 18 GWB a.F.

^[11] Rinne (1997), Die Energiewirtschaft zwischen Wettbewerb und öffentlicher Aufgabe, S.22.

^[12] § 4 EnWG a.F. und die 3. Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Förderung der Energiewirtschaft.

^[13] Bundestarifordnung für Elektrizität (BTOElt) vom 18.12.1989.

^[14] Hermes (1998), Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 37.

^[15] Schweitzer (2001), Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S. 59.

^[16] BverfG (1995), „Verfassungswidrigkeit des Kohlepfennigs“, in: NJW 1995, S. 383, BVerfGE 66, 248, 258.

^[17] Hermes (1998), Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 322 ff.

^[18] Kühne/Scholtka (1998), „Das neue Energiewirtschaftsrecht“, in: NJW 1998, S. 1903.

^[19] Schweitzer (2001), Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S. 58.

^[20] Monopolkommission (1992/1993), X. Hauptgutachten 1992/1993, Tz. 799 ff.

^[21] v. Weizsäcker, in: Energiepolitik für den Wirtschaftsstandort Deutschland (1995), S. 21.

^[22] v. Weizsäcker, in: Energiepolitik für den Wirtschaftsstandort Deutschland (1995), S. 21.

^[23] Jährlicher Bericht über die Verwirklichung des Strom und Erdgasbinnenmarktes (2005), Europäische

Kommission, 5. Januar 2005.

^[24] Immenga/Mestäcker (1997), in: Mestäcker, EG Wettbewerbsrecht, Kom., Bd. II, Art. 37/90, D, Rn. 3.

^[25] Schweitzer(2001), Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S.85.

^[26] Schneider, in: Schneider/Theobald (Hrsg.) (2003), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, S. 82.

^[27] Schweitzer (2001), Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S.85.

^[28] Jarass (1996), Europäisches Energierecht, S. 16 ff.

^[29] Detterbeck (2000), Oeffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler, Rn. 1714 ff.

^[30] Detterbeck (2000), Oeffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler, Rn. 1714 ff.

^[31] RL 90/377/EWG, Abl. Nr. L185 vom 17.7.1990, S. 16-24.

^[32] RL 90/547/EWG, Abl. Nr. L290 vom 23.10.1997, S. 35-39.

^[33] Schneider, in: Schneider/Theobald (Hrsg.) (2003), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, Rn. 33.

^[34] In Deutschland: Badenwerk AG, Bayernwerk AG, Berliner Kraft und Licht AG, Energie-Versorgung Schwaben

AG (EVS), Hamburgische Elektrizitätswerke AG (HEW), Preussen Elektra AG, RWE Energie AG, Vereinigte

Elektrizitätswerke Westfalen AG (VEW) und Vereinigte Energiewerke AG (VEAG). Vgl. Schweitzer (2001).

Daseinsvorsorge, „service public“, Universaldienst, S.52.

^[35] Bundesanzeiger vom 26.10.1991, S. 7269.

^[36] RL 96/62/EG, Abl. Nr. 296 vom 21.11.1996, S. 55-63.

^[37] Schneider, in: Schneider/Theobald (Hrsg.) (2003), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, Rn. 41.

^[38] Schnichels (2001), „Liberalisierung der Energiemärkte – quo vadis“, in: EuZW 18/2001, S. 545.