US Kongress und Deutscher Bundestag im Vergleich: Die Rolle organisierter Interessen

Gliederung

I. EINLEITUNG
1. Problemaufriss und These
2. Vorgehensweise

II. DEFINITION: „ORGANISIERTE INTERESSEN “

III. DER US KONGRESS: DIE ROLLE ORGANISIERTER INTERESSEN
1. Das Verbandssystem der USA
1.1 Pluralismus
1.2 Typologie organisierter Interessen
2. Abhängigkeiten zwischen Regierungssystem und Verbandseinfluss
2.1 Das präsidentielle Regierungssystem
2.2 „direct lobbying“, „voting records“, „iron triangles“ und „issue networks“
3. Abhängigkeiten zwischen Wahlsystem und der Verbandseinfluss
3.1 Mehrheitswahlrecht und „primaries
4. Abhängigkeiten zwischen Wahlkampffinanzierung und Verbandseinfluss
4.1 Die Wahlkampffinanzierung in den USA
4.2 Die „political action committees“
4.3 „soft money“ und „independent expenditures“
5. Abhängigkeiten zwischen Parlamentssystem und Verbandseinfluss
5.1 Das Arbeitsparlament
6. Rechtliche Kontrollmechanismen

IV. DER DEUTSCHE BUNDESTAG: DIE ROLLE ORGANISIERTER INTERESSEN
1. Das Verbandssystem der BRD
1.1 Korporatismus
1.2 Typologie organisierter Interessen
2. Abhängigkeiten zwischen Regierungssystem und Verbandseinfluss
2.1 Das parlamentarische Regierungssystem
2.2 „direct lobbying“
2.3 Die Verbandsfärbung des Bundestages – interne Einflussnahme
3. Abhängigkeiten zwischen Wahlsystem und Verbandseinfluss
3.1 Personalisiertes Verhältniswahlrecht und Kandidatennominierung
4. Abhängigkeiten zwischen Wahlkampffinanzierung und Verbandseinfluss
5. Abhängigkeiten zwischen Parlamentssystem und Verbandseinfluss
5.1 Das „redende Arbeitsparlament“
5.2 „Verbandsinseln“ im Bundestag
5.3 Die Teilnahme an Ausschussanhörungen („Hearings“)
6. Rechtliche Kontrollmechanismen

V. FAZIT

VI. LITERATURVERZEICHNIS

I. EINLEITUNG

1. Problemaufriss und These

Diese Seminararbeit untersucht den Einfluss von Interessengruppen auf zwei Parlamente westlicher Demokratien: den US Kongress und den Deutschen Bundestag. Kernfragen der Arbeit sind daher: Welche Rolle spielen Interessengruppen im Hinblick auf die Arbeit und Funktionsweise der beiden Parlamente? Und welche Strategien verfolgen sie, um das politische Geschehen im Parlament zu beeinflussen? Um ein volles Verständnis des Beziehungsgefüges zwischen Parlament und Interessengruppen zu gewinnen, ist es sinnvoll aus dem Gesamtzusammenhang des bestehenden Regierungs-, Wahl-, Wahlkampffinanzierungs- und Parlamentssystems heraus zu analysieren. Die strukturellen Unterschiede zwischen parlamentarischem und präsidentiellem Regierungssystem, personalisiertem Verhältniswahlrecht und Mehrheitswahlrecht, vorhandener und nicht vorhandener staatlicher Parteienfinanzierung sowie zwischen „redendem Arbeitsparlament“ und Arbeitsparlament haben großen Einfluss darauf wie Interessengruppen agieren und wie sie versuchen den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess zu beeinflussen. Die Hauptthese dieser Arbeit lautet dabei: In den USA erfolgt der Druck auf das politische Geschehen in der Legislative „von außen“, in der BRD „von innen“!

2. Vorgehensweise

Methodisch gliedert sich die Arbeit wie folgt: In Kapitel II wird zunächst der Begriff „organisierte Interessen“ definiert. Kapitel III beschäftigt sich mit dem Einfluss von Interessenverbänden auf den US Kongress. Kapitel IV untersucht den Verbandseinfluss auf den Deutschen Bundestag. In beiden Kapitel wird zunächst auf das landesspezifische Verbandssystem eingegangen und im Folgenden werden die Abhängigkeiten zwischen Verbandseinfluss und Regierungssystem, Wahlsystem, Art der Wahlkampffinanzierung und Parlamentssystem herausgearbeitet. Kapitel V beinhaltet ein Fazit der gewonnen Erkenntnisse.

II. DEFINITION: „ORGANISIERTE INTERESSEN“

In der deutschen Politikwissenschaft konkurrieren mit dem Begriff „organisierte Interessen“ Begriffe, wie Interessengruppen, Interessenverbände oder Verbände^[1]. Diese letzteren Begriffe werden in der vorliegenden Arbeit als Synonyme für den Begriff „organisierte Interessen verwendet. Der Begriff Interessengruppen lässt sich wie folgt definieren:

„Interessengruppen sind Organisationen, die im Kontext der fortschreitenden Industrialisierung der modernen Gesellschaft entstanden sind. Sie nehmen zum einen Interessen gegenüber anderen Gruppen mit abweichenden oder entgegengesetzten Interessen […]wahr und zum anderen versuchen sie die Interessen ihrer Mitglieder durch Einwirkung auf Regierung, Parlament, Parteien und Öffentlichkeit im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess zur Geltung zu bringen […] Diese Definition unterscheidet Interessengruppen von politischen Parteien, die zumindest theoretisch und programmatisch die Übernahme oder Beteiligung an der Regierungsverantwortung anstreben, und von Vereinigungen, deren Hauptziel nicht die Einflussnahme auf die politische Willensbildung ist (z.B. Freizeitvereinigungen)“^[2]

III. DER US KONGRESS: DIE ROLLE ORGANISIERTER INTERESSEN

1. Das Verbandssystem der USA

Beschäftigt man sich mit dem Verbandssystemen der USA und der BRD, kommt man nicht umhin, die Theorien des Pluralismus und des Korporatismus zu erläutern, da diese Theorien die Grundsteine der beiden Systeme darstellen. Allerdings muss dabei beachtet werden, dass weder die pluralistische, noch die korporatistische Theorie in reiner Form in einer westlichen Demokratie aufzufinden ist. Die meisten Staaten sind nur tendentiell pluralistisch oder korporatistisch geprägt. Der Politologe Arend Lijphart hat eine Tabelle erstellt in der die Pluralität einiger Industrieländer in eine Skala von 0- 4 eingeordnet ist, wobei 4 am ,,pluralsten" und 0 am ,,korporativsten" ist.^[3] Deutschland liegt dort mit 1,38 im korporativen Bereich. Die USA mit 3,31 im pluralistischen Bereich.

1.1 Der Pluralismus

Der Kern des Pluralismus ist vereinfacht gesagt, die Auffassung, dass politische Macht kein Monopol des Staates ist, sondern dass vielmehr eine Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen an ihr Anteil hat.^[4] In den USA hat sich aufgrund der Vielschichtigkeit und Multikulturalität der amerikanischen Gesellschaft die Auffassung durchgesetzt, dass eine möglichst demokratische Reflexion aller Interessen dann erreicht würde, wenn die Interessenvertretungen gleichen Anteil bzw. gleiche Möglichkeiten bezüglich der politischen Einflussnahme hätten. Die Gefahr, dass bestimmte Verbände zu mächtig werden, wird in der Pluralismustheorie nicht gesehen, denn die Vielfalt der Verbände, die freie Verbandswahl, die Mehrfachmitgliedschaft sowie die Konkurrenz der Verbände untereinander, sorgen dafür, dass die organisierten Interessen sich gegenseitig in Schach halten. Der Pluralismus zeichnet sich dadurch aus, dass viele kleine Gruppen, die dezentral organisiert sind, existieren, sie keine oder nur geringe Kommunikation mit der Exekutive betreiben und somit kaum Regelungen durch Konsens erzielt werden. Staat und Verbände stehen sich gegensätzlich gegenüber. Die Durchsetzung von Interessen bringt Sieger und Verlierer hervor. Ideen von Ausgleich sind dem Pluralismus fremd. Um ihre Interessen trotz fehlender formeller Einbindung im politischem Prozess artikulieren zu können, müssen die amerikanischen Lobbyisten folglich eine offensivere Form des Lobbyismus wählen.^[5]

1.2 Typologie organisierter Interessen

Zur Beschreibung der Verbandssysteme der USA und der BRD lässt sich eine Typologie verwenden, die der Politikwissenschaftler Emil Hübner auf das amerikanische Verbandssystem angewendet hat. Hübner unterteilt in folgende Gruppen:^[6] Die organisierten Interessen der Wirtschaft: In den USA gibt es im Unternehmerbereich, im Unterschied zur BRD keine quasi-monopolistischen und übergreifenden Unternehmerverbände, die für die gesamte Unternehmerschaft sprechen können. Dazu ist die Organisationspopulation zu groß und fragmentiert und gleichzeitig aus sehr unterschiedlichen Organisationsspezies zusammengesetzt. Neben traditionellen Organisations- und Interessenvertretungsformen mit übergreifendem Charakter wie der National Association of Manufacturers und der United States Chamber of Commerce existieren viele clubartige Formen, wie etwa der Business Council. Die Gewerkschaften: In den USA verhält es sich im Bereich der Arbeitsinteressen ähnlich wie im Bereich der privatwirtschaftlichen Interessen. Auch hier ist die American Federation of Labor – Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) eine Dachorganisation, die knapp 100 der rund 250 amerikanischen Einzelgewerkschaften repräsentiert, aber nicht für die Beschäftigten insgesamt sprechen kann. Insgesamt ist der Organisationsgrad der amerikanischen Beschäftigten deutlich niedriger als in der Bundesrepublik und seit geraumer Zeit im Sinken begriffen. Nur ca. 14 % der amerikanischen Arbeiter sind in den Gewerkschaften organisiert. Eine weitere wichtige Gruppierung sind die Verbände des Agrarbereichs: Die beiden größten Organisationen sind die American Farm Bureau Federation und die National Farmers’ Union. Eine weitere Gruppierung umfasst die Berufsvertretungen. In den USA haben annähernd alle gehobenen Berufe eigenständige Berufsvertretungen, die vor allem darüber wachen, dass die Status- und Standesinteressen der jeweiligen Berufsgruppe nicht gemindert werden (z.B. die American Medical Association, die American Bar Association und die National Education Association). Weitere Verbände: Ganz erfasst sind die traditionellen Interessenverbände der USA mit den angesprochenen Gruppen noch nicht. Erwähnt werden müssen z.B. noch die ethnischen und religiösen Interessenvertretungen, Gruppierungen, die für bestimmte Einzelinteressen stehen (z.B. die National Rifle Association), sowie die sog. „public interest groups“ (z.B. Common Cause, Greenpeace), die versuchen die Interessen von breiten Bevölkerungskreisen sowie unterpriviligierten Gruppen zu repräsentieren.

2. Abhängigkeiten zwischen Regierungssystem und Verbandseinfluss

2.1 Das präsidentielle Regierungssystem

Beim Regierungssystem der USA handelt es sich um ein präsidentielles Regierungssystem. Das wichtigste Erkennungsmerkmal eines solchen Regierungssystems besteht darin, dass die Regierung nicht vom Parlament abberufen werden kann.^[7] Amtsdauer und Stabilität der Regierung sind nicht identisch mit der Schaffung geschlossen handelnder, stabiler parlamentarischer Mehrheiten. Der Präsident ist daher nicht auf die Fraktionsdisziplin seiner Parteifreunde angewiesen. Er kann sein Programm notfalls auch mittels Ad-hoc-Mehrheiten durchsetzen. Erleidet er dabei Niederlagen, führen diese keineswegs zum Regierungssturz. Folglich haben die Parteien im amerikanischen Kongress nicht die Aufgabe, stabile Mehrheiten zu bilden, um die Regierung im Amte zu halten. Der wichtigste Antrieb der Fraktionsdisziplin entfällt. Der Parteieinfluss auf das Abstimmungsverhalten der Kongressabgeordneten ist gering. Auch bei der Entscheidung über Gesetzgebungs- und sonstige Sachfrage fällt den Parteien nur eine untergeordnete Rolle zu, wobei ihr Einfluss auf die Senatoren noch geringer ist als ihr Einfluss auf die Abgeordneten des Repräsentantenhauses.

Das präsidentielle Regierungssystem der USA zeichnet sich auch durch eine strikte Trennung von Exekutive und Legislative aus („system of checks and balances“). Diese klare Trennung verschafft dem Kongress eine – verglichen mit Parlamenten in parlamentarischen Demokratien – sehr starke Stellung im politischen System. In einer Rankingtabelle basierend auf Untersuchungen von Norton, Döring und Liebert rangiert der Kongress in den Bereichen Politikformulierung und -veränderung („policy-transformer“), Agendasetting („sets its own agenda“) und Anziehungskraft gegenüber Lobbyisten („attracts lobbyists“) auf Rang eins.^[8] In den USA entsteht die Mehrzahl politischer Programme aus dem Kongress heraus, wobei hier, aufgrund der schwachen parteipolitischen Kohäsion, weniger die Parteiapparate als einzelne Abgeordnete oder Abgeordnetengruppen als Hauptakteure auftreten.^[9]

Die erwähnten Charakteristika des amerikanischen Regierungssystems haben Konsequenzen für die Art und Intensität des Einflusses, den Interessengruppen auf den Kongress ausüben: Erstens ist in den USA institutionell der Anreiz gegeben, neben der Exekutive auch die Legislative zum mindestens gleichberechtigten Adressaten, wenn nicht gar zum Hauptziel von Lobbybemühungen zu machen.^[10] Zweitens ist in den Vereinigten Staaten aufgrund der geringen Fraktionsdisziplin stärker der Anreiz gegeben einzelne Abgeordnete und Ausschussmitglieder zum Zielobjekt von Lobbybemühungen zu machen. Ein gewaltenteiliges politisches System wie das der amerikanischen Präsidialdemokratie mit einem stark fragmentierten Entscheidungsprozess im Kongress, geringem Fraktionszwang und hoher legislativer Aktivität bietet u. a. auch deshalb große Anreize für Lobbyismus, weil die von den Lobbyisten zur Verfügung gestellten Informationen (technisches Wissen über die politischen Auswirkungen eines Gesetzes, Wahlkreismobilisierung usw.) dazu beitragen können, die Geschlossenheit einer Abstimmungskoalition aufzubrechen.

2.2 „direct lobbying“, „voting records“, „iron triangles“ und „issue networks“

Aufgrund dessen setzen Lobbyisten verstärkt auf direkte Kontakte zu einzelnen Abgeordneten. Sie betreiben sog. „direct lobbying“. Darunter versteht man eine Lobby-Praxis, bei der die Vertreter von Interessengruppen Abgeordneten ganz einfach und direkt ihre Präferenzen und Wünsche mitteilen und sie versuchen von ihrer Position zu überzeugen.^[11] Die kontinuierlich wachsende Anzahl der Interessengruppenvertretungen in Washington D.C. ist ein Beleg für die große Bedeutung dieser Praxis. In der US Hauptstadt sind nach Schätzungen ca. 11.000 Menschen im Lobbyismus beschäftigt und ca. 14.000 Organisationen entweder durch eigene Büros oder durch Berater vertreten. Die in Washington tätigen Verbandsvertreter versuchen vor allem diejenigen Politiker, die sich mit für den jeweiligen Verband relevanten Entscheidungen befassen mit möglichst detaillierten Informationen zu versorgen und sie zur Unterstützung der Verbandswünsche zu bewegen. Direkte Kontakte zu Abgeordneten und ihren Mitarbeitern sind in den USA eine der wichtigsten Methoden für Interessengruppen, um Informationen zu präsentieren und ihre Position zu stärken.^[12] In einer Befragung von Interessengruppen im Raum Washington D.C. gaben 96 % der Befragten an regelmäßige, direkte Kontakte zu Abgeordneten zu haben.^[13] Nur 4 % gaben an dies gelegentlich zu tun und keiner der Befragten gab an nie direktes Lobbying zu betreiben.

Da seit langem bestehende Beziehungen zwischen Lobbyisten und Abgeordneten entscheidend für den Erfolg des direkten Lobbyings sind, sind es insbesondere und zunehmend professionelle Lobby-Firmen („contract lobbying firms“), die in diesem Bereich tätig sind.^[14] In den USA ist eine starke Professionalisierung des Lobbyismus zu konstatieren. So investierte z.B. Microsoft im Jahre 2000 rund $6.360.000 in 15 verschiedene vertragliche Lobby-Firmen. Aufgrund der großen Rolle, die persönliche Beziehungen im Bereich des „direct lobbying“ spielen, setzen viele ehemalige Abgeordnete (und deren Mitarbeiter) nach Verlust ihres Mandates ihre Karriere als Lobbyisten fort. Im Jahre 1999 waren 129 ehemalige Abgeordnete als Lobbyisten aktiv: 66 Demokraten, 62 Republikaner und ein Unabhängiger.

Die geringe Fraktionsdisziplin und die Tatsache, dass bei der Mehrzahl der Abstimmungen im Kongress namentlich abgestimmt wird, ermöglichen den Interessengruppen eine weitere Einflusstechnik: die Nutzung von „voting records“.^[15] Interessenverbände erstellen diese Listen über das Abstimmungsverhalten von Abgeordneten einerseits um die „Tragbarkeit“ eines Abgeordneten zu eruieren, andererseits um die Listen während der Wahlkampfphase als Druckmittel gegen einen oder zur Unterstützung eines Abgeordneten zu verwenden. Auch führt die geringe Fraktionsdisziplin dazu, dass im Kongress andere Formen der Zusammenarbeit existieren. Eine solche Form sind die sog. „Eisernen Dreiecke“ („iron triangles“), die sich aus Ministerialbeamten, Verbandsvertretern und Kongressabgeordneten zusammensetzen.^[16] Die Kooperation beruht hierbei auf einem Tauschgeschäft, einem gegenseitigen geben und nehmen von Informationen, Einfluss und Gefälligkeiten. Interessengruppen möchten ihre Meinung äußern und Expertenwissen in den Gesetzgebungsprozess einbringen.^[17] Parlamentarier und Ministerialbürokraten hingegen suchen ganz bewusst nach dem Sachverstand der Verbände, die häufig einen Informationsvorsprung besitzen. Zugespitzt formuliert könnte man daher durchaus sagen, dass ein symbiotisches Verhältnis zwischen Verbänden, Abgeordneten und Ministerialangestellten besteht, die in einem bestimmten Politikbereichs tätig sind. Setzt man den Focus der Betrachtung weniger auf den Informations- als auf den Gefälligkeitenaustausch, ergibt sich folgendes Bild der Kooperation: Abgeordnete erhalten Wahlkampfspenden von Interessengruppen und können Geldmittel („political pork“), die ihnen von der Bürokratie zur Verfügung gestellt werden, verteilen.^[18] Die Abgeordneten wiederum sorgen dafür, dass die Bürokratie größere Budgets erhält, um „policies“ zu implementieren, welche die Wünsche der Interessengruppen berücksichtigen. „Iron triangles“ stellen also Allianzen dar, die aufgrund ihrer Stabilität, Dauerhaftigkeit, Geschlossenheit und Macht politische Entscheidungen zu bestimmen, häufig auch als “subgovernments” bezeichnet werden. Sie sind „almost impervious to any executive or outside pressures“^[19] . Eine andere Art der Koalition im US-Kongress sind die sog. „issue networks“.^[20] Diese bauen meist auf einer Koalition unterschiedlicher Verbände, Wissenschaftler, Ministerialbeamten etc. auf, die ihre Einflussnahme aus Ersparnisgründen koordinieren. Diese Netzwerke sind wesentlich offener als die „iron triangles“ und gewinnen immer mehr an Bedeutung. Entgegen der Intention der „iron triangles“ versuchen die „issue networks“ auch gegensätzliche Interessen zu verarbeiten.

[...]

^[1] vgl. Alemann, Ulrich von (1987): Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen, S. 29.

^[2] zit. n. Massing, Peter (2003): Interessengruppen, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik,

München, S. 217-218.

^[3] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy- Government Forms and

Perfomance in Thirty- Six Countries, New Haven, S.177.

^[4] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Eisfeld, Rainer (2003): Pluralismus/Pluralismustheorien, in: Nohlen, Dieter

(Hrsg.), S. 379-384 und Hirner, Manfred (1993): Der Deutsche Bundestag im Netzwerk organisierter Interessen,

in: Herzog, Dietrich (Hrsg.): Parlament und Gesellschaft, Opladen, S. 143-145.

^[5] vgl. Filzmaier, Peter und Fritz Plassner (1997): Die amerikanische Demokratie, Wien, S. 222.

^[6] Die folgende Darstellung stützt sich auf Hübner, Emil (2003): Das politische System der USA – Eine Einführung,

München, S. 56-58 und Ronit, Karsten und Volker Schneider (1997): Organisierte Interessen in nationalen und

supranationalen Politikökologien, in: Alemann, Ulrich von und Bernhard, Weßels (Hrsg.): Verbände in

vergleichender Perspektive, Berlin, S. 34-35.

^[7] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Steffani, Winfried (1979): Parlamentarische und präsidentielle

Demokratie – Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Opladen, S. 332 und 335-337.

^[8] vgl. Bergman,Torbjörn und Tapio Raunio (2001): Parliaments and policy-making in the European Union, in:

Richardson, Jeremy (Hrsg.): European Union: Power and policy-making, London, S. 121.

^[9] vgl. Ronit, Karsten und Volker Schneider (1997), in: Alemann, Ulrich von und Bernhard, Weßels (Hrsg.), S. 34.

^[10] vgl. Ronit, Karsten und Volker Schneider, in: Alemann, Ulrich von und Bernhard Weßels (Hrsg.), S. 35.

^[11] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Ceaser, James W. (2002) : American Government – Origins, Institutions

and Public Policy, Dubuque, Iowa, S. 282-283 und Hübner, Emil (2003): S. 60.

^[12] vgl. Lowery, David und Holly Brasher (2004): Organized Interests and American Government, New York,

S. 161.

^[13] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Kollman, Ken (1998): Outside Lobbying, Princeton, S.35.

^[14] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Lowery, David und Holly Brasher (2004): S. 162-164.

(siehe auch http://www.opensecrets.org/pubs/lobby00/former.asp)

^[15] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Hübner, Emil (2003): S. 61.

^[16] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Hrebenar, Ronald J. und Ruth K. Scott (1982): Interest Groups Politics in

America, Englewood Cliffs, N.J., S. 165 und Hübner, Emil (2003): S. 60.

^[17] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Lösche, Peter (1998): Verbände, Gewerkschaften und das System der

Arbeitsbeziehungen, in: Adams, Willi Paul und Peter Lösche (Hrsg.): Länderbericht USA, Bonn, S. 355.

^[18] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Lowery, David und Holly Brasher (2004): S. 205.

^[19] zit. n. White, Theodore, H. (1972): The Making of a President, New York, S.71-72.

^[20] Der folgende Abschnitt stützt sich auf Lösche, Peter (1998), in: Adams, Willi Paul und Peter Lösche (Hrsg.),

S. 354 und Hübner, Emil (2003): S. 60-61.