Die Richterwahl zum Bundesverfassungsgericht

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Gesetzliche Regelung des Richterwahlverfahrens und praktische Umsetzung der Wahl
1. Wählbarkeitsvoraussetzungen
2. Wahlverfahren
a) Bundestags-Wahlausschuss
b) Bundesrat
c) Geschichte der Verfassungsrichterwahlen
3. Vorschlagsrecht durch das Bundesverfassungsgericht
4. Wahl des Präsidenten und seines Stellvertreters
5. Ernennung der Richter durch den Bundespräsidenten

III. Bewertung des Richterwahlverfahrens
1. Verfassungsrechtliche Kritik
2. Kritik an der Praxis des Wahlverfahrens
3. Einfluss des Wahlverfahrens auf die Rechtssprechung

IV. Reformvorschläge zum Wahlverfahren

V. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Kritiker des Bundesverfassungsgerichts bemängeln vor allem die Politisierung des Gerichts. Vom „roten“ und „schwarzen“ Senat ist da die Rede, von der Aufhebung der Gewaltenteilung durch die Wahl der Verfassungsrichter gar und von der Politisierung des Gerichts. Es scheint also interessant zu sein, welchen Einfluss die Richterwahl tatsächlich auf die Rechtssprechung des Gerichts hat.

Dieser Frage möchte in der folgenden Arbeit nachgehen. Dabei möchte ich zunächst die gesetzlichen Grundlagen des Richterwahlverfahrens und die praktische Umsetzung dieses Verfahrens darstellen (I). Anschließend soll dieses Verfahren einer Bewertung unterzogen werden – zum einen in verfassungsrechtlicher Hinsicht und zum anderen im Hinblick auf den Einfluss des Wahlverfahrens auf die Rechtssprechung.

Umfassende Studien über die Richterwahl liegen durchaus vor: Besonders die Arbeiten von Billing (1969), Kommers (1976) und Kröger (1976) beschreiben das praktizierte Wahlverfahren. Vergebens sucht man jedoch aktuelles Material. Die großen Studien datieren alle von Ende der 60er bzw. Mitte der 1970er Jahre. Die letzten, allerdings nur knappen, Literaturnachweise datieren aus Anfang und Mitte der 1980er Jahre (Bryde 1982, Landfried 1984, Geck 1986). 15 Jahre später scheint hier Bedarf für eine aktuelle Forschungsarbeit über die Besetzung eines der Verfassungsorgane der Bundesrepublik zu bestehen.

II. Gesetzliche Regelung des Richterwahlverfahrens und praktische Umsetzung der Wahl

1. Wählbarkeitsvoraussetzungen

Die Voraussetzungen für das Richteramt sind in § 3 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (fortan: BverfGG) festgelegt. Demnach müssen die Richter das 40. Lebensjahr vollendet haben, das passive Wahlrecht zum Bundestag besitzen und sich schriftlich bereit erklärt haben, das Amt zu übernehmen. Außerdem müssen die Kandidaten die Befähigung zum Richteramt nach dem Deutschen Richtergesetz besitzen. Ursprünglich genügte alternativ die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst (vgl. Kröger 1976: 84).

Die Richter dürfen laut Artikel 94 Abs. 1 Grundgesetz „weder dem Bundestage, dem Bundesrate, der Bundesregierung noch entsprechenden Organen eines Landes angehören“. Das BverfGG konkretisiert, dass sie mit ihrer Ernennung aus solchen Organen ausscheiden. Unvereinbar ist die Tätigkeit laut § 3 Abs. 4 Bundesverfassungsgerichtsgesetz auch mit einer anderen beruflichen Tätigkeit. Einzige Ausnahme ist die des juristischen Hochschulprofessors, wobei die Arbeit für das Gericht Vorrang hat.

2. Wahlverfahren

Artikel 94 Abs. 1 des Grundgesetzes bestimmt, dass die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts – anders als die anderen obersten Bundesrichter (sie werden gem. Art 95, Abs. 2 GG durch einen Richterwahlausschuss aus den zuständigen Bundes- und Landesministern und Bundestagsabgeordneten gewählt) – je zur Hälfte von Bundestag und Bundesrat gewählt werden. Sie erhalten dadurch eine „mittelbare demokratische Legitimation“ (Billing 1969: 119). Der Bundesrat ist dabei auch deswegen beteiligt, weil sich das Verfassungsgericht auch mit Bund-Länder-Streitigkeiten befasst und die Richter daher auch das Vertrauen der Länder genießen müssen (vgl. Billig 1969: 120).

Die großen Parteien behalten sich dabei die Entscheidung über die Wahl vor: Im Laufe der Jahre haben sie sich Besetzungspräferenzen für die einzelnen Richterstellen gesichert.

a) Bundestags-Wahlausschuss

Die sehr allgemeine Rahmenvorschrift des Art 94 Abs. 1 GG erfährt ihre Konkretisierung durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Es enthält in § 6 Abs. 1 die Bestimmung, dass „die vom Bundestag zu berufenden Richter [...] in indirekter Wahl gewählt“ werden. Hierfür muss nach Abs. 2 ein nach den Regeln der Verhältniswahl zu wählender Wahlmännerausschuss (fortan: WMA) gebildet werden, der aus zwölf Mitgliedern des Bundestages besteht. Die Tagungen dieses Ausschusses finden nicht öffentlich statt, seine Mitglieder sind zur Verschwiegenheit verpflichtet (§ 6 Abs. 4 BverfGG).

Jede Fraktion kann Vorschlagslisten für die Wahl des Ausschusses einbringen: „Eine einzige Liste wäre unzulässig; gemeinsame Listen von Fraktionen sind zulässig. Die Abgeordneten können nur für eine Liste, nicht für einzelne Kandidaten stimmen“ (Geck 1986: 23). Das Wahlergebnis entsprach in der Vergangenheit der Stärke der einzelnen Fraktionen im Plenum, die Fraktionsdisziplin war also offenkundig ausgeprägt (vgl. Billing 1969: 123).

Die Mitglieder des Wahlmännerausschusses haben oft Führungspositionen in Fraktionen und Ausschüssen (Kommers 1976: 114). Das macht auch ein Blick auf die aktuelle Zusammensetzung des WMA deutlich: Mit den Abgeordneten Peter Struck (SPD), Rezzo Schlauch (Grüne), Michael Glos (CSU) und Jörg van Essen (FDP) ist von jeder der vier im WMA vertretenen Fraktionen ein Mitglied der Fraktionsführung entsandt worden; im Falle von Struck und Glos sogar die Fraktionsvorsitzenden (Deutscher Bundestag 1998: 69). Die Koalitionsparteien haben stets ihre Kandidaten für den Wahlmännerausschuss abgesprochen. Daher war immer eine Verhandlung zwischen den Koalitionsparteien notwendig (Kommers 1976: 114).

Zwischen dem Rechtsausschuss und dem Wahlmännerausschuss gibt es Verbindungen, ebenso zwischen dem Wahlmännerausschuss und dem Richterwahlausschuss gemäß Art. 95 GG. Dies bestätigen die aktuellen Mitgliederlisten der Ausschüsse: Die Hälfte der Mitglieder des Wahlmännerausschusses ist auch Mitglied im Rechtsausschuss (vgl. Deutscher Bundestag 2000: 70).

Der Ausschuss ist an die Diskontinuität des Bundestages gebunden, er ist also kein ewiges Organ, kann demnach nicht zwischen zwei Legislaturperioden tagen. Die Einberufung obliegt dem Ältesten der Wahlmänner. Er muss den Ausschuss, wenn eine Wahl ansteht, unverzüglich unter Einhaltung einer Ladungsfrist von einer Woche einberufen. Billing weist darauf hin, dass er hierzu jedoch nicht gezwungen werden kann und somit den Beginn der Wahl beschleunigen bzw. verzögern kann (vgl. 1969: 125).

Wenn eine Richterstelle frei wird, für deren Wiederbesetzung der Bundestagswahlmännerausschuss zuständig ist, lässt der Älteste des WMA durch den Sekretär des Rechtsausschusses, der dieses Amt auch für den WMA ausführt, den Ausschuss einberufen. Gleichzeitig werden vom Bundesjustizministerium die dort geführten Listen angefordert (Billing 1969: 125). Beim Ministerium werden zwei Listen geführt. In der einen werden die Namen aller Richter an den obersten Gerichtshöfen des Bundes, welche die Wählbarkeitsvoraussetzungen (s. I. 1.) erfüllen, aufgeführt. In die andere Liste werden alle Personen eingetragen, die von einer Bundestagsfraktion, der Bundesregierung oder einer Landesregierung vorgeschlagen wurden und die Wählbarkeitsvoraussetzungen erfüllen (vgl. Kröger 1976: 87).

In der ersten Sitzung des WMA werden dann diese Listen durchgesehen. Von den Kandidaten, die in die engere Wahl kommen, werden vom Justizministerium die Personalakten angefordert (vgl. Billing 1969: 87). Allerdings werden diese Personalunterlagen nicht immer eingeholt. Meist werden sie nicht bei Personen angefordert, die weder ein öffentliches Amt haben noch Rechtsanwälte oder Notare sind (vgl. Geck 1986: 22f.). Je ein Berichterstatter von CDU/CSU und SPD wird bestimmt. In der zweiten Sitzung des Ausschusses teilen dann die Berichterstatter ihre Einschätzung der Kandidaten mit (vgl. Billing 1969, 25).

Die Richterwahl wird vom Wahlmännerausschuss lediglich vollzogen. Die tatsächlichen Entscheidungen über die Personalauswahl werden außerhalb dieses Gremiums getroffen. Seit den 1970er Jahren hat sich eine Arbeitsgruppe mit Mitgliedern aller Bundestagsfraktionen gebildet (vgl. Kröger 1976: 92).

Für die Abstimmung im WMA ist eine qualifizierte Mehrheit erforderlich. Bis zur Novellierung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes von 1956 waren neun Stimmen notwendig, was bei insgesamt 12 Wahlmännern einer Dreiviertelmehrheit entspricht. Damit war eine höhere Mehrheit als im Bundesrat (s.u.) erforderlich. Der Gesetzgeber wollte damit erreichen, dass die Verzerrung durch das d’Hondtsche Wahlverfahren, durch das bei einem kleinen Gremium wie dem WMA die Mehrheitsverhältnisse des Bundestages nicht exakt abgebildet werden können, ausgeglichen wird (vgl. Billing 1969: 128). Mit der BverfG-Novellierung von 1956 wurde dann die qualifizierte Mehrheit von neun auf acht Stimmen herabgesetzt. Seitdem ist also nur noch eine Zweidrittelmehrheit nötig. Insofern wurde das Mehrheitserfordernis an das des Bundesrates angeglichen (vgl. Billing 1969: 132).

Der Wahlmodus im WMA ist gesetzlich nicht geregelt. Und so wurde bis 1956 grundsätzlich offen abgestimmt. Danach fanden beide Abstimmungsarten statt: Gibt es nur einen Vorschlag, so wird offen abgestimmt. Bei mehreren Vorschlägen findet eine geheime Abstimmung statt (vgl. Billing 1969: 126).

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