Das amerikanische Verhältnis zum Völkerrecht

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das amerikanische Völkerrechtsverständnis
2.1 Definition des Begriffs „Völkerrecht“
2.2 Die Ambivalenz als Kernproblem der amerikanischen Völkerrechtsauffassung
2.3 Die Haltung der USA zu einzelnen Völkerrechtsquellen
2.3.1 Die amerikanische Position zum Völkergewohnheitsrecht
2.3.2 Die amerikanische Position zum Völkervertragsrecht
2.3.2 Die amerikanische Position zu den allgemein anerkannten Prinzipien des Völkerrechts
2.3.3 Die amerikanische Position gegenüber dem von internationalen Organisationen geschaffenen Sekundärrecht
2.4 Bestimmungsfaktoren des ambivalenten Verhältnisses der USA zum Völkerrecht
2.4.1 Einflüsse von Paradigmen der IB in der amerikanischen Politikwissenschaft
2.4.2 Institutionelle Faktoren: Einflüsse durch das politische System der USA
2.4.3 Demokratietheoretische Einwände gegen völkerrechtliche Einbindung
2.4.4 Zwischenfazit
2.4.5 Die spezifische amerikanische Rechtskultur
2.4.6 Das amerikanische Missionsbewusstsein

3. Schluss

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Spätestens nach dem ohne Zustimmung des UN-Sicherheitsrates geführten Krie­ges gegen den Irak 2003 wird der amtierende Präsident der USA, George W. Bush, in der europäischen Diskussion immer mehr als Totengräber des Völkerrechts tituliert. Im Zusammenhang mit der konsequenten Bekämpfung der Etablierung des Interna­tionalen Strafgerichtshofes und der stetigen Weigerung, Verpflichtungen im Rahmen des Klimaschutzprotokolles von Kyoto zu übernehmen, scheinen im Gegensatz zur Position der Regierung Clinton zu stehen und Ausdruck der spezifischen unilateralen Ideologie der neokonservativen Strömung zu sein, die unter Präsident Bush die maß­geblichen Machtpositionen in der US-Außenpolitik erlangt hat.

Der Frage, ob dieser Eindruck eines tatsächlichen Bruches in der außenpolitischen Tradition der USA tatsächlich haltbar ist, möchte ich anhand einer Untersuchung des amerikanischen Verständnisses des Völkerrechts und seiner grundlegenden Bestim­mungsfaktoren nachgehen. Ohne Zweifel ist die Völkerrechtsordnung von überra­gender Bedeutung für die Gestalt der Internationalen Beziehungen, bietet sie den Akteuren doch Handlungsoptionen, prägt ihre Interessen und beeinflusst die Kosten-Nutzen-Kalkulationen von Handlungsalternativen. Dennoch findet die Bedeutung des Völkerrechts in der Sozialwissenschaft bisher nur geringe Beachtung: Weniger als 10 % der Artikel, die zwischen 1990 und 1999 in der Zeitschrift „International Studies Quarterly“ veröffentlicht wurden, berührten ein Thema, das sich auf das Völkerrecht bezog^[1]. Jedoch ist es gerade für die Vertreter einer europäischen Perspektive, die die Verrechtlichung der internationalen Beziehungen fordert, von Bedeutung, ob und in welchen Punkten mit den USA eine Verständigung über die Rolle der Völkerrechts erreicht werden kann.

Bei meiner Untersuchung möchte ich mich sowohl von politikwissenschaftlichen als auch eher juristisch geprägten Überlegungen leiten lassen. Grundlage für dieses Vorgehen ist die Erkenntnis, dass eine isolierte Betrachtung keine ausreichende Be­leuchtung der Fragestellung bietet. Weder die Auffassung realistischer Ansätze der IB-Theorie, die das Völkerrecht lediglich als eine Funktion des internationalen Mächtesystems begreifen, noch rein normative Argumentationsweisen können für sich das komplexe Verhältnis der USA zum internationalen Recht zufrieden stellend erklären.

In der Gliederung der Arbeit möchte ich nach einer kurzen Definition des Begrif­fes „Völkerrecht“ zunächst einige allgemeine Bemerkungen über die amerikanische Auffassung des Völkerrechts machen und dann mit einer detaillierten Beschreibung des Verhältnisses gegliedert nach den einzelnen Quellen des Völkerrechts fortfahren, dies gestützt auf die Überlegung, dass die einzelnen Rechtsquellen auf jeweils unter­schiedlichen Rechtsetzungsverfahren und Legitimationsbegründungen beruhen. Der zweite Teil besteht aus der Erläuterung von mehreren Faktoren, die im Zusammen­wirken wesentlich das heutige Völkerrechtsverständnis beeinflusst haben.

2. Das amerikanische Völkerrechtsverständnis

2.1 Definition des Begriffs „Völkerrecht“

Es existieren zahlreiche Versuche, das Völkerrecht als Begriff zu definieren, die teilweise auch die historische Entwicklung des Völkerrechts von einem reinen Koor­dinationsrecht souveräner Staaten zu einem zunehmend Rechte und Pflichten be­gründenden materiellen Recht, das sich auf vielfältige, ehedem den Nationalstaaten vorbehaltenen Kompetenzbereiche erstreckt. Eine allgemein akzeptierte Definition beschreibt das Völkerrecht als „die Summe der Normen, die die Verhaltensweisen festlegen, die zu einem geordneten Zusammenleben der Menschen dieser Erde not­wendig sind und nicht im innerstaatlichen Recht der einzelnen souveränen Staaten geregelt sind.“^[2]

Natürlich bleibt auch mit dieser Definition umstritten, wie weit reichend und ver­bindlich die Regelungskompetenz des Völkerrechts ist und wie groß der Kreis der Normadressaten ist. Jedoch ist die kleinste Gemeinsamkeit aller völkerrechtlichen Normen benannt: Sie liegen jenseits der einzelstaatlichen Rechtsordnungen und un­terliegen daher grundsätzlich nicht der Rechtsetzungskompetenz eines einzelnen Staates. Das Völkerrecht ist vielmehr ein Recht, dass entweder durch Kooperation mehrerer Staaten oder durch kompetente supra-nationale Organe geschaffen wird. Die besondere, hier relevante Eigenschaft des Völkerrechts ist also, dass es prinzi­piell eine potenzielle Einschränkung der Souveränität eines einzelnen Staates bein­haltet.

Dies ist der Kern der zentralen Problematik, die das spannungsreiche Verhältnis der USA zum Völkerrecht bestimmt.

2.2 Die Ambivalenz als Kernproblem der amerikanischen Völkerrechtsauffassung

Wie bereits erwähnt, fällt es zunächst nicht schwer, Belege zu finden, die für eine kritisch-distanzierte Haltung der USA gegenüber dem Völkerrecht sprechen.

Diese Feststellung, und dies ist eine erste wichtige Erkenntnis, beschränkt sich da­bei nicht auf die Politik der aktuellen Regierung unter Präsident Bush. Die aktuelle außenpolitische Position besteht nicht nur aus einer in praktisch allen bedeutsamen Bereichen auszumachenden hartnäckigen Weigerung, neue völkerrechtliche Ver­pflichtungen einzugehen, sondern führte sogar zum Rückzug aus einem bis dato für wesentlich gehaltenen Element der Abrüstungs- und Entspannungspolitik, nämlich dem Raketenabwehr-Vertrag (ABM-Vertrag). Aufschluss über die hinter diesem und ähnlichen Schritten liegenden Beweggründe mag ein Zitat aus der öffentlichen Be­kanntmachung der Vertragskündigung durch Präsident Bush geben: „I have concluded the ABM treaty hinders our government's ability to develop ways to protect our people from future terrorist or rogue state missile attacks.“^[3]

Weniger das inhaltliche Argument ist hier von Interesse, das dem zeitgeschichtli­chen Hintergrund des gerade wenige Monate zurückliegenden Angriffs am 11. Sep­tember 2001 und der sich schon damals abzeichnenden Strategie gegen den Irak ge­schuldet ist. Der grundlegende, theoretische Einwand besteht vielmehr darin, dass die multilaterale Natur des Völkerrechts eine Regierung ihrer Handlungsfreiheit be­raubt, um eigenständige, für notwendig gehaltene Entscheidungen treffen zu kön­nen. Zu welchen Zwecken die souveräne Handlungsfreiheit der Regierung dient, bleibt dabei offen: Sie können sich erstrecken von der „Verteidigung“ demokratischer Autonomie gegenüber der Drohung einer „bürokratischen Weltregierung“ durch die UN^[4] bis hin, wie im zitierten Beispiel, zur Gewährleistung der nationalen Sicherheit gegenüber Staaten, die sowieso nicht daran denken, sich an völkerrechtliche Verein­barungen zu halten^[5]. Falls es sich als unumgänglich erweist, tritt dabei die Einhaltung des bestehenden Völkerrechts zurück gegenüber der Ergreifung der „erforderlichen“ Maßnahmen. Die Entscheidung, wann dies der Fall ist, verbleibt allerdings allein den USA.

Diese Kernaussage lässt sich in der völkerrechtlichen Positionierung der USA in praktisch allen internationalen Konflikten der Nachkriegszeit wieder finden. Die Vermutung erscheint berechtigt, dass die Bush-Regierung nur eine besonders offen­sive Form dieser Denkweise vertritt. Selbst die im Nachhinein vergleichsweise libe­rale Außenpolitik der Clinton-Administration wurde damals als „Rückkehr in die He­gemonie“ tituliert^[6]. Und auch der in der europäischen Öffentlichkeit als „Damm­bruch“ des Gewaltanwendungsverbotes gegeißelte Krieg gegen den Irak war kein Präzedenzfall. Bei anderen Gelegenheiten zuvor verletzten die USA das in der UN-Charta klar formulierte Verbot einer gewaltsamen Intervention in andere Staaten, das Ausnahmen nur im Falle der Selbstverteidigung und der Autorisation durch den Si­cherheitsrat zur Friedenssicherung zulässt: Der Vietnam-Krieg als in der Nachkriegs­zeit bisher grausamster Konflikt mit US-Beteiligung und die Intervention in der Do­minikanischen Republik^[7] 1965 sind nur einige Beispiele.

Es ist daher unzulässig, die Bush-Regierung lediglich als eine Art „unilateralen Betriebsunfall“ der US-Außenpolitik zu bewerten. Vielmehr ist eine Aussage der Art „The new interventionists should not be daunted by fears of destroying some lofty, imagined temple of law enshrined in the UN-Charter’s anti-interventionist prescrip­tions. […] If power is used to do justice, law will follow.“^[8] eher Mainstream denn Au­ßenseiterposition in der amerikanischen Politikwissenschaft. Die konsequente Politik der USA, nach der die Geltung des Völkerrechts allein der Wahrung der eigenen In­teressen und Ziele dient, hat dazu geführt, dass nach Meinung einiger Autoren dieses instrumentelle amerikanische Verständnis statt von „international law“ eher von ei­nem „imperial law“ ausgeht^[9].

Doch ein solches Fazit greift zu kurz: Das Verhältnis der USA zum Völkerrecht be­sitzt auch eine andere Facette. Es lassen sich ebenso gut Belege finden für die These, dass die einer zunehmenden rechtlichen Durchdringung der internationalen Bezie­hung nicht ablehnend gegenüber stehen, diese sogar fördern. Zunächst spricht dafür eine statistische Erkenntnis, die besagt, dass die Zahl der internationalen Vereinba­rungen, denen die USA angehören, in den Jahrzehnten des letzten Jahrhunderts kontinuierlich angestiegen ist:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 aus: Dembinski, S. 34

Es lässt sich also kein prinzipieller Trend feststellen, nach der die USA sich jeglicher rechtlichen Bindung ihrer Handlungsfreiheit entziehen, im Gegenteil. Im Bereich der „high politics“ der Friedens- und Sicherheitspolitik lässt sich feststellen, dass die USA sogar aktiv zu wichtigen völkerrechtlichen Kodifizierungen und institutionellen Ver­änderungen beigetragen haben. Sogar die augenscheinlich sich nur auf militärische Stärke zur Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit verlassende Administra­tion unter George W. Bush liefert dafür einen Beleg: Unmittelbar nach den Anschlä­gen von 11. September 2001 verfolgte die Regierung nicht nur den Weg einer militäri­schen und geheimdienstlichen Bekämpfung des al-Qaida-Netzwerks, sie nutzte auch die Instrumentarien der klassischen völkerrechtlichen Institutionen – so betrieb sie den Beschluss einer Resolution des UN-Sicherheitsrates, die der Verhinderung von Finanzierung- und Fluchtmöglichkeiten für Terroristen diente, und legte dem Senat zwei völkerrechtliche Verträge vor, die ebenfalls zur Terrorismusabwehr beitragen sollten^[10].

Die historische Rolle, die die USA bei der Fortentwicklung völkerrechtlicher Ver­träge und Institutionen gespielt haben, ist allerdings noch viel bedeutender. Die Gründung des Völkerbundes nach dem Ersten Weltkrieg war maßgeblich der Idee des US-Präsidenten Woodrow Wilson zu verdanken. Nachdem dieser den Ausbruch des Zweiten Weltkriegs nicht verhindern konnte, waren es ebenfalls die USA, die 1945 die Gründung der UN als Organisation zur Sicherung des Weltfriedens voran­trieben. Bei beiden Anlässen blieb jedoch in Bezug auf die Rolle der USA nach der Gründung der jeweiligen Organisation ein unilateraler Beigeschmack: Während der US-Senat komplett den Beitritt zum Völkerbund blockierte, bestanden die USA als Vorbedingung für eine UN-Mitgliedschaft auf ein Veto-Recht im Sicherheitsrat für sich und die anderen Siegermächte^[11]. Ein ähnlich widersprüchliches Bild bietet sich in der Frage einer internationalen Schiedsgerichtsbarkeit: Der Internationale Gerichts­hof, zuständig als Rechtsprechungsorgan der UN für die Verhandlung zwischen­staatlicher Streitfälle, kam gleichfalls dank der amerikanischen Unterstützung ins Le­ben. Nachdem jedoch im Prozess um die Klage Nicaraguas gegen die Förderung von Contra-Rebellen durch die USA der amerikanische Antrag auf Nichtzuständigkeit des IGH gescheitert war, zogen die USA ihre generelle Zustimmung zur Unterwerfung unter die Rechtsprechungshoheit des Gerichts zurück^[12]. Die größten Gegensätze zei­gen sich jedoch im dritten Bereich: Die USA führten in das klassische, vom Prinzip der staatlichen Souveränität durchdrungene Völkerrecht den Gedanken der Völker­rechtsstrafbarkeit ein und waren entscheidend an seiner Institutionalisierung mithilfe der Kriegsverbrechertribunale von Nürnberg und Den Haag beteiligt. Dennoch wei­gern sie sich beharrlich, den Internationalen Strafgerichtshof anzuerkennen, haupt­sächlich auf Grund der Befürchtung, eigene Staatsbürger könnten von diesem Ge­richt verurteilt werden^[13].

Somit zeigt sich abschließend ein als ambivalent zu bezeichnendes Bild der Bezie­hung der USA zum Völkerrecht. Es ist bestimmt durch den Widerstreit zwischen den geschilderten Tendenzen, einerseits die nationale Souveränität theoretisch wie prak­tisch so weit wie möglich zu erhalten, andererseits mit dem Völkerrecht das amerika­nische Ideal der Rechtsstaatlichkeit auch auf internationaler Ebene zu etablieren. Das oftmals aus dieser Spannung resultierende Ergebnis in der Politik der USA ist, „die Anwendung völkerrechtlicher Rechtsgrundsätze bei anderen Staaten [zu] befürwor­ten, während sie für sich selbst bestrebt sind, ihr politisches Verhalten von den völ­kerrechtlichen Regelungen auszunehmen.“^[14] Es ist leicht einzusehen, dass eine solche Haltung mit der Funktionsweise des Völkerrechts unvereinbar ist, denn es gehört zu den Wesensmerkmalen eines jeden Rechtssystems, die Rechtssubjekte mit gleichen Rechten und Pflichten auszustatten und das Verhalten der Subjekte an gleichen Maß­stäben zu messen. Die Ambivalenz erklärt aber gleichzeitig auch, warum die USA an­gesichts dieses Dauerkonflikts bisher das Völkerrecht und seine Institutionen nach wie vor nicht einfach ignorieren, obwohl sie ihre Interessen zweifellos allein mit den vorhandenen Machtressourcen durchsetzen könnten.

[...]

^[1] Vgl. Ku, C. / Diehl, P. F. / Simmons, B. A. / Dallmeyer, D. G. / Jacobson, H. K.: Exploring International Law: Opportunities and Challenges for Political Science Research, A Roundtable, in: International Studies Review 3 (1), 2001, S. 3

^[2] Seidl-Hohenveldern, I.: Völkerrecht. Köln 1997, S. 1

^[3] Bush, George W.: Remarks by the President on National Missile Defense (öffentliches Statement am 13. Dezember 2001 in Washington D.C.), abrufbar unter: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/12/20011213-4.html (Zugriff am 14. August 2005)

^[4] Vgl. Dembinski, M.: Unilateralismus vs. Multilateralismus. HSFK-Report 4/2002, S. 35f.

^[5] Vgl. Deller, N. / Makhijani, A. / Burroughs, J.: US-Politik und Völkerrecht. Münster 2004, S. 186

^[6] Vgl. Czempiel, E.-O.: Rückkehr in die Hegemonie, Zur Weltpolitik der USA unter Präsident Clinton, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43, 1996, S. 25-33

^[7] Vgl. Hilaire, M.: International Law and the United States Military Intervention in the Western Hemisphere. Den Haag 1997, S. 55ff.

^[8] Glennon, M.: The New Interventionism, in: Foreign Affairs 78, 1999, S. 7

^[9] Vgl. Koskenniemi, M.: Between Empire and Legal Formalism. Arbeitsentwurf, 2003; abrufbar unter http://www.valt.helsinki.fi/blogs/eci/Recife.pdf (Zugriff am 14. August 2005), S. 9

^[10] Vgl. Deller et al., S. XXI

^[11] Vgl. ebenda, S. 7

^[12] Vgl. ebenda, S. 15

^[13] Vgl. ebenda, S. 11

^[14] Ebenda, S. 6