Sind NGOs demokratisch legitimierbar? Eine Untersuchung am Beispiel von amnesty international

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Eigenschaften und Möglichkeiten der Einflussnahme der NGOs
2.1. Definition und Ziele
2.2. Aufgaben und Möglichkeiten der Einflussnahme

3. Demokratische Legitimation von NGOs
3.1. Demokratiedefizite der NGOs
3.2. Demokratisierungspotential
3.3. Demokratische Legitimation am Beispiel von amnesty international

Ob die Strukturen von NGOs tatsächlich nicht demokratisch und somit legitimierbar sind, soll nun anhand eines Beispiels, der Menschenrechtsorganisation amnesty international untersucht werden

4. Schlussbetrachtung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der vorliegenden Arbeit soll die zunehmende Bedeutung privater Akteure in der internationalen Politik und in diesem Zusammenhang die Ausgestaltung privater Kooperationen (d.h. Nichtregierungsorganisationen oder Non-Governmental Organizations(NGOs)) und ihre demokratische Legitimität untersucht werden. Beispielhaft werde ich dazu eine Nichtregierungsorganisation hinsichtlich ihrer demokratischen Strukturen untersuchen. Es soll untersucht werden, ob der Vorwurf des Demokratiedefizits berechtigt ist.

Die Argumentation wird in drei Schritten erfolgen: Zunächst soll der Demokratiebegriff definiert werden, an dem ich mich orientiere. Unter Demokratie werden im Allgemeinen politische Entscheidungen verstanden, an denen das Volk direkt und freiwillig beteiligt ist sowie diese beeinflussen und gestalten können. Dieses geschieht i.d.R. durch allgemeine und freie Wahlen. Die Bevölkerung übt aber nur indirekt Herrschaft aus, da moderne Demokratie durch poltisische Einrichtungen, wie Parteien oder Parlamente, geprägt sind (Hillmann, 1994, 143f). Die Grund- und Menschenrechte sowie die politische Organisation und die Verteilung der politischen Zuständigkeiten werden in Verfassungen festgelegt.

In einem zweiten Schritt werden NGOs im Allgemeinen und ihre Ziele und Einflussmöglichkeiten untersucht. In dem letzten Teil wird schließlich die demokratische Legitimität von NGOs am Beispiel der Menschenrechtsorganisation amnesty international anhand der oben beschriebenen Demokratiedefinition untersucht.

Abschliessend möchte ich der Frage nachgehen, welche Strategien eventuell herangezogen werden könnten, um der Diskussion die Grundlage zu entziehen und ob diese Diskussion tatsächlich solch ein Gewicht einnehmen sollte oder ob dadurch nicht eher die Arbeit der NGOs beeinträchtigt wird.

2. Eigenschaften und Möglichkeiten der Einflussnahme der NGOs

2.1. Definition und Ziele

Seit den neunziger Jahren sind die durch Globalisierung entstandenen Strukturveränderungen im internationalen politischen System unübersehbar. Globalisierung wird verstanden als eine Vermehrung und Verdichtung grenzüberschreitender Interaktionen zwischen Staaten, Gesellschaften und Ökonomien. Diese Intensivierung der Interdependenzen geht jedoch mit dem Souveränitätsverlust der territorialen Nationalstaaten einher. Diese sind durch den Globalisierungsprozess nicht mehr die einzigen Akteure in der internationalen Politikarena, das Akteursspektrum hat sich um vielfältige Interessensgruppen erweitert. Eingebunden in die internationalen Politikstrukturen sind mittlerweile, neben den Nationalstaaten, auch privatwirtschaftliche und profitorientierte Akteure, wie die multinationalen Konzerne und ebenso nichtstaatliche Akteure wie etwa Verbände, Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände sowie Umwelt-, Entwicklungs- und Menschenrechtsorganisationen, wie Greenpeace oder amnesty international.

Diese Organisationen werden als Nichtregierungsorganisationen (bzw. Non-Governmental Organizations - NGOs) bezeichnet. Die NGOs ind längst hoffähig geworden. Der Bedeutungszuwachs von NGOs lässt sich so auch als Gradmesser der internationalen Verflechtungen verstehen (Take, 2002, 16).

Obwohl NGOs schon seit mehreren Jahrzehnten bestehen, gelangten sie erst Anfang der neunziger Jahre durch Massenproteste wie in Genua oder Göteborg in das öffentliche Bewusstsein. Die gescheiterten WTO-Verhandlungen 1999 in Seattle ist eines der bekanntesten Beispiele für die Erfolge der NGOs (Walk/Brunnengräber, 2000,96). Ab diesem Zeitpunkt wurde die Mitarbeit der NGOs in der internationalen Politik nahezu selbstverständlich. Sie verschafften sich durch Sachkunde und medienwirksame Kampagnen in einzelnen "weichen" Politikbereichen (wie der Umwelt-, Menschenrechts- und Entwicklungspolitik) eine konsultative und korrektive Funktion. Gordenker und Weiss erklären ihre Funktion wie folgt:

„They function to serve undeserved people, to engage in advocacy for social change, and to provide services.“ (Gordenker/Weiss, 1995, 359)

Dieser gesellschaftliche Bereich, der weder zum Markt noch zum Staat gehört, wird oft als "Dritter Sektor" oder "Zivilgesellschaft" bezeichnet. Der im Rahmen der UNO verwendete Begriff „Nichtregierungsorganisation“ umfasst generell alle Organisationen, die keine Befugnis zu allgemeinverbindlichen politischen Entscheidungen haben, nicht gewinnorientiert und gewaltfrei handeln. Sie finanzieren sich hauptsächlich durch Spenden und Mitgliedsbeiträge. NGOs verstehen sich meist als Akteure der internationale „Zivilgesellschaft“.

Ihre Aufgaben als deren Vertreter ist die konkrete Benennung und öffentliche Kritik globaler Probleme, sie artikulieren bisher unterrepräsentierte Interessen und machen Entscheidungsprozesse öffentlich und transparenter (Klein, 2002, 3). So trafen sich parallel zum „World Economic Forum“ 2002 in New York über 50.000 Menschen zum „Weltsozialforum“ in Porto Alegre (Deutscher Bundestag, 2000, 439). An sie wird die Hoffnung geknüpft, Lösungen für die neuen globale Probleme zu finden. NGOs haben ihre Aktivitäten mittlerweile auch auf die internationale Ebene ausgeweitet und sind durch die Wirkung in verschiedenen institutionelle Bezugsrahmen in der Lage, die Handlungsrichtungen der Staaten zu beeinflussen. Durch diese Beeinflussungsmöglichkeit wird ihnen die Stellung von „Globalisierungswächter“ (Walk/Brunnengräber, 2000) zugesprochen.

2.2. Aufgaben und Möglichkeiten der Einflussnahme

Um diese Aufgabe erfüllen zu können bedienen sich die privaten Organisationen mehrerer Mittel. Diese sollen nachfolgend in Anlehnung an die Beschreibung von Take (Take, 2002, 60f) aufgezeigt werden.

- Agenda-Setting: Damit ist die Vermittlung der Interessen von „Betroffenen“ gemeint, die die Organisationen vertreten. Sie sprechen soziale Interessen auf den internationalen Politikebenen an und versuchen durch Beratung (Lobbying) und der Aufdeckung von Missverhältnissen und deren Formulierung die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit zu erlangen und durch diese ggf. politischen Druck auf die politischen Hauptakteure auszuüben.
- Bereitstellung von Expertenwissen: Neben den direkten Kontakten zu den jeweils betroffenen Bevölkerungsgruppen und dem damit einhergehenden lokalen Wissen stellen NGOs oft auch Expertengutachten in Form von unabhängigen Gegenuntersuchungen zu denen der angesehen Institutionen zur Verfügung. Diese Expertisen werden entweder von den Gruppen selbst oder von unabhängigen wissenschaftlichen Instituten erstellt . Dadurch können sie auch konkrete alternative Lösungsvorschläge zu den einzelnen globalen Problemen bereitstellen.
- Öffentlichkeitsarbeit: NGOs informieren die Öffentlichkeit über die Missstände, Fehlentwicklungen, aber auch über die technischen Entwicklungen und alternativen Lösungsmöglichkeiten. Durch ihren engen Kontakt zu den lokalen Ebenen sind sie dazu besser in der Lage als internationale Institutionen. Oft werden ihnen aufgrund dieses Vorteils von den Institutionen direkt bestimmte Aufgaben übertragen und ihnen dazu Mittel zur Verfügung gestellt.
- Öffentlich-staatliche Aufgaben: Die privaten Organisationen übernehmen seit den neunziger Jahren immer mehr ursprünglich staatliche Aufgaben. Besonders im Umweltbereich werden NGOs schon seit längerem mit einzelnen Aufgaben beauftragt, wie die Einrichtung und Unterhaltung von Naturreservaten o.ä. Aber auch in anderen Bereichen übernehmen die NGOs immer weitere staatliche Aufgaben, sie sind z.B. für die Verteilung der vom Staat zur Verfügung gestellten Entwicklungshilfe vor Ort zuständig oder übernimmt einzelne Projekte.

Die Umsetzung der universellen Ziele wie Frieden, Menschenrechte und Umweltschutz durch oben genannte Strategien verschafft ihnen eine eigene Legitimationsgrundlage und versetzt sie in die Lage, die Unterstützung einer internationalen Öffentlichkeit aktivieren zu können. Die Orientierung auf Sachkompetenz ist sicher ein Vorteil der NGOs.

Doch je mehr politischen Einfluss sie gewinnen, desto mehr kam es auch zu einem Verlust an übergreifenden, gesellschaftspolitischen Leitbildern und Wertorientierungen innerhalb der NGOs. Gleichzeitig trat auch ein Verlust an demokratischer Legitimität ein (Storz. 2000, 1). Ihr Demokratiedefizit ist ein Problem, das mit der Zunahme ihres Einflusses immer öfter gegen sie ins Feld geführt wird (Wahl, 2000, 1).

3. Demokratische Legitimation von NGOs

3.1. Demokratiedefizite der NGOs

Oft wird kritisiert, dass NGOs keine demokratische Legitimität im staatstheoretischen Sinne hätten. Doch sobald sie in internationale politische Entscheidungsprozesse eingreifen, müssen sie sich die Frage der demokratischen Legitimation aussetzen. NGOs sind heute jedoch nicht mehr nur im Bereich der Information, Beratung, Monitoring und dergleichen tätig, ihre Rolle reicht erheblich über die Herstellung von Öffentlichkeit und themenspezifische Mobilisierung hinaus und wirken in die Entscheidungsprozesse mit ein.

Weisen die NGOs nun demokratische Strukturen auf? Und wenn nicht, wodurch werden sie dann doch legitimierbar?

Tatsächlich sind sie nach der oben angeführten Demokratiedefinition nicht wirklich demokratisch: sie haben keine formelle Vertretungsvollmacht, die aus allgemeinen, freien und geheimen Wahlen hervorgegangen wäre. Auch intern sind diese Organisationen nicht wirklich demokratisch strukturiert, es besteht oft auch keine Transparenz hinsichtlich ihrer Finanzierung^[1]. Sie müssen sich auch nicht kontinuierlichen und verfassungsgeleiteten Kontrollen durch die davon Betroffenen unterziehen. Die NGOs sind außerdem in der Regel nicht mit einem Mandat ausgestattet und überdies sind sie keiner oder höchstens einer kleinen Klientel gegenüber Rechenschaft schuldig (Wahl, 2000, 1).

Obwohl NGOs oft auf das "Demokratiedefizit" internationaler Institutionen wie beispielsweise der WTO hingewiesen haben, so springt auch ihr eigenes Defizit an Legitimität und Repräsentativität ins Auge^[2]. Leggewie erklärt bezeichnet diese Uneinstimmigkeit als „Demokratisierungsparadox“:

„Diese Diskrepanz zwischen Vertretungsanspruch und Organisations-Wirklichkeit kann man als Demokratisierungsparadox kennzeichnen, insofern NGOs demokratisierend wirken, ohne selbst demokratisch zu sein. Für sie gilt cum grano salis ebenso, was man der WTO und anderen Agenturen transnationalen Regierens zu Recht vorwirft: In Politikarenen "jenseits des Nationalstaats" herrscht ein Manko an Glaubwürdigkeit.“ (Leggewie, 2003, 3)

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^[1] Die Arbeit der Organisationen wird durch eine Mehrzahl von Quellen finanziert, die Ann C.Hudock wie folgt beschreibt: „...NGOs receive a combination of any of the following: cotracts, donations, grants, fees for services redered, product sales, membership fees.“ Vgl. dazu Hudock, 1999, 2.

^[2] Vgl. dazu Take 2002, Klein 2002.