Der Wohlfahrtsstaat in der Krise. Der lohnarbeitsbezogene deutsche Sozialstaat und eine alternative Sozialpolitik

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Teil I Der Wohlfahrtsstaat in der Krise
1 Begriffliche Einordnung des Wohlfahrtsstaates
1.1 Definition des Wohlfahrtsstaates
1.2 ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’
1.3 Sozialpolitik und das System sozialer Sicherung
2 Der Wohlfahrtsstaat im Wandel
2.1 Vom Keynesianischen Wohlfahrtsstaat zum ‚workfare state’
2.1.1 Entstehung und Ausbau nach Keynesianischem Muster
2.1.2 Der Wohlfahrtsstaat unter neoliberalem Einfluss
2.1.3 Die Entstehung des ‚workfare state’
2.2 Der Wohlfahrtsstaat im wirtschaftspolitischen Zusammenhang
2.2.1 Der wohlfahrtsstaatliche Paradigmenwechsel im Überblick
2.2.2 Im Dienst von Wirtschaft und Politik
2.3 Soziale Arbeit als Teil der Sozialpolitik
3 Der Wohlfahrtsstaat in den westlichen Industrie-ländern
3.1 Variationen wohlfahrtsstaatlicher Arrangements
3.1.1 Strukturelle Richtlinien und wohlfahrtsstaatliche Typologien
3.1.2 Unterschiedliche Erscheinungsformen und Gestaltungs-muster
3.1.3 Grundsätze und allgemeine soziale Prinzipien
3.2 Die Zukunft des Wohlfahrtsstaates

Teil II... Der lohnarbeitsbezogene deutsche Sozial- staat und eine alternative Sozialpolitik
1 Die Besonderheiten und Der Umbau des deutschen Sozialstaates
1.1 Die Entwicklung des deutschen Sozialstaates
1.1.1 Zur aktuellen Problematik des Sozialstaates
1.1.2 Kontinuität und Wandel des Sozialstaates
1.2 Der aktivierende Sozialstaat als zukunftsfähiges Modell?
1.2.1 Die Agenda 2010 und eine neue Sozialpolitik
1.2.2 Das Konzept und die Folgen von Hartz IV
1.2.3 Sozialpolitische Veränderungen und Tendenzen
1.3 Soziale Arbeit als Mittel der Kontrolle und Repression
2 Eine Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozial-staat
2.1 Eine andere Sozialpolitik
2.1.1 Das Modell der AG links-netz im Kontext aktueller Entwicklungen
2.1.2 Die Unabhängigkeit von Lohnarbeit
2.1.3 ‚Soziale Infrastruktur’ als Mittelpunkt der Sozialpolitik
2.2 Kritische Überlegungen und Einschätzungen
2.2.1 Abgrenzung zu aktuellen Diskussionen einer Grundsicherung
2.2.2 Gedanken zur Bedeutung des Konzeptes
2.3 Soziale Arbeit als Teil der sozialen Infrastruktur
2.3.1 Gemeinwesenarbeit als Grundlage einer sozialen Praxis
2.3.2 ‚Inseln der Freiheit’ schaffen: Eine Ermächtigung zum Handeln
2.3.3 Fazit

Teil III.. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Globalisierung - Standort Deutschland - Abbau des Sozialstaates - Gesundheits­reform - Eigenvorsorge - Agenda 2010 - Hartz IV - weniger Kündigungsschutz - längere Arbeitszeiten - niedrigere Lohnnebenkosten… Das sind nur einige der Schlagwörter aus den aktuellen Debatten um Umbau, Abbau oder sogar Ende des deutschen Sozialstaates. Ähnliche Tendenzen und Argumente werden auch in anderen Wohlfahrtsstaaten laut. Die in den siebziger Jahren des letzten Jahr­hunderts aufgekommene Rede von der ‚Krise des Wohlfahrtsstaates’ ist heute angesichts des ökonomischen, demografischen und kulturellen Wandels beständiger Teil politischer und wissenschaftlicher Diskussionen um den Wohl­fahrtsstaat. Laut einer Vielzahl von Beiträgen der politischen Rhetorik gibt es keinen anderen Ausweg aus der Krise des Wohlfahrtsstaates, außer ihn nach angelsächsischem Vorbild an allen Ecken zu beschneiden und an die Eigeninitiative und Selbstvorsorge der Bürger zu appellieren. Doch gibt es wirklich keine Alternative? Was hat es mit der Krise des Wohlfahrtsstaates tatsächlich auf sich und kann sie durch Zwang zur Arbeit, wie in den Hartz IV-Programmen vorgesehen, überwunden werden? Ist der Wohlfahrtsstaat am Ende oder hat er doch noch eine Zukunft?

Die aktuellen Kontroversen über den wohlfahrtsstaatlichen Ab- oder Umbau veranlassen mich, in dieser Arbeit das Wesen des Wohlfahrtsstaates zu untersuchen. Auch wenn es sicher richtig ist, sich für den Erhalt möglichst vieler wohlfahrtsstaatlicher Errungenschaften einzusetzen, kann dies nicht ein unkritisches Lob der Vergangenheit des Wohlfahrtsstaates bedeuten. Vielmehr ist es wichtig, die Vergangenheit und die Gegenwart kritisch zu hinterfragen, um auf eine mögliche Zukunft des Wohlfahrtsstaates schließen zu können. Was hat den Wohlfahrtsstaat ins Leben gerufen und was wurde mit seiner Entstehung beabsichtigt? Wie hat er sich im Laufe der Jahre verändert und wie sind die aktuellen Veränderungen der Sozialpolitik zu verstehen? Welche Ziele werden damit angestrebt und welche Implikationen haben sie für den einzelnen? Ist es angebracht, vom bevorstehenden Ende des Wohlfahrtsstaates zu sprechen? Oder handelt es sich auch bei den neuesten Entwicklungen um eine im weiteren Sinne kontinuierliche Weiterführung und Verschärfung der zentralen wohlfahrts-staatlichen Prinzipien und Ausrichtungen? Wie kann der Wohlfahrtsstaat künftig aussehen und unter welchen Bedingungen wäre es erstrebenswert, für dessen Zukunft zu streiten?

Der starke Lohnarbeitsbezug, die enge Bindung an Normalbiografie, Normal­arbeitsverhältnis und Normalfamilie, ebenso wie die Ausrichtung am Ziel der Vollbeschäftigung stellen heute viele Länder vor große Finanzierungsschwierig­keiten. Im aktuellen Diskurs bilden die Globalisierung und der demografische Wandel zwei Hauptbegründungszusammenhänge, die zeigen sollen, dass das bestehende Versicherungssystem nicht mehr funktionsfähig bzw. finanzierbar sein soll. Es wird deutlich gemacht, dass das System der Sozialversicherungen an seine Grenzen stößt und sich die bisherigen Wohlfahrtssysteme und deren Sozial­politik in einer legitimatorischen und finanziellen Krise befinden. Die bestehenden Strukturprinzipien und Organisationsformen werden jedoch in den meisten Fällen kaum hinterfragt. Stattdessen sollen Verweise auf die angeblich unumgängliche Globalisierung und den demografischen Wandel dazu dienen, den Wohlfahrtsstaat zu einem nationalen Wettbewerbsstaat nach neoliberalem Muster umzubauen.

Der demografische Wandel und die Folgen der Globalisierung führen jedoch erst im Zusammenhang mit den wohlfahrtsstaatlichen Strukturen zur Krise des Wohl­fahrtsstaates und den damit verbundenen Finanzierungsschwierigkeiten. Die Probleme sind also besonders im System der Sozialversicherungen zu suchen, das auf einem Gesellschaftsvertrag aufbaut, der angesichts aktueller Entwick­lungen zunehmend brüchiger wird. Bei sinkender sozialversicherungspflichtiger Erwerbstätigkeit und zunehmendem Leistungsbezug durch Arbeitslosigkeit, Früh­verrentung usw. ist die finanzielle Basis für die soziale Absicherung entsprechend gering. Zudem grundsätzlich nur die lohnabhängig Beschäftigten zur Finanzierung des Systems sozialer Sicherung herangezogen und z.B. Beamte und Selbstständige nicht belangt werden. Es ist offensichtlich, dass in Anbetracht der veränderten gesellschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Situation nach Alter­nativen zu bisherigen Modellen sozialer Sicherung gesucht werden muss. In den meisten sozialpolitischen Debatten geht es jedoch nicht darum, Alternativen zu der faktisch schwindenden Lohnarbeit aufzuzeigen. Es soll hingegen die Illusion erzeugt und aufrechterhalten werden, dass es in Wirklichkeit Arbeitsplätze gäbe, die unter anderen Umständen (z.B. bei Senkung der Lohnnebenkosten, Steuer­erleichterungen der Betriebe etc.) besetzt werden könnten. Die Tatsache, dass das wirtschaftliche Interesse an einer Produktion mit minimalem Aufwand und geringen Kosten sich in keiner Weise mit dem Interesse von Arbeitnehmern und Sozialpolitik deckt, Arbeitsplätze zu schaffen und zu erhalten, wird bei der Auseinandersetzung um den Umbau des Wohlfahrtsstaates vielfach ignoriert oder nicht beachtet.

Um den Wandel des Wohlfahrtsstaates aufzuzeigen, sollen in der vorliegenden Arbeit die unterschiedlichen Strömungen herrschender Sozialpolitik herausge­arbeitet werden, die Entstehung, Aufbau und Demontage des Wohlfahrtsstaates wesentlich beeinflussen. Insbesondere wird die aktuelle Sozialpolitik des aktivierenden Sozialstaates in Deutschland betrachtet. Ich werde den Wohlfahrts­staat auf seine Ursprünge, Prinzipien und Ziele untersuchen und dabei die übergeordnete Rolle der Lohnarbeit in der bisherigen Entwicklungsgeschichte des Wohlfahrtsstaates verdeutlichen. Im Weiteren wird überprüft, ob eine zum neoliberalen Sozialabbau alternative Sozialpolitik möglich wäre. Einige alternative Vorschläge sind schon seit den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts im Gespräch. In dieser Arbeit werde ich insbesondere die aktuellen Ideen einer sich von der bisherigen Sozialpolitik abwendenden Alternative der AG links-netz, einem Zusammenschluss links orientierter Intellektueller, in den Blick nehmen. Die AG links-netz setzt sich dafür ein, den Begriff von Arbeit zu erweitern und jede für die Gesellschaft notwendige Form von Arbeit mit einzuschließen. Das bedeutet, sich von der Konzentration auf Lohnarbeit als einzig existenzsichernder Arbeit zu lösen. Vielmehr sollte auch Hausarbeit, ehrenamtliches Engagement u.v.m. als Arbeit anerkannt werden, die zu gesellschaftlichem Reichtum beiträgt, und daher durch eine allen zugängliche soziale Infrastruktur und ein garantiertes Grund­einkommen abzusichern wäre.

Die vorliegende Arbeit ist in zwei Hauptteile unterteilt und zeigt den Wandel der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung sowie speziell die Krise des deutschen Sozial­staates und eine mögliche Zukunftsperspektive für das deutsche Modell auf. Dabei werde ich zunächst im ersten Teil der Arbeit allgemeine Grundrisse nachzeichnen, wobei ich mich auf die generelle Entwicklung und unterschiedliche Erscheinungsformen des modernen Wohlfahrtsstaates in den westlichen Industrie­ländern beziehe.¹ Ich werde in die Begrifflichkeiten der Wohlfahrtsstaats-Debatte einführen, die Entwicklung und unterschiedliche Formen des Wohlfahrtsstaates betrachten und daran wesentliche sozialpolitische Ausrichtungen und Prinzipien verdeutlichen. Da die Diskussion von Wegen aus der Krise nur spezifisch erfolgen kann, konzentriere ich mich im zweiten Teil auf die Entwicklung und auf Beson­derheiten des deutschen Sozialstaates im Hinblick auf eine mögliche alternative Sozialpolitik. Dieser Teil dient besonders der Betrachtung aktueller arbeitsmarkt­politischer Maßnahmen im Rahmen des aktivierenden Sozialstaates, die ich auf deren Ziele und Wirkungen überprüfe. Ich werde sozialpolitische Veränderungen und Tendenzen herausarbeiten und im Anschluss als Alternative zum lohnarbeits­bezogenen Sozialstaat das sozialpolitische Konzept der AG links-netz zur Sicherung sozialer Infrastruktur vorstellen und untersuchen. Im dritten Teil dieser Arbeit werde ich die wichtigsten Überlegungen zusammenfassen und ein abschließendes Fazit ziehen.

Im Rahmen der Betrachtung des Wohlfahrtsstaates werde ich die enge Verzahnung einer im Dienste ökonomischer Überlegungen stehenden Sozialpolitik und der Sozialen Arbeit² herausstellen. Angesichts der Tatsache, dass die Soziale Arbeit stark von herrschenden wirtschaftlichen Theorien und der politischen Praxis beeinflusst wird, halte ich eine Auseinandersetzung mit der sozialpolitischen Entwicklung, damit einhergehenden unterschiedlichen Orientierungen und möglichen Alternativen für bedeutsam. Bei der Auseinandersetzung mit dem derzeitigen deutschen Sozialstaatsmodell werde ich herausarbeiten, dass der Sozialen Arbeit im aktivierenden Sozialstaat eine vermehrt kontrollierende, diszipli­nierende und repressive Rolle zukommt. Der Alternativentwurf der AG links-netz ermöglicht hingegen eine Perspektive Sozialer Arbeit, die sich von den Bestrebungen, Zielen und Methoden der aktuellen Sozialpolitik stark abgrenzt und sich durch die Berücksichtigung der Prinzipien der Gemeinwesenarbeit, verbunden mit einer ‚Ermächtigungs’-Strategie in Anlehnung an das Denken Hannah Arendts auszeichnet.

Im Laufe meines Studiums habe ich mich intensiv mit dem Wandel des Wohl­fahrtsstaates, der aktuellen Entwicklung der deutschen Sozialpolitik und damit einhergehenden Veränderungen der Sozialen Arbeit im aktivierenden Sozialstaat befasst. Als angehende Sozialpädagogin bin ich stark von diesen Entwicklungen, die sich vor allem an ökonomischen Kriterien der Effizienz orientieren, betroffen. Zum einen werden mich die mit der herrschenden Politik zusammenhängenden Kürzungen im sozialen Bereich direkt betreffen, da die Stellensuche für Sozialpädagogen angesichts der aktuellen Arbeitsmarktsituation zurzeit nicht Erfolg versprechend ist. Zum anderen gehen mit dem sozialpolitischen Paradigmen­wechsel repressive, kontrollierende und output-orientierte Verfahren der Sozialen Arbeit einher. Angesichts dieser Ausganglage ist es mir wichtig, einen Blick auf die Hintergründe der wohlfahrtsstaatlichen und sozialpolitischen Entwicklung und auf eine sozialpolitische Alternative zu werfen, die eine Form Sozialer Arbeit ermöglicht, welche sich nicht alleine an Effizienz und Marktlage, sondern an Teilhabemöglichkeiten, Mitmenschlichkeit und menschlicher Nähe misst.

Zugunsten des besseren Lese- und Schreibflusses verzichte ich in der vorliegenden Arbeit auf weibliche Formen, beabsichtige damit aber keine Diskri­minierung und möchte sie gerne mitgelesen wissen.

Teil I Der Wohlfahrtsstaat in der Krise

1 Begriffliche Einordnung des Wohlfahrtsstaates

Dieses Kapitel beginnt mit einer Einführung in die für die Diskussion des Wohl­fahrtsstaates wesentlichen Begriffe und Bestimmungen. Dazu werde ich den Wohlfahrtsstaat definieren und mich mit den Begriffen ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’, mit der Bedeutung von Sozialpolitik und deren Inhalten und mit dem System sozialer Sicherung auseinandersetzen. Außerdem werfe ich in diesem Kapitel einen Blick auf grundlegende wohlfahrtsstaatliche Prinzipien und den Wohlfahrtsstaat legitimierende Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit. So soll ein erster Einblick in die Terminologie der Auseinandersetzung mit dem Wohlfahrtsstaat und in die wesentlichen Bereiche von Sozialpolitik ermöglicht werden.

In einem zweiten Schritt gehe ich auf unterschiedliche sozial- und wirtschafts­politische Positionen ein, die die Diskussionen um den Wohlfahrtsstaat wesentlich beeinflussen. Hier geht es darum, den Wohlfahrtsstaat und dessen Sozialpolitik in die in diesem Zusammenhang bedeutsamen volkswirtschaftlichen Theorien und Zusammenhänge einzuordnen und die jeweils aus den unterschiedlichen Perspektiven resultierenden wirtschafts- und sozialpolitischen Strategien zu betrachten.

1.1 Definition des Wohlfahrtsstaates

Unterschiedliche geschichtliche Entwicklungen des Wohlfahrtsstaates in ver­schiedenen Ländern führen auch zu einem jeweils anderen Verständnis von Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit, da sich hier historische, politische und kulturelle Entwicklungsunterschiede widerspiegeln. In den vielfachen, den Wohl­fahrtsstaat umschreibenden Bezeichnungen, wie ‚Sozialpolitik’, ‚soziale Sicherung’, ‚Sozialstaat’ und ‚welfare state’ werden diese Definitionsunterschiede deutlich, die auf systematische Verschiebungen im politisch-kulturellen Bedeutungsgehalt, ebenso wie auf gewachsene Strukturen wohlfahrtsstaatlicher Institutionen zurückzuführen sind (vgl. Schmid 2002, S. 33).

So wird ‚Sozialstaatlichkeit’ nach deutschem Verständnis in erster Linie als ein Element der verfassungsmäßigen Bestimmung des Staates und als ein Staatsziel unter anderen verstanden. ‚Welfare state’ hingegen meint nach dem angel-sächsischen bzw. skandinavischen Verständnis die Gesamtheit der Wohlfahrts-einrichtungen, die auch als ‚social security’, ‚social welfare’ und ‚social services’ bezeichnet werden. Der gesetzlich legitimierte institutionelle Rahmen des deutschen Sozialstaates ist nicht rein staatlich, da die Träger sozialer Maßnahmen zumeist selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts oder sogar private Träger sind. In Großbritannien und Skandinavien hingegen sind typischerweise staatliche und kommunale Träger für die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen verantwortlich. Während sich die sozialstaatlichen Aktivitäten in Deutschland hauptsächlich auf Sozial- und Arbeitsmarktpolitik konzentrieren, wird in den skandinavischen und den angelsächsischen Ländern auch die Bildungspolitik als Teil der Sozialpolitik begriffen. Diese nationalen Unterschiede erschweren ein einheitliches Verständnis von Wohlfahrtsstaatlichkeit (vgl. Kaufmann 2003, S. 34f; vgl. Pilz 2004, S. 16f; vgl. Schmid 2002, S. 34). Trotz dieser Schwierigkeiten hat sich mittlerweile der „komparative Kunstbegriff“ (nach Joan Higgins in Schmid 2002, S. 34) des Wohlfahrtsstaates durchgesetzt, der auch im Folgenden verwendet werden soll.

In den 60er-Jahren definierte der Sozialwissenschaftler Girvetz den Wohlfahrtsstaat als „institutionellen Ausdruck der Übernahme … der Verantwortung einer Gesellschaft für das Wohlergehen ihrer Mitglieder“ (nach Girvetz in Pilz 2004, S. 15). Butterwegge (2001, S. 15) fasst den modernen Wohl­fahrtsstaat als ein Gemeinwesen zusammen, das die Benachteiligung größerer Gruppen im ökonomischen Reproduktionsprozess (Alte, Kranke, Behinderte, Erwerbslose usw.) durch Geld-, Sach- oder personenbezogene Dienstleistungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens kompensiert. Die sozialpolitischen Leistungen können über öffentliche Haushalte oder über Beiträge der Versicherungssysteme finanziert werden. Sie sollen die Lebenslage der unter Marktabhängigkeit lebenden Menschen stabilisieren und die Bedingungen ihrer Regeneration wie auch ihrer Reproduktion, also der Gründung von Familien, verbessern, die soziale Teilhabe aller Bürger und Bürgerinnen gewährleisten und sicher stellen, dass niemand von einer allgemeinen Wohlstandsmehrung ausge­schlossen wird. Ihr Sinn liegt nicht nur im individuellen, sondern insbesondere auch im kollektiven Nutzen, z. B. der Humanvermögensbildung, der Aufrecht­erhaltung des sozialen Friedens oder der Steigerung der Arbeitsproduktivität (vgl. Kaufmann 2003, S. 47; vgl. Butterwegge 2001, S. 15). Butterwegge versteht unter dem Wohlfahrtsstaat ein Gemeinwesen, das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o.ä. schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Bedürftigen ausreichende Unterstützung gewährt (vgl. Butterwegge 2001, S. 15).

1.2 ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’

Ich werde die Begriffe ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’ in dieser Arbeit jeweils unterschiedlich gebrauchen und möchte mich daher an dieser Stelle noch einmal mit deren Bedeutung und Gebrauch befassen, um meine Begriffswahl für den weiteren Verlauf dieser Arbeit zu erläutern. ³

In Deutschland wird der Begriff ‚Sozialstaat’ vor allem in politischen und juristi­schen Diskussionen gebraucht, während die Sozialwissenschaften wie die Politik­wissenschaft und Soziologie in internationalen Vergleichsuntersuchungen den Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ bevorzugt verwenden (vgl. Kaufmann 1997, S. 21). ‚Sozialstaat’ und ‚soziale Marktwirtschaft’ sind als spezifisch deutsche Bezeichnungen der wohlfahrtsstaatlichen Erörterungen bekannt und beziehen sich konkret auf das Sozialstaatsprinzip des deutschen Grundgesetzes (Artikel 20 GG). Im Sprachgebrauch der deutschen Politik ist der Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ zumeist negativ besetzt. Als Wohlfahrtsstaaten werden polemisch besonders die skandinavischen Systeme sozialer Sicherung bezeichnet, um das Konzept der sozialen Marktwirtschaft vom skandinavischen ‚Versorgungsstaat’ abzugrenzen (vgl. Pilz 2004, S. 15; vgl. Schmid 2002, S. 33f). Der Begriff des Sozialstaates wird demnach für das deutsche System wohlfahrtsstaatlicher Versorgung bevorzugt verwandt und bezieht sich speziell auf dessen Besonderheiten. Aus diesem Grund halte ich diesen Begriff im Rahmen vergleichender Untersuchungen für ungeeignet.

Ich betrachte den Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive als eine bestimmte Staatsform, in der durch politisches Handeln eine kollektive Verant-wortung für das Wohlergehen der Gesamtbevölkerung übernommen wird (vgl. Kaufmann 2003, S. 37). Den deutschen Sozialstaat sehe ich mit seinen institutionellen und entwicklungsgeschichtlichen Besonderheiten als eine Form des Wohlfahrtsstaates neben anderen an, jedoch nicht als Kriterium für Wohl­fahrtsstaatlichkeit. Daher werde ich den Begriff ‚Sozialstaat’ nur im Zusammenhang mit Entwicklungen und Besonderheiten des deutschen Sozial­staates und nicht als Synonym für den Begriff des ‚Wohlfahrtsstaates’ verwenden.

Ich thematisiere in dieser Arbeit die tendenzielle Entwicklung des in vielen Varianten erscheinenden Wohlfahrtsstaates. Dabei werde ich nationale Entwicklungen nur grob vereinfacht skizzieren und einige abstrahierende Haupt-linien herausarbeiten. In diesem Zusammenhang betrachte ich die wohlfahrts­staatliche Entwicklung in verschiedenen Ländern sowie generelle wohlfahrtsstaatliche Prinzipien. Den aktuellen Wandel und vorherrschende Tendenzen der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung werde ich vor allem anhand der Veränderungen des deutschen Sozialstaates im zweiten Teil der Arbeit ableiten.

1.3 Sozialpolitik und das System sozialer Sicherung

Der Wohlfahrtsstaat, staatliche Sozialpolitik und das System der sozialen Sicherung gehören eng zusammen, sind allerdings nicht identisch. Trotzdem lassen sich diese Begriffe nur schwer voneinander abgrenzen und werden in der Fachliteratur nicht einheitlich definiert.

Sozialpolitik ist fester Bestandteil eines Wohlfahrtsstaates, aber erst die Reich­weite, Qualität und Quantität der sozialpolitischen Maßnahmen sagen darüber aus, ob es sich um einen Wohlfahrtsstaat handelt (vgl. Butterwegge 2001, S. 12). Ziel der Sozialpolitik ist primär die Bereitstellung und Verteilung monetärer Transfer­leistungen. Die Aufgaben des Wohlfahrtsstaates gehen aber darüber hinaus und beinhalten die Daseinsvorsorge im umfassenden Sinne und den Schutz des Individuums vor unsozialen sowie ungerechten Maßnahmen oder Effekten. Damit tragen wohlfahrtsstaatliche Dienste und Leistungen zur Zukunftsgestaltung der Gesellschaft maßgeblich bei. Sozialpolitik kann als Instrument des Wohlfahrtsstaates verstanden werden. Generell bezeichnet Butterwegge Sozialpolitik als „das Mittel, um soziale Benachteiligungen und Gegensätze innerhalb einer Gesellschaft durch politisches Handeln auszugleichen bzw. auszuschließen“ (Butterwegge 2001, S. 11).

Das System der sozialen Sicherung stellt den geeigneten institutionellen Rahmen zur Verfügung, indem es staatliche Institutionen zur Absicherung des Einzelnen gegen Notsituationen und Risiken verpflichtet und zudem ein umfassendes System sozialer Leistungen bereitstellt (vgl. Butterwegge 2001, S. 11f; Pilz 2004, S. 17). Somit ist das System sozialer Sicherung der institutionelle und strukturelle Rahmen des Wohlfahrtsstaates, der die Absicherung der Bürger ermöglicht. In Deutschland bezeichnet das System sozialer Sicherung in erster Linie die Sozial­versicherungen und einen relativ geringen Anteil steuerfinanzierter Leistungen. In anderen Ländern wie den skandinavischen wird bedeutend mehr über Steuern finanziert und sogar in Großbritannien mit einem vergleichsweise residualen Wohlfahrtsstaat ist der gesamte Gesundheitsbereich steuerfinanziert. In Teil I Kapitel 3 werde ich auf unterschiedliche Systeme sozialer Sicherung, also den strukturellen Aufbau verschiedener Wohlfahrtsstaaten, noch genauer eingehen.

2 Der Wohlfahrtsstaat im Wandel

In diesem Kapitel werde ich zunächst die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates in den westlichen Industrieländern darstellen. Um die Entwicklung des Wohlfahrts­staates zu verdeutlichen und nationale Wege im Kontrast zu den Entwicklungen in anderen westlichen Industrieländern zu verorten, bediene ich mich im darauf folgenden Teil der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung. Ich befasse mich mit entwicklungsspezifischen Differenzen und unterschiedlichen Formen des Wohlfahrtsstaates und ziehe im letzten Punkt eine Bilanz aus der bisherigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates.

2.1 Vom Keynesianischen Wohlfahrtsstaat zum ‚workfare state’

Ich betrachte im folgenden Teil den Wohlfahrtsstaat von seiner Entstehung bis zum aktuellen Epochenwechsel und zeichne dabei den historischen Verlauf mit Bezug auf gesellschaftliche, volkswirtschaftliche und politische Veränderungen nach. Da Aufbau, Struktur und Ausmaß wohlfahrtsstaatlicher Leistungen stark von den herrschenden wirtschaftlichen Theorien und den dahinter stehenden politischen Strategien abhängig sind, erhält die Auseinandersetzung mit den in diesem Zusammenhang wichtigsten wirtschaftstheoretischen Perspektiven eine besondere Bedeutung. Unterschiedliche Ausprägungen des Wohlfahrtsstaates in verschiedenen Ländern und zu unterschiedlichen Zeiten sind zu einem großen Teil auf die wirtschaftspolitischen Strategien zurückzuführen, die jeweils wiederum eng mit den herrschenden Wirtschaftstheorien verknüpft sind.

2.1.1 Entstehung und Ausbau nach Keynesianischem Muster

Eine wichtige Triebfeder der frühen Sozialpolitik war die Französische Revolution, die „nicht nur die Ideen der Aufklärung, vor allem die Idee der Freiheit und die Idee der Gleichheit verbreitet, sondern auch dem politischen und wirtschaftlichen Liberalismus den Weg bereitet [hat]“ (nach Lampert in Butterwegge 2001, S. 25). Die Durchsetzung des Liberalismus führte zur Entstehung eines wirtschaftlichen Fundamentes für sozialstaatliche Entwicklung und machte zugleich sozial-staatliche Eingriffe notwendig. Als Folge der Industrialisierung und der Verstädterung in Verbindung mit der gleichzeitigen Entstehung des Lohnarbeitsverhältnisses im 19. Jahrhundert und zu Beginn des 20. Jahrhunderts entstand der moderne Wohl­fahrtsstaat (vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 139). Staatliche Sozialpolitik begann Mitte des 19. Jahrhunderts mit dem Übergang von der handwerklichen zur industriellen Produktionsweise des Fordismus⁴ und dem damit einhergehenden ökonomischen und sozialen Strukturwandel. Nachdem die Leibeigenschaft auf dem Land aufgehoben worden war und die Zünfte immer mehr ihre Selbstständigkeit verloren hatten, nahm die lohnabhängige Arbeit in den rasant wachsenden Industriefabriken im Umfeld der Städte zu. Mit dem Verfall der alten Gesellschaftsordnung bildete sich eine vollkommen neue Sozialstruktur und die Arbeiterschaft entstand. Den traditionellen Sicherungsformen, die im Rahmen der traditionellen Ständeordnung entstanden waren, fehlte nun die soziale und öko­nomische Basis (vgl. Pilz 2001, S. 16; 22).

Die Bevölkerungszunahme und die neuen, durch extreme Arbeitsbedingungen entstandenen Risiken bei einem unzureichenden Sicherungssystem führten zur Zeit der Industrialisierung zu Massenelend (Pauperismus). Dieses sorgte für soziales Konfliktpotential und erforderte eine gesellschaftliche und politische Lösung und brachte so den modernen Wohlfahrtsstaat hervor (vgl. Pilz 2001, S. 22). Deutschland war in dieser Hinsicht mit der Einführung der Bismarckschen Sozialversicherungen ab 1881 internationaler Vorreiter. Auch in Dänemark, Belgien, Österreich, Großbritannien und in Frankreich wurden früh Systeme sozialer Sicherung geschaffen, während die Schweiz und die USA sehr viel später derartige Sicherungseinrichtungen einführten (vgl. Hradil 2004, S. 244). Bis zum Ende der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts folgte in den meisten Ländern ein starker Ausbau des Sozialsektors, der u.a. auf veränderte wirtschaftliche Strategien zurückzuführen war.

Die Theorien des britischen Nationalökonomen John Maynard Keynes, die während der wirtschaftlichen Depression der 30er Jahre aufgestellt und von seinen Anhängern weiterentwickelt wurden, beeinflussten die Sozial- und Wirtschafts­politik besonders in den Jahren vor und nach dem 2. Weltkrieg. Keynes Überlegungen wurden stark vom Ersten Weltkrieg und der Arbeitslosigkeit während der Weltwirtschaftskrise geprägt. Er griff die damals herrschende klassische Wirtschaftstheorie an, die an den ‚Selbstheilungskräften’ des Marktes und einem politischen ‚Laissez-faire’ festhielten. Klassische Ökonomen wie Adam Smith, der erste Theoretiker der Nationalökonomie, glaubten, dass ein geschlossenes volkswirtschaftliches System von sich aus stabil und wirtschaftliches Wachstum ein Produkt der freien und ungehinderten Markt­wirtschaft sei (vgl. Alcock 1996, S. 61f). Smith vertrat die Position, dass das Interesse jedes einzelnen am eigenen Vorteil zu einer Besserstellung aller Bürger im Verhältnis zu vorher und so zum ‚Wohlstand der Nation’ führen würde, ließe man der Wirtschaft und somit der ‚unsichtbaren Hand’ freien Lauf. „Dieses ungeheure Anwachsen der Produktion in allen Gewerben, als Folge der Arbeitsteilung, führe in einem gut regierten Staat zu allgemeinem Wohlstand, der selbst in den untersten Schichten der Bevölkerung spürbar wird“ (Smith 1890, S. 14).

Keynes war jedoch der Meinung, dass es keine automatischen ‚Selbstheilungs­kräfte’ in der Wirtschaft gäbe, die eine Rezession beenden würden. Demzufolge verlangte er eine stärker eingreifende Wirtschaftspolitik des Staates. Während die klassischen Ökonomen annahmen, dass in der Marktwirtschaft das Angebot notwendigerweise Nachfrage erzeugen würde, stellte Keynes fest, dass dies nicht zutraf und die Bevölkerung in der Depression durch mehr staatliche Gelder zum Kauf überzeugt werden musste, um eine weitere Produktion der Güter zu sichern. So basiert der Keynesianismus auf der Überzeugung, dass Regierungen mit gezielter Ausgabenpolitik oder Geldpolitik in die Marktwirtschaft eingreifen können und sollten, um Vollbeschäftigung durch den Erhalt und durch Wachstum der industriellen Produktion sicherzustellen (vgl. Alcock 1996, S. 151f). Da die gesamtwirtschaftliche Aktivität nach Keynes von der Nachfrage bestimmt ist, glaubte er, dass der Staat durch die Förderung der Nachfrage ökonomisches Wachstum herbeiführen könne, wenn er seine Rolle als Arbeitgeber und Investor nutzte (vgl. Alcock 1996, S. 48). Verstärkte Nachfrage würde die Produktion fördern und könne dadurch zu wirtschaftlichem Aufschwung und Wachstum führen. Der ‚multiplier effect’, nach dem mehr Nachfrage zu mehr Produktion und eine erhöhte Abnahme der Produkte wiederum zu mehr Investitionen führen würde, ist ein wichtiger Aspekt in der Keynes’schen Theorie. Somit wird durch staatliche nachfrageorientierte Politik ein Kreislauf in Gang gesetzt, der aus der Rezession und zu Wirtschaftswachstum führen kann. Deswegen bezeichnet man diese Theorie oft auch verkürzt als Nachfragetheorie, nach der durch staatliche Nachfrage- und Steuerpolitik die Wirtschaft an die Vollbeschäftigung herangeführt werden soll (vgl. Alcock 1996, S. 151f).

In den vierziger Jahren wurde die Keynes’sche Wirtschaftspolitik in Großbritannien in die Tat umgesetzt und bis Ende der siebziger Jahre fortgeführt. Auch die meisten anderen Industrienationen bedienten sich einer ähnlichen Politik. So gelang es in den sechziger Jahren des letzten Jahrhunderts dem damaligen deutschen Wirtschaftsminister Karl Schiller mit einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik, den Lebensstandard der deutschen Bevölkerung durch sozial­politische Maßnahmen entscheidend anzuheben (Microsoft® Encarta® Professional 2002). Grundsätzlich birgt eine derartige Nachfragepolitik jedoch die Gefahr der Inflation und führte in den USA, Großbritannien und anderen westlichen Ländern des Wohlfahrtskapitalismus zu sehr hohen Inflationsraten. Dies dürfte zur Abkehr vom Keynesianismus und zum Paradigmenwechsel Ende der 70er, Anfang der 80er Jahre zum Neoliberalismus beigetragen haben. Gerade in den letzten Jahrzehnten, insbesondere vor dem Hintergrund des Zusammen­wachsens der europäischen Volkswirtschaften in der EU zu einem gemeinsamen Markt, ist die Kritik am Keynesianismus lauter geworden.

Aus Sicht der Keynesianer sind wohlfahrtsstaatliche Leistungen wichtig und notwendig, um eine wirtschaftliche Krise zu bewältigen. Daher trugen die Prinzipien des Keynesianismus maßgeblich zum wohlfahrtsstaatlichen Ausbau besonders in den ersten Jahrzehnten nach dem zweiten Weltkrieg bei. Der Keynesianische Wohlfahrtsstaat wird von einigen bis heute gefordert, obwohl im Zuge wachsender neoliberaler Kritik eine derartige Politik kaum noch angestrebt wird. Dies hängt damit zusammen, dass die verhältnisorientierten staatlichen Eingriffe zum Abfedern der durch die Wirtschaft produzierten Risiken und zum Ausgleichen gesellschaftlicher Verhältnisse und sozialer Ungleichheiten mit dem Ziel des Wirtschafts­wachstums als nicht mehr effektiv und vor allem nicht finanzierbar angesehen wurden. Somit stießen die hohen Kosten dieser Maßnahmen und die Gefahr der Inflation sowie die gesamte Logik der Keynes’schen Politik auf starke Kritik, auch wenn sie ebenso Erfolge wie die Verbesserungen des Lebens­standards und der wirtschaftlichen Produktion aufzuweisen hatte.

2.1.2 Der Wohlfahrtsstaat unter neoliberalem Einfluss

Schon seit Ende der 70er Jahre dominierte eine kritische Diskussion über die Leistungen, Defizite und Fehlentwicklungen der Sozialpolitik und seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde in den westeuropäischen Ländern vermehrt ein Ab- oder Umbau des Wohlfahrtsstaates in Erwägung gezogen. Bis heute gerät der Wohlfahrtsstaat durch politische, ökonomische und soziale Wandlungsprozesse verstärkt unter Druck. Viele sehen in den aktuellen Entwicklungen einen Wechsel von fordistischen zu postfordistischen Verhältnissen, der sich auf alle Bereiche der Gesellschaft und der Politik auswirkt (vgl. Schmid 2002, S. 27; 47; 75).

Die Kritik am Wohlfahrtsstaat hängt stark mit gesellschaftlichen Veränderungen im Zuge der Modernisierung zusammen. Hier wären die Individualisierungsprozesse, die einen Wandel der Normalbiografien und der Lebensstile mit sich bringen, und der demografische Wandel, der sich durch niedrige Geburtenraten und eine zunehmende Alterung der Gesellschaft auszeichnet, zu nennen. Diese Veränderungen bieten dem Wohlfahrtsstaat immer weniger Rückhalt. Von Beginn an hatte sich das staatliche Sozialsystem auf die Normalfamilie als vorgelagertes Auffangnetz gestützt, die sich nun im Zuge der Pluralisierung der Lebensstile mehr und mehr aufzulösen beginnt. Der Generationenvertrag war ebenfalls schon immer Basis der sozialen Sicherung gewesen und wird nun im Hinblick auf die veränderten demografischen Strukturen zunehmend brüchiger (vgl. Butterwegge 2001, S. 57f; vgl. Schmidt 2001, S. 1983). So entsteht besonders bei geringem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit ein Ungleichgewicht von beitrags- und steuerzahlenden Erwerbspersonen und Rentenempfängern. Kaufmann spricht neben den sozialen Herausforderungen durch eine drastische Veränderung der Familienstrukturen und die Erodierung der Normalfamilie auch von kulturellen Herausforderungen, die vor dem Hintergrund vermehrter Migration und einer multikulturellen Gesellschaft Fragen von Solidarität, Gerechtigkeit und Gemeinsinn aufwerfen. In Deutschland wurde außerdem die Finanzkrise der Sozial­versicherungen durch die Folgekosten der Einheit deutlich verschärft. (vgl. Schmid 2001, S. 1983). Diese externen Herausforderungen werden von internen Struktur­problemen des modernen Wohlfahrtsstaates begleitet, die aktuell einen massiven sozialpolitischen Problem- und Reformdruck ausüben. So steht die Finanzierbarkeit der sozialen Sicherung sowie deren Legitimation in Frage (vgl. Schmid 2002, S. 54).

In Großbritannien und in den USA ist unter der neokonservativen Regierung mittlerweile der Schluss gezogen worden, dass der Wohlfahrtsstaat an seine Grenzen gekommen sei und keynesianisches ‚Deficit-Spending’ keine wirksame Antwort auf die aktuellen Herausforderungen gebe. Kürzungen der sozialen Leistungen und der Versuch einer Umstrukturierung des Wohlfahrtsstaates sollen die Schwierigkeiten bewältigen. Zu diesem Ab- und Umbau des Wohlfahrtsstaates gehört eine starke Anbindung der Sozialpolitik an ökonomische Erfordernisse und ihre inhaltliche Gestaltung soll nach neoliberalem Konzept ausgerichtet sein (vgl. Schmidt 2001, S. 47f).

Die schon als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise 1929 begründete Lehre des Neoliberalismus fand somit in den 1970er Jahren vor allem in Folge der Inflation, der sich mehrenden Arbeitslosigkeit und der anhaltenden Wirtschaftskrise in wachsendem Maße Unterstützung. Bei den Ideen des Neoliberalismus handelt es sich hauptsächlich um den Versuch, den klassischen Ansatz des liberalen Laissez-faire in das späte 20. Jahrhundert zu übertragen (vgl. Alcock 1996, S. 61f; 126f). Hayek und Friedmann, zwei führende moderne neoliberale Theoretiker, sind der Überzeugung, dass staatliche Interventionen in die Angelegenheiten des Marktes zu Dysfunktionen, wenn nicht sogar zu einem ökonomischen Kollaps des Marktes führen würden, unter dem sowohl der Staat als auch die Bürger zu leiden hätten (vgl. Alcock 1996, S. 126f). Dennoch soll das Funktionieren der freien Marktwirtschaft aus neoliberaler Perspektive nicht dem vollkommen freien Walten des Laissez-faire-Prinzips überlassen bleiben, denn es ist Aufgabe des Staates, Wettbewerbsbedingungen herzustellen, unter denen die Marktteilnehmer im Wirt­schaftsprozess frei agieren können und gleiche Ausgangsbedingungen in ihrem Leistungswettbewerb finden (vgl. Eschenhagen 2002).

Das neoliberale Konzept hat vor allem das Ziel, durch eine Entlastung der Unternehmen von Steuern und Sozialabgaben, eine Verschlankung des Staates, den Abbau überzogener Regulierungen und die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes die Angebotsseite, also die Produzenten zu unterstützen. Diese Maßnahmen stehen der nachfrageorientierten - nun als ineffektiv angesehenen - Strategie Keynes gegenüber und führen zu einem dem Keynes’schen Modell entgegengesetzten Kreislauf. Im Rahmen der neoliberal-angebotsorientierten Strategien sollen sozialstaatliche Leistungen reduziert, gesetzliche Vorschriften insbesondere im Arbeits-, Sozial-, Tarif- und Umweltrecht abgebaut und öffentliche Vermögen privatisiert werden. Im Wesentlichen sind die neoliberalen Strategien darauf ausgerichtet, durch Stärkung des Wettbewerbs auch die sozialen Sicherungssysteme effizienter zu gestalten, was vielfach mit dem Abbau von wohlfahrtsstaatlichen Einrichtungen und Leistungen einhergeht. Die neoliberalen Verfechter halten den Keynesianischen Wohlfahrtsstaat für ökonomisch und politisch unerwünscht und praktisch nicht umsetzbar. Wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen fördern aus ihrer Sicht eine Abhängigkeitskultur, die die Bürger davon abhält, für sich selbst zu sorgen und sie dazu bringt, sich auf die Unterstützung des Staates zu verlassen. Dies störe den natürlichen Lauf der marktwirtschaftlichen Entwicklung und treibe die Menschen in eine Armutsfalle (vgl. Alcock 1996, S. 127f; 160f; 164f).

Es handelt sich bei den neoliberalen Maßnahmen um eine deutliche Abkehr von den keynesianischen Prinzipien der nachfrageorientierten Staatsintervention und der Finanzierung wohlfahrtsstaatlicher Dienste mit dem Ziel des Wirtschafts­wachstums. Dies markiert einen grundlegenden Wandel in der Entwicklung der Sozialpolitik. Im neoliberalen Modell wird die enge Beziehung zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik, die Beveridge und Keynes befürworteten, durch eine immer größer werdende Diskrepanz zwischen ökonomischen Zielen und sozialem Schutz ersetzt. Statt sozialen Schutz als Instrument der Sicherung ökonomischen Wachstums zu betrachten, wird das System sozialer Sicherung vor allem als Belastung begrenzter ökonomischer Ressourcen wahrgenommen (vgl. Alcock 1996, S. 160f; 171).

Trotz aller Kritik am Wohlfahrtsstaat geht es den Neoliberalen nicht um den gänzlichen Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen. Der Wohlfahrtsstaat sollte jedoch residual sein, er sollte zwar das letzte Sicherheitsnetz garantieren, aber dem Einzelnen mehr Eigenverantwortung zusprechen und vor allem dem freien Walten des Marktes eine größere Rolle beimessen (vgl. Alcock 1996, S. 129). Folglich soll der Wohlfahrtsstaat nicht abgeschafft werden, sondern in engere Grenzen gewiesen und zu einem Minimalstaat umgebaut werden. Die Sozialpolitik soll sich in diesem Sinne den ökonomischen und staatlichen Interessen unter­ordnen, unter anderem dadurch, dass sie zu Selbsthilfe und selbstverantwortlicher Vorbeugung motiviert. Die sozialen Härten, die ein derartiges offenes Wettbewerbs­system mit sich bringt, sollen also in erster Linie vom Einzelnen oder seinen Angehörigen, durch Nachbarschaftshilfe oder Selbsthilfegruppen privat ausgeglichen werden (vgl. Pilz 2004, S. 60ff). Bei diesen neoliberalen sozial­politischen Konzepten handelt es sich um eine Transformation des Wohlfahrts­staates, bei der die Leistungsgerechtigkeit - und nicht eine an sozialer Gleichheit orientierte Bedarfs- oder Verteilungsgerechtigkeit - im Vordergrund steht (vgl. Butterwegge 2001, S. 45).

In Deutschland setzte sich das bis heute dominierende neoliberale Konzept spätestens mit der politischen Wende nach der Regierungsübernahme durch Helmut Kohl im Jahr 1982 durch und beeinflusste noch die Zielsetzungen und Maßnahmen der im Jahr 2003 von Bundeskanzler Schröder vorgestellten ‚Reformagenda 2010’. Neben der Betonung angebotsorientierter Maßnahmen tritt hier besonders die nationale Standortsicherung in den Vordergrund. Aus neoliberaler Sicht ist der Standort Deutschland durch den freiheitsgefährdenden, leistungs­feindlichen und daher nicht wettbewerbsfähigen deutschen Sozialstaat bedroht, was in der Konsequenz zu Einschnitten in das System der sozialen Sicherung führen müsse (vgl. Butterwegge 2001, S. 75f). In diesem Zusammenhang spielen Begriffe wie Flexibilisierung, Dezentralisierung und Effizienz­steigerung eine wesentliche Rolle, die vor allem die wirtschafts- und arbeits­politischen Diskussionen wesentlich bestimmen. Darüber hinaus wird, besonders im Hinblick auf die Entwicklung der Arbeitslosigkeit, auf staatliche Interventionen und Regulierungen verzichtet und auf individuelles Versagen oder persönliches Schicksal verwiesen, statt soziale Risiken wie Arbeitslosigkeit als kollektive Sicherungs­probleme zu behandeln (vgl. Schmid 2002, S. 48f).

2.1.3 Die Entstehung des ‚workfare state’

Bis zum Ende der 90er Jahre verschob sich das politische Programm erneut. Es regierten in Westeuropa mehrheitlich linke Parteien, die auf Reform setzten und sich dabei von ihren alten wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien als auch von den neokonservativen und neoliberalen Konzepten abgrenzten. Diese neue Sozial­demokratie basierte auf der Programmatik des ‚Dritten Weges’ und stützte sich auf die globalisierte Informations- und Dienstleistungsökonomie, eine aktivierende Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, die ‚Jobs für alle’ und bürgernahe Formen des Regierens in den Mittelpunkt stellten. „Darin wird die Abkehr vom keynesianischen Wohlfahrtsstaat alter Prägung und eine Konzentration auf die soziale Integration via Arbeit vollzogen. Beschäftigungsfähigkeit (employability) der Individuen soll hergestellt werden durch eine Politik der Aktivierung, die von passiven Transfer­leistungen Abschied nimmt und stattdessen den Einzelnen in die Pflicht nimmt, ihn dabei aber durch Beratungs- und Qualifizierungsmaßnahmen etc. unterstützt. Nicht mehr die Höhe der Sozialausgaben, sondern das erreichte Niveau an Beschäftigung ist Messlatte dieser neuen Politik“ (Schmid 2002, S. 49f).

Nach Anthony Giddens handelt es sich beim ‚Dritten Weg' um einen politischen Neubeginn, „um in einer sich tiefgreifend wandelnden Welt bestehen zu können“ (Giddens 2001, S. 9f). Er legt eine starke Betonung auf die wirtschaftliche Globali­sierung und die Entstehung eines neuen Individualismus in einer pluralistischen Gesellschaft. Diese Faktoren haben weitreichende Konsequenzen sowohl auf nationalstaatliche Interventionen als auch für den Einzelnen, der im Wettbewerb stärkerer Konkurrenz standhalten muss. Die Bedeutung der Globalisierung in diesem Zusammenhang vielfach als Sachzwang für einen Rück- und Abbau des Wohlfahrtsstaates hervorgehoben, mit der Folge, dass weltweit erhebliche Veränderungen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik umgesetzt worden sind (vgl. Schmid 2002, S. 75).

Die Philosophie des ‚Dritten Weges’ - im deutschen Sprachraum auch als ‚Politik der Neuen Mitte’ bezeichnet – kann durch das Prinzip der ‚Chancengleichheit’ zusammengefasst werden und wird durch die Grundwerte der gegenseitigen Verantwortung und der Gemeinschaft ethisch legitimiert (vgl. Cuperus 1999, S. 31). Als Eckpfeiler einer Politik des ‚Dritten Weges’ sieht Giddens neben Chancen­gleichheit und persönlicher Verantwortung die grundlegende Veränderung der Beziehung zwischen Staat und Zivilgesellschaft durch die aktive Beteiligung von Bürgern und Gemeinschaften (vgl. Giddens 2001, S. 10). ‚Pflichten’ und ‚Verantwortung’ erhalten in diesem Sinne eine neue Bedeutung und lösen die Prinzipien von ‚Rechten’ und ‚Ansprüchen’ weitgehend ab (vgl. Lewis 2001, S. 19f). Eine Politik des ‚Dritten Weges’ setzt voraus, dass mit Rechten prinzipiell auch Pflichten verbunden sind. „Wir müssen lernen, für uns selbst zu sorgen, denn wir können nicht mehr darauf vertrauen, dass uns die großen Institutionen dies abnehmen“ (Giddens 2001, S. 10). Insofern handelt es sich um eine „Politik der Lebensführung“ (Giddens 2001, S. 49), die dem Einzelnen aufzeigt, wie er sich zu verhalten hat und ihm dieses Verhalten – wenn nötig unter Androhung von Leistungs­entzug – diktiert.

Für den deutschen Politiker Bodo Hombach ist das Endziel einer Politik des ‚Dritten Weges’ „ein aktivierender Staat, der den Leuten hilft, sich selbst zu helfen“ (in Cuperus 1999, S. 33). Flexiblere Arbeitsmärkte und eine grundlegende Reform des Sozialversicherungssystems müssten dafür in die Wege geleitet werden, so dass den Bürgern statt Geld Chancen geboten werden. Der Wohlfahrtsstaat soll nicht mehr Auffangnetz sein, sondern ein Sprungbrett mit Zukunftschancen, wobei der individuellen Verantwortung und persönlichen Initiative eine besondere Stellung eingeräumt wird (vgl. Cuperus 1999, S. 32f). Im 1999 veröffentlichten Papier von Bundeskanzler Schröder und Premierminister Blair „Der Weg nach vorne für Europas Sozialdemokraten“ wurde deutlich gemacht, dass den Sozial­demokraten bewusst sein sollte, dass „der Staat nicht rudern, sondern steuern, eher herausfordern als kontrollieren sollte“ (Giddens 2001, S. 14). In diesem Papier erhielt die Idee des ‚Aktivierenden Staates’ eine besondere Bedeutung, die von der ehemals rot-grünen Bundesregierung zum Leitbild für die Modernisierung von Staat und Verwaltung erklärt wurde. Das Konzept des aktivierenden Sozial­staates fordert dazu auf, unter den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen die Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung zu fördern, wo dies möglich ist. Auf diese Weise könne eine neue Balance zwischen staatlichen Pflichten, aktivierender Eigeninitiative und gesellschaftlichem Engagement hergestellt werden und so eine ‚neue soziale Gerechtigkeit’ entstehen. Dieser Aktivierungs­ansatz betont die Pflichten des Einzelnen ebenso wie die Werte Leistung, Unternehmergeist, Eigenverantwortung und Gemeinsinn (vgl. Pilz 2004, S. 72). Selbstregulierung und Selbstvorsorge erhalten so Vorrang vor staatlicher oder hierarchischer Steuerung oder Aufgabenübernahme. Im Verhältnis des Staates zur Gesellschaft handelt es sich um eine Weiterentwicklung des Gedankens der Subsidiarität der katholischen Soziallehre, die staatliche Leistungserbringung zugunsten gesellschaftlicher Kräfte zu begrenzen (vgl. Krems 2005).

Kritiker des ‚Dritten Weges’ oder ‚aktivierenden Sozialstaates’ zielen vor allem auf die technokratische und betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Politik des ‚Dritten Weges’ in Großbritannien oder der ‚Politik der Neuen Mitte’ in Deutschland, da eine auf staatliches Management reduzierte sozialstaatliche Politik die gesamte Sozialpolitik schrittweise arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen unterordne. Trotz Kritik aus dem linken und dem rechten Flügel fanden die Politik des ‚Dritten Weges’ und das Konzept des ‚aktivierenden Sozialstaates’ großen Anklang. In Deutschland ist die Diskussion über Reformen des Sozialstaates stark vom Konzept des ‚aktivierenden Sozialstaates’ durchzogen. Der Sozialstaat soll nach diesem Konzept weder expandieren noch abgebaut werden, sondern den gewandelten gesellschaftlichen Bedingungen angepasst werden. Er soll sich vom überkommenen Interventionsstaat zu einem befähigenden Staat entwickeln, der durch die Bereitstellung rechtlicher, finanzieller und infrastruktureller Rahmen­bedingungen nichtstaatliche Aktivitäten mobilisieren und unterstützen will. Ebenso wie beim Konzept des ‚dritten Weges’ spielt die Förderung und Nutzung des ‚Sozialkapitals’ der Bürger hier eine große Rolle. Somit ist dieses Sozialstaats­modell auf eine Politik des gezielten Befähigens und eine Strategie des ‚Forderns und Förderns’ angelegt.

2.2 Der Wohlfahrtsstaat im wirtschaftspolitischen Zusammenhang

Dieses Kapitel fasst die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates vor dem Hintergrund des aktuellen Paradigmenwechsels zusammen und zeigt im Folgenden die enge Verbindung zwischen der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung und den Interessen von Wirtschaft und Politik auf.

2.2.1 Der wohlfahrtsstaatliche Paradigmenwechsel im Überblick

Nach dem Motto „Ending welfare as we know it“ (nach Clinton in Schmid 2002, S. 50), wird also in jüngster Zeit ein radikaler Umbau des Wohlfahrtsstaates angestrebt, der auf aktive Hilfe ausgerichtet ist, Arbeit und Unabhängigkeit fördert und so die Zivilgesellschaft stärkt. Während der Keynesianische Wohlfahrtsstaat mit seinen breiten sozialpolitischen Eingriffen Verantwortung gegenüber seinen Bürgern übernahm und bemüht war, die Risiken des kapitalistischen Wirtschafts­systems auszugleichen, soll in den aktuellen Wohlfahrtsstaatsmodellen mit neoliberaler oder aktivierender Pragmatik vor allem die Verantwortung des Einzelnen gefördert werden. Sozialer Schutz wird nicht mehr als ein Mittel zum Verstärken des Wirtschaftswachstums angesehen, sondern vor allem als eine untragbare ökonomische Belastung.

Der Paradigmenwechsel zum Neoliberalismus mit seiner Forderung nach Kürzungen im Sozialsektor und der Anpassung des Wohlfahrtsstaates an ökono­mische Erfordernisse führt zum Umbruch in der Sozialpolitik. Wichtigstes Kriterium ist nun für Bürger und Unternehmen ebenso wie für die Ausgaben und Leistungen des Staates die Wettbewerbsfähigkeit, um auf dem (globalen) Markt bestehen zu können. Daher ist nur ein residualer Minimalstaat erwünscht, der vor allem auf Eigenverantwortung und Selbsthilfe setzt und sich weitestgehend aus den Angelegenheiten der Wirtschaft heraushält. Während z.B. Arbeitslosigkeit im keyne­sianischen Modell als Massenphänomen im Zuge wirtschaftlicher Entwicklung angesehen wurde, ist nach neoliberalem Ansatz das individuelle Versagen schuld an der misslichen Lage und der Staat daher nicht mehr notwen­digerweise handlungspflichtig. Hier kommt eine Verschärfung des Prinzips der Subsidiarität und die Vorstellung eines auf Chancengleichheit statt Ergebnis­gleichheit setzenden Staates zum Ausdruck.

Die aktivierende Politik des ‚Dritten Weges’ greift viele dieser Argumente auf und erweitert die Kritik am Wohlfahrtsstaat als Auffangnetz um die Strategie des ‚Förderns und Forderns’, die den Wohlfahrtsstaat zu einem Sprungbrett in die Erwerbsfähigkeit machen soll. So ist es nach diesem Konzept Aufgabe des Staates, die Bürger gezielt unter Nutzung ihres Sozialkapitals zur Wettbewerbs­fähigkeit zu befähigen (empowerment), und zwar vor allem mit dem Ziel der Anpassung an die Ansprüche des Arbeitsmarktes und der (Wieder-) Herstellung der Arbeitsfähigkeit (employability). Die im keynesianischen Wohlfahrtsstaat garantierten Rechtsansprüche auf soziale Hilfen zur menschenwürdigen Teilhabe am gesellschaftlichen Leben werden im Sinne einer aktivierenden Politik an Bedingungen und Gegenleistungen geknüpft und sollen in erster Linie der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt dienen. So handelt es sich vor allem um eine ‚Politik der Lebensführung’, die nicht in die gegebenen Verhältnisse eingreifen will, sondern am Verhalten der ‚Untüchtigen’ oder ‚Unfähigen’ ansetzt. Arbeitsmarktpolitische Zielsetzungen werden anderen wohlfahrtsstaatlichen Sicherungs­zielen dabei übergeordnet. Insofern ist nach dem Konzept des aktivierenden Sozialstaates insbesondere die Teilnahme an Erwerbsarbeit wichtig, die durch die Zwangsintegration in den Arbeitsmarkt gewährleistet werden soll. Erst die Arbeitsteilnahme rechtfertigt in diesem Sinne den Bezug staatlicher Sozial­leistungen. Dies werde ich im 2. Teil der Arbeit bei der Auseinandersetzung mit der Agenda 2010 und den Vorschlägen der Hartz-Komission vertiefen.

2.2.2 Im Dienst von Wirtschaft und Politik

Der vorangegangene Teil sollte die enge Verbindung von wirtschaftlichen und politischen Anschauungen und sozialpolitischen Maßnahmen ausreichend verdeutlicht haben. Dennoch ist noch nicht genauer bearbeitet, welche Ziele die Sozialpolitik verfolgt. Im folgenden Abschnitt werde ich herausstellen, dass sozial­politische Maßnahmen vor allem ein Instrument für die Wirtschaft sind. Das Interesse der Wirtschaft war schon in der Entstehungszeit und unter keynesianischem Einfluss von ausschlaggebendem Interesse und steht auch jetzt im Mittelpunkt aktueller Umstrukturierungen.

Sozialpolitik ist ein Produkt der Moderne, das Hilfebedürftige, die der Kapitalismus hervorbrachte, zu Adressaten gezielter Eingriffe politischer Institutionen macht. Laut dem Jurist und Sozialwissenschaftler Albert Krölls (2002, S. 29) sind die Existenz des Wohlfahrtsstaates und die Notwendigkeit seiner Entstehung Indizien dafür, dass die kapitalistische Wirtschaftsordnung mit chronischer Massenarmut einhergeht, die es dann mit wohlfahrtsstaatlichen Leistungen zu mildern gilt. Sozial­politische Maßnahmen dienen in der Regel der Stabilisierung der Lebens­lage der unter Marktabhängigkeit lebenden Menschen und der Verbesserung ihrer Regenerations- und Reproduktionsbedingungen. So soll z.B. die Arbeitsfähigkeit vorübergehend Erwerbsloser erhalten, die Arbeitskraft der Erwerbstätigen vor frühzeitigem Verschleiß geschützt und die Gründung von Familien erleichtert werden, damit alle ihren gesellschaftlichen Aufgaben und Pflichten als Staatsbürger nachkommen können. Der Sinn dieser Maßnahmen liegt weniger im individuellen als vielmehr im kollektiven Nutzen. Dieser kann in der Human­vermögensbildung, der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens, der Beruhigung unzufriedener Massen zur Vermeidung revolutionärer Bewegungen, der Steigerung der Arbeitsproduktivität und der Reproduktion der für den Kapitalismus notwendigen Ware Arbeitskraft liegen (vgl. Butterwegge 2001, S. 16; vgl. Kaufmann 2003, S. 47).

Das Ziel gesellschaftlicher Integration ist beispielsweise vor dem Hintergrund der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens zu sehen. Das Ziel des Erhalts des sozialen Friedens hat zur Entstehung des Wohlfahrtsstaates maßgeblich beigetragen. So wurden die Sozialversicherungen in Deutschland vor allem aus Sorge vor Aufständen und deren Folgeproblemen eingerichtet. Ebenso spielte die reibungslose Produktion im kapitalistischen System unter bestehenden Klassen­strukturen eine bedeutende Rolle und bildete einen der Hauptgründe für die Existenz des Wohlfahrtsstaates. „Der Sozialstaat konserviert die Kontrolle des Kapitals über die Produktion und damit die Grundstruktur des industriellen und Klassenkonflikts zwischen Kapital und Arbeit“ (nach Offe in Butterwegge 2001, S. 17). Insofern ist Sozialpolitik nicht von den gesellschaftlichen Produktions-, Eigentums- und Machtverhältnissen zu trennen. Auch die Herstellung gleicher Entfaltungsmöglichkeiten für alle und das Schaffen sozialer Gerechtigkeit als Ziele der Sozialpolitik sind nie unabhängig von den wirtschaftsfreundlichen Zielen des Arbeitskräfteerhalts und der Reproduktionsfähigkeit zu verstehen. „Das wohlfahrts­staatliche Arrangement verbindet den Markt, die Familie und den Staat als Sphären gesellschaftlicher Reproduktion und Distribution so miteinander, dass sich der Kapitalismus relativ frei entfalten kann, ohne seiner sozialen Verantwortung für Leistungsschwächere und Benachteiligte zu entfliehen“ (Butterwegge 2001, S. 17).

Der Zweck des Wohlfahrtsstaates ist somit nicht allein die Wohlfahrt seiner Bürger, die Behebung oder Milderung von Not und Armut, sondern vor allem die Erhaltung der Marktfähigkeit derer, die vorübergehend aufgrund wechselnder Anforderungen auf dem Arbeitsmarkt nicht benötigt werden. Allerdings soll staatliche Hilfe nur dann ins Spiel kommen, wenn alle anderen dem Bürger zur Verfügung stehenden Quellen ausgeschöpft sind (vgl. Subsidiaritätsprinzip in Teil I Kapitel 3.1.3) und nur vorübergehend geleistet werden, bis der Bürger in der Lage ist, sich selbst aus seiner Not wieder zu befreien (Prinzip der Hilfe zur Selbsthilfe). Hier wird der Grundsatz und die Verpflichtung deutlich, sich prinzipiell seinen Lebens­unterhalt durch abhängige Arbeit zu verdienen, da die Versorgung durch den Staat erst in letzter Instanz zum Tragen kommt. So ist es Ziel und Zweck des Wohlfahrtsstaates, die personale Infrastruktur für die kapitalistische Marktwirt­schaft zu schaffen und zu erhalten (vgl. Krölls 2002, S. 27-31).

Der Wohlfahrtsstaat ist sowohl Funktionserfordernis der Wirtschaft als auch zugleich Belastung für Wirtschaft und Beschäftigung und hat in diesem Zusammen­hang eine Doppelrolle. Sozialpolitik ist „eine friedens-, integrations- und stabilitätsfördernde Funktionsvoraussetzung für eine dem verschärften globalen und internationalen Wettbewerb ausgesetzte leistungsfähige Wirtschaft“ (Pilz 2004, S. 120) und dient so ökonomischen Zwecken. Zugleich steht sie aber mit einer wachstumsdämpfenden Wirkung einer hohen Sozialleistungsquote und der Gefahr zunehmender Staatsverschuldung in Konkurrenz mit ökonomischen Maßstäben notwendiger Effizienzsteigerung. Die Ausgaben bei der Verfolgung der genannten volkswirtschaftlichen Interessen führen zu hohen ökonomischen Belastungen, die im Sinne Keynesianischer Politik hingenommen und akzeptiert wurden, aber aktuell dazu führen, dass der Wohlfahrtsstaat als nicht mehr finan­zierbar angesehen wird.

Entgegen der verbreiteten Meinung, dass es sich beim aktuellen Abbau des Wohlfahrtsstaates um einen ‚Systemwechsel’ in der Sozialpolitik handelt, stimme ich mit Albert Krölls überein, dass der Um- bzw. Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen und Einrichtungen nicht mit einer Veränderung der wohlfahrtsstaat­lichen Zwecke einhergeht, sondern vielmehr damit, dass die alten sozialpolitischen Leistungsniveaus für die gleichen Zwecke nicht mehr als lohnende „Sozialinvestition“ (Krölls 2002, S. 33) erscheinen. Das Versagen des Marktes bei der Verteilung und Vergabe von Arbeitsplätzen, Lohn und Gütern ist Ursache für die Existenz des Wohlfahrtsstaates. Die Art und das Ausmaß der sozialen Leistungen sind vorrangig von der jeweiligen wirtschaftlichen Bedeutung der ‚Ware Arbeitskraft’ bedingt. Die Aufrechterhaltung der Arbeitskraft scheint bei dem großen Angebot an Erwerbslosen in den Hintergrund zu treten, zumal sich die Nachfrage nach Arbeitskräften kontinuierlich verringert.

2.3 Soziale Arbeit als Teil der Sozialpolitik

Nachdem ich zuvor dargelegt habe, inwieweit Sozialpolitik und volkswirtschaftliche Grundlagen und Orientierungen miteinander verknüpft sind, möchte ich nun die Rolle Sozialer Arbeit im Wohlfahrtsstaat betrachten.

Seit der Entstehung des modernen Wohlfahrtsstaates sind Soziale Arbeit und Sozialpolitik eng miteinander verflochten. Soziale Arbeit leistet wesentliche Aufgaben, die im Rahmen der Sozialpolitik zu erfüllen sind. Dazu gehört in erster Linie die Sicherung der Arbeitsfähigkeit der arbeitnehmenden Bevölkerung, um die kapitalistischen Produktions- und Akkumulationsprozesse aufrechtzuerhalten. Die Funktionsfähigkeit der lohnabhängigen Bevölkerung zu schaffen, zu erhalten und wiederherzustellen ist zu einem großen Teil Aufgabe des Systems sozialer Sicherung, speziell mit dem Ziel der Reproduktion der Arbeitskraft (vgl. vorheriges Kapitel). Zum anderen fällt dies in den Aufgabenbereich öffentlicher Einrichtungen wie z.B. Schule und Betrieb und in das Tätigkeitsfeld der Sozialen Arbeit. Die öffentlichen Einrichtungen tragen besonders zur Qualifizierung und Bildung und letztere vor allem zur Sozialisation der zukünftigen Arbeitskraft bei. Insofern ist Soziale Arbeit immer im Kontext sozialpolitischer und somit auch polit­ökonomischer Ziele und Orientierungen zu sehen. Soziale Arbeit kann und muss also als Instrument der politischen Ökonomie und ihrer Sozialpolitik betrachtet werden. Soziale Arbeit besteht in diesem Sinne in der Durchführung einer Vielzahl politökonomischer Maßnahmen als Teil der im Dienste ökonomischer Überlegungen stehenden Sozialpolitik (vgl. Wallimann 2000, S. 12).

Abhängig von der aktuellen sozialpolitischen Ausrichtung wird Soziale Arbeit unterschiedlich stark nachgefragt und ist in vielfältigen Bereichen tätig. Sie verändert sich entsprechend der sozialpolitischen Situation in Form und Ausprägung. In der Nachkriegsphase zwischen 1950 und 1970 wies die Entwicklung der Sozialpolitik eine große Ausdehnung der sozialpolitischen Maßnahmen im Versicherungs- und Dienstleistungsbereich auf und zog eine verstärkte Nachfrage Sozialer Arbeit nach sich. So dehnten sich in diesen Jahren sozialpädagogische Tätigkeiten bei der monetären und rechtlichen Administration der Arbeitslosen-, Kranken-, Unfall-, Alters- und Behindertenversicherung und bei der Bereitstellung verschiedenster Dienstleistungen zur ‚Rehabilitierung’ und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft stark aus (vgl. Wallimann 2000, S. 14). Mit dem aktuellen Abbau sozialer Leistungen und Absicherungen gehen Kürzungen im gesamten sozialen Bereich einher und die Nachfrage nach Arbeitskräften in diesem Bereich hat stark abgenommen. Mit einer Veränderung der Bedeutung und der Nachfrage Sozialer Arbeit kommt es zugleich immer wieder zu Umschichtungen in den Berufsfeldern der Sozialen Arbeit, weil sich die Ziele verschieben oder sie anders besser erreicht werden könnten: So wurde z.B. Arbeit mit Einzelnen durch Gruppen- und/oder Gemein­wesenarbeit substituiert und Überbrückungsgelder zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wurden teilweise durch sozialkulturelle Integrationsmaßnahmen ersetzt (vgl. Wallimann 2000, S. 25).

Bei allen Tätigkeitsfelder der Sozialen Arbeit kommt ihr eine Doppelrolle zu, da sie zum einen die vom Staat aufgetragene Rolle hat, soziale Probleme mittels Kontrolle, Disziplinierung und Anpassung an die herrschenden Verhaltensweisen und –normen zu reduzieren und zum anderen als Fürsprecher, Anwalt und Beistand ihrer Klienten tätig werden will. Dieses ‚doppelte Mandat’ begleitet die Soziale Arbeit seit ihrer Entstehung und geht mit einer unterschiedlichen Gewichtung von ‚Hilfe’ und ‚Herrschaft’ zu verschiedenen Zeiten einher. Entsprechend sozialpolitischer Regelungen und Zielsetzungen werden entweder Aspekte der sozialen Kontrolle oder emanzipative Tendenzen hervorgehoben. C.W. Müller spricht bei diesem Zwiespalt jedes sozialarbeiterischen Handelns von dem „Widerspruch zwischen menschlicher Hilfe und sozialer Kontrolle“ (in Kunstreich 2000, S. 19), den Timm Kunstreich mit den Begriffen der ‚Sozial­disziplinierung’ und einer ‚Pädagogik des Sozialen’ verdeutlicht (vgl. ebd.). Auch wenn ‚Sozial­disziplinierung’ und ‚Pädagogik des Sozialen’ nicht als Gegensätze zu verstehen sind und häufig gemeinsam auftreten, werden durch die Betonung des einen oder anderen Aspektes unterschiedliche Schwerpunktsetzungen der herrschenden (Sozial-)Politik deutlich. So zielt ‚Sozialdisziplinierung’ auf die „Verinnerlichung herrschender Verhaltenserwartungen“ (Kunstreich 2000, S. 12) und dient somit der Einhaltung der hegemonialen Ordnung.

Genau an dieser Stelle - bei der Durchsetzung einer bestimmten Norm, die einige Menschen immer zu Abweichenden machen wird - leistet die Soziale Arbeit einen entscheidenden Beitrag. Schon im Rahmen der Armenfürsorge zu Beginn der Sozialen Arbeit bestand eine der wesentlichen Aufgaben der Sozialpädagogen darin, Leistungsempfänger in ‚würdige’ und ‚unwürdige’ Arme zu unterteilen (vgl. Kunstreich 2000, S. 19). Soziale Arbeit war und ist wichtiger Bestandteil der „Regierungskunst, „soziale Zensuren“ patriarchaler Gerechtigkeit aufzunehmen oder herzustellen und durchzusetzen“ (Kunstreich 2000, S. 24). Auch heute ist die „Teilung in „Würdige“ und „Unwürdige“, „Arbeitsfähige“ und solche, die es nicht sind“ (Kunstreich 2000, S. 22) und die „Trennung der „Berechtigten“ von den „Nicht-Berechtigten““ (ebd.) eine wesentliche Aufgabe der Sozialen Arbeit und in dem deutschen System fest verankert. Die Gerechtigkeit einer strukturellen Ungleichheit wird z.B. daran deutlich, dass Asylbewerbern bei Arbeitslosigkeit weniger als 70% des für deutsche Staatsbürger geltenden Existenzminimums zusteht (vgl. §3 AsylbLG; §20 SGB II).

Die ‚Pädagogik des Sozialen’ ist eine dazu querliegende Dimension einer Sozialen Arbeit, die sich an den Bedürfnissen der Adressaten orientiert und für sie Stellung bezieht. Dies setzt einen größeren Handlungsspielraum im sozialpolitischen Rahmen voraus und lässt auf eine Sozialpolitik schließen, der es nicht vorrangig darum geht, Menschen in fest gefügte Muster und Vorstellungen zu zwängen oder an aktuelle Arbeitsmarktverhältnisse anzupassen. Obwohl Soziale Arbeit als Instrument der Sozialpolitik immer auch von der Vergabe ‚sozialer Zensuren’ und sozialdisziplinierenden Elementen durchzogen ist, kann sie als Teil der Sozial­politik auch auf sie Einfluss nehmen und sich herrschenden, stigmatisierenden Vorstellungen durch eine andere soziale Praxis widersetzen. So stellt schon Alice Salomon bei der Erarbeitung eines Konzeptes für das erste sozialpädagogische Ausbildungswerk fest, dass die Sozialpädagogen dazu befähigt werden sollen, „Einfluss sowohl auf die Gestaltung sozialer Praxis wie auf die sozialpolitische Entwicklung zu nehmen“ (in Labonté-Roset 2000, S. 28). Sozialarbeiter sollen so ausgebildet werden, dass sie einerseits fähig sind, in den neuen Berufsfeldern zu arbeiten und „anderseits gesellschaftlich-ökonomische Zusammenhänge mit den einzelnen „Fällen“ der Klienten zusammenbringen und schließlich ihre Erfahrungen so verarbeiten und aktivieren zu können, dass sie im sozial­politischen Raum Gehör finden“ (Labonté-Roset 2000, S. 33).

Unter den gegenwärtigen Bedingungen des aktivierenden Sozialstaates ist dies allerdings nur begrenzt möglich, denn in der aktuellen sozialen Praxis stehen vor allem verhaltensorientierte, kontrollierende und nach Effizienzkriterien bemessene Maßnahmen der Sozialen Arbeit im Vordergrund und weniger die individuellen Belange der Klienten (vgl. Teil II Kapitel 1.3). Im sozialpolitischen Modell der AG links-netz hingegen eröffnen sich der Sozialen Arbeit neue Möglichkeiten, sich ihrer stark disziplinierenden und kolonialisierenden Handlungsweisen zu entledigen (vgl. Teil II Kapitel 2.3.).

3 Der Wohlfahrtsstaat in den westlichen Industrie-ländern

Der Wohlfahrtsstaat weist in den einzelnen Ländern unterschiedliche Profile und Systemmerkmale auf, in denen sich die Erfahrungen der jeweiligen nationalen Politik- und Sozialgeschichte sowie die politischen Kräfteverhältnisse widerspiegeln. Obwohl in Folge der Industrialisierung in den meisten westlichen Industrieländern wohlfahrtsstaatliche Einrichtungen und Leistungen eingeführt wurden, variieren die länderspezifische Entstehung und Weiterentwicklung des Wohlfahrtsstaates, dessen Inhalte und Institutionen sowie die sozialpolitischen Akteure und die aktuellen Herausforderungen und Lösungsansätze im konkreten Fall stark (vgl. Schmid 2002, S. 59f). ‚Den’ Wohlfahrtsstaat gibt es daher empirisch nicht und generalisierende Betrachtungen sind kaum möglich, ohne zunächst Gemeinsamkeiten und Verschiedenheiten unterschiedlicher Systeme sozialer Sicherung zu klären (vgl. Schmid 2002, S. 36).

Die unterschiedlichen Organisationsstrukturen in den skandinavischen, kontinental­europäischen und angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten zeigen alle eine ‚institutionelle Pfadabhängigkeit’ und führen zu jeweils anderen Wegen wohlfahrts­staatlicher Entwicklung. Der einmal in den unterschiedlichen Ländern eingeschlagene Weg der Institutionenbildung hat demnach großen Einfluss auf Art und Ausgestaltung sozialstaatlicher Maßnahmen (vgl. Pilz 2001, S. 16; vgl. Kaufmann 2003, S. 34). Kaufmann weist in diesem Sinne auf die ‚Eigensinnigkeit’ unterschiedlicher nationaler Entwicklungen der Sozialpolitik hin, die Form und Ausprägung jedes Wohlfahrtsstaates maßgeblich beeinflusst. „Wer sich auf die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung verschiedener Länder in ihrer Komplexität einlässt, erkennt bald, dass es sich hier trotz offenkundiger Parallelitäten stets um eigenständige politische Entwicklungen handelt, die von den jeweiligen Vorbedin­gungen ebenso abhängig sind wie von den politischen Kräfteverhältnissen und den dominierenden Problembestimmungen“ (Kaufmann 2003, S. 26). Die Ausformungen der Sozialpolitik in den verschiedenen Staaten beruhen demnach auf den jeweiligen Entstehungsbedingungen und daraus gewachsenen Traditionen, auf ökonomischen Rahmenbedingungen und den politischen Leit­linien und Grundstrukturen eines Landes (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 211).

Schon in der Entstehungszeit der Wohlfahrtsstaaten wurden unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt, so dass sowohl wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen als auch die dahinter stehenden Prinzipien und Sicherungsziele von Beginn an international stark variierten. Während in Deutschland die Arbeiterfrage im Mittelpunkt des sozial­politischen Diskurses stand, spielte in Frankreich die Familienfrage und in Großbritannien die Armenfrage eine zentrale Rolle. In Deutschland ging es vorrangig darum, bessere Bedingungen für die Arbeiter zu schaffen und den Arbeiterschutz zu festigen, in Frankreich um die Stärkung von Familien und die Sicherung des Bevölkerungsnachwuchses und die wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen in Großbritannien waren vor allem dafür ausgelegt, die sich verschärfende Armut zu bekämpfen und den Bürgern Minimalleistungen zur Überlebenssicherung zu gewähren. Diese unterschiedliche Schwerpunktsetzung wirkt sich bis heute auf die wohlfahrtsstaatlichen Strukturen und Leistungen in den einzelnen Ländern aus, so dass einige markante Unterschiede in der konkreten Umsetzung der allgemeinen Idee der sozialen Sicherheit aus der Entstehungszeit der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung noch immer vorzufinden sind (vgl. Schmid 2002, S. 33; vgl. Kaufmann 2003, S. 139-141; 221-224; 259-262).

3.1 Variationen wohlfahrtsstaatlicher Arrangements

Das folgende Kapitel soll die Vielfalt wohlfahrtsstaatlicher Arrangements veran­schaulichen und unterschiedliche Prinzipien und Schwerpunkte verschiedener Wohlfahrtsstaaten hervorheben. Ich werde die den wohlfahrtsstaatlichen Aufbau bestimmenden Richtlinien und verschiedene Wohlfahrtsstaatstypen darstellen und gebe einen groben Überblick über Gemeinsamkeiten und Unterschiede wohl­fahrtsstaatlicher Arrangements. Typisierungen dienen dabei der Übersichtlichkeit und ermöglichen das Verständnis genereller Prinzipien und Zusammenhänge, können aber nicht die Besonderheiten einzelner Länder deutlich machen. Daher werde ich auch auf unterschiedliche Erscheinungsformen einzelner Wohlfahrts­staaten innerhalb Europas eingehen, um so das Bewusstsein für die Vielfalt verschiedener wohlfahrtsstaatlicher Arrangements und Konstruktionen mit ihren unterschiedlichen Entwicklungssträngen und ideellen Hintergründen zu schärfen. In diesem Zusammenhang stelle ich wesentliche Grundsätze und allgemeine soziale Prinzipien vor, deren unterschiedliche Gewichtung das Wesen des jeweiligen Wohlfahrtsstaatsmodells stark beeinflusst und sich somit in seiner Form und Struktur niederschlägt. Bei der Betrachtung des deutschen Sozialstaates und einer alternativen Sozialpolitik im zweiten Teil der Arbeit werden unterschiedliche Grundsätze und Prinzipien, ebenso wie wohlfahrtsstaatliche Strukturen und Maßnahmen aus anderen Ländern von Bedeutung sein.

3.1.1 Strukturelle Richtlinien und wohlfahrtsstaatliche Typologien

Die verschiedenen Systeme sozialer Sicherung dienen zwar ähnlichen Zwecken, sind aber im Einzelnen nach sehr unterschiedlichen strukturellen Richtlinien organisiert. Wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen können entweder die gesamte Wohnbevölkerung erreichen (universelle Systeme) oder nur bestimmte Bevölkerungs­gruppen – wie z.B. unselbstständig Beschäftigte – gegen Risiken absichern (kategoriale Systeme). Sie können über allgemeine Steuermittel oder durch Beiträge zu Sozialversicherungen finanziert werden und dienen unter­schiedlichen Sicherungszielen. So sind die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen in einigen Ländern als Lebensstandardsicherung und zur vollen Bedarfsdeckung vorgesehen. Sie orientieren sich am bisherigen Einkommen und führen zum Status­erhalt der Bürger. Andere Wohlfahrtsstaaten garantieren eine Grund­sicherung zur Gewährleistung eines angemessenen Existenzbedarfs und wieder andere lediglich eine am Existenzminimum orientierte Mindestsicherung zur Armuts­bekämpfung. Die Höhe der Leistungen variiert entsprechend stark und ist u.a. davon abhängig, ob sie am Aufwand, also an geleisteten Beitragszahlungen (Aufwandsprinzip, Kausalprinzip) oder am individuellen Bedarf (Bedarfsprinzip, Finalprinzip) gemessen wird (vgl. Hradil 2004, S. 240; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 224).

Indem bestimmte in mehreren Ländern beobachtete Gemeinsamkeiten in einen Zusammenhang gebracht werden, lassen sich ‚Typen’ von Wohlfahrtsstaaten konstruieren, die verallgemeinernd die wesentlichen wohlfahrtsstaatlichen Besonder­heiten in den Blick nehmen (vgl. Kaufmann 2003, S. 21). In der Regel fügen sich einige der genannten Organisationsprinzipien zu typischen Bündelungen zusammen. So verfolgen Länder mit kategorialen Sozial­versicherungen üblicherweise das Ziel der Lebensstandardsicherung und folgen demnach dem Kausalprinzip. Sie werden wegen der Ähnlichkeit mit dem vom deutschen Reichskanzler Otto von Bismarck eingeführten Versicherungsprinzip dem Bismarck-Typ oder Versicherungsmodell zugerechnet. In anderen Ländern stellen die Sozialversicherungen eine universelle und vorwiegend bedarfs­orientierte Grundsicherung oder Mindestsicherung der gesamten Wohnbevölkerung sicher. Nach dem durch Lord William Beveridge eingeführten britischen Sicherungssystem werden sie als Beveridge-Typ oder Fürsorge­modell bezeichnet. Eine dritte Kategorie ist das Modell des Versorgungsstaats, das vor allem in den skandinavischen Ländern auftritt, wo universelle steuerfinanzierte Volksrenten für alle Bürger eine bedarfsorientierte Grundsicherung bereitstellen. In den meisten Ländern handelt es sich jedoch um Mischformen. Häufig treten Steuer- und Beitragsfinanzierung zugleich auf und dienen einige Leistungen in einem System der Lebensstandardsicherung, während andere als Grundsicherung oder nur als Sicherung des Existenzminimums gedacht sind (vgl. Hradil 2004, S. 241).

Der dänische Sozialwissenschaftler Esping-Andersen entwickelte mit seiner Typologie der Wohlfahrtsstaaten differenziertere Profile der Wohlfahrtsstaatlichkeit und hat damit der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung bedeutende neue Impulse gegeben. Er unterscheidet drei ‚Regimes’ der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung: Das liberale Regime, das konservativ-korporatistische und das sozialdemokratische. Er charakterisiert die unterschiedlichen Regimes nach dem Ausmaß staatlicher Vorkehrungen, die die Bevölkerung von den Zwängen und Risiken kapitalistischer Arbeitsmärkte, also vom Zwang des Verkaufs ihrer Arbeitskraft, unabhängig machen (Decommodification of Labour) und danach, inwieweit wohlfahrtsstaatliche Leistungen zur Aufrechterhaltung sozialer Ungleichheit beitragen oder sie zu reduzieren versuchen (vgl. Kaufmann 2003, S. 21f).

In diesem Sinne definiert er vor allem die angelsächsischen Länder (USA, Kanada, Australien und seit Thatcher Großbritannien) als liberale Wohlfahrts­staaten. Hier wird vor allem die Rolle des freien Marktes und der Familie betont, so dass die Befreiung von den Zwängen des Marktes nur gering ausfällt. Dem Einzelnen werden somit wesentliche Vorsorgeverpflichtungen auferlegt, während der Staat sich mit sozialpolitischen Maßnahmen weitestgehend zurückhält. Dementsprechend haben soziale Leistungen ein niedriges Niveau und sind stark selektiv. Der Bezug von staatlichen Leistungen ist mit individuellen Bedürftigkeits­prüfungen verbunden und mit Stigmatisierung behaftet. Die meisten Länder Kontinental­europas (Österreich, Frankreich, Italien, Deutschland) bezeichnet er als konservativ-korporatistische Wohlfahrtsstaatstypen, die stärker inter­venieren, jedoch Leistungen vor allem temporär begrenzt und aus staats­politischen, paternalistischen Gründen erbringen. Sie sind stark lohnarbeits- und sozialversicherungszentriert und die sozialen Rechte sind an Klasse und Status gebunden, so dass die Umverteilungskapazität gering ist und soziale Unterschiede reproduziert werden. Die skandinavischen Länder (Schweden, Norwegen, Dänemark) charakterisiert er als sozialdemokratische Regimes, welche sowohl unter dem Aspekt der Dekommodifizierung als auch unter dem des Abbaus von Statusdifferenzen den anderen beiden Typen überlegen zu sein scheinen. Der sozialdemokratische Typ ist universalistisch ausgerichtet und es wird Versorgung auf höchstem Niveau und ein hohes Maß an Gleichheit angestrebt, wobei hier soziale Bürgerrechte die Anspruchsgrundlage bilden (vgl. Schmid 2002, S. 83-85; vgl. Schmid 2001, S. 1981; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 203f).

Esping-Andersen sieht je nach Wohlfahrtsstaatstyp unterschiedliche Folgen des Wettbewerbsdrucks der Globalisierung auf die Arbeitsmarktpolitik und die weitere Entwicklung des Wohlfahrtsstaates. Im marktzentrierten liberalen Wohlfahrts­staat ist die Arbeitsmarktpolitik von Deregulierungsmaßnahmen zur Verbesserung von Wachstum und Beschäftigung geprägt. Der dadurch verstärkte Druck des Weltmarkts auf Löhne und Sozialleistungen führt in den USA und Großbritannien zu einer immer größer werdenden Schicht der sogenannten ‚working poor’, die sich aufgrund geringer staatlicher Unterstützung nur schwer wieder aus der Armuts­falle befreien können.⁵ Die Ungleichheit in der Einkommensverteilung nimmt infolgedessen zu. In den sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten wird durch eine aktive Arbeitsmarktpolitik und den Ausbau des öffentlichen Dienstes versucht, neue Arbeitsplätze zu schaffen, um so das Wegbrechen alter Arbeits­plätze zu kompensieren. Außerdem wird der Einstieg der Frauen ins Erwerbsleben offensiv gefördert genauso wie der Verbleib in einem Lohnarbeitsverhältnis. Die hohe Frauenerwerbsquote ruft eine hohe Nachfrage an sozialen Diensten hervor und ermöglicht somit zugleich neue Beschäftigungsmöglichkeiten. Die Schwach­stelle dieses Modells sind die enormen Staatsausgaben und entsprechend hohe steuerliche Belastungen der Unternehmen und Privathaushalte. Der konservative Wohlfahrtsstaat versucht angesichts der ökonomischen Schwierigkeiten statt­dessen, das Angebot an Arbeitskräften durch passive Arbeitsmarktpolitik zu reduzieren. Durch die Förderung von Frühverrentung und Erwerbsunfähigkeit und den massiven Ausschluss der Frauen vom Arbeitsmarkt kommt es bei einem hohen Niveau an Arbeitslosigkeit zur Stabilisierung der Kernbelegschaften in den Industriebetrieben. Die Folgen dieser Politik werden spätestens seit Beginn des 21. Jahrhunderts immer deutlicher und führen in Deutschland dazu, dass weder der Arbeitsmarkt noch die sozialen Sicherungssysteme die aktuellen wirtschafts- und sozialpolitischen Problemlagen angemessen auflösen oder mindern können (vgl. Schmid 2002, S. 85f; vgl. Schmid 2001, S. 1981f; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 205f).

In der an die Typologie Esping-Andersens anschließenden Diskussion wurden einige Kritikpunkte geäußert, teilweise andere Klassifizierungen vorgenommen und neue Typen wie z.B. der des ‚rudimentären Wohlfahrtsstaates’ für die Länder Südeuropas vorgeschlagen. Zu den neueren Entwicklungen gehört außerdem die feministische Linie der Wohlfahrtsstaatsforschung, die bestehende Typologien und Modelle um neue Aspekte erweitert hat. Im Zentrum der Über­legungen steht hier die Hypothese, dass verschiedene sozialpolitische Konzepte sich unterschiedlich auf die soziale Sicherheit der Frauen, ihre Teilhabe an Arbeit und Gesellschaft und auf die Gestaltung von Partnerschaft und Familie auswirken. So wird das in der Wohlfahrtsstaatsforschung in der Regel unterstellte ‚male breadwinner’ Konzept, also die Vorstellung des die Familie ernährenden Ehemanns kritisiert. Insofern geht es bei der feministischen Modellbildung darum, die Chance der Frauen zur Unabhängigkeit von Ehe und Familie zu betrachten (vgl. Schmid 2002, S. 95f).

Lewis unterscheidet zwischen strengen (z.B. Irland und teilweise Großbritannien), modifizierten (z.B. Frankreich und Deutschland) und weichen (z.B. Schweden und Dänemark) male breadwinner Regimes. Im ‚strong male breadwinner model’ handelt es sich um eine traditionelle Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern, wonach der Mann das Geld verdient und die Frau sich um Haushalt und Kinder kümmert und dafür über ihren Status als Ehefrau über die Sozialversicherungen mitversichert ist. ‚Modified male breadwinner’-Systeme bieten mehr Partizipations­chancen und Möglichkeiten der eigenständigen Absicherung von Frauen, behalten aber die typische Rollenverteilung der Geschlechter bei. Vielfach sind die Arbeitsbeziehungen geschlechtsspezifisch von Einkommens­unter­schieden und Karriereungleichheiten bestimmt. Außerdem ist ein hoher Anteil von Frauen in prekären Arbeitsverhältnissen und Teilzeitarbeit beschäftigt. Das ‚weak male breadwinner model’ geht hingegen von einer Gleichheit von Frauen und Männern in der Arbeitswelt und in der sozialen Sicherung aus. So teilen sich die Geschlechter die Aufgaben der Einkommenserzielung, Erziehung, Pflege usw., was sich u.a. in einer hohen Frauenerwerbsquote und einem weit größeren Anteil von Frauen in Führungspositionen zeigt. Soziale Leistungen sind meist an das Kriterium der Staatsbürgerschaft gebunden und werden durch ein umfangreiches Angebot sozialer Dienste ergänzt (vgl. Schmid 2002, S. 95-97; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 208f).⁶

Insgesamt hat die typologische Methode in ihren verschiedenen Differenzierungen bisher nicht zu einer stabilen Klassifikation von Staaten innerhalb einer allgemein anerkannten Typologie geführt. So ist die Klassifizierung von nichtwestlichen Ländern (z.B. Japan oder die Schwellenländer Südostasiens und Lateinamerikas), die sich je nach Auswahl der klassifizierenden Aspekte in unterschiedliche Gruppen einordnen lassen, weiterhin klärungsbedürftig (vgl. Kaufmann 2003, S. 22f; vgl. Schmid 2002, S. 87). Trotz der Kritik an der Typologie von Esping-Andersen ist diese zum Dreh- und Angelpunkt der vergleichenden Wohlfahrts­staatsforschung geworden. Da auf bestimmte Merkmale bezogene Klassifizie­rungen jedoch auch Gemeinsamkeiten und Unterschiede verwischen können (vgl. Kaufmann 2003, S. 23), werde ich im nächsten Teil einige länder­spezifische Unterschiede in Form und Ausprägung des Wohlfahrtsstaates aufzeigen.

3.1.2 Unterschiedliche Erscheinungsformen und Gestaltungs-muster

Alle modernen Gesellschaften haben im Laufe der Industrialisierung Einrichtungen zur Absicherung der Standardrisiken Alter, Arbeitslosigkeit, Krankheit und Unfall entwickelt, die wesentlich zum sozialen Frieden beitrugen, indem sie versuchten soziale Ungleichheiten auszugleichen. Ausmaß, Zeitpunkt und Art ihrer Gestaltung variieren in den einzelnen Ländern und Teilen der Welt jedoch erheblich (vgl. Hradil 2004, S.255). Die meisten Sicherungssysteme in den westlichen Industrie­ländern sind relativ breit ausgebaut, während in Asien, Afrika und anderen ärmeren Teilen der Welt die Sicherungseinrichtungen des Staates bis heute gering bis gar nicht ausgebaut sind (vgl. Hradil 2004, S. 255).

Überwiegend der Typologie Esping-Andersens entsprechend, jedoch unter Hinzu­nahme der südeuropäischen Länder, sind auch innerhalb Europas beträchtliche Unterschiede der Struktur und des Ausmaßes der sozialen Absicherung fest­zustellen. So haben sich in den skandinavischen Ländern breit ausgebaute Systeme sozialer Sicherung mit geringer Armut, geringen Verteilungs­ungleichheiten der Einkommen und einer geringen Ungleichheit zwischen Berufsgruppen entwickelt. Die sozialen Leistungen werden durch hohe Steuer­lasten finanziert und werden von einer großen Basis Erwerbstätiger (unter Einschluss von Frauen) getragen. Durch die Eingliederung großer Teile der Bevölkerung in den Arbeitsmarkt verbreitert sich die Steuerbasis und die erforder­lichen staatlichen Leistungen sozialer Sicherung werden geringer. In den südeuropäischen Ländern hingegen sind die Leistungen relativ gering, was auf die schmale Finanzierungsgrundlage aufgrund vergleichsweise kleiner Arbeitsmärkte mit niedrigen Erwerbsquoten zurückzuführen ist. Die Sicherungssysteme vieler mitteleuropäischer Länder weisen mittelstark ausgeprägte Leistungen auf. Familiäre Sicherungsleistungen haben noch erhebliche Bedeutung, werden aber durch staatliche Leistungen unterstützt (vgl. Hradil 2004, S. 255f).

Die unterschiedlichen Systeme sozialer Sicherung werden in der Regel nach dem Umlageverfahren finanziert. Demnach dienen die Beitrags- und Steuereinnahmen der laufenden Periode zur Finanzierung laufender Sozialleistungen (Generationen­vertrag). Finanzierung, Leistungen und Vorbedingungen für den Erhalt der Leistungen sind allerdings sehr verschieden (vgl. Hradil 2004, S.245). Trotz einiger Ähnlichkeiten handelt es sich um eine große Vielfalt von Systemen mit je nationalen Besonderheiten, so dass Modelle und Typisierungen zwar der Übersichtlichkeit dienen, jedoch die strukturellen und organisatorischen Differen­zierungen nur grob und verallgemeinernd wiedergeben können. Daher werde ich im Folgenden eine nach sozialpolitischen Handlungsfeldern gegliederte Übersicht über Aufbau und Leistungen der Sicherungssysteme verschiedener Länder der EU geben. Es handelt sich dabei lediglich um eine grobe Darstellung der Sicherungs­systeme, die nicht beansprucht, einzelne Systeme mit all ihren Besonderheiten darzustellen.

Zur Absicherung gegen Krankheit gibt es sehr unterschiedlich ausgestaltete Systeme. In Dänemark, Italien, Irland, in den Niederlanden, Portugal, Großbritannien, Finnland und Schweden ist der Gesundheitsbereich universell ausgerichtet und wird vor allem über Steuern finanziert. Das britische Gesund­heitssystem (National Health Service) deckt nahezu alle Leistungen des Gesundheitswesens ab und sichert die ärztliche und fachärztliche Grund­versorgung für die Wohnbevölkerung Großbritanniens. Wegen der begrenzten Kapazitäten des staatlich verwalteten Gesundheitssystems kann es allerdings zu langen Wartezeiten für nicht akute Behandlungen kommen. In den meisten anderen Ländern der EU, u.a. in Deutschland, handelt es sich um beitragsfinanzierte Systeme kategorialer Sozialversicherungen (Hradil 2004, S. 246; Dietz/Frevel 2004, S. 217f).

Die Alterssicherung ist EU-weit sehr unterschiedlich strukturiert. So ist die Absicherung im Alter in einigen Ländern als Volksrentensystem organisiert, während in anderen Ländern sozialversicherungsorientierte Modelle dominieren. In Dänemark und den Niederlanden gibt es vorrangig ein universelles Grundrentensystem, wobei das dänische Rentensystem über Steuermittel und das niederländische über Beiträge finanziert wird. Die Altersgrundrente steht in beiden Ländern jedem Bürger des Landes nach dem Grundsatz der Staatsbürger­versorgung, also unabhängig von sozialem Status, Einkommen oder Berufstätigkeit zu. Sie ist aber nie einziger Pfeiler der Alterssicherung, sondern wird mit beitragsbezogenen Zusatzrentensystemen und privater Altersvorsorge kombiniert. In Großbritannien gibt es ein kategoriales Grundrentensystem mit überwiegender Beitragsfinanzierung für Erwerbstätige und deren Ehepartner. Geringe Beiträge zu den Sozialversicherungen führen dort zu niedrigen Pauschal­leistungen und das Aufstocken der Altersvorsorge liegt in der individuellen Verantwortung des Einzelnen. In den anderen Ländern der EU, vor allem in Deutschland und Frankreich, besteht das Sozialversicherungssystem zur Alterssicherung, das vorrangig beitragsfinanziert ist und dessen Leistungen am Erwerbseinkommen orientiert sind. Die Höhe der Renten ist an Dauer und Höhe der Versicherungsbeiträge gebunden, die sich aus dem Gehalt ergeben, und basiert demnach auf dem Äquivalenzprinzip. Frauen haben daher häufig geringe oder keine Rentenansprüche. Je nach Land beträgt die Höhe der Renten zwischen 37% und über 100% des durchschnittlichen vorherigen Nettolohns und in vielen Ländern gibt es Zusatzrenten für bestimmte Personengruppen (vgl. Hradil 2004, S. 246; Dietz/Frevel 2004, S. 217; 223f).

Arbeitslosigkeit ist in den modernen Industriestaaten kein Randgruppenschicksal mehr, sondern zu einer Massenerfahrung für beide Geschlechter und (fast) alle Berufsgruppen geworden. Sie wird in den meisten Wohlfahrtsstaaten durch Pflicht-Versicherungen abgedeckt, nur in Dänemark ist diese Versicherung freiwillig abzuschließen. Überwiegend erfolgt die Risikoabsicherung über Beitrags­finanzierung und nur zu einem geringen Teil über Steuermittel. Die Leistungen sind häufig befristet und von der Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme abhängig. Höhe und Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes sind sehr unterschiedlich. So erhält ein Arbeitsloser in Dänemark bis zu vier Jahre 90% des vorherigen Nettolohns, während das Arbeitslosengeld in Deutschland und Frankreich nur bis zu 2,5 Jahren ausgezahlt wird und zwischen 50 und 70% des vorherigen Einkommens beträgt⁷. Das System in Großbritannien richtet sich nicht nach dem Äquivalenzprinzip und ist insofern eine Ausnahme. Hier ist die Leistungshöhe nicht an den vorherigen Lohn gekoppelt, sondern es werden niedrige Pauschalbeträge (ca. 83 € pro Woche) für lediglich ein halbes Jahr ausgezahlt (vgl. Hradil 2004, S. 247; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 221-223; Schmid 2002, S. 114f).

Weitere Unterschiede gibt es in der Arbeitsmarktpolitik. In Dänemark werden durch aktive Arbeitsmarktpolitik und den Ausbau des Bildungs-, Versorgungs- und Betreuungssystems neue Arbeitsplätze geschaffen und eine bessere Verein­barkeit von Familie und Beruf für Frauen ermöglicht. Dies sichert die Beschäftigung und zugleich die für das System sozialer Sicherung notwendigen Steuereinnahmen. Es gibt hier also ein umfassendes Angebot im Bereich der arbeits­marktpolitischen Maßnahmen, das mit einem strikten Konzept von ‚Fordern und Fördern’ kombiniert wird. In Deutschland hingegen wurde lange ein Konzept passiver Arbeitsmarktpolitik verfolgt und erst kürzlich gibt es im Rahmen der Agenda 2010 einen verstärkten Fokus auf aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (vgl. Hradil 2004, S. 247; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 213; 217; 221f).

Familienfördernde Leistungen sind aufgrund des demografischen Wandels eines der zentralen Themen der Sozialpolitik. Sie sind EU-weit universell ausgestaltet, aber je unterschiedlich organisiert, was die Art der Leistungen, die Finanzierung und die Leistungshöhe angeht. Sie sind meist aus Steuermitteln finanziert und nur in wenigen Ländern wie z.B. Belgien über Sozialversicherungen abgedeckt. Die Leistungsniveaus sind sehr ungleich. In Griechenland, Spanien, Irland und Portugal sind die Kindergeld-Leistungen z.B. sehr niedrig, während sie in Belgien, Dänemark, Frankreich, den Niederlanden und Luxemburg großzügig ausfallen. Die Höhe des Kindergeldes hat jedoch nur geringen Einfluss auf die Bereitschaft der Eltern, mehr Kinder zu bekommen. Wesentlich sind auch soziale Rechte und Dienste, die eine familienfreundliche Gestaltung der Arbeitswelt, Kinder­betreuungsangebote, Ganztagsbeschulung usw. ermöglichen. Frankreich weist bis heute eine ausgesprochen familienfreundliche Sozialpolitik auf, die allerdings – ebenso wie familienpolitische Maßnahmen in Deutschland – das klassische Modell der Hausfrauenehe unterstützen, weshalb hier vom ‚strong male-breadwinner’-System gesprochen wird (vgl. Hradil 2004, 247f; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 216; 229-231).

Systematische Armutsbekämpfung im Sinne einer staatlichen Mindestsicherung gibt es in fast allen EU-Staaten. Sie ist in der Regel steuerfinanziert und basiert auf dem Fürsorgeprinzip. Gleichzeitig spielt hier das Subsidiaritätsprinzip eine Rolle. Der Leistungsempfänger muss belegen, dass keine eigenen Mittel vorhanden sind, um sein Dasein zu finanzieren. Hinzu kommt außerdem die Forderung, sich zu bemühen, durch Arbeitsaufnahme oder Weiterqualifizierung wieder unabhängig von der gewährten Mindestsicherung zu werden. Die Leistungen betragen 30-60% des nationalen Durchschnittseinkommens und sollen Personen unterstützen, wenn sie sich nicht selbst helfen können und auch nicht von anderen die erforderliche Hilfe erhalten. Die Mindestsicherung – in Deutschland seit Hartz IV Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe – ist auf eine kurzfristige Übergangszeit der Bedürftigkeit ausgerichtet, tatsächlich aber sind große Personenkreise dauerhaft darauf angewiesen (vgl. Hradil 2004, S. 248; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 231f).

3.1.3 Grundsätze und allgemeine soziale Prinzipien

Hinter den unterschiedlichen Strukturen und Gestaltungsmustern stehen vielfältige Vorstellungen von Solidarität und Gemeinwohl, von Erwartungen an den Einzelnen und an die staatlichen Vorsorgeverpflichtungen sowie von den Möglich­keiten und Grenzen der finanziellen Leistungsmöglichkeiten der Bürger, der Unternehmen als Arbeitgeber und des Staates (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 220). Es handelt sich in den verschiedenen Ländern somit um äußerst heterogene Vorstellungen von Wohlfahrtsstaatlichkeit, Sicherungszielen und Grundsätzen. Bei der Verfolgung sozialpolitischer Ziele spielen demnach in den verschiedenen Ländern je nach Verständnis der Wohlfahrtsstaatlichkeit unterschiedliche Prinzipien eine bedeutende Rolle. So bestimmen Vorstellungen von Solidarität, Subsidiarität und Selbstverantwortung sowie individueller und kollektiver Vorsorge und Grundmuster wie das Äquivalenzprinzip und des schon erwähnten Final- und Kausalprinzips das Wesen und die Struktur einzelner Wohlfahrtsstaaten. Entsprechend unterscheiden sich die Art der Gewährung sozialer Leistungen, die Anspruchsvoraussetzungen und die Höhe der Leistungen (Dietz/Frevel 2004, S. 220).

In den meisten kontinentaleuropäischen Ländern spielt das schon mehrfach erwähnte Äquivalenzprinzip eine große Rolle, das eng mit dem beitrags­orientierten Kausalprinzip verknüpft ist. Dieses den Sozialversicherungen nach Bismarck zugrundeliegende Prinzip verlangt eine Entsprechung von Beitragszahlungen und empfangenen Leistungen und ist z.B. im Umlageverfahren des deutschen Sozialversicherungssystems verankert. Nach dem strikten Äquivalenzprinzip kommt es kaum zu Umverteilungen. Stattdessen sollen Lebens­standardsicherung und Statuserhalt gewährleistet werden. In Verbindung mit dem Solidaritätsprinzip sind jedoch umverteilende Maßnahmen zugunsten einkommens­schwacher und hilfsbedürftiger Menschen nötig, so dass wirtschaftlich leistungsfähigeren Bürgern und Gruppen solidarische Opfer abzuverlangen sind (vgl. Pilz 2004, S. 91).

Nach dem Solidaritätsprinzip stehen die Bürger füreinander ein, so dass die Einzahlung und der Erhalt von Leistungen auf einer gegenseitigen Verantwortlichkeit basiert. Das bedeutet z.B. für die Solidargemeinschaften der Sozialversicherungen, dass Erwerbstätige für Arbeitslose, Gesunde für Kranke und jüngere für ältere Menschen einstehen sollen. Insofern handelt es sich hier je nach Bedeutung des Solidaritätsprinzips im jeweiligen Land um eine unterschiedlich starke Umverteilung. In Deutschland erfolgt nur ein geringes Maß an Umverteilung und es handelt sich vielmehr um den Erhalt sozialer Ungleichheit, da nur innerhalb der Versichertengemeinschaft entsprechend geleisteter Beiträge umverteilt wird. Lediglich im Gesundheitsbereich führen unterschiedliche Beiträge zu gleichen Leistungen. In den skandinavischen Ländern spielt das Solidaritäts­prinzip eine größere Rolle und ist nicht mit dem Äquivalenzprinzip verbunden. Dies hängt damit zusammen, dass die Leistungen nach dem Finalprinzip bedarfs­orientiert sind und sich nicht an vorher geleisteten Beiträgen orientieren. Dadurch müssen die Wohlhabenderen zu einem großen Teil das breite und stark umverteilende Versorgungsangebot finanzieren, erhalten Leistungen aber nicht entsprechend ihrer Steuer- oder Beitragszahlungen (vgl. Pilz 2004, S. 91; vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 450).

In Großbritannien soll soziale Sicherheit vor allem durch Erwerbstätigkeit und familiäre Solidarität gewährleistet werden, die lediglich durch eine staatliche, universelle, beitrags- und steuerfinanzierte soziale Sicherung ergänzt wird (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 217). Insofern spielt das gegenseitige Einstehen der Bürger füreinander im britischen Wohlfahrtsstaat eine geringere Rolle und der (Arbeits-) Markt sowie der Einzelne sind für die soziale Absicherung vorrangig verantwortlich. Das Subsistenzprinzip und das Prinzip der Selbst­verantwortung mit einem hohen Maß individueller Vorsorge stehen hier im Mittelpunkt sozialpolitischer Maßnahmen. Die Freiheit und die individuelle Verantwortung der Bürger soll möglichst wenig beschnitten werden und der Einzelne soll die Verantwortung für seine Existenzsicherung selber tragen (vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 451). Diese Prinzipien stehen in engem Zusammen­hang mit liberalen wohlfahrtsstaatlichen Grundsätzen und sind daher vor allem in den angelsächsischen Ländern von besonderer Bedeutung. Dennoch ist das Prinzip der Selbstverantwortung auch zunehmend in anderen Wohlfahrtsstaaten wie z.B. in Deutschland vorzufinden, wo sich die Sozialpolitik mittlerweile mehr und mehr an einem aktivierenden, auf Selbstverantwortung und –vorsorge setzenden Konzept orientiert.

Die meisten konservativ ausgerichteten Wohlfahrtsstaaten bauen darauf auf, dass die Selbstverantwortung der Bürger an erster Stelle steht und der Staat erst in letzter Instanz eingreift. Dies drückt sich darin aus, dass ein Großteil der wohlfahrts­staatlichen Leistungen nicht über Steuern, sondern durch Pflichtbeiträge von Arbeitnehmern und –gebern abgedeckt wird und der Staat nur für wenige spezielle Leistungen wie soziale Mindestsicherung und Kindergeld sowie im Bedarfsfall für Defizite der Sozialversicherungen eintritt. Hier kommt neben dem Prinzip der Selbstverantwortung das Subsidiaritätsprinzip zum Tragen. Das Subsidiaritätsprinzip stammt aus der katholischen Soziallehre und besagt, dass der kleineren Einheit Vorrang zu gewähren ist und somit der Staat erst dann soziale Leistungen gewähren soll, wenn alle anderen Instanzen nicht mehr in der Lage dazu sind, die erforderliche Unterstützung zu leisten. Selbsthilfe verdient so den Vorzug vor Fremdhilfe. Erst wenn die individuellen Hilfsquellen über Familie, Verwandte, Freunde, Nachbarschaftshilfe usw. erschöpft sind, ist die übergeordnete Instanz – in Deutschland sind es in der Regel zunächst die Wohl­fahrtsverbände und erst danach staatliche Institutionen – verpflichtet, Unterstützung zu leisten (vgl. Pilz 2004, S. 89f; vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 450). Es handelt sich also um ein Prinzip, das zum einen den Staat entlastet, ihn aber zugleich zu Hilfe im Bedarfsfall verpflichtet.

Solidarität, Subsidiarität und Selbstverantwortung bedingen sich wechselseitig. Ein gewisses Maß an Selbstverantwortung und Bereitschaft des Einzelnen, das in seinen Kräften Stehende zu tun, um die Inanspruchnahme von Leistungen durch die Gruppe zu vermeiden oder gering zu halten ist nötig, damit die Bereitwilligkeit, sich für andere mitverantwortlich zu fühlen bestehen bleibt. Weiter müssen Individuen oder soziale Gruppen zunächst dazu in die Lage versetzt werden, selbstverantwortlich zu handeln (vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 451). „Solidarität setzt also Selbstverantwortung voraus, Selbstverantwortung wiederum bedarf der Ergänzung durch Solidarität. […] Das Subsidiaritätsprinzip wiederum wird weder dem Ziel sozialer Gerechtigkeit noch dem des sozialen Friedens dienen können, wenn dem Einzelnen oder bestimmten sozialen Gruppen zu große Eigenbelastungen, zu viel Selbstverantwortung zugemutet werden […] und setzt Solidarität der größeren sozialen Einheiten mit den kleineren voraus“ (Lampert/Althammer 2004, S. 451f). Aus diesem Grunde sind Solidarität, Subsidiarität und Selbstverantwortung stets wichtige ideelle und integrale Bestandteile von Wohlfahrtsstaaten, nur jeweils in unterschiedlichem Maße und mit unterschiedlichen Schwerpunkten.

Der Wohlfahrtsstaat mit seinen institutionellen Strukturen befindet sich inmitten eines Veränderungsprozess, der darauf hinausläuft, dass finanzielle Engpässe und damit zusammenhängend Bürokratisierung, Monetarisierung und Verrechtlichung zu immer geringeren wohlfahrtsstaatlichen Leistungen führen und vorhandene Bestände an sozialer Solidarität zu verschwinden beginnen. Statt Solidarität treten Selbsthilfe und verschärfte Subsidiarität ebenso wie Demokrati­sierung und Dezentralisierung in den Vordergrund (vgl. Schmid 2002, S. 55f). Zunehmend verliert der Wohlfahrtsstaat in vielen Ländern seine Legitimations­grundlage, was sich in einigen Ländern in Protesten der Bürger gegen ihre Steuerbelastung und in geringerer politischer Unterstützung ausdrückt. Obwohl in Deutschland weiterhin in der Bevölkerung mehrheitlich eine generell positive Grundstimmung gegenüber dem deutschen Sozialstaat besteht, verliert auch hier der Ausbau der sozialen Sicherheit deutlich an Bedeutung und es gibt Tendenzen zu einem Rückzug staatlicher Leistungen und vermehrter Selbstvorsorge (vgl. Schmidt 2002, S. 54f).

3.2 Die Zukunft des Wohlfahrtsstaates

Alle Modelle sozialer Sicherung leiden unter den aktuellen weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, dem demografischem Wandel, Prozessen der Individuali­sierung und gesellschaftlicher Segregation sowie verschärften Verteilungs­konflikten (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 233). Besonders der erhöhte internationale Konkurrenzdruck und die zunehmende Alterung der Gesellschaft machen vielen europäischen Wohlfahrtsstaaten zu schaffen und stellen sie vor legitimatorische Schwierigkeiten. Alle Alterssicherungssysteme haben Finanzierungsprobleme, da sie auf Umlagefinanzierung aufbauen und der demografische Wandel mit einer immer größer werdenden Seniorengeneration sowie dem Rückgang der Erwerbstätigen zu großen Finanzierungslücken führt. Trotz Sparmaßnahmen steigen allerdings die Aufwendungen für Alters- und Krankheitssicherung und deren Finanzierung im Umlageverfahren wird immer schwieriger. Dies muss in den vorhandenen Systemen folglich auf Rentenkürzungen oder eine Mehr­belastung der Steuer- und Beitragszahler hinauslaufen (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 225).

Der immer schärfere internationale ökonomische Wettbewerb zwingt trotz steigenden Bedarfs zur Herabsetzung von Sozialleistungen, so dass die private Eigensicherung immer größeren Raum einnimmt. In Deutschland gibt es z.B. seit 2001 die Riesterrente, um die private und betriebliche Altersvorsorge auszubauen und die Sozialversicherungen zu entlasten (vgl. Hradil 2004, S. 256). Der positive Verstärkungseffekt zwischen Sozialpolitik und wirtschaftlicher Entwicklung scheint somit zerbrochen zu sein, so dass sich unter dem Druck der Globalisierung die Legitimationskrise des modernen Wohlfahrtsstaates noch verstärkt. Außerdem werden mit Blick auf die Standortsicherung negative Auswirkungen sozialstaat­licher Leistungen auf die Leistungswilligkeit und Mobilität der Bürger betont (vgl. Schmid 2002, S. 56-59).

Untersuchungen haben gezeigt, dass trotz Sparmaßnahmen und einer generell zu erkennenden Verschiebung zu vermehrter Selbstverantwortung der Bürger markante Unterschiede zwischen Ländern erhalten bleiben, obwohl die Nachzügler innerhalb der Europäischen Union langsam aufholen und sich die Abstände zu verringern beginnen. So sprechen einige von einer Festigung wohl­fahrtsstaatlicher Arrangements. Auch jene Länder, die auf beitragsfinanzierten Sozialversicherungen basieren und daher vor großen finanziellen Engpässen stehen, zeigen sich relativ resistent gegenüber einem schnellen Sozialabbau oder –umbau (vgl. Schmid 2002, S. 50-52). Das Profil des Wohlfahrtsstaates ist demnach seit den achtziger Jahren zwar schlanker geworden, seine Rahmen­konturen und wesentlichen Strukturelemente sind aber bis heute erhalten (vgl. Schmid 2002, S. 53f).

Dennoch sind auch Tendenzen erhöhter Selektivität des Wohlfahrtsstaates und eines gestiegenen Verarmungsrisikos zu bedenken, die als Weg in die ‚Zwei-Drittel-Gesellschaft’ gesehen werden. Trotz wohlfahrtsstaatlicher Einrichtungen und Leistungen liegt eine große Anzahl von Haushalten in den westeuropäischen Ländern und allen voran in den USA unterhalb der Armutsgrenze, was auf niedrige Primäreinkommen und Sozialleistungen zurückzuführen ist. In der Sozial­politik fallen soziale Schwerpunkte auf, die sich vor allem bei Belastungen auswirken, die bei Kindern und alten Menschen anfallen, so dass die sozialen Sicherungsnetze bis heute Lücken aufweisen. In Verbindung mit der lang anhaltenden Massenarbeitslosigkeit und einem verstärkten Verlust an Legitimation des Wohlfahrtsstaates bedroht dies den gesellschaftlichen Zusammenhalt und stellt die Sozialpolitik vor große Schwierigkeiten (vgl. Schmid 2002, S. 52f).

Die genauen Auswirkungen und Folgen dieser unterschiedlichen Faktoren sind jedoch ebenso vielfältig wie die wohlfahrtsstaatlichen Formen und Ausprägungen. Somit wird entsprechend der entwicklungsspezifischen Situation nach unter­schiedlichen Lösungen gesucht, wobei die Reaktionen und Maßnahmen sowie das Verhältnis von staatlicher Beteiligung und Eigenvorsorge gleichermaßen differieren. Die Reaktionsmuster der Industrieländer auf die ökonomischen Schwierigkeiten weichen aufgrund unterschiedlicher parteipolitischer Kräfte­verhältnisse, Ideologien und strukturellen Besonderheiten wohlfahrtsstaatlicher Arrangements deutlich voneinander ab. Eine generelle Aussage über die Zukunft des Wohlfahrtsstaates ist somit nicht möglich. Vom ‚Ende des Wohlfahrtsstaates’ kann dementsprechend keine Rede sein. Die unterschiedlichen Heraus­forderungen an den Wohlfahrtsstaat lassen zwar stark an der künftigen Tragfähigkeit der jetzigen Systeme sozialer Sicherung zweifeln, aber dennoch hat der schon immer umstrittene Wohlfahrtsstaat gerade aus vergleichender Perspektive eine Zukunft. Diese wird in den einzelnen Ländern unterschiedlich aussehen und ist vom jetzigen Stand noch nicht vorherzusehen. Es geht letztlich also weniger um die Frage, ob es den Wohlfahrtsstaat in der Zukunft noch geben wird, sondern vielmehr darum, wie er dann aussehen könnte (vgl. Schmid 2001, S. 1986).

Insofern wird vielfach nach Ideen für die Umgestaltung der nationalen Systeme der sozialen Sicherung gesucht. Verbunden mit der Forderung nach Effektivität, Effizienz, Transparenz und Gerechtigkeit wird der Blick dabei auch auf Gestaltungsmuster anderer Staaten gerichtet. „Auf dem Weg zu einer möglichst gerechten, finanzierbaren, zielgerichteten und akzeptierten Sozialpolitik kann der Blick über den Tellerrand nur hilfreich sein – wenn man denn nicht der Versuchung unterliegt durch ungeprüftes Kopieren einzelner Elemente das System zu ändern bzw. zu gefährden“ (Dietz/Frevel 2004, S. 235). Ideen und Elemente anderer Systeme können und sollten in Erwägung gezogen werden, aber dennoch muss für jedes Land eine eigene Lösung gefunden werden, die dem individuellen Entwicklungsweg des wohlfahrtsstaatlichen Systems entspricht. Dementsprechend kann es keine allgemeinen, sondern nur länderspezifische Lösungs­ansätze geben, die die Besonderheiten der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung, Hintergründe und Ausprägungen eines Landes in den Blick nehmen.

Alle existierenden Formen des Wohlfahrtsstaates stehen momentan vor großen Schwierigkeiten und es scheint nicht so, als hätte ein bestimmtes Land eine generell erfolgsversprechende Modelllösung vorzuweisen. Dennoch sind einige der sozialpolitischen Elemente anderer Länder sicherlich zu bedenken und auf ihre Anwendbarkeit und Zukunftsfähigkeit für die Übertragung auf andere Modelle zu überprüfen. Die zurzeit existierenden Wohlfahrtsstaaten sollten neben den schon erwähnten Herausforderungen und Schwierigkeiten allerdings die Orientierung an Erwerbsarbeit überdenken. Da die Finanzierung der wohlfahrts­staatlichen Leistungen stets zu einem großen Teil über Erwerbsarbeit gewährleistet wird, sei es durch Steuern oder Beitrittszahlungen, führt die schwindende Lohnarbeit auch in jenen Ländern zu Problemen, in denen der Leistungs­bezug nicht an Lohnarbeit gekoppelt ist. In Systemen wie in Frankreich und Deutschland wird das Problem jedoch mit Abstand am deutlichsten, da Erwerbs­tätigkeit durch die Koppelung mit sozialem Schutz nicht nur Grundlage für die Finanzierung des Systems sozialer Sicherung ist, sondern auch für den Leistungs­bezug. Nicht regelmäßig Erwerbstätige wie Hausfrauen, Langzeit­arbeitslose oder aber nicht sozialversicherte Beschäftigte in Teilzeit-Jobs sind demnach nur in geringem Maß abgesichert und verstärkt von Armut bedroht.

Die Konzentration auf Erwerbsarbeit als Finanzierungsquelle und in einigen Ländern als Prämisse für den Leistungsbezug in einer Zeit, in der Lohnarbeit immer weniger benötigt und schwieriger zu erlangen ist, erscheint als wesentliche Herausforderung der jetzigen Wohlfahrtsstaaten. Insofern müsste ein wohlfahrts­staatliches Modell entworfen werden, das dieser Problematik Rechnung trägt; ein Modell, das sich vom starken Lohnarbeitsbezug abwendet und die Existenz des Einzelnen anderweitig absichert. Bevor ich auf die wohlfahrtsstaatliche Konstruk­tion der AG links-netz als Alternative für den lohnarbeitsbezogenen deutschen Sozialstaat eingehe, möchte ich die Situation des deutschen Sozial­staates im nächsten Kapitel noch genauer beleuchten und mich mit dessen aktuellen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Entwicklungstendenzen beschäftigen.

Teil II Der lohnarbeitsbezogene deutsche Sozial- staat und eine alternative Sozialpolitik

Wie ich im vorherigen Kapitel herausgearbeitet habe, wird es nicht möglich sein, für die Zukunft des Wohlfahrtsstaates globale Lösungen zu finden. Vielmehr können Lösungswege nur länderspezifisch und mit Rücksicht auf die Eigenheiten des Systems sozialer Sicherung entwickelt werden. „Ob in Großbritannien oder Deutschland, in Schweden oder der Schweiz, die Geschichte der Sozialpolitik hat sich dem nationalen Gedächtnis überall tief eingeprägt; die Bauformen der Systeme der sozialen Sicherung sind zu einem festen Bestandteil der nationalen Lebensweise geworden. Dementsprechend variieren auch die Strategien, die heute zur Lösung der anstehenden Probleme diskutiert werden und in den jeweiligen politischen Kulturen durchsetzbar sind“ (nach Lottes in Schmid 2002, S. 36f).

Im folgenden Teil der Arbeit werde ich mich daher auf die aktuelle Situation des deutschen Sozialstaates konzentrieren. Dabei werde ich dessen Besonderheiten analysieren und sozialpolitische Tendenzen im aktivierenden Sozialstaat aufzeigen. Ferner werde ich die Rolle der Sozialen Arbeit im aktivierenden Sozial­staat darlegen. Im Anschluss an diese Betrachtungen schließe ich diesen Teil der Arbeit mit der Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat der AG links-netz ab. Deren Konzept einer ‚sozialen Infrastruktur’ hinterfragt die grundlegenden Strukturen des Sozialstaates und versucht, Sozialpolitik an die veränderten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse anzupassen, anstatt wie im aktivierenden Sozialstaatsmodell lediglich die Menschen an veränderte Bedingungen gewöhnen und anpassen zu wollen. Ich schließe das Kapitel mit Überlegungen einer möglichen Sozialen Arbeit in diesem alternativen Modell ab und untersuche dabei, welche Bedeutung Sozialer Arbeit zukommen kann und sollte.

1 Die Besonderheiten und Der Umbau des deutschen Sozialstaates

In diesem Kapitel sollen zunächst die Entwicklung und die Besonderheiten des deutschen Sozialstaates veranschaulicht werden. Außerdem werde ich mich mit dem aktuellen Umbau des Sozialstaates befassen und diesen untersuchen. Dazu gehört primär die Auseinandersetzung mit dem aktivierenden Sozialstaat und dem damit einhergehenden sozialpolitischen Paradigmenwechsel. Ich werde mich daher sowohl mit dem Charakter des herkömmlichen Sozialstaates als auch mit aktuellen Entwicklungen im Zuge der Agenda 2010 und der Hartz IV-Reformen beschäftigen und deren Implikationen herausarbeiten. In diesem Zusammenhang werde ich auf eine Verschiebung der Strukturprinzipien und veränderte Gerechtig­keits­vorstellungen eingehen. Zudem werden die Konsequenzen des aktivierenden Sozialstaates für die Gesellschaft und für die Soziale Arbeit diskutiert.

1.1 Die Entwicklung des deutschen Sozialstaates

Der deutsche Sozialstaat ist ebenso wie die wohlfahrtsstaatlichen Arrangements in anderen Ländern von den schon erwähnten soziokulturellen Faktoren und den Folgen der Globalisierung betroffen und wird spätestens seit den 80er-Jahren verstärkt in die Kritik genommen. Im Folgenden stelle ich die Problematik des Sozial­staates dar und werde dabei auf systemspezifische Schwierigkeiten eingehen und insbesondere den starken Lohnarbeitsbezug im deutschen System sozialer Sicherung herausstellen. Im Weiteren betrachte ich den Umbau des Sozial­staates und untersuche, inwieweit es sich um die Entwicklung eines liberalen ‚workfare’ Regimes handelt.

1.1.1 Zur aktuellen Problematik des Sozialstaates

Um die gegenwärtigen Schwierigkeiten des Sozialstaates besser zu verstehen, werde ich zunächst die Besonderheiten des deutschen Systems sozialer Sicherung - den starken Lohnarbeitsbezug und die Orientierung an der Normal­familie - hervorheben und sie im Kontext aktueller wirtschaftlicher und gesell­schaftlicher Veränderungen betrachten. Dabei werde ich herausstellen, dass diese zu einer ungleichen und bei einem zunehmenden Teil der Bevölkerung ungenügenden Absicherung führen. Im weiteren Verlauf beschäftige ich mich mit den Finanzierungs- und Legitimationsproblemen des aus Sicht seiner Kritiker den Standort Deutschland bedrohenden Sozialstaates und der spezifisch deutschen Entwicklung. Hier sind u.a. die Folgekosten der Wiedervereinigung vor dem Hintergrund der Struktur des Sozialstaates zu berücksichtigen.

1.1.1.1 Lohnarbeitsbezug und Orientierung an der Normal­familie

In Deutschland spielt – mehr als in den meisten anderen Ländern - der starke Lohnarbeitsbezug eine große Rolle, der mit den Bismarckschen Sozial­versicherungen institutionalisiert wurde und bis heute erhalten ist. Einhergehend mit einem hohen Stellenwert des Äquivalenzprinzips zeichnet sich das deutsche System sozialer Sicherung demnach durch eine starke Koppelung des Leistungs­bezugs an Erwerbsarbeit aus. So sind die meisten staatlichen Leistungen gebunden an Beitragszahlungen, die auf kontinuierlicher Beschäftigung in einem sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnis basieren. Das System der Sozialversicherungen orientiert sich somit an der Normalerwerbsbiografie und dem Normalarbeitsverhältnis, d.h. an der abhängigen, unbefristeten, sozial­versicherungs­pflichtigen, außerhäuslichen und kontinuierlichen Vollzeit­erwerbstätigkeit (vgl. Pilz 2004, S. 136).

Der Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt führt zu einer Aufweichung des Normal­arbeitsverhältnisses, so dass es empirisch kaum noch vorzufinden ist (vgl. Butterwegge 2001, S. 59). Davon abgesehen, dass ein zunehmender Teil der Bevölkerung vom Arbeitsmarkt und insofern auch von der Gesellschaft ganz ausgeschlossen wird und in den meisten Fällen auf Leistungen der sozialen Sicherung angewiesen ist, erschwert die aktuelle Situation am Arbeitsmarkt auch für alle anderen die Existenzsicherung durch Lohnarbeit. „Längst reichen viele Vollzeitarbeitsverhältnisse nicht mehr aus, um eine Familie zu ernähren, so dass ein oder mehrere Nebenjobs übernommen werden und nach Feierabend bzw. an Wochenenden (zum Teil schwarz) weitergearbeitet wird“ (Butterwegge 2004, S. 595). Immer mehr Stellen sind heutzutage auf wenige Jahre befristet und können folglich keine soziale Absicherung gewährleisten. Der Anteil geringfügiger Beschäftigungsverhältnisse ist überdurchschnittlich angewachsen, der Anteil sozial­versicherungspflichtiger Teilzeitbeschäftigter nimmt seit Jahren deutlich zu und die Nachfrage nach Arbeitskräften im Niedriglohnsektor wächst stetig an (vgl. Pilz 2004, S. 136). Das hat zur Folge, dass ein immer größerer Teil der Bevöl­kerung zu den ‚working poor’ gehört, deren Einkommen trotz Lohnarbeit unter- bzw. knapp oberhalb der Armutsgrenze liegt. Die Einführung von Mini- und Midi-Jobs und die Ausweitung der Leiharbeit durch die Hartz-Gesetzgebung wären hier als Teile des deutschen Niedriglohnsektors zu nennen (vgl. Butterwegge 2004, S. 595). Während die Beschäftigung in niedrig entlohnter Arbeit stark zunimmt, „erodiert der gesamte Bereich der mittleren Einkommen, also der Bereich der tradierten „normalen“ Lohnverhältnisse“ (Hauer 2004, S. 1478); genau der Bereich jener Arbeitsverhältnisse, auf denen das deutsche System sozialer Sicherung basiert. Zudem ist die Zahl der Teilzeitarbeiter seit 1996 um 41 Prozent gestiegen und jeder vierte hat heutzutage keinen Vollzeitjob mehr (vgl. Gillen 2005, S. 29). Das fordistische Arbeitsverhältnis befindet sich somit offensichtlich in einem fortschreitenden Auflösungsprozess und die prekären Lebensumstände bilden stattdessen das Normalarbeitsverhältnis des 21. Jahrhunderts (vgl. Hauer 2004, S. 1481).

Die Normalerwerbsbiografie basiert auf dem Ideal der ‚Normalfamilie’ mit dem zugrundeliegenden Leitbild des männlichen Alleinverdieners. Der gesellschaftliche Wandel mit einer zunehmenden Zahl von Singles, Geschiedenen, Wieder­verheirateten und kinderlosen Paaren ist nicht mit der am Normalarbeitsverhältnis orientierten sozialen Sicherung zu vereinbaren (vgl. Pilz 2004, S. 137). Die Orientierung an der Hausfrauenehe im System der Sozialversicherungen führt vom Beginn seiner Entstehung zu einer starken Abhängigkeit der Frauen vom ‚male breadwinner’, da durch die Sozialversicherungen nur Erwerbstätige sozial abgesichert sind und nicht alle Staatsbürger, wie in universal ausgerichteten Systemen (vgl. Teil I, Kapitel 3.1.1.). Heute, nach langem Kampf um mehr Gleichberechtigung, ‚dürfen’ Frauen nun nicht nur am Arbeitsleben teilnehmen, sondern sind häufig auch aus finanzieller Notwendigkeit dazu gezwungen - dies jedoch meist unter anderen Bedingungen als Männer.⁸ Das zeigt sich u.a. daran, dass ein Großteil der Frauen vergleichsweise niedrig entlohnten Beschäftigungen nachgeht. So sind sie bei den Armuts- und Niedriglöhnen mit ca. 70 Prozent vertreten und machen 65 Prozent der Beschäftigten in Mini-Jobs aus (vgl. Hauer 2004, S. 1477; 1479). Dies führt dazu, dass sie trotz Aufnahme von Lohnarbeit nur gering bis gar nicht abgesichert sind. Es zeichnet sich ab, dass sich diese Arbeits­bedingungen, die den Frauen schon lange bekannt sind, auf der Basis des Trends zu Prekarisierung und Niedriglohn zunehmend auch auf die Arbeitswelt der Männer ausweitet (vgl. Hauer 2004, S. 1479). Unter den aktuellen Arbeitsmarkt­bedingungen ist es einer Person kaum noch möglich, genug für eine ganze Familie zu verdienen. Die niedrigen Löhne machen das Bestreiten des Lebens ohne zusätzliche Gelder – wie z.B. durch einen zweiten Job, familiäre Hilfe oder staatliche Unterstützung – fast unmöglich. Daher ist die Normalfamilie im Sinne der Hausfrauenehe schon aus finanziellen Gründen kaum noch in der Realität vorzufinden.

Das System der Sozialversicherungen basiert demnach auf Idealen, die aufgrund veränderter gesellschaftlicher und ökonomischer Faktoren praktisch kaum noch Realität sind. Dies führt zum einen dazu, dass sich die Sozialpolitik immer weniger auf die familiären Reproduktionsfunktionen verlassen kann. „Je mehr die Familie ihre Monopolstellung als Lebensform der großen Bevölkerungsmehrheit verliert, um so weniger erfüllt sie ihre Funktion als „Auffangstation und Basisinstitution sozialer Politik“…“ (Butterwegge 2001, S. 60). Zum anderen bedeutet das Festhalten an kaum noch vorzufindenden Strukturen nach patriarchalem Muster, dass eine größer werdende Bevölkerungsschicht – darunter vor allem Frauen – nur unzureichend oder gar nicht abgesichert ist. Die drastische Zunahme diskontinuierlicher Erwerbsverläufe, länger andauernder und wiederholter Arbeits­losigkeit, Teilzeitarbeit und geringfügiger Beschäftigungs-verhältnisse, die vor allem Frauen, zunehmend aber auch Männer betreffen, führen zu einem erhöhten Armutsrisiko und zugleich zwangsläufig zu Problemen der Alters­sicherung (vgl. Butterwegge 2001, S. 61).

1.1.1.2 Die Finanzierungskrise des Sozialstaates

Die Finanzierung sozialer Leistungen lassen aus unterschiedlichsten Gründen den Sozialstaat an seine Grenzen stoßen. Häufig werden als Grund für die Finanzierungs­krise die zu hohen Ausgaben für soziale Leistungen im Hinblick auf den erhöhten internationalen Konkurrenzdruck genannt. Im Vergleich zeigt sich allerdings, dass die Sozialleistungsquote Deutschlands zwar 1960 mit Abstand am höchsten war, aber seitdem neben den USA den geringsten Anstieg verzeichnet hat. Ab 1990 stieg die Sozialleistungsquote durch die Vereinigungskosten einige Jahre überdurchschnittlich an, hätte ohne diese Besonderheit aber weiterhin einen rückläufigen Anteil der Sozialausgaben am Volkseinkommen (vgl. Kaufmann 2000, S. 184).

Die Finanzierungskrise des deutschen Sozialstaates ist insofern weniger auf generell hohe Sozialausgaben, sondern vor allem auf die im dreistelligen Milliarden­bereich liegenden Folgekosten der deutschen Einheit zurückzuführen und darauf, dass diese nicht aus Steuer-, sondern aus Beitragsmitteln finanziert werden. Somit werden vor allem die unselbständig Erwerbstätigen und ihre Arbeit­geber belastet, während die Beamten und Selbständigen ebenso wie Einkünfte aus Kapital nicht herangezogen werden. In den meisten anderen OECD-Ländern wird ein höherer Anteil der Sozialausgaben über Steuern finanziert, weshalb die Höhe der deutschen Lohnnebenkosten nur von Frankreich und Italien übertroffen wird. Die gegenwärtige Auseinandersetzung um die Höhe der Lohnnebenkosten ist vor diesem Hintergrund weniger durch die Globalisierung bedingt, sondern in erster Linie durch den Umstand, dass nur die unselbständig Erwerbstätigen und deren Arbeitgeber die Defizite der Sozialversicherungen auszugleichen haben. Würden die Defizite über Steuermittel ausgeglichen, lägen die Sozial­versicherungs­beiträge und somit auch die Lohnnebenkosten erheblich niedriger (vgl. Kaufmann 2000, S. 184f).

Zu einem großen Teil ist die Finanzierungskrise des deutschen Sozialstaates folglich auf die starke finanzielle Belastung der Sozialversicherungen durch die Wiedervereinigung zurückzuführen. Der demografische Wandel und gesamt­gesellschaftliche Veränderungen, verschärfte Standortkonkurrenz und veränderte Ansprüche des Arbeitsmarktes spielen hier ebenfalls eine Rolle, sind jedoch immer in Verbindung mit den systemimmanenten Besonderheiten und Schwierig­keiten zu betrachten. In diesem Zusammenhang ist auch die hohe Arbeitslosigkeit im Rahmen der Standortdebatte zu verstehen. Entgegen der in den Medien vorrangig verbreiteten Meinung, dass die mangelnde Konkurrenzfähigkeit der Exportindustrie oder eine zu hohe Steuerlast der Unternehmen ursächlich für die hohe Arbeitslosigkeit wäre, ist sie vor allem eine Folge der spezifischen Struktur des deutschen Sozialstaates. (vgl. Kaufmann 2000, S. 185). Insofern wäre es sinnvoll, sich mit alternativen Strukturen auseinander zu setzen, um die Finan­zierungs­probleme bewältigen zu können. Im folgenden Teil werde ich mich mit dem aktuellen Umbau des deutschen Sozialstaates beschäftigen und Veränderungen und Kontinuitäten in der sozialstaatlichen Entwicklung aufzeigen. Trotz einiger wesentlicher Veränderungen und neuer Schwerpunktsetzungen des Sozialstaates wird die grundlegende Struktur des deutschen Systems sozialer Sicherung dabei nicht angetastet.

1.1.2 Kontinuität und Wandel des Sozialstaates

In der Entwicklung des deutschen Sozialstaates lässt sich eine starke institutionelle Pfadabhängigkeit aufzeigen. So ist das von Bismarck eingeführte System der Sozialversicherungen im Wesentlichen erhalten geblieben und weist somit eine große Stabilität auf. Veränderungen und Kürzungen im Sozialsektor haben das Prinzip des Sozialstaates mit seiner Zwecksetzung und seinem disziplinierenden Charakter nicht angetastet. Denn schon seit Bismarck war der Sozialstaat „keineswegs nur eine soziale Errungenschaft, sondern zugleich auch ein Mittel, gesellschaftliche Kämpfe stillzustellen und politische Selbstorganisation zu verhindern“ (AG links-netz, September 2003, S. 1). Insofern wäre eine kritiklose Verteidigung des Sozialstaates alter Prägung schon von seiner Zielsetzung, seiner Struktur und seinem Charakter her kaum angebracht, zudem seine Grundlagen infolge der ökonomischen und gesellschaftlichen Veränderungen nachhaltig zu erodieren beginnen.

Trotz dieser Kontinuitäten in Struktur und Zwecksetzung des Sozialstaates wurden einige sozialstaatliche Veränderungen vorgenommen. Auf der Suche nach neuen Lösungsansätzen für den Umgang mit den Schwierigkeiten des Sozialstaates wird in den intensiven sozialpolitischen Diskussionen in Deutschland auch auf ausländische Modelle zurückgegriffen. So wird in der Rentendiskussion mit der Einführung der freiwilligen Riester-Rente als staatlich geförderter Privatvorsorge mit liberalen Ansätzen an die britische und dänische Variante angeknüpft. Im Gesundheitsbereich wurden Hausarztkonzepte aus Großbritannien und den Niederlanden diskutiert. Auch im Bereich der Arbeitsmarktpolitik im Rahmen der Agenda 2010 mit geringeren Bezugszeiten der Leistungen und grundsätzlich eher einer Mindestsicherung werden Züge liberaler Wohlfahrtsstaatlichkeit deutlicher. In der Frauenpolitik lassen sich jedoch eher skandinavische Tendenzen vom ‚modified male-breadwinner-regime’ zu einem ‚weak’ Regime erkennen (vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 234).

Insgesamt herrschen in den aktuellen Debatten zur Umstrukturierung des Sozial­staates neoliberale Gesellschaftsvorstellungen und Weltbilder vor, „in denen gesellschaftliche Verhältnisse und Entwicklungen mit ihren krisenhaften Folgen zu einer Angelegenheit der einzelnen „selbstverantwortlichen“ Individuen erklärt werden“ (AG links-netz, September 2003, S. 1). In vieler Hinsicht sind die jüngsten Entwicklungen des Sozialstaates demnach an liberale Maßnahmen und Lösungs­ansätze angelehnt und vor allem im Bereich der Renten-, Gesundheits- und Arbeits­marktpolitik sind einige liberale Elemente übernommen worden. Obwohl kein genereller Wechsel zum liberalen Wohlfahrtsstaat anzunehmen ist, bringen die kürzlich eingeführten Reformen im Bereich der Sozialpolitik eine Verschiebung oder vielmehr eine Verschärfung der zugrunde liegenden Prinzipien des Sozialstaates mit sich und führen zu einem neuen Typ von Sozialstaat, der dem angel­sächsischen Typ des Workfare Regimes stark ähnelt. Diese Entwicklung werde ich im folgenden Teil zur Sozialpolitik im aktivierenden Sozialstaat genauer betrachten.

1.2 Der aktivierende Sozialstaat als zukunftsfähiges Modell?

Das folgende Kapitel stellt die aktuellen Veränderungen der deutschen Sozial­politik und die Implikationen des aktivierenden Sozialstaates dar. Da die politische, wirtschaftliche und soziale Lage Deutschland von hohen Ausgaben der Bundes­agentur für Arbeit, wenig neuen Arbeitsplätzen und vielen Langzeitarbeitslosen geprägt ist, stehen die Beschäftigungspolitik im Rahmen der Agenda 2010 und die in den letzten Jahren mit den Hartz-Gesetzen eingeführten Arbeitsmarktreformen im Mittelpunkt der folgenden Betrachtungen. Anhand einer ausführlichen Auseinandersetzung mit den Grundlagen, Zielen und Konsequenzen von Hartz IV arbeite ich die wesentlichen Tendenzen der gegenwärtigen Sozialpolitik und deren Bedeutung heraus.

1.2.1 Die Agenda 2010 und eine neue Sozialpolitik

Im Zentrum der Sozialpolitik unter der ehemals rot-grünen Regierung steht deutlich die 2003 angekündigte Agenda 2010. Diese verfolgt das Ziel, die Erwerbs­losen zu aktivieren, die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung umzubauen und den Flächentarif für regulär beschäftigte Lohnabhängige auszu­weiten. In Anknüpfung an diese Pläne folgte die Gesundheitsreform, bei der in der Debatte über ‚Generationengerechtigkeit’ die Versorgung ‚unproduktiver’ Bürger wie z.B. älterer Menschen in Frage gestellt wurde. Im Weiteren wurden die Hartz-Reformen durchgesetzt, die mit ihrem Herzstück Hartz IV die Existenz von Erwerbslosen auf Sozialhilfeniveau festschreiben und die Partizipation auf dem Arbeitsmarkt und damit einhergehend die ‚employability’ der Bürger ins Zentrum der Sozialpolitik stellen (vgl. Hauer 2005, S. 10f).

Mit der Einführung von Hartz IV wird der „Entzug staatlicher Leistungen zur obersten Maxime sozialstaatlichen Handelns“ (Hauer 2005, S. 13) und die wohl­fahrtsstaatlichen Leistungen werden arbeitsmarktpolitischen und ökonomischen Kriterien untergeordnet. Wesentliches Ziel dieser veränderten Politik ist die Eingliederung in den Arbeitsmarkt, wenn nötig unter Androhung von Strafe und mit Einsatz von Druck und Zwang. „Jede und jeder hat ihre/seine Arbeitskraft zu möglichst niedrigen Löhnen auf diesem [dem Arbeitsmarkt] feilzubieten“ (Hauer 2005, S. 15). Vor allem soll die Beschäftigungsfähigkeit der Hilfeempfänger verbessert werden, was letztlich auf eine bessere Anpassungsfähigkeit an die Ansprüche des Arbeitsmarktes hinauslaufen soll. Es wird zu einer Pflicht, sich ohne Rücksicht auf Qualifikation, erlernten Beruf und Neigungen in den Arbeits­markt einzubringen. „Ausgerechnet in einer Beschäftigungskrise, wo Millionen Arbeitsplätze – eben nicht: Arbeitswillige – fehlen, wird im Zuge einer Diskussion über den ‚ermunternden Sozialstaat’ der Arbeitszwang verstärkt“ (Butterwegge 2004, S. 294). Die Verschärfung der Zumutbarklausel und der Ausbau des Niedrig­lohnsektors sind Indizien dafür, dass mit dieser Partizipationsverpflichtung Arbeitsbedingungen, Lohnhöhe und Sinnhaftigkeit der Arbeit nicht mehr als relevant angesehen werden (vgl. Hauer 2005, S. 15; 25).

Die Reformen zielen auf die Sicherung des Wirtschaftsstandortes Deutschland, also die Sicherstellung und den Erhalt der „Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Ökonomie im globalen Kontext“ (Schaarschuch 2002, S. 156). Wie der Sozialstaat zunehmend als Bedrohung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit betrachtet wird, soll auch die Sozialpolitik den Anforderungen der Standortpolitik und der Arbeits­marktflexibilität untergeordnet werden. Das beinhaltet „die Hinnahme von struktureller Massenarbeitslosigkeit und gesellschaftlichen Spaltungsprozessen“ (Schaarschuch 2000, S. 156). Die Politik des aktivierenden Sozialstaates, der den Bürger mit möglichst wenig finanzieller Unterstützung zu mehr Selbst­verantwortung aktivieren soll, richtet den Blick mit Verweis auf den erhöhten internationalen Konkurrenzdruck vor allem auf die Interessen der Unternehmen. Dies geht einher mit einer Politik der Verunsicherung von Lebens- und Arbeits­bedingungen für alle auf Erwerbsarbeit angewiesenen Bürger (vgl. Hauer 2005, S. 12f).

Der sozialpolitische Paradigmenwechsel zeigt sich in einem Umverteilungs­programm zu Gunsten des Kapitals mit dem Ziel, bestehende Macht- und Geld­verhältnisse zu festigen und zu verschärfen. So führen Leistungs­einschränkungen, Eigenbeteiligungen und Teilprivatisierungen der Sozialversicherungen dazu, dass die Kosten zur sozialen Absicherung künftig mehr als bisher vor allem von Erwerbslosen und abhängig Beschäftigten getragen werden müssen (vgl. Hauer 2005, S. 11f; vgl. Gillen 2005, S. 7). Der sozial­politische Umbau macht sich somit vor allem durch vermehrte Leistungs­kürzungen, verbunden mit einem Konzept des Forderns und Förderns und mehr Selbstverantwortung bemerkbar und verweist auf eine Verschiebung der grundlegenden Prinzipien. So wird in einigen Bereichen der Sozialversicherung von der Lebensstandardsicherung abgerückt und z.B. in der Alterssicherung ebenso wie der Arbeitslosenabsicherung die Gewährleistung einer Grundsicherung angestrebt, die privat zu ergänzen wäre. Die aktuellen Arbeits­marktreformen mit den Hartz IV-Reformen sind hier nur ein Beispiel, das diese Tendenzen belegt und auf das ich im folgenden Kapitel genauer eingehen werde. Diese Veränderungen machen den aktuellen Wechsel vom Keyne­sianischen Wohlfahrtsstaat zum workfare Regime oder - mit dem entsprechenden deutschen Begriff ausgedrückt - zum aktivierenden Sozialstaat deutlich (vgl. Teil I, Kapitel 2).

An dieser stark an neoliberalen Kriterien orientierten Entwicklung wird voraussichtlich auch der Regierungswechsel nichts ändern. So äußerte Angela Merkel, die Amtsnachfolgerin Gerhard Schröders, in ihrer Regierungserklärung vom 29. November 2005: „Ich möchte Bundeskanzler Schröder ganz persönlich dafür danken, dass er mit seiner Agenda 2010 mutig und entschlossen eine Tür aufgestoßen hat, eine Tür zu Reformen, und dass er die Agenda gegen Wider­stände durchgesetzt hat“ (Merkel in Regierungserklärung 2005). Verfolgt man die aktuellen politischen Diskussionen, ist abzusehen, dass die große Koalition dem vorgezeichneten Weg der rot-grünen Koalition folgen und die aktivierenden, angebots­orientierten Maßnahmen und somit auch die gesellschaftliche Spaltung noch verschärfen wird. Die ab 2007 geplante Erhöhung der Mehrwertsteuer der rot-schwarzen Koalition trifft die Bezieher kleiner Einkommen prozentual am stärksten und wird zu einer weiteren Zuspitzung der Macht- und Geldverhältnisse führen (vgl. Wolf-Doettinchem 2005, S. 30). Im Zusammenhang mit dem Ausbau des Niedriglohnsektors steht die Einführung eines Kombilohns zur Disposition, der die Aufnahme niedrig entlohnter Arbeit durch staatliche Gelder fördern soll. Außerdem wird die Anhebung des Renteneinstiegsalters auf 67 Jahre in Erwägung gezogen und kontrovers diskutiert, die Merkel schon in ihrer Regierungs­erklärung angekündigt hat (vgl. Regierungserklärung 2005). Diese Vorschläge der neuen Regierung fügen sich sehr gut in die Zielsetzung der Agenda 2010 ein. So wird auch hier deutlich, dass vor allem die arbeitnehmende Bevölkerung vermehrt Einschnitte der sozialen Leistungen hinzunehmen hat und soziale Risiken zunehmend selber abzusichern sind.

1.2.2 Das Konzept und die Folgen von Hartz IV

Hartz IV ist das Herzstück der Vorschläge der von Peter Hartz geleiteten Kommission ‚Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt’, die 2002 beauftragt wurde, zu erarbeiten, wie die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland effizienter gestaltet und die Bundesanstalt für Arbeit reformiert werden kann. Das von dieser Kommission erarbeitete Reformprogramm stellte der ehemalige Kanzler Gerhard Schröder im März 2003 unter der Überschrift ‚Agenda 2010’ als sozialpolitischen Maßnahmenkatalog vor (vgl. Gillen 2005, S. 14f). In den Medien wird das darauf basierende Konzept vielfach als Hartz-Paket bezeichnet, da es ein Bündel verschiedener Maßnahmen enthält, die in einzelne Gesetze mit den Kurz­bezeichnungen Hartz I, II, III und IV aufgeteilt und mittlerweile alle in Kraft getreten sind. Im Zentrum des Hartz-Konzeptes zur Reform des Arbeitsmarktes steht die verstärkte Integration der Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt. Zu diesem Zweck wurden zum 1. Januar 2003 mit Hartz I u.a. die Personal-Service-Agenturen eingeführt, die Arbeitslose gegen Honorar einstellen und als Leiharbeiter an Firmen vermitteln. Mit Hartz II wurden in demselben Jahr die nicht sozial­versicherungs­pflichtigen Mini-Jobs und Midi-Jobs geregelt, die Ich-AG staatlich unterstützt und Job-Center eingerichtet. Im Januar 2004 wurde die Bundes­anstalt für Arbeit in die Bundesagentur für Arbeit umgebaut und so Hartz III umgesetzt (vgl. Eichhorst/Zimmermann 2005, S. 15; vgl. Wikipedia). Ich werde mich im Folgenden genauer mit Hartz IV, der am 1. Januar 2005 und somit zuletzt in Kraft getretenen Maßnahme der Hartz-Kommission befassen, dabei wesentliche Aspekte der Hartz IV-Regelungen aufzeigen und die Konsequenzen für die Betroffenen ebenso wie die Bedeutung für die sozialpolitische Entwicklung herausarbeiten.

1.2.2.1 Soziale Absicherung bei Arbeitslosigkeit unter Hartz IV

Bei Hartz IV handelt es sich in erster Linie um die Zusammenführung von Arbeits­losenhilfe und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II. Ab 1. Januar 2005 erhalten demnach erwerbsfähige Arbeitslose das Arbeitslosengeld II, das auf Sozialhilfe­niveau liegt (vgl. Pilz 2004, S. 147). Diese ‚Grundsicherung für Arbeits­suchende’ ist eine staatliche Absicherung, die unterstützend und in Verbindung mit einer Stärkung der Eigenverantwortung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen dafür sorgen soll, dass der Lebensunterhalt wieder aus eigenen Mitteln und Kräften bestritten werden kann (vgl. §1 SGB II). Da dies für die meisten Menschen nur über den Verkauf ihrer Arbeitskraft möglich ist, verfolgt dieses Gesetz folglich vor allem das Ziel der Eingliederung in den Arbeitsmarkt, und zwar stets in Kombination mit dem Grundsatz von ‚Fordern und Fördern’, wobei das Fordern deutlich im Vordergrund steht. Während das ‚Fordern’ als Muss-Leistung ausgestaltet wurde, handelt es sich beim Fördern (z.B. Eingliederungshilfen) um Kann-Leistungen, auf die kein Rechtsanspruch besteht (vgl. Schumak 2004, S. 83). In der Praxis ist bei der Gewährung dieser Leistungen eine Konzentration auf Hochqualifizierte und leicht Vermittelbare zu erkennen, so dass gerade Langzeit­arbeitslose, Ältere und Berufsrückkehrerinnen von Qualifizierungs- und Förder­maßnahmen praktisch ausgeschlossen werden (vgl. Butterwegge 2004, S. 594).

In §2 SGB II wird deutlich gemacht, dass nicht nur die erwerbsfähigen Hilfebe­dürftigen, sondern auch die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen „alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfe­bedürftigkeit ausschöpfen“ (§2 Absatz 1 SGBII) müssen, um ihren Lebens­unterhalt wieder aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten zu können. Der Einsatz der Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhaltes wird explizit gefordert und den Leistungsbeziehern wird damit gleichzeitig unterstellt, dass sie arbeiten könnten, jedoch nicht genügend Arbeitsbereitschaft zeigen. Dabei gilt der Grundsatz, dass in jedem Fall die Arbeitskraft eingesetzt werden muss, unabhängig davon, ob die Arbeit den Qualifikationen und Interessen entspricht und die Existenz tatsächlich sichern kann. Nach §10 SGB II ist praktisch jede legale Arbeit zumutbar und daher anzunehmen – auch untertariflich bezahlt oder als geringfügige Beschäftigung (vgl. Schumak 2004, S. 80). Die Ausweitung der Zumutbarkeitskriterien gehört somit zu den Maßnahmen, die den Druck zur Aufnahme von Arbeit und den damit einhergehenden Zwangscharakter erhöhen (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 18).

Im Folgenden möchte ich die Leistungen im Rahmen der Regelungen von Hartz IV im Vergleich zu vorher gewährleisteten Geldern bei Arbeitslosigkeit darstellen. Vor der Einführung der Hartz IV-Gesetze gab es im deutschen System sozialer Sicherung eine Abstufung von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Arbeitslosengeld und –hilfe sollten der Lebensstandardsicherung dienen und wurden über Beiträge in die Sozialversicherungen finanziert, die Sozialhilfe als staatliche Mindestsicherung war hingegen steuerfinanziert (vgl. Schmid 2002, S. 114f). Durch die Einführung von Hartz IV haben sich diese Leistungen stark verändert. Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe wurden zum Arbeitslosengeld II (ALG II) zusammengelegt und auf Sozialhilfeniveau festgeschrieben. Im Rahmen der neuen Regelungen gibt es noch immer ein einkommensabhängiges Arbeits­losengeld, das jetzt mit Arbeitslosengeld I (ALG I) bezeichnet wird, dessen Bezugs­dauer jedoch auf maximal ein Jahr und somit auf die Hälfte der bisherigen Laufzeit reduziert worden ist. Die Sozialhilfe besteht weiterhin als Teil der steuer­finanzierten Mindestsicherung, die künftig allerdings nur noch diejenigen erhalten, die nicht bedürftig und erwerbsfähig sind, also nicht mindestens drei Stunden am Tag arbeiten können. Das ALG I ist im SGB III gesetzlich geregelt, das ALG II im SGB II und die Sozialhilfe im SGB XII (vgl. Pilz 2004, S. 153f; 205).

Während das ALG I eine beitragsfinanzierte Versicherungsleistung ist, deren Höhe wie beim vorherigen Arbeitslosengeld von geleisteten Beitragszahlungen abhängt, handelt es sich beim ALG II um eine steuerfinanzierte Leistung, die nach Überprüfung der Bedürftigkeit pauschal ausgezahlt wird. Somit bleibt die Lebens­standardsicherung bei zuvor kontinuierlicher Beitragszahlung vorerst erhalten, wenn auch für eine kürzere Zeitspanne. Spätestens nach Ablauf der Bezugszeit von ALG I erhalten alle arbeitslosen Erwerbsfähigen – unabhängig von Status und bisherigem Einkommen - zur Sicherung des Lebensunterhalts das pauschale ALG II, das lediglich eine Mindestsicherung ermöglicht (vgl. Pilz 2004, S. 153f).

Das ALG II beinhaltet eine Regelleistung von 345 Euro im Westen und 331 Euro im Osten Deutschlands pro Monat für Alleinstehende oder alleinerziehende Personen und die Übernahme angemessener Mietkosten. Hinzu kommen außerdem die Beiträge zur Sozialversicherung, die von der Agentur für Arbeit übernommen werden. Damit liegt der Leistungssatz auf den ersten Blick über dem der Sozialhilfe. Während es jedoch vorher für Sozialhilfeempfänger eine Vielzahl einmaliger Leistungen für Kleidung, Waschmaschinen usw. gab, sind die meisten dieser Leistungen in den Pauschalbetrag mit inbegriffen und somit nicht zusätzlich zu beantragen. Lediglich für die Erstausstattung der Wohnung, für einmalige Bekleidung bei der Geburt eines Kindes und für mehrtägige Klassenfahrten der Kinder können nun einmalige Leistungen beantragt werden. Insgesamt bedeutet der Bezug von ALG II also eine finanzielle Verschlechterung für die Betroffenen, da größere Anschaffungen, wie z.B. eine neue Waschmaschine, durch Erspartes vom pauschalen ALG II finanziert werden müssen (vgl. Pilz 2004, S. 214; vgl Gillen 2005, S. 67).

1.2.2.2 Steuerung und Organisation der Leistungsvergabe

Neben der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe beinhaltet die Hartz-Gesetzgebung einige organisatorische Reformen. Bis zur Einführung von Hartz IV wurden Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe von den Arbeitsämtern organisiert und von der Bundesagentur für Arbeit gesteuert und die Sozialhilfe von den Sozialämtern bzw. den Kommunen verwaltet. Die Bundesagentur für Arbeit und die Kommunen haben sich jetzt in den meisten Bundesländern zu Arbeits­gemeinschaften (ARGEs) zusammengeschlossen, um so gemeinsam die Leistungen für erwerbsfähige Arbeitslose (ALG I und ALG II) zu verwalten. Die ARGE ist zuständig für die Vermittlung der Betroffenen in den Arbeitmarkt und soll diese mit Hilfe von Fallmanagern effizienter gestalten. Die Sozialhilfe wird dennoch weiterhin von den Sozialämtern organisiert und von den Kommunen und nicht vom Bund finanziert (vgl. Bundesministerium f. Wirtschaft u. Arbeit 2005, S. 52).

Zur Vermittlung Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt ist es Aufgabe der Fallmanager nach einem ersten Profiling einen individuellen Eingliederungsvertrag mit dem Hilfeempfänger zu erstellen, der ihn u.a. dazu verpflichtet, sich um Arbeit zu bemühen. Durch eine bessere Betreuungsrelation soll die individuelle Vermittlung mit Hilfe des Fallmanagers erleichtert werden. So sollte ein Fallmanager nicht mehr als 150 Personen betreuen, um eine intensive Betreuung zu ermöglichen (Bundesministerium f. Wirtschaft u. Arbeit 2005, S. 56-60). Aufgrund zu niedriger Schätzungen der Anspruchsberechtigten und im Verhältnis dazu ungenügendem Personal ist dies jedoch nicht möglich. So stellten Forscher laut der Financial Times Deutschland bei ihrer Auswertung der Arbeitsmarktreformen Hartz I-III fest, dass die Betreuung der Arbeitslosen kaum vorangekommen sei. Die Relation zwischen Vermittlern und Kunden zwischen 2002 und 2005 hätte sich nur von 1 zu 575 auf 1 zu 546 verbessert (vgl. Rademaker 2006).

1.2.2.3 Mittel zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt

Die Gesetze und Regelungen von Hartz IV beinhalten die Vorstellung, dass die Arbeitslosen sich bisher nicht ausreichend um Wiedereingliederung in den Arbeits­markt bemühen (vgl. Schumak 2004, S. 78; 80). Aus dieser Perspektive kann nur ein verpflichtendes Fordern und optionales Fördern in Verbindung mit verstärktem Druck und mehr Kontrolle zu einer Vermittlung in den Arbeitsmarkt führen. Ein erster Schritt sind hier die Eingliederungsverträge, die dem Fallmanager Einblicke in Lebensführung erlauben und wenn nötig auch ohne Einigung vom Fallmanager festgelegt werden können. Durch die Regelungen im Vertrag kann der Fall­manager sanktionierend in den Alltag und die Lebensplanung der Betroffenen eingreifen (vgl. Hauer 2005, S. 22f). Wird beispielsweise der Eingliederungs­vertrag nicht unterschrieben, nicht eingehalten oder eine zumutbare Arbeit abgelehnt, drohen Leistungskürzungen (vgl. §31 Absatz 1 SGB II), die wiederum die Eigeninitiative und die Übernahme von Selbstverantwortung fördern sollen. Es handelt sich hier somit nicht um eine Vereinbarung, sondern vielmehr um eine Anordnung, die auch ohne Zustimmung des Hilfebedürftigen per Verwaltungsakt erlassen werden kann (vgl. §15 Absatz 1 SGB II).

Diese grundlegenden Mittel zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt werden durch Eingliederungsleistungen nach §16 SGB II ergänzt. Diese Leistungen reichen von Qualifizierungs- und Fördermaßnahmen bis zu den sogenannten 1-Euro-Jobs. In §16 Absatz 1 SGB II wird deutlich gemacht, dass die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit von der Agentur für Arbeit erbracht werden ‚können’. Es wird somit explizit festgehalten, dass es sich lediglich um so genannte Kann-Leistungen handelt, deren Gewährleistung vom Ermessen des zuständigen Fallmanagers abhängig ist. Das bedeutet, dass ALGII-Empfänger keinen einklagbaren Rechts­anspruch auf diese Leistungen haben. Durch die Bindung staatlicher Leistungen an die Pflicht zur Gegenleistung und lediglich nach Ermessen zu gewährenden Eingliederungsleistungen, sind die Leistungsbezieher von ALG II in vielfacher Hinsicht abhängig von der Willkür und Effizienzlogik des Fallmanagers. Niedrige Zuverdienstgrenzen führen außerdem dazu, dass es sich kaum lohnt, einen Nebenjob anzunehmen, da ein Großteil des Lohnes auf das ALG II angerechnet wird. Insofern beschränken sich die Möglichkeiten der meisten ALG II-Empfänger auf die Annahme einer Arbeitsgelegenheit mit einer Mehraufwandsentschädigung von ca. ein bis zwei Euro pro Stunde (1-Euro-Job), die im Gegensatz zu anderen Zuverdiensten anrechnungsfrei bleibt (vgl. Hauer 2005, S. 26f). Auch auf eine solche Arbeitsgelegenheit besteht jedoch kein einklagbarer Rechtsanspruch. Wird einem ALG II-Empfänger jedoch ein 1-Euro-Job angeboten, ist er dazu verpflichtet diesen anzunehmen. Ohne ausreichenden Ablehnungsgrund im Sinne des §10 SGB II droht die Kürzung der Bezüge bis hin zur Streichung (§ 31 Absatz 1, Punkt 1d SGB II).

Die Beschäftigung in 1-Euro-Jobs soll nach §16 Abs. 3 SGB II hauptsächlich zwei Ziele verfolgen: Zum einen soll die Arbeitsfähigkeit bzw. Wiedereingewöhnung an regelmäßige Arbeit für Langzeitarbeitslose gewährleistet und zum anderen die Integration in den regulären Arbeitsmarkt ermöglicht werden. Da es sich jedoch nicht um eine arbeitsvertraglich geregelte Beschäftigung handelt und 1-Euro-Jobs in der Regel auf ein halbes Jahr befristet sind, kann von einer Vermittlung in den Arbeitsmarkt durch die Annahme einer solchen Arbeitsgelegenheit kaum die Rede sein (vgl. Hauer 2005, S. 26f). Zudem stellt sich die Annahme, dass die ‚1-Euro-Jobber’ in reguläre Beschäftigungsverhältnisse übernommen werden ebenso als Illusion heraus wie die Vorstellung, dass 1-Euro-Jobs reguläre Beschäftigungs­verhältnisse nicht verdrängen würden. Die Vorgabe, dass die geschaffenen Arbeitsgelegenheiten im öffentlichen Interesse und zusätzlich sein müssen, schützen nicht vor einer Verdrängung regulärer Arbeitsplätze. ‚Im öffentlichen Interesse’ und ‚zusätzlich’ sind beides unbestimmte Rechtsbegriffe, die nicht genau definiert sind, was in vielen Fällen dazu führt, dass tarifliche und sozial­versicherte Arbeitsplätze durch Arbeitsgelegenheiten ersetzt werden (vgl. Schumak 2004, S. 82). Dennoch gilt ein ‚1-Euro-Jobber’, der mehr als 15 Stunden die Woche beschäftigt ist, nicht mehr als arbeitslos und verschwindet somit aus der Arbeitslosenstatistik. Insofern handelt es sich weniger um eine Eingliederungs­hilfe als vielmehr um ein Instrument zur Bereinigung der Statistik, zur Überprüfung der Arbeitswilligkeit und zur Disziplinierung. Hier wird also lediglich versucht, „per Zwang Menschen in Arbeitsplätze zu „vermitteln“, die es gar nicht gibt“ (Hauer 2005, S. 28). Schumak beurteilt die Situation ebenso und fasst dies so zusammen: „Um die Arbeit soll also zukünftig niemand herumkommen, selbst wenn es keine Arbeitsplätze gibt“ (2004, S. 82).

1.2.2.4 Konsequenzen der Arbeitsmarktreformen

Letztlich führen die mit verstärktem Druck und Kontrolle einhergehenden Maßnahmen wie die Eingliederungsverträge, die Neudefinition der Zumutbarkeits­kriterien, niedrige Zuverdienstgrenzen, der Ausbau des Niedriglohnsektors und die Zwangsverpflichtung zu 1-Euro-Jobs zur Entwicklung eines autoritären Zwangs­arbeitsstaates, dessen Hauptziel die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschafts­standortes Deutschland ist. Fürsorgende Instrumente der Sozialpolitik werden kategorisch arbeitsmarktpolitischen Zwecksetzungen untergeordnet und sind stets mit einer Aktivierung zu Selbstverantwortung und –vorsorge und der Parallelität von ‚Fordern und Fördern’ verbunden. Da Massenarbeitslosigkeit als persönliches Schicksal begriffen wird, geht es in erster Linie um die Disziplinierung der Arbeits­losen, damit sie anschließend bereit sind, jede Art von verfügbarer Beschäftigung anzunehmen, unabhängig davon, ob diese zur Finanzierung der Lebensführung ausreicht. Verstärkte obrigkeitsstaatliche Eingriffe in Lebens­planungen und Entwürfe sind ein Indiz der Aufwertung ordnungspolitischer und autoritär-repressiver Vorgehensweisen seitens des Staates (vgl. Hauer 2005, S. 14).

Die Maßnahmen des aktivierenden Sozialstaates zeigen, dass Workfare als Instrument zur Armutsbekämpfung wenig tauglich und auch nicht als dieses gedacht ist. Das ALG I garantiert nur noch einen begrenzten Puffer für Fach­arbeiter und Mittelstand und durch die Einführung des ALG II auf Sozialhilfeniveau wird die Kluft zwischen der Welt der Beschäftigten und der Erwerbslosen enorm schmal (vgl. Hauer 2005, S. 19). So trifft Hartz IV nicht nur den unteren Rand der Gesellschaft, „sondern reicht sowohl hinsichtlich der Anzahl als auch hinsichtlich des möglichen Werdegangs und Status der Betroffenen bis weit in die sogenannte Mitte der Gesellschaft hinein“ (Schumak 2004, S. 76). Zugleich wird verstärkt Druck auf die derzeit Beschäftigten ausgeübt, länger für weniger Geld zu arbeiten, so dass der Arbeitsplatz keine Garantie für ein Leben ohne Armut sein kann. Durch die Ausweitung des Niedriglohnsektors kann Lohnarbeit die Existenz­sicherung und Lebensführung immer seltener garantieren. „Den armen Erwerbs­losen, die niedrige oder fehlende Lohnersatzleistungen aufs Existenzminimum zurückwerfen, treten immer mehr erwerbstätige Arme zur Seite“ (Butterwegge 2004, S. 595). Diese Veränderungen haben Unsicherheit und Existenz­angst für einen wachsenden Anteil der Bevölkerung zur Folge (vgl. ebd.).

Die Arbeitsmarktlage und der Mangel an Arbeitsplätzen als wirtschaftliches und politisches Problem wird in den neuen Arbeitsmarktregelungen ignoriert und somit auch die Tatsache, dass die Eingliederung in den Arbeitsmarkt keinesfalls nur vom Verhalten der Betroffenen abhängig ist. Eine Veränderung der wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse hin zu einer gerechteren Verteilung von Lebenschancen wird mit Hartz IV nicht angestrebt (vgl. Schumak 2004, S. 85). Dennoch wird das erhöhte Armutsrisiko auf individuelles Fehlverhalten und persönliche Defizite zurückgeführt und ist somit in erster Linie privat zu verantworten. Das niedrige, nicht anzurechnende Schonvermögen (vgl. §12 SGB II), die verschärfte Anrechnung vom Einkommen des Partners (vgl. §9 SGB II) und die generelle Zuspitzung der Familiensubsidiarität durch die Verpflichtung der Bedarfs­gemeinschaft und der Familie, alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit auszuschöpfen (vgl. §2; 9 SGB II), verdeutlichen diesen Aspekt.

Das SGB II behandelt die Geschlechter gleich und macht keinen Unterschied mehr zwischen Frauen und Männern. Dies kommt u.a. in der Verpflichtung der gesamten Bedarfsgemeinschaft zur Beendigung der Hilfebedürftigkeit zum Ausdruck. Die gesetzlichen Regelungen wirken sich jedoch sehr unterschiedlich auf die Geschlechter aus. So zementiert die verschärfte Anrechnung des Partner­einkommens in der Praxis die immer noch weit verbreitete finanzielle Abhängigkeit von Frauen. Außerdem verschlechtert sich die Situation von Berufs­rück­kehrerinnen mit der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, da ihnen mit dem Verlust des ALG II keine Eingliederungsleistungen in den Arbeitsmarkt zustehen. Weiter soll mit Hartz IV gerade allein erziehenden Frauen die Unabhängigkeit von staatlichen Leistungen durch Erwerbstätigkeit ermöglicht werden, wobei die Mehrfachbelastung von Haushalt, Kindererziehung und Beruf nicht ausreichend beachtet wird. So werden viele Frauen in schlecht bezahlte und unsichere Beschäftigungs­verhältnisse getrieben, die weder eine armutsfreie Existenz­sicherung noch eine soziale Absicherung garantieren können (vgl. Hauer 2005, S. 28-30).

Unabhängig vom Geschlecht und der familiären Situation gilt: Wer sein Leben nicht eigenverantwortlich absichern kann, muss nach dem Prinzip des ‚survival of the fittest’ mit sehr geringen staatlichen Leistungen auskommen. Im Sinne einer Art ‚Sozialdarwinismus’ wird dabei akzeptiert und für richtig befunden, dass diejenigen, die im Wettbewerb nicht bestehen können, ein Leben auf niedrigstem Niveau führen, versehen mit dem Druck der Anpassung an gesellschaftliche Normen und an die Ansprüche des Arbeitsmarktes. Hartz IV, also der Bezug des Arbeitslosengeldes II, ist dabei kein Schutz vor Armut, sondern bedeutet ein Leben mit finanziellen Mitteln auf Sozialhilfeniveau und soziale Ausgrenzung. Demnach wird im aktivierenden Sozialstaat keine armutsfeste Grundsicherung garantiert, sondern vielmehr die Armut eines zunehmenden Teils der Bevölkerung - nämlich der Geringverdienenden ebenso wie der Arbeitslosen - auf Kosten der nationalen Wettbewerbsfähigkeit akzeptiert.

1.2.3 Sozialpolitische Veränderungen und Tendenzen

Im Folgenden werde ich sozialpolitische Veränderungen aufzeigen und die tendenzielle Entwicklung markieren. Ich stelle die wesentlichen Merkmale des aktivierenden Sozialstaates wie Eigenverantwortung, Partizipation und Leistungs­gerechtigkeit ebenso wie das Prinzip der Verhaltensorientierung heraus und zeige auf, dass es sich beim aktuellen Umbau des Sozialstaates in erster Linie um eine neue Verarmungsstrategie unter Bezug auf alte Prinzipien handelt.

1.2.3.1 Fokus auf Eigenverantwortung und Partizipation

Bei der Betrachtung der sozialpolitischen Veränderungen zum aktivierenden Sozialstaat lassen sich einige Tendenzen grob aufzeigen. So ist eine deutliche Verschiebung von staatlicher Verantwortung zu mehr Selbstvorsorge und Eigen­verantwortung der Bürger zu erkennen. Dabei handelt es sich nicht um etwas vollkommen Neues, sondern vielmehr um die Verschärfung des für den Sozial­staat schon immer wesentlichen Prinzips der Subsidiarität.

Ein weiterer wesentlicher Zug des aktuellen sozialstaatlichen Umbaus ist die Konzentration auf Teilnahme, während zuvor Teilhabe im Mittelpunkt sozial­politischer Maßnahmen stand. Eigenverantwortung in Verbindung mit Partizipation sind demnach die Kernprinzipien des aktivierenden Sozialstaates. Nach Dahrendorf wird das sozialstaatliche Integrationsprinzip der ‚Teilhabe’ durch die Idee des Arbeitszwangs zu ‚Teilnahme’ an der Erwerbsarbeit uminterpretiert, so dass nur noch Arbeitsteilnahme Teilhabe an staatlichen Sozialleistungen rechtfertigt. Partizipation soll generell dem Erhalt sozialer Leistungen vorausgehen und erst die Teilnahme auf dem Arbeitsmarkt führt auch zu gesellschaftlicher Teilhabe (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 12; vgl. Pilz 2004, S. 74f). Insofern sind nun nicht mehr alleine Finanzierung und Leistungsansprüche an Erwerbsarbeit gekoppelt, sondern ist ebenso die gesellschaftliche Teilhabe nur in Verbindung mit der Einbindung in den Arbeitsmarkt zu erlangen.

1.2.3.2 Das Konzept der Chancen- und Leistungsgerechtigkeit

Während zuvor Verteilungs- und Bedarfsgerechtigkeit zum Ausgleich sozialer Ungleichheit im Zentrum der Sozialpolitik stand, um auch den Schwächeren eine „menschenwürdige Teilhabe am gesellschaftlichen Leben“ (SGB I §1) zu ermög­lichen, stehen nun vor allem Chancen- und Leistungsgerechtigkeit hinter der praktizierten Sozialpolitik. Gerechtigkeit wird nach diesem Verständnis auf angeblich gleiche Ausgangsbedingungen für alle reduziert. Da alle die gleichen Bedingungen vorgefunden hätten, werden auch die zu erwartenden Ungleich­heiten als gerecht angesehen (vgl. Gruppe Blauer Montag 2002, S. 719; vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 12; 29).

Das Konzept des aktivierenden Sozialstaates baut somit darauf auf, dass nur die Tüchtigen zu den ‚Siegern’ des Systems gehören und es für die weniger Leistungs­fähigen nun keine Leistungen mehr ohne Gegenleistungen gibt. Strukturelle gesamtgesellschaftliche sowie wirtschaftliche Ursachen der Probleme werden dabei vernachlässigt, was im Kontext der veränderten Arbeitsmarktlage bedeutet, dass die Armut eines Großteils der lohnabhängigen Bevölkerung akzeptiert wird – mit der Begründung, dass alle die gleichen Chancen gehabt hätten, es aber an ihnen liege, diese entsprechend zu nutzen (vgl. Hauer 2005, S. 17f). Dass Chancengleichheit jedoch nur in der Theorie, nicht aber in der Wirklich­keit existiert, belegen z.B. im Bereich der Bildung die Ergebnisse des PISA-Studie, die u.a. aufzeigt, dass die soziale Herkunft die Bildungschancen stark beeinflusst. Alleine die relative Chance ein Gymnasium zu besuchen, ist bei gleichen kognitiven Grundfähigkeiten für ein Kind aus den höchsten Sozialschicht­gruppen etwa dreimal größer als für ein Arbeiterkind (vgl. Max-Plank-Institut für Bildungs­forschung 2002, S. 13). Dennoch halten die Verfechter des aktivierenden Sozialstaates an dem Bild der Chancengerechtigkeit fest und nutzen dieses zur Legitimation des Ausschlusses vieler Hilfebedürftiger aus dem Bezug angemes­sener Leistungen.

1.2.3.3 Von Verhältnis- zu Verhaltensorientierung

Während Erwerbslosigkeit im keynesianischen Wohlfahrtsstaat noch als ein gesellschaftliches Problem angesehen wurde, das in gesellschaftlicher Verant­wortung steht, werden nun nicht mehr die wirtschaftlichen Verhältnisse, sondern individuelles Fehlverhalten und Versagen des Hilfebedürftigen als Ursache für die Erwerbslosigkeit verstanden (vgl. Gruppe Blauer Montag 2002, S. 720). „Die Logik der „aktivierenden Sozialstaatlichkeit“ reduziert gesellschaftliche Missstände auf persönliche Defizite. Nicht Massenentlassungen seien die Ursache für Erwerbslosigkeit, sondern individuelles Versagen, Fehlverhalten, mangelnde Qualifikationen und sonstige „Anpassungsschwierigkeiten““ (Hauer 2005, S. 15f).

In diesem Sinne ist es Aufgabe des aktivierenden Staates u.a. durch verstärkte Kontrolle und Repression, das Verhalten der Bürger so zu verändern, dass sie ihrer staatsbürgerlichen Verantwortung nachkommen können. Die wirtschaftliche Situation und die Folgen der wirtschaftspolitischen Maßnahmen und Regelungen für die Situation der Betroffenen werden nicht beachtet und stattdessen deren fehlende Motivation oder deren Unfähigkeit beklagt (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 19). Zudem wird außer Acht gelassen, dass die Aufnahme jedweder verfüg­barer Lohnarbeit keinesfalls prinzipiell die Existenz sichern kann, sondern bei einer Vielzahl von Beschäftigungsverhältnissen im Niedriglohnsektor vielmehr von staatlich finanzierter Armut in die Armut der ‚working poor’ führt.

1.2.3.4 Eine neue Verarmungsstrategie unter Bezug auf alte Prinzipien

Die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe führt folglich - entgegen vieler politischer Stellungnahmen zu Hartz IV und ALG II - keinesfalls prinzipiell zu einer Besserstellung der Leistungsempfänger. Vielmehr ist durch die Politik des aktivierenden Sozialstaates nun ein größerer Teil der Bevölkerung von Armut betroffen, sei es durch Arbeitslosigkeit oder durch den Druck oder sogar Zwang zur Beschäftigung in prekären Arbeitsverhältnissen. Ganz sicher handelt es sich bei diesem Modell nicht um eine Abwendung vom Lohnarbeitsbezug, vielmehr wird der Druck, unter jeden Bedingungen Arbeit anzunehmen durch das Prinzip des Forderns und Förderns, die Verschärfung der Zumutbarkeit, den Zwang zur Aufnahme von 1-Euro-Jobs u.v.m. erhöht. Die Maßnahmen des aktivierenden Sozialstaates sind vor allem darauf konzentriert, Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, ohne zu berücksichtigen, dass dieser nicht die Kapazität aufweist, die vielen Erwerbslosen in existenzsichernder Lohnarbeit unterzubringen. Stattdessen wird auf ein Defizit der Betroffenen hingewiesen, so dass in dieser Logik verschärfte Verpflichtungen zu Gegenleistungen und der Zwang zur Integration in den Arbeitsmarkt gerechtfertigt erscheinen, ebenso wie Eingriffe in die persönliche Lebensführung der Betroffenen.

Die Veränderungen zum aktivierenden Sozialstaat beinhalten demnach keinen strukturellen Umbau des deutschen Systems sozialer Sicherung. Stattdessen orientiert sich die Politik des aktivierenden Sozialstaates weiterhin am Ideal einer kontinuierlichen, existenzsichernden Erwerbsbiografie, unabhängig davon, dass diese tatsächlich kaum noch existiert und faktisch nicht mehr als Basis der sozialen Sicherung dienen kann. Obwohl von dem Ideal der Normalfamilie insofern abgerückt wird, dass Frauen ebenso wie Männer in die Verantwortung gezogen werden, sich selbst und die Familie oder Bedarfsgemeinschaft aus der misslichen Lage zu befreien, werden auch hier die Strukturen nicht angetastet. Durch die starke Abhängigkeit der Leistungen vom vorigen Einkommen, sind Frauen in den meisten Fällen schlechter abgesichert, da sie häufig in niedrig entlohnten Jobs beschäftigt sind. Die Lohnarbeitszentrierung wird durch Hartz IV sogar verschärft, indem das Prinzip Lohnarbeit zur Voraussetzung für den Erhalt sozialer Leistungen gemacht wird, wobei hier weder die Bezahlung noch die Arbeitsbedingungen eine Rolle spielen. Dies kommt zusammen mit einer Verschärfung der den deutschen Sozialstaat schon immer begleitenden Prinzipien der Subsidiarität, der Hilfe zur Selbsthilfe und der Selbstverantwortung. Es geht also in keiner Weise um einen strukturellen Umbau des Sozialstaates, sondern um eine Verschärfung der vorhandenen Strukturen und Ideologien mit dem Ergebnis, dass ein wesentlich größerer Teil der Bevölkerung als bisher schlecht abgesichert sein wird und somit von einem höheren Armutsrisiko bedroht ist und wahrscheinlich letztlich in Armut leben wird.

1.3 Soziale Arbeit als Mittel der Kontrolle und Repression

Obwohl sich die sozialen Probleme unter den aktuellen Bedingungen weiter zuspitzen werden, wird vor dem Hintergrund der Standortlogik die zuvor lange andauernde Expansion des Sozialbereichs in Stagnation und Regression über­gehen. Daher wird mit dem Problemdruck auch die Arbeitsbelastung von Sozialarbeitern drastisch zunehmen (vgl. Butterwegge 2004, S. 596). Zugleich verändern sich in Folge der neoliberalen wettbewerbszentrierten Sozialpolitik auch die Arbeitsformen insofern, dass die einst partnerschaftlichen Beziehungen zwischen wohlfahrtsstaatlichen Leistungsträgern und dem Staat umdefiniert werden. So ist seit Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts eine betriebs­wirtschaftliche Revolution in Sozialverwaltung und im Sozialsektor eingezogen, die Restrukturierungsprozesse in Gang gesetzt hat. Betriebswirtschaftliches Rentabilitäts­denken und Effizienzorientierung, die Internalisierung von Quasi-Markt und Quasi-Wettbewerbselementen in die Organisation, die Inszenierung von Wettbewerb in vielen Bereichen des Wohlfahrtssektors, neue Finanzierungs­modelle auf der Basis von Leistungsvereinbarungen und Qualitätsmanagement bestimmen die neuen Organisations- und Arbeitsformen. Im Rahmen neuer Management­techniken in der öffentlichen Verwaltung werden Zuwendungen nun zu Leistungsverträgen und Qualitätssicherung und Wettbewerb zwischen den Dienstleistungserbringern führen zur Durchsetzung betriebswirtschaftlicher Rationalitäten und folglich zu einer Ökonomisierung des Sozialsektors (vgl. Schaarschuch 2000, S. 153-155). Effiziente, d.h. zielgerichtete und ‚Output-orientierte’ Leistungserstellung ist das ausschlaggebende Kriterium für den Erhalt staatlicher Gelder. Die Träger müssen vorrangig ihren Marktwert und ihre Effizienz beweisen, um sich auf diese Weise einen Platz auf dem Markt sichern. Hier wird eine Stärkung der Stellung des Staates als Kostenträger und Versorgungs­manager deutlich, der soziale Dienstleistungen nach Effizienz und Produktivität wirkungsbezogen steuert, was leicht zu Konflikten mit den Leitbildern und ethischen Orientierungen der Träger führen kann (vgl. Schaarschuch 2000, S. 158; 160).⁹

Unter diesen Bedingungen ist Soziale Arbeit in erster Linie darum bemüht, den staatlichen Zwecksetzungen zielorientiert zuzuarbeiten und hat daher vorrangig die Rolle des Leistungserbringers für den Staat. Die wohlfahrtsstaatlichen Träger sind in wachsendem Maße an staatliche Vorgaben gebunden und zu betriebs­wirtschaftlichem Effizienzdenken angehalten. Fachlichkeit und professionelle Selbststeuerung sind aus der Perspektive des effizienzsteigernden Staates irrational und störend. Das bedeutet, dass die Leistungen vor allem an staatlichen Richtlinien und Effizienzkriterien, nicht aber an den Bedürfnissen der Hilfe­empfänger orientiert sind (vgl. Butterwegge 2004, S. 596). Die Autonomie in der Wahl der Mittel und im Umgang mit den Klienten wird so zusehends eingeschränkt. Viele bisherige methodische Prinzipien der Sozialen Arbeit wie diskursive Lösungssuche, partnerschaftliche Zusammenarbeit, Akzeptanz des Klienten, Wahrnehmung anwaltlicher Funktion mit dem Mandat für den Hilfeempfänger, Freiwilligkeit der Hilfe, Bedürfnisorientierung der Hilfe treten in den Hintergrund. Das Verhältnis von Hilfe und Kontrolle verschiebt sich daher deutlich zugunsten der kontrollierenden und disziplinierenden Aspekte sozialarbeiterischer Tätigkeiten. Unterstützung erhalten die Hilfeempfänger vor allem dann, wenn es sich nach Effizienzkriterien und entsprechend der staatlichen Zwecksetzung sozialer Leistungen lohnt und auch dann in der Regel verbunden mit der Forderung nach Verhaltensänderung (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 22-24; 27).

Die Logik des aktivierenden Sozialstaates, gesellschaftliche Missstände auf persönliche Defizite zu reduzieren, bestimmt die Soziale Arbeit erheblich, da sie darauf abzielen soll, individuelle Verhaltensweisen, Einstellungen und Mentalitäten zu verändern, um sie an herrschende Verhältnisse anzupassen (vgl. Hauer 2005, S. 16; vgl. Dahme/Wohlfahrt, S. 17; 22f; 25). Soziale Arbeit als Teil der Sozialpolitik wird so zu einer ‚Politik der Lebensführung’ und greift auf der Basis des Konzeptes des ‚Forderns und Förderns’ repressiv in individuelle Lebensplanungen und –entwürfe ein. Normierung und soziale Kontrolle, die den Sozialstaat schon immer begleitet haben, werden durch den autoritären und paternalistischen Zugriff des aktivierenden Staates radikalisiert. Gerade die aktuellen arbeits­markt­politischen Reformen offenbaren den verstärkt repressiven Charakter vieler Aktivierungsmaßnahmen. „Die Durchsetzung zur Disziplin und Anpassung zur Arbeit werden zum methodischen Prinzip sozialer Arbeit in Aktivierungs­programmen, insbesondere im Rahmen einer ‚überwachenden’ und ‚kontrollierenden Betreuung’…“ (Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 22). Zwangs­maß­nahmen sollen die angeblich für die soziale Ausgrenzung ursächlichen defizitären Verhaltensweisen und Persönlichkeitsstrukturen beeinflussen und entsprechend vorgegebener Verhaltensstandards verändern (vgl. ebd., S. 17; 22).

Soziale Arbeit soll im aktivierenden Sozialstaat folglich dazu beitragen, die Leistungs- und Hilfeempfänger zu einem die sozialstaatlichen Ressourcen schonenden Verhalten zu bewegen. ‚Life-Coaching’ als Selbstmanagement der Individuen soll es für den Einzelnen ermöglichen, zum ‚Unternehmer seiner selbst’ zu werden. „Soziale Arbeit als Live-Coaching ist dann keine Hilfe zur Selbsthilfe mehr, sondern Anleitung zum selbstständigen Unternehmertum“ (Lindenberg 2004, S. 5). Sie soll die Betroffenen dazu in die Lage versetzen, ihr Leben aus eigener Kraft und mit eigenen Mitteln selbst zu ‚managen’, indem sie ein an die Bedingungen und Ansprüche des Arbeitsmarktes angepasstes Verhalten einüben (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, S. 22). Unter verstärktem Marktdruck sollen sie „von sich aus auf die Veränderungen am Markt reagieren, […] das unternehmerisch Richtige selbst herausfinden und dies dann zügig realisieren“ (Lindenberg 2004, S. 6). Auf diese Weise sollen sie lernen, ihre Existenz eigenständig – wenn auch vermehrt eher notdürftig – zu finanzieren. Im Rahmen verstärkter Selbstvorsorge und mit dem Rückzug des Staates aus der Gewährleistung öffentlicher Güter und Dienstleitungen erfährt nicht nur die Eingliederung in Lohnarbeit, sondern auch das Ehrenamt eine größere Bedeutung. Somit wird die Unterstützung ‚Bürger­schaftlichen Engagements’ bzw. die fachliche Anleitung der bürgerschaftlich tätigen Menschen zu einem wichtigen Teil der Sozialen Arbeit (vgl. Lindenberg 2004, S. 6f). Da die Forderung nach mehr bürgerschaftlichem Engagement nicht mit einer Verbesserung der finanziellen Situation einhergeht, sondern im Gegenteil mit einer Kürzung staatlicher Leistungen, bedeutet dies eine einseitige Belastung der Bürger.

Im aktivierenden Sozialstaat steht das Ziel der Sozialen Arbeit, die Bürger zu befähigen, weitestgehend ohne staatliche Leistungen auszukommen, von vornherein fest. Dies beinhaltet die (Zwangs-) Integration in den Arbeitsmarkt unter Anpassung an die aktuellen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse als auch ehrenamtliches Engagement wie Nachbarschaftshilfe usw. Diese Ziele bestimmen die Praxis der Sozialen Arbeit maßgeblich. Soziale Arbeit mit dem Ziel der Aktivierung im Sinne einer Anpassung, Verhaltensnormierung, Kontrolle und Disziplinierung widerspricht sehr deutlich einem klientenzentrierten Handeln, das die Belange des Betroffenen in den Mittelpunkt stellt. Methoden der Gemein­wesenarbeit wie Aktivierung, Partizipation und Selbstorganisation werden im aktivierenden Sozialstaat aufgegriffen, führen aber in Verbindung mit den vorgegebenen Zielsetzungen zu einer Sozialen Arbeit, die konkret die Richtung vorgibt und den Blick auf die Sorgen und Interessen der Betroffenen zugunsten der Effizienz und Produktivität auf ein Mindestmaß reduzieren muss.

2 Eine Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozial-staat

In diesem Kapitel befasse ich mich mit einem Ansatz von Sozialpolitik, der sich vom starken Lohnarbeitsbezug als traditioneller Grundvoraussetzung des Sozialstaates abwendet. Ich werde mich auf das Konzept der ‚Sozialen Infrastruktur’ der AG links-netz konzentrieren, da dieses tatsächlich eine Alternative zum lohn­arbeits­bezogenen Sozialstaat darstellt. Mit weiteren Mindesteinkommens- und Grundsicherungsmodellen wie den wirtschaftsliberalen Konzepten zu Bürgergeld, Negativsteuer und Grundrente und Konzepten des grün-alternativen Spektrums eines garantierten Grundeinkommens setze ich mich nur in Abgrenzung zu dieser Alternative kurz auseinander.

Links-netz besteht aus mehr oder weniger bekannten linken Intellektuellen aus dem Raum Frankfurt/Main wie Joachim Hirsch, Rudolf Walther, Christa Sonnenfeld, Dirk Vogelskamp, Heinz Steinert und Ulrich Brand, „die nicht nur politisch diskutieren, sondern auch in laufende Diskussionen eingreifen wollen“ (Links-netz 2006). Dies wollen sie u.a. durch die Veröffentlichung von Texten linker Theorie und Politik auf ihrer Homepage. Man findet in der online-Zeitschrift links-netz Texte zur Kulturindustrie, zur Sozialpolitik, zum Neoliberalismus, zur Imperialismusdebatte sowie zu den Perspektiven des sozialen Widerstands, die zur Auseinandersetzung mit einer grundlegenden emanzipativen Umgestaltung der Gesellschaft anregen und somit helfen sollen, „die Denk-Schablonen des traditionellen Staatsreformismus zu überschreiten“ (AG links-netz, September 2003, S. 1). So geht es bei dem Entwurf der AG links-netz für eine ‚Sozialpolitik als Bereitstellen von gesellschaftlicher Infrastruktur’ insbesondere darum, „Sozial­politik von anderen Grund-Voraussetzungen her zu denken“ und aufzuzeigen, „dass eine andere Welt, oder besser gesagt: eine andere Gesellschaft möglich ist“ (AG links-netz, September 2003, S. 1).

Ich werde mich bei der Auseinandersetzung mit dem Modell der AG links-netz besonders auf „Umrisse eines Konzeptes von Sozialpolitik als Infrastruktur“ aus dem Jahr 2003 und auf weitere Texte von Joachim Hirsch und Heinz Steinert zu dieser sozialpolitischen Alternative stützen. Im Anschluss an die Darstellung und eine kritische Betrachtung des Konzeptes der AG links-netz möchte ich auf eine mögliche Rolle Sozialer Arbeit im Rahmen einer solchen Sozialpolitik eingehen und prüfen, inwieweit Soziale Arbeit in einem derartigen Konzept ihren Platz haben könnte.

2.1 Eine andere Sozialpolitik

Die Diskussion einer Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat ist nicht neu, sondern reicht bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts zurück. Sie wurde vor dem Hintergrund der Krise des Fordismus und dem Beginn der neoliberalen Restrukturierungsmaßnahmen von der Erwerbslosen- und Teilen der Frauen­bewegung in Gang gesetzt. Da es sich dabei um erste Vorschläge einer anderen Gesellschaft mit anderen Formen gesellschaftlicher Arbeit als der herrschenden handelt, ist es nicht erstaunlich, dass diese jenseits etablierter Institutionen, Verbände, Sozialbürokratien und Parteien sowie jenseits vorherrschender sozial­wissenschaftlicher Theoriediskussionen entstanden sind (vgl. Hirsch 2005, S.32).

In der ökonomischen und gesellschaftlichen Krise, die durch die neoliberale Restrukturierungspolitik und den postfordistischen Kapitalismus hervorgerufen wurde, gerät nun die bisherige Form des Sozialstaates grundsätzlich in die Kritik, wie ich es im vorigen Kapitel genauer ausgeführt habe. Neben den disziplinierenden, kontrollierenden und ausgrenzenden Wirkungen des traditionellen Sozialsystems und deren Verschärfung im aktivierenden Sozial­staatsmodell ist auch in den Blick zu nehmen, dass ökonomische und soziale Veränderungen die fordistische Arbeitsgesellschaft, die Grundlage des herkömm­lichen Sozialstaates, untergraben haben. Eine defensive Verteidigung des Sozialstaates gegenüber der vorherrschenden neoliberalen Ideologie ist somit wenig erstrebenswert und es sollten vielmehr grundlegendere gesellschaftliche Alternativen diskutiert werden. Mit den Überlegungen zu einer ‚Sozialpolitik als Infrastruktur’ will die AG links-netz mögliche „Dimensionen einer anderen, demokratischeren und vernünftigeren Form der Vergesellschaftung“ (AG links-netz, September 2003, S. 2) konkret ausleuchten und ein „Denken in radikalen Alternativen“ (ebd.) ermöglichen. Ich werde im Folgenden diese Vorschläge darstellen und mit Blick auf aktuelle sozialpolitische Veränderungen und Strategien erörtern.

2.1.1 Das Modell der AG links-netz im Kontext aktueller Entwicklungen

Schaut man hinter die Fassade der allgegenwärtigen neoliberalen Diskussionen, wird bei der Betrachtung der herrschenden gesellschaftlichen Zustände ein deutliches Ungleichgewicht deutlich. Während Jahr für Jahr mehr Güter und Dienstleistungen produziert werden, wächst gleichzeitig die Zahl der Armen fort­während. Zudem werden Sozialleistungen gekürzt und die öffentlichen Haushalte fahren auf Sparkurs, was sich u.a. in der Schließung von Schwimm­bädern, Bibliotheken und Hilfs- und Versorgungseinrichtungen zeigt. Die Zahl der Arbeits­losen steigt seit langem und parallel dazu werden die noch Beschäftigten zu längerem und intensiverem Arbeiten gezwungen. „Dass der Kapitalismus ein System ist, das Reichtum dadurch erzeugt, dass systematisch und in vielfacher Hinsicht Armut geschaffen wird, ist augenfälliger denn je“ (Hirsch, Oktober 2003).

Die Spaltung zwischen Arm und Reich wird mit dem Ziel des Wirtschafts­wachstums und basierend auf dem Prinzip der Leistungsgerechtigkeit vorangetrieben und soziale Ausgrenzung wird mit den gegenwärtigen sozialpolitischen Umstrukturierungen verschärft (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 2f). So schreitet dort die Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse voran und führt zu einem Anwachsen der sozialen Unsicherheiten und Ungleichheiten. Dank hoher Produktivität und einem vereinfachten Zugang zu billiger Arbeitskraft ist Voll­beschäftigung nicht mehr nötig und auch durch Wirtschaftspolitik nicht mehr herzustellen (vgl. Steinert 2005, S. 55). Schon jetzt wird also deutlich, dass ohnehin nur ein kleiner Anteil der Gesellschaft unter hohem Wettbewerbsdruck Lohnarbeit nachgeht, während ein immer größerer Teil der Bevölkerung zur Lohnarbeit nicht zugelassen und nicht nur vom Erwerbsleben, sondern auch sozial ausgeschlossen wird. „Zugleich wird den Ausgeschlossenen eingeredet, sie seien selbst schuld. Sie müssten sich nur mehr anstrengen, um einen der Arbeitsplätze zu bekommen, die gerade wegrationalisiert werden“ (Hirsch, Oktober 2003).

Die Politik der ‚Agenda 2010’ und alles, was sich als Fortsetzung des neoliberalen Umbaus bereits andeutet, läuft darauf hinaus, dass Verhältnisse der Lohnarbeits-Vollbeschäftigung nicht mehr entstehen, sondern gesicherte Lohnarbeit vielmehr durch flexibles und preisgünstiges Lohnarbeits-Unternehmertum ersetzt wird (vgl. Steinert 2005, S.52). Die breitangelegte Senkung von Sozialleistungen und die Deregulierung des Arbeitsmarkts gelten als Königsweg aus der Krise, um mittels einer massiven Senkung der Lohneinkommen und der daraus resultierenden Erhöhung der Unternehmensprofite einen Investitionsboom zu erzeugen, der einen neuen Schub von Wachstum und auf diese Weise Arbeitsplätze schaffen soll. Auch wenn in der politischen Rhetorik so getan wird, als könne es ein Ziel von kapitalistischem Wirtschaften sein, Arbeitsplätze zu schaffen, steht dieses Ziel vielmehr dem Profitinteresse der Betriebe gegenüber. Für den einzelnen Betrieb könnte das Schaffen von Arbeitsplätzen den Verlust der Wettbewerbsfähigkeit bedeuten. Rationalisierung über verbesserte Organisations-, Automatisierungs- und Auslagerungsmöglichkeiten sind hingegen meist die Mittel, um den Betrieb am Leben erhalten zu können (vgl. Steinert 2005, S. 57). Entsprechend ist nicht zu erwarten, dass die aktuellen Arbeitsmarktstrategien wieder zu Vollbeschäftigung führen werden, denn „je mehr die materielle Produktion wächst, desto weniger Arbeit wird dafür benötigt“ (AG links-netz, September 2003, S. 3).

Schon im vorigen Kapitel ist deutlich geworden, dass die gegenwärtige Politik nicht in erster Linie einen Sozialstaatsabbau kennzeichnet, sondern vielmehr die Wiederherstellung des Sozialstaates in seinen kontrollierenden, disziplinierenden und selektierenden Wirkungen bedeutet. Somit erhält der Sozialstaat seine Funktionen wie Herrschaft, Kontrolle, Disziplinierung und nicht zuletzt geschlecht­liche Diskriminierung und Spaltung, die ihn von Beginn an wesentlich geprägt haben, zurück. Bei den Reformen des Sozialstaates geht es sowohl um Finanz­politik als auch um Gesellschaftspolitik, bei der hauptsächlich der neoliberale ‚workfare state’ mit seinen Leitprinzipien durchgesetzt werden soll. Dies wird z.B. deutlich, wenn trotz permanenter Massenarbeitslosigkeit durch Maßnahmen wie die Streichung der Arbeitslosenhilfe oder die Kürzung der Sozial­hilfe der Arbeitszwang erhöht wird (vgl. Hirsch, November 2003). Damit werden zwar keine Arbeitsplätze geschaffen, aber den Betroffenen wird damit gezeigt, „dass sie auf jeden Fall arbeitswillig bleiben müssen und bereit zu sein haben, auch die miesesten und schlechtbezahltesten Jobs anzunehmen“ (Hirsch, November 2003). Zudem führt der Arbeitszwang, sei es durch materielle Not oder die staatliche Verpflichtung, zu einem wachsenden Druck auf das allgemeine Lohn­niveau. „Ziel der politischen und unternehmerischen Strategien ist eine Gesellschaft, in der massenhafte Armut wieder die Regel ist und eine Schicht von „working poor“ geschaffen wird, deren Arbeitseinkommen nicht einmal mehr zum Lebensunterhalt reicht“ (ebd.). Somit sind individuelle Biografien immer unvermittelter dem Diktat des Marktes und der Konkurrenz unterworfen und es schwinden die Bedingungen, die für eine ausreichende Gestaltung des Lebens notwendig sind.

Entsprechend läuft die derzeitige Reform des Sozialstaates laut Hirsch „darauf hinaus, ein schon lange nicht mehr haltbares Sozialsystem auf Kosten der Ärmeren mittels notdürftiger Reparaturmaßnahmen am Laufen zu halten, deren Haltbarkeit sich mittlerweile nach Monaten bemisst“ (Hirsch, November 2003). Eine Änderung der Struktur der Sicherungssysteme steht dabei kaum zur Debatte und es wird weiterhin an einer Koppelung der sozialen Sicherung an den immer kleiner werdenden Lohnarbeitssektor festgehalten. Da „es das gesicherte Lohn­arbeitsverhältnis nur für wenige überhaupt und schon gar nicht stabil und lebenslang geben wird“ (Steinert 2005, S. 57), ist für Steinert offensichtlich, dass man die soziale Sicherung nicht mehr auf durch Lohnarbeit erworbenen Anrechten aufbauen kann (vgl. ebd.). Auf dieser Grundlage argumentiert die AG links-netz, dass sich der allgemeine Arbeitszwang lockern müsse, was eine von Lohnarbeit losgelöste Sozialpolitik voraussetzt. „Die soziale Sicherung einer Gesellschaft von „Arbeitskraft-Unternehmern“ funktioniert eben nicht lohnarbeitsabhängig und nach dem Versicherungsprinzip. Sie kann vernünftigerweise nur eine steuerfinanzierte Infrastruktur für das Betreiben des Lebens in seinen vielfältigen Formen sein, die allen zur Verfügung steht“ (Steinert 2005, S. 67).

2.1.2 Die Unabhängigkeit von Lohnarbeit

Angesichts der Veränderung der Arbeitsmärkte und Arbeitsverhältnisse und der demografischen Entwicklungen sind soziale Sicherungssysteme, die auf Transfers aus Lohneinkommen beruhen, kaum mehr haltbar, ganz abgesehen von den Diskriminierungen, die sie strukturell enthalten. Diese Tatsache und die Überlegung, dass sich die Erhöhung der gesellschaftlichen Produktivität in mehr Zeit für anderes als Lohnarbeit niederschlagen könnte und müsste, veranlassen die AG links-netz mit ihrem Modell einer alternativen Sozialpolitik dazu, eine Existenz jenseits des Zwanges zur Lohnarbeit anzustreben (vgl.AG links-netz, September 2003, S. 3).

Laut Joachim Hirsch lassen es die gesellschaftlichen Möglichkeiten zu, eine soziale Infrastruktur zu entwickeln, die „allen ein auskömmliches Leben ohne Arbeitszwang sichert“ (Hirsch, Oktober 2003), und dies nicht einfach im Sinne eines garantierten Mindesteinkommens im Rahmen sonst gleich bleibender Verhältnisse. Das Angebot an öffentlichen Gütern und Dienstleistungen müsste grundsätzlich erweitert werden. Lohnarbeit würde es weiterhin geben, insofern die Bedürfnisse über diese individuelle und kollektive Grundversorgung hinausgehen, sie sollte aber vernünftigere und menschlichere Formen annehmen. Diese Vorstellung einer alternativen Sozialpolitik setzt einen neuen Begriff von Gesell­schaft und Gerechtigkeit voraus, der schrittweise Realität werden könnte und den gegenwärtigen gesellschaftlichen und ökonomischen Zuständen besser entsprechen würde. Insofern ist das Konzept der AG links-netz von ‚Sozialpolitik als sozialer Infrastruktur’ ein Vorschlag, „einmal anders über die Gesellschaft, über die Entwicklung neuer Formen der Vergesellschaftung und über veränderte gesellschaftliche Institutionen nachzudenken“ (Hirsch, Oktober 2003).

Das sozialpolitische Modell der AG links-netz will demnach Sozialpolitik nach neuen Prinzipien reformieren und beschreibt eine sozialpolitische Option, die stark von dem neoliberalen Ansatz und der Politik des aktivierenden Sozialstaates abweicht. Es handelt sich bei diesem Entwurf um den Versuch, unter kapitalis­tischen Rahmenbedingungen in Verbindung mit der Schaffung einer für alle unentgeltlich zugänglichen sozialen Infrastruktur und mit einer materiellen Grund­sicherung eine von Lohnarbeit unabhängige Existenzsicherung für jeden zu garantieren. Dies erscheint Hirsch nur dann möglich, wenn man die kapitalisti­schen Verhältnisse als Rahmenbedingungen akzeptiert, sie in ihrer gegenwärtig bestehenden Form aber nicht als unveränderlich ansieht. Es müsse darum gehen, andere Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen der kapitalistischen Gesellschaft zu bedenken und die bestehende ideologische Hegemonie radikal in Frage zu stellen. Nur so wäre es dann möglich, sich der Logik des herrschenden „Einheits­denkens“ (Bourdieu in Hirsch 2005, S. 36) zu entziehen, um auf diese Weise den Blick dafür zu öffnen, dass eine solidarischere Gesellschaftsform möglich sein kann. So handelt es sich bei den Überlegungen der AG links-netz darum, einen grundlegenden Umbau der Gesellschaft mit anderen Vergesellschaftungs­formen und somit mit neuen Formen des gesellschaftlichen Arbeitens als denkbare und mögliche Optionen zu eröffnen (vgl. Hirsch ebd.).

Da sich die Arbeitsverhältnisse durch Entformalisierung und Prekarisierung von Lohnarbeit ebenso wie durch den verstärkten Bedarf an flexibleren Arbeitsformen der Arbeitenden grundlegend verändern, ist es laut der AG links-netz notwendig, sich endgültig vom fordistischen Konzept der Arbeitsgesellschaft zu verab­schieden. Durch die ökonomisch-technische Entwicklung hat die fordistische Arbeitsgesellschaft bereits weitgehend ihre Grundlagen verloren und damit auch die herkömmliche soziale Absicherung (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 4; vgl. Hirsch 2005, S. 36). Weil sich das traditionelle Normallohnarbeitsverhältnis und die Möglichkeit einer dauerhaften Vollbeschäftigung als Illusion erweisen, also Lohnarbeit nicht für alle möglich ist und sein kann, hält links-netz es für notwendig, den Begriff der gesellschaftlichen Arbeit neu zu definieren und andere Formen des gesellschaftlichen Umgangs in den Blick zu nehmen (vgl. Hirsch 2005, S. 36). „Die eigentliche Frage richtet sich also auf die sinnvolle Verteilung gesellschaftlich notwendiger und wünschbarer Arbeit und, grundlegender, auf ein endlich angemessenes Verständnis davon, was „Arbeit“ ist: Lohnarbeit ist nur ein kleiner Teil dessen, was gesellschaftlich gearbeitet wird“ (AG links-netz, September 2003, S. 3f). Es wird also eine gerechtere Verteilung von gesellschaftlich notwendiger Arbeit angestrebt und hervorgehoben, dass diese Arbeit über Lohnarbeit hinausgeht und andere Formen von Arbeit wie z.B. Hausarbeit, Eigenarbeit und freiwillige Arbeit mit einschließt.

Es ist abzusehen, dass Vollbeschäftigung mit Lohnarbeit in Zukunft nicht mehr möglich sein wird. Daher sollten andere Formen von gesellschaftlich notwendiger Arbeit mehr Bedeutung gewinnen und als solche betrachtet und anerkannt werden. Sozialpolitik sollte aus diesen Gründen nicht an Lohnarbeit gebunden bleiben wie bisher, sondern durch eine soziale Infrastruktur alle Arten von gesell­schaftlich notwendiger Arbeit sichern und diese Infrastruktur vom Versicherungs­prinzip lösen. Hier handelt es sich also um einen universalistischen Ansatz, der an das hauptsächlich in den skandinavischen Ländern vorzufindende Modell der Staatsbürgerversorgung angelehnt ist. Weiter sollte Sozialpolitik sich auf die Herstellung der sozialen Infrastruktur beschränken und nicht mit anderen Aufgaben belastet werden. So sollen die Maßnahmen nicht gleichzeitig der Umverteilung dienen und auch nicht dafür verantwortlich sein, die Arbeits­bereit­schaft oder eine bestimmte Lebensführung herzustellen oder zu erzwingen (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 35).

Die AG links-netz tritt dafür ein, dass Menschen nicht mehr gezwungen sein sollten, jede Arbeit unter allen Bedingungen anzunehmen. Damit widerspricht sie der im aktivierenden Sozialstaat vertretenen Vorstellung des sich in der ‚sozialen Hängematte’ ausruhenden Leistungsempfängers, der sich nicht genügend um Arbeit bemüht, weil er es sich lieber auf Kosten des Staates gut gehen lässt und deshalb nur durch Zwang zur Aufnahme von Arbeit bewegt werden kann. Links-netz geht von einer grundsätzlichen Motivation zur Selbstverwirklichung in irgendeiner Form von Arbeit aus. Hier sollte darauf verwiesen werden, dass kaum jemand in der so genannten ‚Freizeit’, die nach Steinert korrekt „lohnarbeitsfreie Zeit“ (Steinert 2005, S. 60) heißen müsste, nichts tut, sondern gewöhnlich vielmehr mit anderen Formen der Arbeit wie Hausarbeit, Reproduktionsarbeit, Reparaturen an Wohnung und Einrichtung, Behörden-Korrespondenz u.v.m. beschäftigt ist. „Die meisten Menschen wollen die meiste Zeit ihres Lebens nicht nichts arbeiten, sondern sie wollen sich nicht vorschreiben lassen, was sie arbeiten sollen“ (ebd., S. 61).

Aus dem durch das Versicherungsprinzip erzeugten Lohnarbeitszwang leitet die AG links-netz kein Recht auf Arbeit ab, da dies wiederum zu einer Arbeits­ver­pflichtung führen würde (vgl. ebd.). Vielmehr sollte es jedem frei stehen, in welcher Form er sich beteiligen will. „Für die einzelne Person kann es freilich keine Verpflichtung geben, in einer bestimmten Weise teilzunehmen“ (ebd., S. 63). Parallel zum Recht auf Teilnahme gibt es insofern die Freiheit zur Nicht-Teilnahme an der Gesellschaft. Teilnahme wäre demnach in diesem Modell nicht Voraus­setzung für den Erhalt der Leistungen. Vielmehr ist es Aufgabe des Staates, allen die Infrastruktur für Teilnahme auf allen Ebenen zur Verfügung zu stellen, unabhängig davon, ob und in welcher Form der Einzelne arbeitet oder nicht (vgl. ebd.). Steinert geht aber davon aus, „dass niemand über längere Strecken seines erwachsenen Lebens gar nichts arbeitet (wenn man alle Formen von Arbeit berücksichtigt), es sei denn, er ist tief depressiv oder sonst krank. Er arbeitet vielleicht nicht das, was andere möchten, das er tut, aber „gar nichts“ geht kaum“ (ebd., S. 65). Wenn jemand mit dem, was er tut, nicht zum gesellschaftlichen Nutzen beiträgt, ist das in dem Modell der AG links-netz also ebenfalls legitim und kein Grund für den Entzug von Infrastruktur und Grund­einkommen.

Auch wenn es in erster Linie darum geht, den Zwang zur Lohnarbeit zu lockern, ist es nicht Ziel dieses Konzeptes, Lohnarbeit abzuschaffen, da dies innerhalb des kapitalistischen Systems tatsächlich nicht möglich wäre. Es geht darum, auf den Lohnarbeitszwang zu verzichten oder ihn zumindest zu vermindern. Indem die grundlegenden Bedürfnisse, welche weit über das zurzeit bestehende Existenz­minimum hinausgehen, abgesichert werden, kann der gegenwärtig lohnabhängige Teil der Bevölkerung in gewissem Maße aus der Abhängigkeit der Existenz­sicherung durch Erwerbstätigkeit befreit werden (vgl. Hirsch 2005, S. 44; 46). Das Konzept der sozialen Infrastruktur besagt, dass die soziale Infrastruktur grund­sätzlich und umfassend aus Steuermitteln zu finanzieren ist und allen ohne Rücksicht auf Geschlecht, sozialen Status, Erwerbstätigkeit, Einkommen und Staatsbürgerschaft zustehen soll. Somit wäre das herrschende System der an das Lohneinkommen gebundenen und damit hoch selektiven, durch staatliche ‚Armenfürsorge’ ergänzten sozialen Sicherung abgeschafft, nicht jedoch die Lohn­arbeit (vgl. links-netz, September 2003, S. 11).

Sofern Lohnarbeit Bedingungen bietet, unter denen sich die Menschen freier entfalten und ihre Qualifikationen entsprechend ihrer Fähigkeiten und Interessen ausbauen können, würde sie weiterhin ausgeübt werden. Lohnarbeit bedeutet in der Regel, dass man sich an einem Projekt beteiligt, das ein anderer entworfen hat und auf das man wenig Einfluss hat. Mit dem Anreiz, das Grundeinkommen aufstocken zu können und mit verbesserten Arbeitsverhältnissen, würde Lohn­arbeit auch in diesem Modell Bestand haben und zudem „ein beachtliches gesellschaftliches Innovationspotential frei setzen“ (Hirsch 2005, S. 46). Damit auch solche gesellschaftlich notwendige Arbeit verrichtet würde, die unangenehm oder besonders anstrengend ist, müssten höhere Löhne Anreiz bieten, diese Art von Jobs anzunehmen (vgl. ebd., S. 44; 46).

2.1.3 ‚Soziale Infrastruktur’ als Mittelpunkt der Sozialpolitik

Die bisherigen Kapitel zum Vorschlag der AG links-netz haben dieses in den aktuellen Kontext eingebettet und einige Grundüberlegungen verdeutlicht. Im Folgenden soll das Konzept genauer ausgeführt werden. Ich werde den Aufbau und eine mögliche Finanzierung der sozialpolitischen Alternative betrachten, um das Konzept im darauffolgenden Kapitel einer kritischen Betrachtung zu unterziehen.

2.1.3.1 Das Schaffen einer ‚Sozialen Infrastruktur’

Das Konzept der ‚sozialen Infrastruktur’ fordert in erster Linie einen umfassenden Ausbau öffentlicher Güter und Dienstleistungen wie Bildung, Ausbildung, Gesund­heits­vorsorge, Wohnen und Verkehr, die allen Menschen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden müssten. Dies schließt die Mobilisierung und Bereit­stellung solcher institutioneller und materieller Ressourcen mit ein, die für soziale Aktivitäten nötig sind und von den einzelnen nicht selbst hergestellt werden können oder sollen. Die Entwicklung einer derartigen gesellschaftlichen Infra­struktur soll ein vernünftiges gesellschaftliches Leben für alle möglich machen, das heißt, das Betreiben des eigenen Lebens und eine umfassende Teilhabe an der Gestaltung der Gesellschaft und ihrer Zukunft ermöglichen (vgl. AG links-netz September 2003, S. 5). Diese Infrastruktur steht im Gegensatz zu der gegenwärtig verstärkt durchgesetzten Privatisierungspolitik und ist so weit wie möglich demo­kratisch und dezentral zu organisieren, so dass sie bedarfsnah und von den Beteiligten unmittelbar beeinfluss- und kontrollierbar gestaltet werden kann. Die Menschen sollen in diesem Modell selber darüber entscheiden, welche Einrichtungen und Dienstleistungen sie brauchen, so dass regionale und lokale Bedarfsunterschiede Berücksichtigung finden. Dies erfordert eine Transformation der Institutionen und der herrschenden Form der Vergesellschaftung (vgl. Kunstreich 1999, S. 140ff).

Die AG links-netz führt zwei Bereiche der sozialen Infrastruktur genauer aus; den Gesundheitsbereich und das Bildungswesen. Diese Ausführungen werde ich im Folgenden kurz skizzieren, um das Konzept zu konkretisieren und seine Ausgestaltungs­möglichkeiten zu verdeutlichen.

Die Infrastruktur für Gesundheit der Bevölkerung besteht vor allem in der Organisation aller Lebensbereiche, die Gesundheitsschädigungen vermeidet. Es soll daher nicht nur wie heute darum gehen, die Lohnarbeitsfähigkeit zu sichern und wiederherzustellen und eine hohe Lebenserwartung zu garantieren. Ziel der gesundheitlichen Infrastruktur soll vielmehr die „Möglichkeit eines aktiven, selbständigen und schmerzarmen Lebens für alle als Teil und Voraussetzung von sozialer Teilhabe“ (AG links-netz, September 2003, S. 20) sein. Da die Gesund­heits­vorsorge und -versorgung einen wesentlichen Teil der Infrastruktur ausmacht, ist sie grundsätzlich steuerfinanziert und muss allen zur Verfügung stehen. Im Gesundheitsbereich wie in allen anderen Bereichen gilt, dass es nicht Aufgabe des Staates ist, „den Leuten ihre Lebensweise vorschreiben zu wollen. Er hat die Infrastruktur zur Verfügung zu stellen und ihre Nutzung zu ermöglichen, nicht aber zu erzwingen. Alle „erzieherischen“ Eingriffe in Lebensweisen auf der Ebene der Haushalte und Personen sind sowohl ein Übergriff, der einem demokratischen Staat nicht zusteht, als auch gewöhnlich wenig wirksam“ (AG links-netz, September 2003, S. 15).

Das bisherige Bildungssystem ist vor allem darauf ausgelegt, „die grundlegenden Kulturtechniken den jeweils „Neuen“ zugänglich zu machen“ (AG links-netz, September 2003, S. 15) und durch Selektion soziale Ungleichheit festzuschreiben. Gerade im deutschen Bildungssystem ist Bildung in hohem Maße ‚vererbbar’ und damit zusammenhängend sind auch die Berufs- und Lebenschancen von Kindern und Jugendlichen häufig schichtabhängig. Sozialer Aufstieg wird durch die Auslese­funktion der Schule stark erschwert und zum Einzelfall gemacht, so dass letztlich eine Elitebildung angestrebt wird. Durch mehr Integration und offenen Zugang zur Bildung soll nach dem Konzept der AG links-netz die Selektivität verringert und die Durchlässigkeit erhöht werden. Entsprechend würde Bildung als Infrastruktur heißen, „die Vereinbarkeit möglichst aller biografischen Verläufe mit der Partizipation an Bildungseinrichtungen sicherzustellen“ (AG links-netz, September 2003, S. 19).

Statt Schulung und Ausbildung als ‚Arbeitsmarkt-Puffer’ einzusetzen, würde ein garantiertes Grundeinkommen dafür sorgen, dass Ziel und Zweck von Schule nicht allein die spätere Beschäftigungsfähigkeit ist, sondern primär der Erwerb unterschiedlichster Fähigkeiten. Neben der Beschäftigung und Disziplinierung der Kinder und Jugendlichen ist es vor allem Aufgabe der Schule, Kulturtechniken und Fähigkeiten zu vermitteln, die zur Teilnahme an Gesellschaft und Politik nötig sind. Hier sollten laut der AG links-netz insbesondere solche Kompetenzen und Techniken eine Rolle spielen und allen zugänglich gemacht werden, die zur größtmöglichen Teilnahme befähigen (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 16-18).

2.1.3.2 Ein garantiertes Grundeinkommen als Ergänzung zur Infrastruktur

Da im Vordergrund der Überlegungen die soziale Infrastruktur steht, ist eine materielle Grundsicherung für links-netz nur in Verbindung mit dieser Infrastruktur denkbar und sinnvoll. Insofern ist die Höhe der finanziellen Leistungen jeweils vom vorhandenen Angebot an öffentlichen Gütern der Infrastruktur abhängig. Die Grundsicherung ist als ergänzende Maßnahme zu betrachten, die allen gesell­schaftliche Teilhabe ermöglichen soll, unabhängig von familiären und anderen Gruppen-Bindungen zu leben. Was dann über die soziale Infrastruktur und die Grundsicherung hinausgeht, wäre individuell privat zu regeln. So würde die Einführung eines derartigen Grundeinkommens besonders für Gutverdienende beim Arbeitslosengeld und bei der Rente Verluste bedeuten, die sich dann jedoch zusätzlich absichern könnten (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 8; vgl. Hirsch 2005, S. 40).

Das System von Sozialhilfe und Sozialversicherung würde durch eine allgemeine, für alle geltende und aus Steuern finanzierte Grundsicherung abgelöst, die ein würdiges Leben, die freie Entfaltung der Persönlichkeit und umfassende gesell­schaftliche Teilhabe garantiert. Sie soll die Bedürfnisse abdecken, die in Warenform zu erhalten sind und nicht über die ausgebaute soziale Infrastruktur befriedigt werden. Damit würden einige bisher getrennt verwaltete Maßnahmen der sozialen Sicherung wie Kindergeld, Familienbeihilfen, Ausbildungsgelder, Arbeits­losengeld, Sozialhilfe und die Altersgrundversorgung relativ unbürokratisch gebündelt werden. Die Grundsicherung ist allerdings nicht mit dem Konzept der herrschen­den Politik eines Grundeinkommens auf niedrigem Niveau und verbunden mit bürokratischen Kontrollen gleichzusetzen, sondern soll in „einer vernünftigen Höhe“ (AG links-netz, September 2003, S.19) jeder Person zustehen. Zudem ist die AG links-netz der Überzeugung, dass jede Person die Möglichkeit haben sollte, sich Geld dazu zu verdienen oder anderweitig zu erwerben. Das Grund­einkommen soll also an alle Personen ausgezahlt werden, wenngleich gut Verdienende über die Besteuerung den größten Teil wieder zurückzahlen (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 19; vgl. Hirsch 2005, S. 38; 40).

Die Einführung eines solchen, nicht an Lohnarbeit gebundenen Grundein­kommens vermindert den Zwang zur Lohnarbeit. Alle Formen von gesellschaft­licher Arbeit werden hingegen zur Kenntnis genommen und ermöglicht, was ein Ende der einseitigen Fixierung auf Lohnarbeit als privilegierte und einzig anerkannte Form von Arbeit bedeuten würde. Außerdem kann durch ein derartiges Grundeinkommen die bestehende Altersarmut, insbesondere bei Rentnerinnen und generell bei Personen mit unsteter Lohnarbeitsbiografie, bekämpft werden (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 20).

2.1.3.3 Vorschläge zur Finanzierung des Modells

Der Ausbau einer öffentlich finanzierten sozialen Infrastruktur einschließlich eines ausreichenden Grundeinkommens wäre – ebenso wie das bestehende System sozialer Sicherung - mit hohen Kosten verbunden. Diese sollen durch eine drastische Erhöhung der Steuern auf Einkommen und Vermögen wie durch eine differenzierte Mehrwertsteuer auf nicht lebensnotwendige oder schädliche Produkte und Umschichtungen der öffentlichen Haushalte abgedeckt werden. Ebenso sollen die Sozialversicherungsumlagen wegfallen. Links-netz argumentiert, dass die Gesellschaft reich genug ist, bei einer vernünftigen Gestaltung öffentlicher Einnahmen und Ausgaben und durch erhebliche Umverteilungen eine solche Infrastruktur zu finanzieren (vgl. Hirsch 2005, S. 42; 44). Vorschläge

Zu der Finanzierung der sozialen Infrastruktur sollen alle nach ihren Fähigkeiten, also nach ihrem ‚Vermögen’, beitragen. Wer mehr hat und wer stärker und tüchtiger ist, kann und soll mehr zur Finanzierung der Infrastruktur für alle beisteuern – nach dem Prinzip „Jede/r nach ihren/seinen Fähigkeiten“ (AG links-netz, September 2003, S. 9). Die Beiträge zur Finanzierung der Infrastruktur bemessen sich also nach dem, was sich der Einzelne leisten kann und werden so über Steuern von allen finanziert. Die AG links-netz schlägt vor, zur Finanzierung der Infrastruktur statt Personen wirtschaftliche Einheiten zu besteuern und zwar nicht mit einer Einkommenssteuer, sondern vielmehr mit einer zwischen Betrieben und Haushalten analog bestimmten Gewinn-Steuer. In jedem Fall hält sie es für nötig, die Besteuerung auf eine breitere Basis zu stellen, so dass Gewinn- und Körperschaftssteuer, Vermögens- und Erbschaftssteuer und die Mehrwertsteuer diskutiert werden müssten. Vorstellbar wäre für links-netz z.B. eine gestaffelte Mehrwertsteuer, wie es sie in einigen Ländern schon gibt, die den nicht lebens­notwendigen ‚Luxus’-Konsum stärker belastet und somit nicht vor allem die ärmeren Bevölkerungsteile trifft. Links-netz regt außerdem dazu an, vermehrt Ökologie-Abgaben einzuführen, die zugleich zur Folge haben würden, dass ökolo­gisch kostspielige, die Natur schädigende Formen des Wirtschaftens vermieden werden. Derartige Verbrauchs- und Belastungs-Abgaben könnten u.U. den Großteil der für die Infrastruktur notwendigen Einnahmen stellen (vgl. AG links-netz, September 2003, S. 9-11).

2.2 Kritische Überlegungen und Einschätzungen

Bevor ich das Konzept der AG links-netz auf seine Finanzier- und Durchführbar­keit überprüfe und auf vorhandene Lücken hinweise, werde ich es von anderen Vorschlägen einer Grundsicherung abgrenzen.

2.2.1 Abgrenzung zu aktuellen Diskussionen einer Grundsicherung

Während das allgemeine und garantierte Grundeinkommen bisher hauptsächlich Gegenstand von Überlegungen und Diskussionen unter Erwerbsloseninitiativen, Sozialarbeitern oder einigen verstreuten Intellektuellen war, scheint das Thema ‚Grundsicherung’ inzwischen allmählich in aktuellen politischen Debatten eine größere Bedeutung zu spielen (vgl. Hirsch, November 2005). So beschäftigen sich heute verschiedenste Parteien, etablierte Wohlfahrtsverbände, die katholische Arbeiterbewegung u.v.m. mit Modellen einer Grundsicherung. Joachim Hirsch führt diese Entwicklung erneut darauf zurück, dass „die Möglichkeit der Voll­be­schäftigung in immer weitere Ferne gerückt ist“ und „ökonomisches Wachstum längst nicht mehr den allgemeinen Wohlstand hebt, sondern die Armut vergrößert und gesellschaftliche Spaltungen vertieft“ (Hirsch, November 2005). Somit müsse jetzt darüber nachgedacht werden, „wie die Ausgegrenzten und überflüssig Gemachten so weit ruhig gestellt werden können, dass der Standort politisch stabil bleibt“ (Hirsch, November 2005).

Da Modelle von ‚Grundsicherung’ in ihrer Zwecksetzung und in Form und Höhe der Leistungen stark variieren, ist es notwendig, zunächst die Begriffe zu klären und schärfer einzugrenzen. So kann eine Grundsicherung als materielle Unter­stützung unterhalb der Armutsgrenze im Sinne der Perfektionierung eines Überwachungs-, Kontroll- und Disziplinierungsnetzwerkes oder aber als Gewähr­leistung eines menschenwürdigen Lebens angesichts der gegebenen gesellschaftlichen Möglichkeiten mit der Ausrichtung an selbstbestimmtem Tätigsein und gesellschaftlicher Teilhabe verstanden werden. Es muss also deutlich zwischen verschiedenen Ansatzpunkten und Zielen unterschiedlicher Konzeptionen einer Grundsicherung unterschieden werden und es bleibt zu prüfen, ob es sich dabei tatsächlich um eine Abkehr vom Lohnarbeitsbezug handelt.

Die AG links-netz verfolgt mit dem Konzept der sozialen Infrastruktur die Vorstellung einer existenzsichernden ‚Grundsicherung’. Sie fordert ein bedingungsloses, allgemeines und materiell ausreichendes Grundeinkommen oder Existenzgeld, dessen Bezug unabhängig von Lohnarbeit ist (vgl. Hirsch, November 2005). Wenn auch in der gegenwärtig herrschenden Sozial- und Arbeitsmarktpolitik der Agenda 2010 das Arbeitslosengeld II so etwas wie eine allgemeine und auf rechtlichen Ansprüchen gründende Grundsicherung darstellt, ist diese nur auf einem niedrigen materiellen Niveau und mit bürokratischen Kontrollen zwecks Schonung der öffentlichen Finanzen und der Aufrechterhaltung eines Zwanges zur Lohnarbeit verbunden (vgl. Hirsch, November 2005). Es handelt sich daher bei dieser Form von Grundsicherung keinesfalls um eine Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat, sondern vielmehr um eine Aufrechterhaltung und Verschärfung des Lohnarbeitsbezuges. Zudem wird trotz verstärktem Zwang zu Lohnarbeit vermehrt ehrenamtliches Engagement gefordert. Sowohl im aktivierenden Sozialstaat als auch im Modell der AG links-netz kommt dem Ehrenamt eine bedeutende Rolle zu. Während jedoch das Konzept der AG links-netz diese gesellschaftlich nützliche Arbeit durch eine Grundsicherung finanziell absichern will, um so diese wichtigen Tätigkeiten besser ermöglichen zu können, werden die Bedingungen im aktivierenden Sozialstaat durch den Rückzug staatlicher Leistungen und die Fortsetzung und Verschärfung des Zwanges zur Aufnahme von Lohnarbeit erschwert.

Viele der bisherigen Vorschläge in der Diskussion einer Grundsicherung sind verbunden mit dem Zwang zur Lohnarbeit, auch wenn dieser sich häufig nicht direkt, sondern in einem materiellen Zwang in Folge nicht existenzsichernder Geldleistungen äußert. So ist das in den 90er Jahren diskutierte, an neoliberalen Mustern orientierte Bürgergeldkonzept der FDP - ähnlich wie die Hartz IV-Gesetze mit dem Arbeitslosengeld II - keinesfalls als Ersatz für Lohnarbeit gedacht, sondern vor allem als Anreiz zur Aufnahme von Lohnarbeit. Die Abhängigkeits­verhältnisse bleiben somit erhalten und werden unter Umständen durch niedrigere staatliche Leistungen sogar verschärft. Die Konzeption einer Grundsicherung der SPD und Bündnis 90/Die Grünen ist ebenfalls an lohnarbeitszentrierte Voraus­setzungen des Leistungserhalts gebunden, also nicht als allgemeines Recht eines jeden auf eine Grundsicherung zu verstehen. Auch dieses Konzept stellt folglich keine tatsächliche Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat dar, sondern orientiert sich an den Maßstäben und Prinzipien des gegenwärtigen Sozialstaatsmodells (vgl. Butterwegge 2001, S. 175ff).

2.2.2 Gedanken zur Bedeutung des Konzeptes

Die Abwendung von den bestehenden Strukturen und dem institutionellen Aufbau des gegenwärtigen Systems sozialer Sicherung scheint angesichts des gesellschaftlichen und ökonomischen Wandels dringend erforderlich. Wie schon im vorigen Kapitel deutlich geworden ist, werden beim aktuellen Sozialstaats-Umbau keine wesentlichen strukturellen Veränderungen angestrebt, sondern es handelt sich vielmehr um ein Festhalten an althergebrachten Strukturen und veralteten Ideologien wie der Normalerwerbsbiografie und der Normalfamilie, die in Anbetracht aktueller gesellschaftlicher und ökonomischer Veränderungen nicht mehr mit der Realität zu vereinen sind. Um einer Verarmung eines größer werdenden Teils der Bevölkerung in Folge der aktuellen Sozial- und Arbeitsmarkt­politik entgegenwirken und die künftige Finanzierung der sozialen Sicherung gewährleisten zu können, sollten die finanzielle Basis und die grundlegenden Strukturprinzipien der sozialen Sicherung neu bedacht werden. Insofern ist es wichtig, Perspektiven zu entwickeln, die den Blick für neue Wege und Möglich­keiten jenseits des bisher existierenden Systems sozialer Sicherung und seiner Prinzipien öffnen können. In diesem Sinne halte ich eine Betrachtungsweise, die sich nicht alleine auf die Annahme einer ‚institutionellen Pfadabhängigkeit’ beruft, sondern alternative Vorschläge zu bestehenden Strukturen und Vorstellungen entwirft, für angebracht und richtig.

Die AG links-netz schafft mit ihrem Konzept einer sozialen Infrastruktur eine Alternative zum bestehenden Sozialstaat und befreit dadurch von der Ohnmacht, die eine perspektivlose Betrachtung der aktuellen Verhältnisse sonst schnell mit sich bringen kann. In diesem Sinne ist das Modell der AG links-netz weniger als konkretes und sofort umsetzbares Muster, sondern in erster Linie als Anregung zu verstehen, den Vorschlag weiterzudenken und zu entwickeln und somit über das bekannte Blickfeld hinauszugehen und sich auf neue Wege zu wagen. Wolf-Dieter Narr, der sich als Hochschullehrer für Politikwissenschaft mit einer demokratischeren Zukunft des Sozialstaates auseinandergesetzt hat, drückt dies folgendermaßen aus: „Meines Erachtens sollte man, wenn man über die Zukunft des Sozialstaats redet, sich durchaus trauen, utopisch zu werden. Man sollte also auch Dinge benennen, die uns eine Orientierung geben können, selbst wenn sie morgen noch nicht umsetzbar sind“ (1999, S. 47).

Bei ihrer Betrachtung des Sozialstaates hebt die AG links-netz entwicklungs- und strukturbedingte Besonderheiten des deutschen Sozialstaates hervor und entwickelt daraus eine alternative Konstruktion von Sozialpolitik, die stärker an universalistische Systeme sozialer Sicherung wie in den sozialdemokratischen Regimes anknüpft. Die Mitglieder von links-netz vertreten die Ansicht, dass unter den aktuellen gesellschaftlichen und ökonomischen Bedingungen eine breitere Finanzierungsbasis über Steuern und die Absicherung der gesamten Bevölkerung, ohne Lohnarbeit für den Leistungsbezug vorauszusetzen, besser greift und ein „vernünftiges gesellschaftliches Leben für alle“ (AG links-netz, September 2003, S. 5) möglich machen kann. Links-netz geht davon aus, dass ein Leben mit größerer Entscheidungsfreiheit, vermindertem Armutsrisiko und geringerer sozialer Ungleichheit möglich sein könnte, wenn die Bevölkerung zur Sicherung ihrer Existenz nicht auf (Lohn)Arbeit angewiesen wäre. Das Modell der AG links-netz beinhaltet außerdem die Vision einer solidarischeren Gesellschaft und basiert auf einer grundsätzlichen Veränderung bestehender Gesellschafts- und Arbeits­struk­turen und herrschender Gerechtigkeitsvorstellungen.

Für die Sozialstaatsanalyse und –entwicklung halte ich die Vorstellungen von links-netz für äußerst interessant und weiterführend. Das Schaffen einer steuer­finanzierten sozialen Infrastruktur für alle scheint mir durchaus denkbar und wurde teilweise in anderen Ländern schon umgesetzt, wenn auch in der Regel nur auf bestimmte Bereiche - wie z.B. das Gesundheitswesen - beschränkt. Das universelle System einer ‚Sozialpolitik zur Sicherung einer sozialen Infrastruktur’ ähnelt dem Modell des Versorgungsstaates in den skandinavischen Ländern, wobei die soziale Infrastruktur im Konzept der AG links-netz sehr viel mehr umfassen könnte als in den bestehenden Systemen. Auch das von der AG links-netz angestrebte Grundeinkommen geht über die in den skandinavischen Ländern bestehenden Volksrenten für alle Bürger hinaus, da es sich nicht nur auf Leistungen im Alter beschränkt, sondern auch vor Eintritt ins Rentenalter das Bestreiten des eigenen Lebens – und zwar ohne Lohnarbeitszwang - gewähr­leisten soll.

Gerade der Gedanke einer Existenzsicherung ohne gleichzeitige Verpflichtung zur Aufnahme von Lohnarbeit ist neu und wird in dieser Form in keinem der bestehenden Systeme sozialer Sicherung praktiziert. Dennoch ist der Lohnarbeits­bezug auch jetzt schon in einigen Ländern weniger stark ausgeprägt als in Deutschland. So wird u.a. in den skandinavischen Ländern, entsprechend dem Finalprinzip, die Höhe staatlicher Leistungen größtenteils am individuellen Bedarf und nicht wie bisher in Deutschland nach dem Äquivalenz- und Kausalprinzip am bisherigen Einkommen oder an gezahlten Beiträgen bemessen (vgl. Teil I, Kapitel 3). Auch unter diesem Aspekt steht das Konzept der AG links-netz den skandinavischen Ländern näher als den Ländern des liberalen oder konservativen Typs. Es soll zwar keine individuellen Bedarfsmessungen geben, sondern lediglich ein pauschaler Betrag ausgezahlt werden, dieser soll sich allerdings an dem Bedarf für ein zu gesellschaftlicher Teilhabe befähigendem Leben messen lassen. Das bedeutet neben der Abkehr vom Lohnarbeitsbezug zugleich ein Abwenden von dem bisher die deutsche Sozialpolitik leitenden Prinzip der Lebensstandard­sicherung hin zu der Gewährleistung eines angemessenen Existenzbedarfs. Um den erreichten Lebensstandard dennoch aufrechterhalten zu können, wäre eine zusätzliche private Absicherung durchaus vorstellbar.

Einige Elemente in dem Modell der AG links-netz lassen sich dementsprechend bereits in anderen Ländern finden und sind somit durchaus realisierbar, wenn auch mit Schwierigkeiten in der Finanzierung verbunden, für die es noch andere Lösungswege zu finden gilt. Das Konzept der AG links-netz enthält neben schon bekannten Elementen neue Gedanken, die noch nicht in der Praxis erprobt sind. So lässt die AG links-netz bei ihrem Konzept zunächst einmal offen, ob eine Umsetzung ihres Modells unter den gegebenen Bedingungen realistisch ist, da dies eine „Frage der politischen Praxis“ (AG links-netz, September 2003, S. 1) sei. Es handelt sich somit um einen Entwurf, der noch nicht in aller Genauigkeit ausgearbeitet ist und auch nicht sein kann. Bisherige konzeptionelle Lücken gilt es bei der theoretischen und praktischen Weiterentwicklung des Modells zu schließen. „Ob und inwieweit sie [die Konzepte] sinnvoll sind, ergänzt oder verändert werden sollten, bleibt eine Frage der Diskussion und der praktischen Erfahrung. Es geht erst einmal darum, die möglichen Dimensionen einer anderen, demokratischeren und vernünftigeren Form der Vergesellschaftung konkreter auszuleuchten“ (AG links-netz, September 2003, S. 2).

Als konzeptionelle Lücken oder Unklarheiten würde ich z.B. die Finanzierungs­frage und die genaue Ausgestaltung der sozialen Infrastruktur ebenso wie die Höhe des Grundeinkommens bezeichnen, die es zu spezifizieren gilt. Bei der Betrachtung des Konzepts fallen in diesem Zusammenhang viele ungenaue, nicht klar definierte Begriffe auf, die einen großen Bestimmungsspielraum lassen, der folglich einzugrenzen wäre. Zum Beispiel stellt sich die Frage, was als ‚vernünftige Höhe’ des Grundeinkommens zu verstehen ist. Weiter ist unklar, was konkret unter ‚gesellschaftlicher Teilhabe’ verstanden wird, die mehrfach als positive Orientierung benannt ist. Im Weiteren führe ich zunächst einige Unklarheiten und Schwierigkeiten des Modells genauer aus und erarbeite im Folgenden, was das Konzept im Einzelnen bedeuten kann und was zur Realisierung dessen nötig wäre.

Viele der Vorschläge zur Finanzierung der Infrastruktur sind gute Ansätze, die bisher jedoch etwas unklar sind und konkreter ausgeführt werden müssten. Die Idee einer erhöhten Mehrwertsteuer auf ‚Luxusgüter’ halte ich zum Beispiel für sehr sinnvoll, frage mich dabei allerdings, wo die Grenze zwischen notwendigen Gütern und Luxusgütern gezogen werden soll. Während in einigen Ländern sogar Seife zu Luxusgütern gerechnet werden könnte, die sich dort nicht die gesamte Bevölkerung leisten kann, würde in Deutschland auch der Besitz eines Fernsehers und eines Autos nicht als Luxus, sondern als Notwendigkeit und Normalität bezeichnet werden. Weiter kann ich mir die Gewinn-Besteuerung von wirtschaft­lichen Einheiten wie z.B. Familien nur schwer konkret vorstellen. Was ist genau unter einer wirtschaftlichen Einheit zu verstehen und wie wird der Gewinn einer solchen Einheit bemessen? Wäre der Gewinn das, was nicht ausgegeben wird? Würde also statt des Einkommens dann das Ersparte versteuert werden? Das hätte zur Folge, dass diejenigen, die alles ausgeben und aus diesem Grund keinen ‚Gewinn’ vorweisen können, kaum oder keine Steuern zahlen würden, während die vorsichtigen Sparer einen hohen Beitrag zur sozialen Absicherung der Bevölkerung leisten müssten. Auch wenn es für den Aufbau solidarischerer Gesellschaftsformen eventuell erforderlich ist, dass die Bevölkerung dem Anhäufen von Gütern und Erspartem weniger Bedeutung schenkt, bedeutet dies einen großen Bruch mit den herrschenden gesellschaftlichen Vorstellungen, der nur langsam überbrückt werden könnte.

Fragen stellen sich auch bei einer globaleren Betrachtung des Konzeptes unter Berücksichtigung der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung und der Leistungen anderer Länder. So ist eine soziale Infrastruktur in einem Land alleine kaum vorstellbar und die Regulierung des Zugangs zu den Leistungen des nationalen Sozialstaates unter Bedingungen internationaler Ungleichheit birgt einige Schwierig­keiten. Heinz Steinert (vgl. 2005, S. 66) sieht in der über Steuern finan­zierten Absicherung aller Bürger einen großen Vorteil gegenüber dem Versicherungs­system, da die Steuern sofort gezahlt werden, während die Finanzierung über Versicherungen vor allem über schon geleistete Beiträge finanziert wird. Wenn man die Kategorie eines ‚Lebensmittelpunkts’, also die Fest­setzung eines Hauptwohnsitzes, verbunden mit einem festzulegenden zeitlichen Aufenthalt in die Überlegungen mit einbezieht, wie es in einigen Ländern (z.B. in Schweden und in den Niederlanden) bereits praktiziert wird, wäre das Konzept als nationale Alternative denkbar. Die AG links-netz hofft aber, dass das System letztlich in vielen Ländern durchgeführt wird und geht davon aus, „dass die gesamte EU das Minimum an Grundstock von Ländern ist, in denen dieses System in Kraft sein müsste“ (Steinert 2005, S. 66). Würde man das Konzept der sozialen Infrastruktur EU-weit einführen, hätte das auch den Vorteil, dass es der erwünschten und jedem als Menschenrecht zugesprochen Freizügigkeit bestens angepasst wäre.

Des Weiteren wäre zu hinterfragen, ob alle dauerhaft im Land lebenden Personen ein Recht auf ein Grundeinkommen haben sollten oder nur diejenigen, die sich nach rechtlich überprüfbaren Kriterien irgendwie an der gesellschaftlich notwendi­gen Arbeit beteiligen. Die AG links-netz vertritt die Ansicht, dass das Recht auf ein Grundeinkommen nicht an das Ausüben von Arbeit gebunden sein sollte und alle die Möglichkeiten haben sollten, sich einzubringen und am gesellschaftlichen Leben teilzuhaben. Infrastruktur und Grundeinkommen sollen daher auch für diejenigen bereitstehen, die „aus der Arbeit aussteigen und nur „durchhängen“ und nach Auffassung dieser [ihrer] Umgebung völlig unsinnige und nutzlose Dinge tun“ (Steinert 2005, S. 65). Insofern wäre es nicht notwendig, gesellschaftlich nützliche Arbeit von solcher abzugrenzen, die es nicht ist, und zu kontrollieren, wer arbeitet und wer nicht arbeitet. Da niemand verpflichtet wäre, in einer bestimmten Weise teilzunehmen, müsste die Einführung eines derartigen Grundeinkommens den Abschied vom Leistungsprinzip und von der Leistungs­gerechtigkeit bedeuten, von Vorstellungen, die im Bewusstsein eines überwiegenden Teils der Bevölkerung tief verankert sind. Gerechtigkeit im Sinne der AG links-netz würde heißen, allen gesellschaftliche Teilhabe und somit ein Leben unter ‚vernünftigen Bedingungen’ zu ermöglichen, unabhängig davon, wie sie sich gesellschaftlich beteiligen bzw. was und wie viel sie leisten können und wollen.

Das Modell der AG links-netz würde einer weiteren Spaltung der Gesellschaft entgegenwirken, indem es allen eine hinreichende Existenzsicherung bietet. Das Konzept der sozialen Infrastruktur strebt somit eine Verteilungs- und Bedarfs­gerechtigkeit an. Gleichwohl ist nicht vorgesehen, dass alle das gleiche Einkommen und Vermögen haben. Solche Unterschiede werden akzeptiert und sind von den finanziellen Voraussetzungen des Einzelnen abhängig und davon, in welchem Maß er über die universale Absicherung hinaus durch Lohnarbeit Geld hinzu verdienen möchte und kann. Kritisch zu betrachten wäre hier allerdings, ob es unter den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen jedem, der wollte, möglich wäre, eine Lohnarbeit aufzunehmen oder ob immer noch ein großer Anteil der Bevölkerung von Lohnarbeit ausgeschlossen wäre. In diesem Fall würde der Ausschluss von Lohnarbeit jedoch nicht die gleichen Folgen haben, da damit nicht zugleich ein Weg in die Armut und der Ausschluss gesellschaftlicher Teilhabe vorgezeichnet wäre. Die AG links-netz sieht außerdem vor, die vorhandene Lohnarbeit besser unter den Menschen zu verteilen, so dass einem größeren Anteil der Bevölkerung die Aufnahme von Teilzeitbeschäftigungen möglich wäre, ohne dabei existenziell bedroht zu sein. Die Möglichkeit kürzerer Arbeitszeiten in Verbindung mit einem gleichzeitig garantierten Grundeinkommen würde besonders für Frauen eine Verbesserung bedeuten. Es wären Voraussetzungen geschaffen, die Haus­halt und Kindererziehung ohne finanzielle Sorgen ermöglichen, bei Bedarf Aussicht auf eine Teilzeitbeschäftigung bieten und den Wiedereinstieg ins Berufs­leben so erleichtern. Infrastruktur und Grundeinkommen ermöglichen flexiblere Lebensläufe ohne Armutsrisiko und eine eigenständige soziale Absicherung aller Bürger, mit der eine stärkere Unabhängigkeit von Lebenspartner und Familie einhergeht.

Die Konkretion und Umsetzung des Modells setzt eine breite gesellschaftliche Akzeptanz der Bevölkerung und ein grundsätzlich verändertes Gerechtigkeits­verständnis der Menschen voraus. Vor dem Hintergrund bestehender Machtverhältnisse und Gerechtigkeitsstrukturen wird eine Einigung auf realisier­bare Elemente nur schwer zu erreichen sein. Da im Modell der AG links-netz gerade diejenigen Nachteile hätten, die mehr Vermögen und politische wie gesellschaft­liche Macht haben, würde die Durchsetzung eines solchen Modells eine breite Basis, Öffentlichkeitsarbeit, Überzeugungskraft und viel Zeit erfordern. Insofern ist die Realisierung des Modells darauf angewiesen, dass sich möglichst viele Menschen damit auseinandersetzen, diese Gedanken weiterdenken und sich mit anderen darüber austauschen. Nur auf diese Weise kann es möglich werden, gesellschaftliche Vorstellungen zu verändern und somit einen Weg zur Durch­setzung neuer Formen von Vergesellschaftung zu ebnen. Das sozial­politische Alternativmodell der AG links-netz hat Potential, eine gerechtere Gesellschaft und eine sozialere Praxis zu ermöglichen und bietet auch in Hinblick auf die Soziale Arbeit neue Möglichkeiten, die ich im nächsten Kapitel aufzeigen möchte.

2.3 Soziale Arbeit als Teil der sozialen Infrastruktur

Im folgenden Abschnitt möchte ich mich mit der Frage beschäftigen, ob Soziale Arbeit in dem Modell der ‚sozialen Infrastruktur’ eine Rolle spielt und welche Bedeutung ihr zukommt. Dazu möchte ich kurz darauf eingehen, wie die AG links-netz Soziale Arbeit im Rahmen ihres Konzeptes bedenkt und dann heraus­arbeiten, wie Soziale Arbeit in einem derartigen Modell alternativer Sozialpolitik vorstellbar wäre. Ich werde dabei auf eine Soziale Arbeit zu sprechen kommen, die sich auf die Prinzipien der Gemeinwesenarbeit beruft und von einer Vorstellung des Ermächtigens nach dem Verständnis von Hannah Arendt leiten lässt. Dabei werde ich mich mit Arendts freiheitlichem Ansatz beschäftigen und auf ein daran angelehntes Hilfekonzept von Joachim Weber eingehen.

2.3.1 Gemeinwesenarbeit als Grundlage einer sozialen Praxis

Die AG links-netz geht in ihrem Konzept direkt auf Soziale Arbeit ein, wenn auch nicht besonders ausführlich. Sie erwähnt zum einen, dass „das Lokale ein ausgezeichneter Ort [ist], um Infrastruktur für alle zugänglich her- und zur Verfügung zu stellen“ (AG links-netz, September 2003, S. 7) und zum anderen, dass sozialarbeiterische Gemeinwesenarbeit dafür besonders gut geeignet sei. Deshalb kommt die AG links-netz zu dem Schluss, dass Gemeinwesenarbeit die „Standardform von Sozialarbeit“ (ebd.) sein sollte, die mit ihren Prinzipien und Techniken einen entscheidenden Beitrag im Modell der sozialen Infrastruktur leisten könnte. Es wird hier auf das Prinzip der lokalen Selbstorganisation hinge­wiesen und als Ziel eine ‚Sozialpolitik von unten’ genannt, die es – auch mit Hilfe einer räumlichen und organisatorischen Infrastruktur - anzustreben gelte. Außerdem sind bei der Ausführung eines alternativen Gesundheitswesens der AG links-netz Vorstellungen von Ressourcenorientierung und Vernetzung im Sinne einer Kooperation und Abstimmung der professionellen und medizinischen Ressourcen erkennbar, die ebenfalls stark an Leitlinien der Gemeinwesenarbeit erinnern.

2.3.1.1 Inhalte und Prinzipien der Gemeinwesenarbeit

Auch wenn Gemeinwesenarbeit neben der Einzelfallhilfe und der Gruppenarbeit als ‚dritte der klassischen Methoden’ in Deutschland zunächst vor allem theoretisch und weniger in der Praxis relevant war, ist sie mittlerweile zu einem wesentlichen Bestandteil der Sozialen Arbeit geworden. Die Aktualität der Gemein­wesenarbeit wird sowohl in der Fortführung von Gemeinwesenarbeits­projekten in den Arbeitsfeldern der Sozialen Arbeit als auch in den Diskussionen um ‚Gemeinwesenarbeit als Arbeitsprinzip’, ‚Stadtteilbezogene Arbeit’, ‚Lebenswelt­orientierung’, ‚Sozialraumorientierung’, die Einführung von ‚Sozialraum­budgets’ und ‚Empowerment’ deutlich. All diese Begriffe stehen eindeutig in der Tradition von Gemeinwesenarbeit und tauchen in gegenwärtig aktueller Literatur immer wieder auf (vgl. Galuske 1998, S. 99f; vgl. Müller 1999, S. 37). Im Folgenden möchte ich auf einige wesentliche Merkmale und unterschied­liche Ziele und Prinzipien der Gemeinwesenarbeit vertiefend eingehen, um anschließend zu überlegen, inwiefern Gemeinwesenarbeit im sozialpolitischen Modell der AG links-netz anwendbar wäre.

Neben integrativ-fürsorgerischen Varianten der Gemeinwesenarbeit (GWA) gibt es technokratische, aggressive, emanzipatorische und basisdemokratische Modelle (vgl. Hinte 2002, S. 535). Bei all diesen Modellen herrscht letztlich Einigkeit darüber, dass der sozialräumliche Bezug und die Orientierung an Gruppen­aktivitäten im Mittelpunkt stehen und gemeinwesenbezogenes Zusammenleben aktiv gestaltet werden soll. Zunächst einmal ist unstrittig, dass eine Orientierung am Lokalen, also am Gemeinwesen, notwendig für jegliche Formen der GWA ist, wie es auch die AG links-netz in ihrem Konzept betont. Wesentlich ist es, sich der Ressourcen der Menschen und des Sozialraums bewusst zu sein, sie einzubinden und stets zu versuchen, von den Bedürfnissen und Themen der im Sozialraum oder Gemeinwesen agierenden Menschen und Gruppen auszugehen. Diese Arbeitsweise ist darauf zurückzuführen, dass soziale Probleme in erster Linie als solche aufgefasst werden, die in der Lebenswelt und im Alltag der Menschen entstehen und daher auch am besten dort bearbeitet und gelöst werden können (vgl. Müller 1999, S. 39). Insofern gehören die Nutzung vorhandener Ressourcen und die Orientierung an den geäußerten Interessen der Wohnbevölkerung zu den wesentlichen Prinzipien der Gemeinwesenarbeit. Die Betonung von Stärken und die Unterstützung von Selbsthilfekräften und Eigeninitiative sind in diesem Zusammenhang ebenfalls von großer Bedeutung (vgl. Hinte 2002, S. 540f). Abhängig davon, zu welchem Zweck die Bevölkerung in ihrer Lebenswelt aktiviert werden soll, führt dies zu unterschiedlichen Vorstellungen von Gemeinwesen­arbeit. Dabei wird vor allem zwischen GWA als integrativem Steuerungsinstrument ‚von oben’ und offensiver Stadtteilarbeit als basisverpflichteter Einmischungs­strategie ‚von unten’ unterschieden.

Die integrativ-wohlfahrtsstaatlichen Ansätze versuchen, möglichst alle Bewohner eines Gemeinwesens auf die Anliegen zu konzentrieren, „die viele im Gemeinwesen zu bewegen scheinen“ (nach Ross in Hinte 2002, S. 535). Nach diesem Konzept würde soziale Hilfe durch Gemeinwesenarbeit gesteuert werden, aber die Bevölkerung nicht zu politischer Einflussnahme innerhalb des Gemeinwesens aktiviert werden. Karas und Hinte kritisieren dieses Konzept, da GWA dann lediglich zu einem „Werkzeug der Anpassung an bestehende gesell­schaftliche Bedingungen“ (nach Karas/Hinte in Galuske 1998, S. 93) werde. Eine derartige GWA hat also allem voran das Ziel, „Individuen, Gruppen und Gemeinwesen dazu zu verhelfen, dass sie ihr Leben selbst meistern und zu einer größtmöglichen Integration kommen“ (Sozialpädagogische Korrespondenz in Kunstreich 1998, S. 133).

Dieser Vorstellung stehen Ansätze einer aggressiven oder konfliktorientierten GWA gegenüber, denen es vor allem ein Anliegen ist, benachteiligte Bevölkerungsgruppen „zu politisieren und zum Widerstand gegen ungerechte gesellschaftliche Bedingungen zu aktivieren, um letztlich durch GWA gesellschaft­liche Disparitäten zu beseitigen“ (Hinte 2002, S. 536). Sie gehen größtenteils auf Saul Alinsky und Harry Specht zurück und sind auf eine partei­nehmende Praxis der Organisation und Selbstorganisation von Randgruppen ausgerichtet. Mittels gezielter Organisation von benachteiligten Bevölkerungs­gruppen soll eine ‚politische Gegenmacht’ zu den herrschenden Machtverhältnissen gebildet werden, um so die Lebensbedingungen durch gesellschaftliche Veränderung verbessern zu können. Auf diese Weise werden die Betroffenen zu politisch aktiven Subjekten und so können die Strukturen des sozialen Nahraums, der sozialen Netzwerke, der materiellen und der sozialen Infrastruktur verändert werden (vgl. Galuske 1998, S. 94f).

Ich denke, dass im Zusammenhang mit dem Entwurf einer Sozialpolitik als sozialer Infrastruktur integrativ-wohlfahrtsstaatliche Varianten der GWA nicht sinnvoll wären. Vielmehr müsste es sich im sozialpolitischen Modell der AG links-netz um eine Form von GWA handeln, die sich eher an offensiven Ansätzen orientiert und emanzipatorisch und basisdemokratisch ausgerichtet ist. ‚Sozial­politik von unten’ und Elemente der ‚Selbstorganisation’ wie sie im Modell der AG links-netz angestrebt werden, kann man aus meiner Sicht nur mit einer Form der Gemeinwesenarbeit ermöglichen, die offensiv Gegenmacht anstrebt. Eine so verstandene Soziale Arbeit zielt - im Gegensatz zu aktuellen Tendenzen im aktivierenden Sozialstaat - auf die Veränderung sozialer Räume und nicht auf psychische Strukturen oder Verhaltensformen von Menschen ab. „GWA, die sich der Emanzipation verpflichtet fühlt, sucht ihr Ziel in der Herstellung politischer Handlungszusammenhänge, in denen sich die Menschen ihre Umwelt und ihre Geschichte aneignen können und somit an bewusster, kollektiver Bestimmung und Veränderung ihrer Lebensbedingungen teilnehmen“ (nach Boulet/Krauss/ Oelschlägel in Hinte 2002, S. 536). Ein derartiges Verständnis von Gemeinwesen­arbeit als ‚Standardform von Sozialer Arbeit’ halte ich im Rahmen des Konzeptes der sozialen Infrastruktur für schlüssig und treffend.

Die AG links-netz scheint Gemeinwesenarbeit nicht in erster Linie als Methode zu betrachten, sondern entsprechend der Vorstellung von Boulet, Krauss und Oelschlägel als Arbeitsprinzip der gesamten Sozialen Arbeit. GWA wäre demnach als eine Grundorientierung professionellen Handelns zu verstehen, die „den Klienten in seinen sozialräumlichen Bezügen mit seinen Ressourcen und Problemen“ (Galuske 1998, S. 100) wahrnimmt. Mit Blick auf die Betroffenen in ihrem Sozialraum können sie durch Aktivierung zu Partizipation und Eigeninitiative ermutigt werden, was wiederum gesellschaftliche Veränderungen und letztlich vermehrte gesellschaftliche Teilhabe ermöglichen kann. Da ich auf diese grundlegende Abfolge im Folgenden noch zurückkommen werde, habe ich sie nachfolgend zur Verdeutlichung modellhaft skizziert:

2.3.1.2 Soziale Arbeit im partnerschaftlichen Dialog

Die Aktivierung der Bewohner und das Schaffen von Möglichkeiten zur Partizipa­tion und Selbstorganisation sind also nach diesem Modell Voraussetzung für gesellschaftliche Teilhabe. Timm Kunstreich versteht unter Aktivierung einen kritischen Entscheidungsprozess, „in dem aus einem sozialen Ereignis ein existenziell wichtiges Thema wird, das die Akteure zur Veränderung der Situation drängt“ (2000, S. 112). Ein Thema herauszufinden, das viele Akteure existenziell berührt und zu einer gemeinsamen Problemsetzung führt, ist Basis für eine mögliche Aktivierung. Kunstreich bezeichnet diese gemeinsame Problemsetzung als die Suche nach dem ‚gemeinsamen Dritten’, die nur in einem kommunikativen Prozess erfolgen kann, denn „Basis aller Aktivitäten und damit Konkretion der historischen Besonder- und Eigenheit jeder Partizipation ist der Dialog“ (Kunstreich 1998, S. 306). Diese dialogische Praxis erklärt er mit Bezug auf den Gedanken Bubers, dass es darauf ankäme, den Anderen „als Partner in einem Lebensvorgang“ (nach Buber in Kunstreich 1998, S. 306) zu begreifen und nicht als ‚sein Objekt’ zu behandeln (vgl. Kunstreich ebd.).

Eine derartige dialogische Handlungsweise sollte sich zu einer gemeinsamen Problemsetzung der Beteiligten mit einer daraus folgenden Handlungsorientierung entwickeln. Hier wäre statt institutionell vorgeprägten Problemdefinitionen eine Bewegung zu den Anliegen der Adressaten im Sozialraum gefragt (vgl. Kunstreich 1998, S. 312). So kann der Professionelle im Dialog herausfinden, ob z.B. die Mitgliedschaft in „Sozialitäten“ (Kunstreich 2000, S. 15ff) eine solche Handlungs­orientierung sein könnte, die das Aneignen von Raum und Region möglich macht. Unter Beteiligung der Bürger könnten somit zusätzliche soziale Netzwerke geschaffen und vorhandene ausgebaut werden, die Teilhabe ermöglichen. Diese dialogische soziale Praxis beschränkt sich jedoch nicht allein auf die Beziehung zwischen Professionellem und Adressaten, sondern zieht weitere Kreise. Sie ist auch dann von Bedeutung, wenn es darum geht, zwischen der Lebenswelt der Bewohner und den öffentlichen Funktionssystemen (z.B. Vertretern aus Verwal­tung und Politik) einen Austausch zu ermöglichen. Auch bei dieser intermediären Vermittlungsfunktion des Gemeinwesenarbeiters handelt es sich um eine dialogi­sche Vorgehensweise.

2.3.2 ‚Inseln der Freiheit’ schaffen: Eine Ermächtigung zum Handeln

GWA, verstanden als dialogischer Prozess hin zu aktiver Partizipation der Beteiligten und mit dem Ziel vermehrter Teilhabe, hat einen stark eman­zipatori­schen Anspruch. Das Gegenüber wird als Partner im Dialog angesehen und dessen Wille, seine Interessen und Bedürfnisse stehen im Mittelpunkt der sozialen Praxis. Betrachtet man die grundlegenden Prinzipien der GWA, wird deutlich, dass sie mit ihren aktivierenden Maßnahmen und ihrem dialogischen Charakter eine Strategie des Empowerments verfolgt, die die Bewohner zum Handeln ‚ermächti­gen’ soll. Hannah Arendt hat eine ganz eigene Vorstellung von ‚Ermächtigen’, die sich z.T. sehr gut in die bisher beschriebene Form Sozialer Arbeit einfügt und sie um neue Dimensionen erweitert. Im Folgenden soll ihr Verständnis von Macht und Ermächtigung dargestellt werden.

2.3.2.1 Macht und freiheitliches Handeln nach Hannah Arendt

Hannah Arendt hat eine von Grund auf andere Vorstellung von Macht, als sie generell vertreten wird. So versteht sie Macht nicht entsprechend der überwiegend anerkannten Definition des Soziologen Max Weber als Verfügungsmacht, sondern vielmehr als eine Macht der Teilhabe. Nach Arendt handelt es sich bei Macht um etwas, was „zwischen Menschen [entsteht], wenn sie zusammen handeln, und […] verschwindet, sobald sie sich wieder zerstreuen“ (Arendt 1999, S. 252). Nach diesem Verständnis besitzt „Macht […] eigentlich niemand“ (ebd.), sondern sie entsteht nur im Zusammensein, durch gemeinschaftliches Handeln mit anderen Menschen und ist auf diese Weise eine ‚Macht im Zwischen’.

Arendt führt demnach zwischenmenschliches gemeinsames Handeln als Bedin­gung für das Entstehen von Macht an. Deshalb möchte ich an dieser Stelle ihre Vorstellung von Handeln etwas klarer umreißen.¹⁰ Nach Arendt bedeutet Handeln, „selbst aus eigener Initiative etwas Neues anzufangen“ (Arendt 1999, S. 215). Für sie bedeuten ‚Handeln’ und ‚Etwas Neues anfangen’ demnach dasselbe. „Weil jeder Mensch auf Grund des Geborenseins ein initium, ein Anfang und Neuankömmling in der Welt ist, können Menschen Initiative ergreifen, Anfänger werden und Neues in Bewegung setzen“ (Arendt, 1999, S.215). Die Einzigartigkeit des Menschen macht es ihm möglich, spontan zu werden, eigene Wege zu gehen und Akzente zu setzen und somit die Initiative zu ergreifen und etwas Neues zu beginnen. „Spontaneität ist eine Begabung des je einzelnen Menschen; im Kontakt mit der Welt verwandelt sich diese Begabung in eine Praxis von Initiativität“ (Weber 2003, S. 292). Freiheitliches Handeln in Arendts Sinne ist nur möglich, wenn wir inmitten anderer Menschen eigeninitiativ neue Anfänge wagen können, an die andere wiederum mit eigener Initiative anknüpfen. „Im Handeln trifft das spontane Moment nicht auf eine zu gestaltende Umwelt, sondern auf andere Handelnde, die gleichfalls mit der Begabung der Spontaneität zur Realisierung von Initiativität ausgestattet sind. Handeln wird unweigerlich zum Gegenhandeln“ (Weber 2003, S. 303).

Freiheitliches Handeln nach Arendt als Neuanfang bedeutet häufig einen Widerspruch zu Bestehendem und die Unberechenbarkeit des Neuen eine Unsicherheit. Insofern bedeutet zu handeln, Sand im Getriebe zu sein, durch Initiative alte Bahnen zu durchbrechen und Neues entstehen zu lassen. Eine auf diesem Ansatz basierende Soziale Arbeit würde in erster Linie bedeuten, Menschen zu befähigen, ihre eigenen Ideen zu entwickeln. Sobald das Geschehen von einer Person dominiert wird, so dass die Spontaneität des ande­ren unter deren Kontrolle gerät und nur noch einseitig spontane Impulse in das Geschehen eingebracht werden, handelt es sich um eine Art herrschaftliches Verhältnis und in keiner Weise um freiheitliches Handeln (vgl. Weber 2003, S. 310). Freiheitliches Handeln ist demnach nur möglich, wenn keine Herrschafts­verhältnisse vorliegen, denn nach Arendts Verständnis beinhaltet Herrschaft stets Gewalt. Im allgemeinen Verständnis liegen die Begriffe Macht und Gewalt häufig sehr nah beieinander, doch Arendt sieht sie als Gegensätze, die einander ausschließen. Das bedeutet, dass Macht und Ermächtigung für Arendt in Zusammenhang mit Zwang undenkbar wäre. Ermächtigen kann somit nicht ziel- und zweckgerichtet sein, sondern erfordert eine gewisse Offenheit, da das Verhalten des Gegenübers eigensinnig ist und somit nicht bestimmbar oder vorherzusehen sein kann (vgl. Arendt 1999, S. 216f). So betont Arendt, dass ein wesentlicher Bestandteil eines jeden Anfangs seine Unvorhersehbarkeit ist, da ein Neuanfang nie vorher zu erfassen oder zu erwarten sein kann. „Es liegt in der Natur eines jeden Anfangs, dass er, von dem Gewesenen und Geschehenen her gesehen, schlechterdings unerwartet und unberechenbar in die Welt bricht“ (Arendt 1999, S.216).

Die bisherigen Ausführungen machen deutlich, dass Arendts Freiheitsverständnis zum gewöhnlichen Alltagsverständnis quer liegt. Sie selbst begreift Freiheit als die Fähigkeit, „in dieser Welt etwas Neues anzufangen, Initiative zu ergreifen und damit unsere Einmaligkeit handelnd und sprechend zu artikulieren“ (Weber 2001, S. 96). Freiheit in diesem Sinne besteht jedoch nur dann, wenn Menschen über die Fähigkeit verfügen, sich mit anderen zum Handeln zusammenzuschließen. Jeder freiheitlich Handelnde braucht „die Mitwelt, Menschen, die seinen Anfängen folgen, sich in die Anfänge einschalten“ (Weber 2001, S. 97). Ebenfalls kann Macht laut Arendt nur infolge gemeinsamen freiheitlichen Handelns als gegensei­tig befruchtendes Initiativ-Werden entstehen. „Nur in einem Miteinander, das nahe genug ist, um die Möglichkeit des Handelns ständig offen zu halten, kann Macht entstehen“ (Arendt 1999, S. 253). Dies setzt voraus, selber initiativ zu sein und das Gegenüber eigeninitiativ sein zu lassen. Insofern kann man dann von Ermächtigung sprechen, wenn dem Anderen Eigeninitiative und eigenständiges Handeln im Sinne eines Neuanfangs ermöglicht wird, obwohl ungewiss ist, wie dieser aussehen wird. Ermächtigen ist demnach nur möglich, wenn es sich um einen herrschaftsfreien Umgang handelt, der Gewalt und Zwang entsagt und dem Gegenüber die Freiheit lässt, selbst initiativ zu werden.

2.3.2.2 Die Bedeutung des politischen Handelns

Ich könnte mir im Modell der AG links-netz sehr gut eine an die Prinzipien der Gemeinwesenarbeit angelehnte sozialarbeiterische Praxis mit dem Schwerpunkt eines Ermächtigungs-Gedankens vorstellen, wie er sich von Arendts Machtbegriff herleiten lässt. Das würde bedeuten, dass Soziale Arbeit in diesem Sinne eine vollkommen andere Funktion zu erfüllen hätte als im bisherigen Sozialstaats­modell. ‚Ermächtigen’ wäre auf keinen Fall gleichzusetzen mit der aktuell betonten Praxis des ‚Aktivierens’ im Sinne eines ‚Förderns und Forderns’ im aktivierenden Sozialstaat oder mit einem ‚enabling’ und ‚Befähigen’ zur Beschäftigungsfähigkeit. Während ‚aktivieren’ und ‚befähigen’ im Sinne der aktuellen sozialpolitischen Maßnahmen von vornherein ein vorgegebenes Ziel verfolgen, das meist von Wirtschaft und Politik bestimmt wird und kaum Handlungsräume eröffnet, kann die Handlungsweise des Ermächtigens von Grund auf nur offen ausgerichtet sein. Es kann demnach nicht darum gehen, ein bestimmtes Verhalten zu erzwingen. Das Ziel eines Ermächtigungsansatzes nach Arendt wäre stattdessen, Individualität und Eigensinn zu ermöglichen und zu fördern, und zwar in einer „Pluralität, in der zwar alle dasselbe sind, nämlich Menschen, aber dies auf merkwürdige Art und Weise, dass keiner dieser Menschen je einem anderen gleicht, der einmal gelebt hat oder lebt oder leben wird“ (Arendt 1999, S. 17). Auf diese Weise könnte Soziale Arbeit Menschen unterstützen, selbst wieder die Initiative zu ergreifen und in die Verhältnisse handelnd einzugreifen.

In diesem Sinne spielt auch der politische Aspekt eine bedeutende Rolle, der stets im Zentrum der Auseinandersetzungen Arendts steht. Arendt sieht Handeln als politisches Geschehen an, denn es ist nach ihrem Verständnis nicht möglich, im Privaten zu handeln. Freiheitliches Handeln bedarf immer eines öffentlichen Raums und die Fähigkeit des Handelns ist die Grundlage eines jeden politischen Tätigseins. „Was den Menschen zu einem politischen Wesen macht, ist seine Fähigkeit zu handeln; sie befähigt ihn, sich mit seinesgleichen zusammenzutun, gemeinsame Sache mit ihnen zu machen, sich Ziele zu setzen und Unterneh­mungen zuzuwenden, die ihm nie in den Sinn hätten kommen können, wäre ihm nicht die Gabe zuteil geworden; etwas Neues zu beginnen“ (Arendt in Wendland 2002, S. 71). Arendts Analysen beschäftigen sich vor diesem Hintergrund stets mit der Frage, wie der politische Raum gestaltet sein kann, damit Menschen sich handelnd begegnen können (vgl. Wendland 2002, S. 67f). Sie bezeichnet den politischen oder öffentlichen Raum als den „Ort, in dem das Handeln und das Sprechen als gemeinsame öffentliche Welt zwischen den Menschen entsteht“, wo sie „in ihrer wirklichen Persönlichkeit handelnd und sprechend erscheinen können“ (Wendland 2002, S. 70). Gemeinsames Handeln mit anderen ist somit Voraus­setzung für politisches Handeln.

Zu den grundlegenden Aspekten des Handelns - der Initiativität und der Pluralität - kommt an dieser Stelle noch ein drittes Kriterium: die Sichtbarkeit. „Nur dann, wenn wir die Möglichkeit haben, uns Gehör zu verschaffen, wenn der unver­wechselbare Charakter unseres Handelns von der Unwelt wahrgenommen wird, ist Freiheit als Anknüpfen an und Schaffen von Anfängen überhaupt möglich“ (Weber 2001, S. 98). Das Element der Sichtbarkeit hebt den politischen Aspekt des Handelns hervor, indem es die Macht dieser gemeinsam im öffentlichen bzw. politischen Raum Handelnden vermehrt und - mit den Worten Alinskys - zu einer „Gegenmacht von unten“ (in Wendland 2002, S. 72) führt. Denn: „Wo Menschen sich im großen Bezugsgewebe der Welt zum Handeln konkret zusammen­schließen, um in ständigem Wechsel von Anfängen und Fortführungen gemeinsame Möglichkeiten zu nutzen, entsteht Macht“ (Weber 2001, S. 99).

Betrachtet man, wie häufig von einer Verpflichtung und Notwendigkeit zur nächsten geeilt wird, wird deutlich, dass freiheitliches Handeln, also Initiativ-Werden, in diesem Rahmen nur selten möglich ist. Breier stellt fest: „Das Handeln, jene Tätigkeit, die uns originär als Menschen auszeichnet, droht in einer Realität, die sich zunehmend dem Ablauf automatischer Prozesse überantwortet, weitgehend überflüssig zu werden“ (in Wendland 2002, S. 71). Ich denke nicht, dass Handeln tatsächlich überflüssig wird. Wenn uns freiheitliches Handeln im Leben weniger begegnet und seltener möglich ist, weist dies nicht darauf hin, dass es überflüssig geworden ist, sondern vielmehr darauf, dass die politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen weniger Handlungs­spielraum ermöglichen und viele Menschen freiheitliches Handeln daher aus dem Blick verloren oder sogar verlernt haben. So wird freiheitliches Handeln an vielen Orten und in dem beschäftigten Alltag leichter vergessen und häufig schwerer möglich gemacht. Arendt selbst bemerkt, dass mit dem heutigen Fortschritt die Basis für den zwischenmenschlichen Raum schwindet, in dem politisches Handeln möglich wird (vgl. ebd). „Handeln wird so immer mehr durch ein „Sich-Verhalten“ ersetzt. Zurückgezogen von der Öffentlichkeit in eine berufstätige Privatheit stellt sich für viele Menschen heute das Leben in einem kleinen Karo ihrer Arbeitswelt dar“ (nach Breier in ebd.).

Gerade vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen scheint es sinnvoll, sich dafür einzusetzen die ‚Inseln der Freiheit’¹¹ im Meer der Notwendigkeiten zu erblicken und sich und andere an Land zu ziehen und sich so diese Orte zu bewahren, wo freiheitliches Handeln möglich ist und Neuanfänge und Spontaneität gefragt sind. Die Notwendigkeiten des Lebens sind teils durch Notlagen, aber zu einem großen Teil von Arbeiten und Konsumieren geprägt. An dieser Stelle halte ich es für sinnvoll, Arendts Begriff von Arbeit zu umreißen, um diese Überlegungen zu verdeutlichen. Arendts Definition von Arbeiten ist sehr viel weiter gefasst als gemeinhin üblich. Somit spricht sie bei Arbeit nicht nur von Erwerbsarbeit, sondern meint vielmehr alles, was wir tun müssen, um uns am Leben zu erhalten und unsere Bedürfnisse zu befriedigen, vom Atmen und Funktionieren der verschiede­nen Organe unseres Körpers bis zum Nahrung beschaffen und essen bzw. konsumieren (vgl. Weber, 2003, S.115).¹² Der Antrieb jeglicher Arbeit ist die Notwendigkeit und es gilt, trotz dieser allgegenwärtigen Notwendigkeiten ‚Inseln der Freiheit’ zu schaffen und zu erhalten, wenn die Notwendigkeiten nicht sogar teilweise umgangen werden können, wie es z.B. die AG links-netz in ihrem sozial­politischen Konzept durch die Loslösung vom Lohnarbeitszwang andenkt.

2.3.2.3 Ein anderes Hilfekonzept

Aufgabe der Sozialen Arbeit wäre unter diesem Aspekt, Menschen zu unterstützen, indem an ihre Initiativität und Persönlichkeit angeknüpft wird. Ein Hilfekonzept in Auseinandersetzung mit dem Denken Arendts würde daher nach Joachim Weber auf ein Hilfeverständnis hinauslaufen, das darauf abzielt „Initiativität wahrzunehmen, zu würdigen und damit zu weiteren Initiativen zu ermutigen“ (Weber 2003, S.296). Wesentlich ist also, Menschen beim Anfangen zu unterstützen, indem man ihre Initiativität bemerkt und an sie anknüpft, damit sie wieder initiativ werden und neue Anfänge machen können. „Diese Anfänge zu entdecken, hervorzuheben und infolgedessen an sie anzuknüpfen, darin besteht der Sinn des Helfens in Anschluss an das Denken von Hannah Arendt“ (Weber 2003, S. 305). Helfen heißt nach diesem Verständnis, sich auf andere einzulassen und auf deren Initiativität zu antworten (vgl. Weber 2003, S. 304). Dieses Anknüpfen an die teils verschüttete Spontaneität von Menschen und Förderung ihrer Initiativität bezeichnet Joachim Weber als „Hebammenkunst des Helfens“ (Weber 2003, S. 291ff).

Hilfe würde sich in diesem Zusammenhang nicht mehr auf die Bedürftigkeit eines Menschen beziehen, sondern wäre darauf ausgerichtet, „Handlungsräume zu eröffnen und damit zum Handeln und Mithandeln zu ermutigen“ (Weber 2001, S. 100). So betrachtet ist jeder, der frei handelt, darauf angewiesen, dass andere an die eigene Initiative anknüpfen und bedarf in dieser Weise helfender Unter­stützung. „Arendts politisches Freiheitsverständnis einer zwischen Menschen sich bildenden, freiheitlichen Macht“ (Weber 2001, S. 100) führt zu einem Hilfe­verständnis, bei dem die Integration in Handlungsverbände im Mittelpunkt der Sozialen Arbeit steht. Hilfe in diesem Sinne richtet sich vor allem an diejenigen, die freiheitlichen Handlungsmöglichkeiten beraubt sind. „Helfendes Handeln betrifft immer wieder hochgradig entmutigte Menschen, entmutigt einerseits durch Notlagen, die das Bewusstsein der Spontaneität deformieren und in circuli vitiosi einzwängen, andererseits durch Ausgrenzung, die Anfangen sinnlos macht, weil niemand mehr da ist, der diese Anfänge noch wahrnehmen, geschweige denn an sie anknüpfen möchte“ (Weber, 2003, S.296). Da jeder Anfangende jedoch darauf angewiesen ist, dass andere an seine Initiative anknüpfen, muss es sich beim helfenden Vollzug um eine Begegnung auf Augenhöhe handeln (vgl. Weber 2003, S. 302). Soziale Arbeit wäre in diesem Zusammenhang dazu da, „in der Welt menschlicher Bezüge und zwischen der Welt und ohnmächtigen, weil isolierten Hilfebedürftigen“ (Weber 2001, S. 101) Brücken zu bauen. Insofern hat Netzwerk­arbeit eine herausragende Bedeutung, vor allem die Gestaltung der sekundären Netzwerke, die sich durch Interessenwahl außerhalb familiärer und nachbar­schaft­licher Bindungen ergeben (vgl. Weber 2001, S. 103).

In diesem Hilfekonzept geht es darum, Menschen mit ihren Besonderheiten und ihrer Eigeninitiative wahrzunehmen, ihrer handelnden Einzigartigkeit auf die Spur zu kommen, an ihre Anfänge anzuknüpfen und ihnen Gehör zu verschaffen. Im Mittelpunkt dieses Ansatzes steht somit „die menschliche Gabe der Spontaneität, die initiatives Handeln zur Folge hat“ (Weber 2003, S. 291). In diesem Zusammenhang steht die Erweiterung des Handlungsraumes durch eine Ausweitung des sozialen Netzwerkes, das erst die Möglichkeit zu gemeinsamem Handeln schafft und Macht entstehen lassen kann. Auch wenn dieses Hilfe­konzept nicht mit den Prinzipien der Gemeinwesenarbeit wie der Subjekt- und Ressourcenorientierung gleichzusetzen ist, kann es doch an diese anknüpfen und sie um eine freiheitlich helfende Dimension erweitern. Dabei steht nicht das Individuum im Zentrum der Betrachtungen, sondern vor allem die zwischen­menschlichen Bezüge sind Fokus des Helfenden. In gewisser Weise könnte man auch hier von einer Sozialraumorientierung sprechen, jedoch nur dann, wenn auch die Handlungsmöglichkeiten der in ihm agierenden Menschen mit einbezogen und durch helfendes Anknüpfen erweitert werden; „denn handeln können wir gerade nicht für uns allein, sondern immer nur innerhalb einer Pluralität von Handelnden“ (Weber 2003, S. 303).

Ich sehe beim freiheitlichen Helfen ähnliche Abläufe wie in der Gemeinwesen­arbeit. So handelt es sich auch hier um eine Art Aktivierung im Sinne eines Bewusstmachens initiativer Impulse und einer Ermutigung zum Handeln - nicht aber als Förderung einer bestimmten Handlungsweise wie im aktivierenden Sozialstaat. Zweifellos ist auch Partizipation notwendiger Bestandteil des freiheitlichen Anfangens und Anknüpfens, da Handeln nur dann möglich ist, wenn alle Beteiligten ihre Ideen und Einzigartigkeiten ‚sprechend und handelnd’ in den Hilfe-Prozess einbringen. Das gemeinsame Handeln im politischen Raum kann die Beteiligten ermächtigen, indem zwischen ihnen Macht entsteht, die es ihnen ermöglicht, in gesellschaftliche Verhältnisse einzugreifen. Teilhabe an zwischen­menschlichen Bezügen, in denen „der unverwechselbare Charakter unseres Handelns von der Umwelt wahrgenommen wird“ (Weber 2001, S. 98), ist Voraus­setzung freiheitlichen Handelns. Gerade in der daraus entstehenden Macht zwischen Menschen kommt Teilhabe aus meiner Sicht zu ihrem vollen Ausdruck. Insofern verstehe ich Teilhabe als Bedingung und Ergebnis freiheitlichen Handelns.

Es ist nach diesem Verständnis nicht Ziel des Helfens, lediglich strukturelle Versorgungslücken zu schließen und Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen wie das bei bedürfnis-, subjekt- und ressourcenorientierten Ansätzen durchaus denkbar wäre. Als erster Schritt könnte dies im Zusammenhang mit einer emanzi­patorisch-dialogischen Praxis einen wichtigen Beitrag leisten, aber dennoch unterscheidet „Helfen […] sich fundamental von jeder Versorgungs­tätigkeit. Diese mag punktuell dazukommen. Freiheitliches Helfen im Sinne Arendts verwirklicht sich jedoch erst jenseits aller Versorgungstätigkeit im Anknüpfen an die Spontaneitätsimpulse anderer“ (Weber 2003, S. 306). Insofern müssten im Kontakt mit den Menschen Bedingungen geschaffen werden, die ‚Inseln der Freiheit’ schaffen und sichtbar werden lassen. Erst ein Eigeninitiative ermögli­chendes, herrschaftsfreies Bezugssystem im politischen, also öffentlichen Raum kann zwischen den Menschen Macht entstehen lassen und ihnen ermöglichen, aktiv auf ihre je eigene Weise im Zusammenhandeln mit anderen in infrastrukturelle und gesellschaftliche Bedingungen einzugreifen. Insofern kann eine in Arendts Sinne ‚ermächtigende’ soziale Praxis des freiheitlichen Anknüpfens an freiheitliche Vollzüge tatsächlich eine ‚Sozialpolitik von unten’ vorantreiben und „helfen wird zur Werbung um das Zusammenhandeln, um Macht im Sinne Arendts, als gemeinsames Handeln angesichts von Einzigartigkeit“ (Weber 2003, S. 309).

2.3.3 Fazit

Aus meiner praktischen Erfahrung in der Arbeit mit Menschen mit Autismus, Obdachlosen, Asylbewerbern, Menschen mit Migrationshintergrund und Kindern und Jugendlichen im Rahmen der Gemeindearbeit habe ich gesehen, wie wichtig das Anknüpfen an die individuellen Anfänge sein kann. Besonders bei denjenigen, die sich nicht besonders gut mitteilen können, sei es aus sprachlichen, kulturellen oder anderen Gründen wie z.B. der Schwierigkeit von Autisten, sich anderen Menschen emotional zu nähern, spielt es eine besondere Rolle, sich auf sie einzulassen, auf ihre Initiativität zu antworten und sie in ihrer Fähigkeit, eigene Nuancen zu setzen zu bestärken. Die Möglichkeit des freiheitlichen Handelns ist jedoch immer begrenzt. Dies kann entweder durch vorgegebene Rahmen und Zielrichtungen geschehen oder durch die Notwendigkeiten des Lebens bedingt sein. Im Rahmen der Projektarbeit als Teil des studienbegleitenden Praktikums war freiheitliches Handeln im Sinne von Anfangen-Können und an die Anfänge anderer Anknüpfen am ehesten möglich.¹³ Dies bedeutet jedoch nicht, dass Projekt­arbeit in jeder Form einen besonders guten Rahmen für freiheitliches Handeln bietet. Vielmehr war es die Offenheit des Projektfindungsprozesses, die dies im Rahmen des Praktikums ermöglichte. Meistens ist Projektarbeit jedoch mit engen Vorgaben verbunden, was ein solches Handeln und die Entstehung einer ‚Macht im Zwischen’ stark erschwert.

Ich bin der Ansicht, dass das Modell der AG links-netz einen Rahmen bietet, der freiheitliches Handeln im Sinne Arendts stark erleichtern könnte, da hier auf Elemente des Zwangs und der Kontrolle so weit wie möglich verzichtet werden soll und so eine soziale Praxis entstehen könnte, die Neuanfänge auf Seiten der Professionellen und auf Seiten der Adressaten ermöglichen. Ich denke, das Konzept der sozialen Infrastruktur ist eine gute Basis für eine Soziale Arbeit mit Bezug auf die Prinzipien der Gemeinwesenarbeit und den an Arendts Denken anknüpfenden Hilfe-Ansatz von Weber. Im Rahmen der von forderndem Zwang geprägten aktuellen Sozialpolitik erscheint gemeinsames Initiativ-Werden und somit freiheitliches Handeln kaum vorstellbar. Das mit dem neuen Steuerungs­modell, Kontraktmanagement und neoliberalen Ideologien der Konkurrenzfähigkeit einhergehende Messen sozialer Dienstleistungen an Effizienzkriterien und Leistungszielen und die Orientierung an vorgegebenen Kriterien machen eine derartige ermächtigende Soziale Arbeit unter den gegebenen Umständen fast unmöglich. Das sozialpolitische Modell der AG links-netz schafft hingegen für eine solche freiheitlich-helfende Praxis eine gute Grundlage. So sind schon die Ziele der AG links-netz, gesellschaftliche Teilhabe zu ermöglichen und soziale Netz­werke für alle zu schaffen, zugleich auch die Voraussetzungen für freiheitliches Handeln nach Arendt.

Soziale Infrastruktur und Grundeinkommen würden durch die Loslösung vom Lohnarbeitszwang zu einer Ausweitung der Handlungs- und Entscheidungs­möglichkeiten führen. In einem sozialpolitischen Kontext, in dem die Existenz eines jeden abgesichert ist, ohne zu Arbeit verpflichtet zu sein und sich sorgen zu müssen, gibt es ganz andere Perspektiven und Aussichten. Wenn die Aufnahme oder Nicht-Aufnahme von Lohnarbeit, ehrenamtlicher Arbeit, Hausarbeit usw. in eigenem Ermessen steht, da ein armutsfreies Leben unabhängig davon möglich ist, und wenn auch Lohnarbeit unter solchen Bedingungen verrichtet wird, dass sie tatsächlich der Selbstverwirklichung dienen kann, eröffnen sich mehr Optionen freiheitlichen Handelns. In diesem Rahmen kann Eigeninitiative gefördert werden, ohne Menschen in bestimmte Richtungen zu drängen. Menschen müssten nicht per Zwang in 1-Euro-Jobs vermittelt und an ehrenamtliche Arbeit herangeführt werden. Sie hätten ohne den Zwang zur Lohnarbeit viel mehr Kapazitäten und Möglichkeiten, um sich die Orte zu suchen, wo ihnen freiheitliches Handeln möglich ist und könnten sich aus dem „kleinen Karo ihrer Arbeitswelt“ (nach Breier in Wendland 2002, S. 71) befreien. Ich bin mir sicher, dass sich viele unter diesen Bedingungen von sich aus in irgendeine Richtung hin betätigen würden, die sie interessiert. Dies könnte ehrenamtliches Engagement - beispielsweise in Politik, Kirche oder auch im Sportverein - sein oder die Unterstützung von Freunden und Familienmitgliedern im Alltag wie in schwierigen Lebenslagen, wofür zuvor neben der Lohnarbeit nie genug Zeit war. Da es sich bei dieser Form von Arbeit weder um Zwang noch um Notwendigkeiten handelt¹⁴, wären in diesem Rahmen eher freiheitliches Handeln und eine damit einhergehende gegenseitige Ermächtigung möglich.

Teil III Zusammenfassung

In der vorliegenden Arbeit wurde der aktuelle Wandel des Wohlfahrtsstaates, insbesondere der des deutschen Sozialstaates beleuchtet. Ich habe herausgearbeitet, dass der Umbau des Wohlfahrtsstaates in jüngster Zeit mit einer wirtschaftspolitischen Umorientierung und mit veränderten ökonomischen Voraussetzungen und Gerechtigkeitsvorstellungen einhergeht. So werden die Risiken des kapitalistischen Wirtschaftssystems nicht mehr nach keynesianischem Muster ausgeglichen und Massenarmut zum Erhalt der Arbeitskraft durch wohlfahrtsstaatliche Leistungen gemildert, sondern Risiken sollen von den Einzelnen eigenverantwortlich selber getragen und die Armut durch Eigenleistung verhindert werden. Sozialer Schutz dient aus dieser Perspektive nicht mehr dem Wirtschaftswachstum, da die personale Infrastruktur für die kapitalistische Marktwirtschaft bereits ausreichend vorhanden ist. Vielmehr bedeutet die staatliche Absicherung sozialer Risiken eine ökonomische Belastung mit Blick auf die globale Wettbewerbsfähigkeit. Aus diesem Grund sind wohlfahrtsstaatliche Leistungen an Bedingungen und Gegenleistungen gebunden und verfolgen hauptsächlich das Ziel der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt, obgleich sich die Nachfrage nach Arbeitskräften kontinuierlich verringert.

Deutlich wurde, dass es eine Vielfalt wohlfahrtsstaatlicher Arrangements gibt, die je unterschiedliche Entwicklungswege, Schwerpunkte und Prinzipien aufweisen und in Aufbau, Absicherung und Zielsetzung variieren. Alle Wohlfahrtsstaaten befinden sich heute trotz ihrer Unterschiede in finanziellen und legitimatorischen Schwierigkeiten. Ein zentrales Problem vieler Wohlfahrtsstaaten scheint darin zu liegen, dass Erwerbsarbeit trotz schwindender Nachfrage nach Arbeitskräften als Finanzierungsgrundlage und teilweise auch als Basis für den Leistungsbezug dient. Hier stehen insbesondere die Länder vor großen finanziellen Schwierigkeiten, die wohlfahrtsstaatliche Leistungen überwiegend über Sozial­versicherungsbeiträge und nicht über Steuern finanzieren und eine hohe Arbeitslosigkeit aufzuweisen haben. Besonders zeigt sich dies im deutschen Sozialstaat, der von einem starken Lohnarbeitsbezug gekennzeichnet ist. Hier wird eine kontinuierliche, sozialversicherungspflichtige Erwerbsbiografie voraus-gesetzt, die heutzutage keinesfalls als Normalbiografie bezeichnet werden kann. Vielmehr gehören heute die prekären und nicht-sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisse und Erwerbsbiografien mit zeitweiliger Arbeitslosigkeit, mehrfachem Arbeitsstellenwechsel und erhöhter Unsicherheit zur Normalität des Arbeitslebens. Wenn die soziale Absicherung lediglich von unselbstständig sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigen und deren Arbeitgebern – also einem sich verringernden Anteil der Bevölkerung - finanziert werden soll und Beamte und Selbstständige ebenso wie Einkünfte aus Kapital nicht herangezogen werden, ist folglich die finanzielle Basis entsprechend gering. Die Defizite der sozialen Sicherungssysteme sollen nun im Rahmen der aktuellen Arbeitsmarkt­politik durch eine verstärkte Belastung der erwerbstätigen Bevölkerung und derer, die vom Erwerbsleben ausgeschlossen sind, erfolgen, was jedoch nicht zu einer breiteren finanziellen Basis führt, sondern vielmehr zur Verarmung eines größeren Teils der Bevölkerung.

Der aktivierende Sozialstaat stellt die schwache finanzielle Basis als Struktur­hindernis jedoch nicht in Frage, sondern begründet die Krise des Sozialstaates mit dem Fehlverhalten des Einzelnen. So sind die vielen Arbeitslosen für ihre Situation selbst verantwortlich und offensichtlich nicht willens, sich aus ihrer Notlage zu befreien. Weder die Verhältnisse noch systemimmanente Strukturen werden bei der Suche nach einem Weg aus der Krise des Sozialstaates ausreichend berücksichtigt. Stattdessen zielt die mit Hartz IV verbundene Zwangsintegration in den Arbeitsmarkt ohne Rücksicht auf Qualifikation, Neigungen und Lohnhöhe bei gleichzeitigem Abbau staatlicher Leistungen und Verschärfung des Subsidiaritäts­prinzips hauptsächlich auf die Disziplinierung der Arbeitslosen und die Anpassung aller lohnabhängigen Bürger an die aktuellen Arbeitsbedingungen. Die Armut, die unter den aktuellen Bedingungen bis in die Mittelschicht hinein greift und sowohl die Erwerbslosen als auch vermehrt die Erwerbstätigen betrifft, wird auf Kosten der nationalen Wettbewerbsfähigkeit akzeptiert. Das Argument der Chancen­gleichheit und die Behauptung, dass es in der Hand des Einzelnen liege, wo er auf der sozialen Leiter steht, legitimiert den Abbau staatlicher Absicherung und eine verhaltensorientierte soziale Praxis.

Insofern kommt der Sozialen Arbeit vor allem die Aufgabe zu, Hilfeempfänger an die derzeitigen hohen Flexibilitätsanforderungen des Arbeitsmarktes anzupassen, die häufig mit prekären Löhnen, unbezahlter Mehrarbeit, Unsicherheit und ohne Ansprüche an die Sinnhaftigkeit der Arbeit einhergehen. Dies wirkt sich auf die Soziale Arbeit stark aus, da sie zu repressiven und autoritären Mitteln greifen muss, um unter verstärkten Wettbewerbsbedingungen den staatlichen Zielen gerecht zu werden und weiterhin ihre Finanzierungsgrundlagen zu sichern. Unter den aktuellen Bedingungen kann Soziale Arbeit daher nur begrenzt Einfluss auf die Gestaltung der sozialen Praxis und auf die sozialpolitische Entwicklung nehmen, da die Finanzierungsstruktur verstärkte staatliche Kontrolle beinhaltet.

Statt sich jedoch wie zurzeit im aktivierenden Sozialstaat auf die Verlierer des Systems zu konzentrieren und diese für ihre missliche Lage verantwortlich zu machen, wäre auch ein Umdenken möglich, wie es die AG links-netz anstrebt. Auch wenn deren Konzept noch der Konkretion bedarf und eine andere Vorstellung von Gerechtigkeit voraussetzt, die nur schrittweise realisierbar ist, eröffnet es neue Wege und Möglichkeiten. Auf diesem Konzept könnte eine Soziale Arbeit basieren, die Arme, Arbeitslose und Ausgegrenzte als politische Subjekte ernst nimmt und ihnen neue Handlungsspielräume und Teilhabe­möglichkeiten eröffnet. Ein derartiges sozialpolitisches Modell würde dann eine ‚soziale Praxis’ ermöglichen, die sozial Benachteiligte unterstützt und ‚Inseln der Freiheit’ schaffen kann. Daher wäre es durchaus lohnenswert, sich mit diesem Modell künftig weiterhin verstärkt auseinander zusetzen und es weiter­zuentwickeln. Gerade für die Soziale Arbeit und das menschliche Miteinander bieten sich hier neue Perspektiven, die eine solidarische Gesellschaft und eine soziale Praxis ermöglichen könnten.

Die vorliegende Arbeit hat den Blick auf die aktuellen sozialpolitischen Veränderungen und deren Konsequenzen geschärft und erweitert und Möglich­keiten aufgezeigt, Alternativen zur bestehenden Sozialpolitik und sozialen Praxis zu entwickeln. Deutlich wurde, dass verantwortliches soziales Handeln voraussetzt, Realitäten nicht als gegeben hinzunehmen, sondern über sie hinaus zu denken. Nur hierdurch ist es möglich, als soziale Profession Sozialpolitik zu gestalten und machtvolle Handlungsstrategien und –perspektiven zu entfalten und praktisch werden zu lassen.

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[...]

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¹ Die Auseinandersetzung um einen europäischen Wohlfahrtsstaat werde ich in diese Arbeit nicht mit einbeziehen, da dieser im Sinne einer europäischen Angleichung sozialer Strukturen faktisch erst in seiner Entstehung ist (vgl. Schmid 2002, S. 60ff).

² Der Begriff ‚Soziale Arbeit’ bezeichnet im Folgenden alle professionell ausgeübten sozialpädagogischen Tätigkeiten und Dienstleistungen.

³ Ich verzichte im Rahmen der vorliegenden Arbeit auf eine erschöpfende Betrachtung der unterschiedlichen Positionen in der Diskussion dieser beiden Termini, da ich dies in aller Ausführlichkeit im Kontext meines Themas nicht für relevant halte.

⁴ Als Fordismus wird die Epoche nach dem Ersten Weltkrieg bezeichnet, die nach Henry Ford benannt ist. Ford führte gemeinsam mit seinem Betriebsingenieur Taylor die für diese Periode typische Fließbandarbeit zur Produktion von Autos ein. Die Erfindung des Fließbandes wurde zum Symbol für Massenproduktion und Massenkonsumption als auch für eine „darauf gerichtete normative Lebensweise, die den Lohnabhängigen versprach, die Funktionalisierung zu einem nützlichen Werkzeug im Produktionsprozess mit dem Glück des Konsumierens kompensieren zu können“ (Kunstreich, 2000, S. 121). Die fordistische Theorie und Gesellschaftsorganisation wurde seit Ende der 1960er Jahre durch den Postfordismus abgelöst (vgl. Wikipedia).

⁵ Ähnliche Tendenzen sind mittlerweile auch in Deutschland im Rahmen der Diskussion um den Niedriglohnsektor zu erkennen.

⁶ Auf die fünf Differenzierungen von Pfau-Effinger in Hinblick auf Frauenerwerbs- bzw. -hausarbeit werde ich im Weiteren nicht eingehen, da die Unterscheidung von Lewis für meine Zwecke ausreichend ist.

⁷ In Deutschland wurde seit dem 01.01.2005 mit der Einführung von Hartz IV der Bezug des Arbeitslosengeldes auf ein Jahr verkürzt (vgl. Teil II Kapitel 1.2.2.1.).

⁸ An dieser Stelle wäre grundsätzlich kritisch zu hinterfragen, ob eine Gleichberechtigung der Frau im Sinne einer Erwerbstätigkeit für alle angestrebt werden sollte. Dies würde wie im aktivierenden Sozialstaat darauf hinauslaufen, dass Frauen ebenso wie Männer als Lohnabhängige per materiellem und politischem Zwang zu jeder Art von Arbeit verpflichtet werden. Es ist also zu bezweifeln, dass es sich dabei tatsächlich um eine Besserstellung der Frau handelt. Dennoch muss die Abhängigkeit vom Ehemann ebenso kritisch angemerkt werden und ist eine eigenständige Absicherung der Frau in jedem Fall anzustreben. Besser wäre allerdings, wenn dies nicht unter der gegenwärtigen Prämisse der Lohnarbeitsorientierung geschehen würde. Bei der Auseinandersetzung mit dem sozialpolitischen Konzept der AG links-netz werde ich auf diese Überlegungen zurückkommen.

⁹ Die Ökonomisierung Sozialer Arbeit führt zudem zu einer veränderten Professionalität, die im Folgenden nicht ausführlich dargestellt wird, da die direkten Konsequenzen der aktivierenden Politik im Zentrum der Betrachtungen stehen. Hier wären u.a. die Polarisierung von Management und ausführender Sozialarbeit, die aus Spezifizierung und Standardisierung einzelner Tätigkeiten folgende Dequalifikation und Dezertifizierung und der Verlust der unmittelbaren Kontrolle über den Arbeitsprozess zu nennen (vgl. Schaarschuch 2000, S. 159-161).

¹⁰ Ich werde mich dabei auf die wichtigsten Aspekte beschränken und mich lediglich auf den Begriff des Handelns konzentrieren. Mehr zu Arendts Abgrenzung von Arbeiten, Herstellen und Handeln in Becker, Julia: Hannah Arendts freiheitlicher Ansatz am Beispiel Autismus. Betrachtung der Lebensgeschichte einer autistischen Frau; Hausarbeit 2003

¹¹ Joachim Weber (2006) hat die Metapher der ‚Inseln der Freiheit’ in Anknüpfung an Arendts Denken verwandt, die ich als handlungsleitendes Bild für die Soziale Arbeit sehr passend finde.

¹² Entgegen der Ausrichtung der AG links-netz würde Arendt ehrenamtliche Tätigkeiten vermutlich nicht generell in die Kategorie ‚Arbeit’ einreihen, da gerade dieser Bereich weniger von Notwendigkeiten geprägt ist und Handeln in Arendts Sinne ermöglichen kann.

¹³ Mehr zu meiner Auseinandersetzung mit Teamarbeit im Rahmen der Projektentwicklung in Bezug zu Hannah Arendts Denken in Becker, Julia: Relevanz des freiheitlichen Ansatzes von Hannah Arendt für Teamarbeit – Auseinandersetzung mit der Teamarbeit im Projektpraktikum, Kurz-Hausarbeit 2003

¹⁴ Mir ist natürlich bewusst, dass auch familiäre oder ehrenamtliche Verpflichtungen sehr wohl ein Element der Verantwortung beinhalten und in diesem Sinne nicht stets vollkommen freiwillig sind. Dennoch hat diese Art von „Arbeitsverantwortung“ eine vollkommen andere Dimension als ein politischer und materieller Zwang zur Lohnarbeit, der mit der Gefährdung der Existenz verbunden ist.