Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland und Europa - ein Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung.

2. Finanzierungsstrukturen im Rundfunkmarkt
2.1. Charakterisierung der einzelnen Rundfunksektoren.
2.2. Analyse anhand des Dreieckmodells nach Kops..

3. Formen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkfinanzierung in Europa
3.1. allgemeine Darstellung der Finanzierungsformen.
3.2. staatliche Finanzierungsformen
3.3. nicht-staatliche Finanzierungsformen

4. Fazit/Ausblick

Abbildungsverzeichnis

1 Graphische Darstellung der Einnahmestrukturen

2 Einnahmestruktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter in Deutschland

3 Internationaler Vergleich der Einnahmestruktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter

4 Traditionelle Systematik von Rundfunkfinanzierungsformen

5 Vergleich Rundfunkgebühr pro Haushalt

6 Durchschnittsertrag des öffentlich-rechtlichen Hörfunk- und Fernsehsektors pro Einwohner

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk zeichnet sich durch eine große Vielfalt an unterschiedlichen Programminhalten aus. Er kann, er muss sogar, aufgrund seines Auftrags zur Grundversorgung und Sicherung der Meinungsvielfalt, alle Bevölkerungsschichten erreichen, d.h. er muss einen allgemeinen Standard an Information, Unterhaltung, Bildung und Kultur (auch für Minderheiten) anbieten.¹ Das impliziert jedoch auch das Senden von weniger oder nicht-marktfähigen Programminhalten.

Seit der Einführung des dualen Systems und dem damit verbundenen Auftreten privatwirtschaftlicher Programmanbieter in den achtziger Jahren, ist es den öffentlich- rechtlichen Anstalten jedoch zunehmend schwerer gefallen, dies durch die bisherige, grundsätzlich auf Gebühren basierende Finanzierung, zu gewährleisten. Unternehmerische und programmliche Aktivitäten sind vermehrt marktwirtschaftlichen Überlegungen unterworfen.² Die Finanzierung spielt eine wesentliche Rolle, um in einem von ständigen Innovationsschüben begleiteten Wettbewerb mit den privaten Anbietern, zu bestehen.

Wie sieht nun die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anbieter heute in Deutschland und in Europa aus? Diese Arbeit versucht, einen aktuellen Stand der derzeitigen Finanzierungsstrukturen in Europa widerzugeben. Im Folgenden wird zunächst ein Vergleich verschiedener Rundfunksektoren anhand eines theoretischen Modells (Dreieckmodell nach Kops) vorgenommen, um in Anschluss zu untersuchen, wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter in Europa auf die Veränderungen reagiert haben, welche verschiedenen und besonderen Finanzierungsmodelle es in Europa gibt, und wie diese ausgestaltet sind.

2. Finanzierungsstrukturen im Rundfunkmarkt

2.1. Charakterisierung der einzelnen Rundfunksektoren

Rundfunkinhalte können als ökonomische Güter angesehen werden, die entweder durch den Staat (GOV=Governmental), den Markt (COM= Commercial) oder aber durch nicht-gewinnorientierte bzw. nicht-staatliche Organisationen (NGO= NonGovernmental Organization) bereitgestellt werden können. Demzufolge lassen sich spezifische Vor- und Nachteile bei den jeweiligen Anbietern feststellen.

Kommerzielle Anbieter z. B. sind aufgrund ihrer direkten Marktabhängigkeit gezwungen, effizient zu arbeiten. Es werden nur solche Inhalte gesendet, die einen hohen Werbeertrag versprechen, ergo hohe Einschaltquoten generieren. Die Präferenzen der Zuschauer können individuell geäußert werden und finden auch sehr schnell Beachtung bei den Programmentscheidungen der Anbieter. Die Allokation der Mittel erfolgt auf einen solchen Markt sehr effizient.¹

Bei kommerziellen Anbietern besteht allerdings die Gefahr, das Programm zu einseitig mit Schwerpunkt auf marktfähigen Inhalten (Unterhaltung, Sport, etc) zu gestalten, um eine kaufkräftige Zielgruppe als Rezipienten der Werbung zu maximieren¹. Infolgedessen können nichtkaufkräftige Bevölkerungskreise vom Markt ausgeschlossen werden (ihre Präferenzen werden nicht beachtet), was einen negativen distributiven Effekt darstellt.¹ Andere Inhalte wie Information, Kultur oder Bildung werden wenig bis gar nicht bereitgestellt, da sie über den Werbemarkt aufgrund ihrer Nicht-Marktfähigkeit nicht finanziert werden können. Insgesamt gesehen, kommt es in einem Rundfunkmarkt, in dem nur kommerzielle Anbieter existieren, zu Marktversagen.

Information, Bildung und Kultur müssen dann durch staatliche oder nicht-staatliche /nicht-gewinnorientierte Anbieter bereitgestellt werden, die die Nachteile des marktlichen Sektors ausgleichen können, da sie unabhängig vom Erfolg ihrer Inhalte (im NGO-Sektor gilt dies nur beschränkt) Mittel vom Staat bzw. anderen öffentlichen Institutionen für ihre Finanzierung erhalten.

Jedoch sind staatliche durch eine geringere wirtschaftliche Effizienz als die kommerziellen Anbieter geprägt. Des weiteren besteht aufgrund der Abhängigkeit der Mittelzuführung die Gefahr der Einflussnahme von Regierungen und politischen Parteien auf staatliche Sender. Diese können versuchen, ihre Ziele zu propagieren, da der Erhalt der politischen Macht von Mehrheiten in der Bevölkerung abhängig ist. Dies bedeutet eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung der Meinungsvielfalt einer Gesellschaft.

Nicht-staatliche/nicht-gewinnorientierte Organisationen(NGO) können diese Probleme/ Verzerrungen des Rundfunkmarktes zumindest mindern, da sie weder völlig gewinnorientiert noch politisch orientiert bzw. dominiert sind.¹ Sie repräsentieren idealtypisch einen kompletten Querschnitt der Bevölkerung. Zum Beispiel findet dies Ausdruck im verfassungsrechtlich verankerten Grundversorgungsauftrag für öffentlichrechtliche Rundfunkanbieter, der beinhaltet dass unter anderem auch „Minderheitenprogramme“ gesendet werden müssen.

NGO’s stellen eine Mischform aus den beiden anderen Typen von Rundfunkanbietern dar. Sie finanzieren sich zumeist sowohl aus staatlichen Mitteln/Gebühren als auch aus Werbeerlösen. Damit verbunden ist auch, dass sie die jeweiligen Vor- und Nachteile auf sich vereinen, nur mit der Konsequenz, dass diese weniger ausgeprägt sind, weil sie sich bis zu einem gewissen Grad gegenseitig kompensieren. Am Beispiel der Finanzierung kann man das sehr genau erkennen. Die sichere Finanzierung aus Gebührenerlösen oder auch der direkte Zufluss aus staatlichen Mitteln stellt einerseits einen großen Vorteil dar, andererseits ist damit aber auch eine gewisse Ineffizienz verbunden. Im Hinblick darauf stellen die Werbeeinahmen einen, wenn auch durch gesetzliche Bestimmungen beschränkten, Gegenpol dazu dar.

Jedoch lässt sich feststellen, dass sich kein einzelner Rundfunkanbieter eindeutig zu einem der drei Sektoren zuordnen lässt. Vielmehr existieren die Charakteristiken und Einnahmestrukturen aller drei Typen mehr oder weniger stark im Verhältnis bei allen (auch bei kommerziellen oder staatlichen) Anbietern. In Europa gibt es eine Vielzahl an verschiedenen Variationen mit unterschiedlichen Gewichtungen. Dies erschwert einen Vergleich, weshalb es eines Modells bedarf, welches diese Verzerrungen aufzulösen versucht. Im folgenden Kapitel wird ein solches Modell vorgestellt und erläutert.

2.2 Analyse anhand des Dreieckmodells nach Kops

Die Finanzierungsstrukturen von ¹ Rundfunkanbietern sollen nun anhand folgender graphischer Darstellung besser veranschaulicht werden (Abb. 1). Dazu wird ein gleichschenkliges Dreieck dargestellt, welches in drei gleiche Teilbereiche aufgeteilt wird. Jeder Bereich repräsentiert einen der drei Rundfunksektoren (GOV, COM, PSB² ). Innerhalb der Fläche und auf den Seiten des Dreiecks stellt jeder verschiedene Punkt eine unterschiedliche Kombinationsmöglichkeit der Finanzierung dar. Reinformen der Finanzierung (z. B. Werbefinanzierung zu 100 %) finden sich jeweils an den Spitzen des Dreiecks.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kops(2001), S. 10

Die unterschiedlichen Kombinationen werden als Vektoren ausgedrückt, deren Koordinaten die jeweiligen Prozentzahlen angeben, die sich aus dem Anteil der einem Sektor zugeordneten Einnahmen an den Gesamteinnahmen ergeben. Finanziert sich z.B. ein Anbieter zu je einem Drittel aus öffentlichen Mitteln, Gebühren und Werbeerlösen, so ist sein Vektor 33,33,33. Diese Kombination würde sich dann im Mittelpunkt des Dreiecks befinden. Die erste Stelle des Vektors ist dabei die Prozentzahl für öffentlich- rechtliche, die zweite für staatliche und die dritte für kommerzielle Einnahmen. Je eher ein Anbieter z. B. öffentlich-rechtlich finanziert ist, desto höher liegt sein Punkt in dem Modell. Fällt er in den oberen Bereich, ist er demnach auch als öffentlich- rechtlich zu klassifizieren. Wenn dessen Punkt sich im linken unteren Drittel des Dreiecks befindet, handelt es sich um einen staatlichen Anbieter, da er mehrheitlich aus staatlichen Zuwendungen finanziert wird. Analog gilt dies für kommerzielle Anbieter( rechtes unteres Drittel).

Wird nun dieses Modell auf die deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter ARD, ZDF, Deutschland Radio (DR) und Deutsche Welle (DW) angewandt, so ergibt sich folgendes Bild (Abb. 2 links). Des weiteren ist noch der Bürgerfunk (CB= Citizen Broadcasting) eingezeichnet, der aber nur Low-Budget TV- und Radioprogramme anbietet und somit vernachlässigt werden kann. Die aggregierte Position des gesamten öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland ist zum Vergleich ebenfalls in der Grafik eingezeichnet worden. Die verschiedenen Größen der Kreise sollen die relativen Einnahmeunterschiede der Anbieter widerspiegeln.

Abbildung 2 Einnahmestruktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter in Deutschland

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kops(2001) S. 12/13

Wie man erkennen kann finden sich alle öffentlich-rechtlichen Anbieter im öffentlich- rechtlichen Sektor (außer Deutsche Welle), da sie mehrheitlich aus Gebühren finanziert werden (ARD: 79%,ZDF:75%,DR: 93%). Circa ein Viertel des Budgets der beiden Fernsehanbieter besteht aus Werbeerlösen. Das Deutschland Radio erreicht mit 93 % fast den idealen Punkt (100,0,0). Die Deutsche Welle dagegen wird zwar als öffentlich- rechtlicher Sender bezeichnet, bezieht aber nur 2% ihrer Einnahmen direkt aus der Rundfunkgebühr, womit diese Klassifizierung eigentlich nicht standhalten kann.

Bisher wurden als Quelle lediglich die rein empirischen Daten benutzt, jedoch muss berücksichtigt werden, dass der Staat einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Anbieter ausüben kann. Die Stärke des Einflusses ist aber nur schwerlich zu quantifizieren, da er qualitativer Natur ist¹. Es erfordert nun eine geschätzte Korrektur der Vektoren, d.h. diese müssen in Bezug auf den staatlichen Anteil erhöht werden. Im Gegenzug sinkt der öffentlich-rechtliche Anteil. Die korrigierten Einnahmestrukturen sind in Abb. 2 rechts zu sehen. Wie zu erkennen ist, haben sich alle Anbieter (außer die Deutschen Welle) eindeutig in Richtung des staatlichen Sektors bewegt, dennoch kann man sie alle noch als öffentlich-rechtlich bezeichnen, da sie in dessen Sektor fallen. Dagegen gelangt die Deutsche Welle knapp in den PSB-Bereich, da die Regierung nicht vollkommen selbständig die Zuflüsse steuern kann.

Nach diesen Erkenntnissen drängt sich nun ein internationaler Vergleich auf, welcher in Abb. 3 gezogen wird.

Abbildung 3 Internationaler Vergleich der Einnahmestruktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kops(2001) S. 17/18

Es wurden wiederum zuerst die rein statistischen Daten verwendet (links), um dann im Anschluss die vorher beschriebenen Korrekturen vorzunehmen (rechts).¹ Wenn nun lediglich die europäischen Anbieter betrachtet werden (Abb.3 links), kann man fest- stellen, dass diese in Norwegen, Schweden, Großbritannien und Dänemark (DR) fast ausschließlich über Gebühren finanziert werden, weshalb sie auch als reine öffentlich- rechtliche Rundfunkanbieter zu bezeichnen sind. Eine zweite Gruppe, die eine gemischt-finanzierte Einnahmestruktur mit Schwerpunkt auf Gebührenerlösen aufweist, besteht aus den Ländern Deutschland, Belgien, Türkei, Niederlande, Frankreich, Tschechien und Italien. In anderen Ländern spielt dagegen die Finanzierung durch Gebühren nur eine untergeordnete bis nebensächliche Rolle (Frankreich(F2), Polen, Dänemark(TV2)). In Spanien und Portugal gibt es überhaupt keine Radio- und Fernseh- gebühren. Stattdessen fließen dort, neben den dominierenden Werbeeinnahmen, staat- liche Mittel den Anbietern direkt zu, was in den anderen genannten Ländern (außer der Türkei) nicht der Fall ist. Bei Betrachtung der um den staatlichen Einfluss korrigierten Grafik, hält diese Erkenntnis jedoch nicht Stand. Alle Länder bewegen sich eindeutig in Richtung des staatlichen Sektors. Während Großbritannien und Deutschland noch knapp im PSB-Bereich zu finden sind, kann man die Anbieter in der Türkei und in Italien wohl nicht mehr als öffentlich-rechtlich klassifizieren, da der Staat zu viel Einfluss auf die Finanzierung ausüben kann². Portugal und Spanien bewegen sich dagegen ein wenig in Richtung des PSB-Sektors, weil die Regierungen nicht in dem Maße die Höhe der staatlichen Mittel kontrollieren können, wie es in den statistischen Zahlen Ausdruck findet.

3. Formen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkfinanzierung in Europa

3.1. allgemeine Darstellung der Finanzierungsformen

Finanzierungsformen werden grundsätzlich in staatliche und nicht-staatliche unterschieden.

[...]

¹ vgl. Michel: Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks S. 1 (1998)

² vgl. Werner A. Meier: Öffentlicher Rundfunk in Europa in ZOOM K&M Nr. 9 S.30 (1997)

¹ vgl. Khabyuk: Der ukrainische Rundfunk (2004), S.7 u 9

¹ vgl. Kops : Public Service Broadcasting(2001) S. 3

¹ vgl. Kops : Public Service Broadcasting(2001) S. 9 ff.

² PSB= Public Service Broadcasting; kann dem NGO-Sektor gleichgestellt werden

¹ vgl. Khabyuk: Der ukrainische Rundfunk (2004), S.14

¹ leider sind in der rechten Abbildung einige europäische Länder, die zwar links eingetragen wurden, nicht mehr enthalten ( vgl. Kops (2001) S. 18

² in der Türkei : 59 % staatlich bestimmte Gebühr und 21% direkte staatliche Mittel