Die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis:

A) Einleitung: Rechtsschutz als elementare Grundlage der Europäischen Union
I. Allgemeine Bedeutung
II. Bedeutung bei der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

B) Das Rechtsschutzsystem bei der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres
I. Rechtsschutz durch den EuGH
1. Zuständigkeit des EuGH im Rahmen des EU-Vertrags
a) Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV
b) Nichtigkeitsklage nach Art. 35 Abs. 6 EUV
c) Auslegungs- und Anwendungsstreitigkeiten nach Art. 35 Abs. 7 EUV
d) Anwendbarkeit der EGV-Verfahrensarten gemäß Art. 40 Abs. 3 EUV
e) Bewertung
2. Zuständigkeit des EuGH im Rahmen des EG-Vertrags
a) Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 68 Abs. 1 EGV
b) Abstraktes Auslegungsverfahren nach Art. 68 Abs. 3 EGV
c) Sonstige im EGV geregelte Verfahren
d) Bewertung
II. Rechtsschutz durch die nationalen Gerichte
III. Ergebnis

C) Besondere Rechtsschutzdefizite im Bereich der Zusammenarbeit Justiz und Inneres
I. Grundrechtsschutz im Bereich der Zusammenarbeit Justiz und Inneres
1. Grundrechtsschutz durch den EuGH
a) Grundrechtsschutz im Rahmen des EG-Vertrags
b) Grundrechtsschutz im Rahmen des EU-Vertrags
2. Grundrechtsschutz durch die nationalen Gerichte
3. Grundrechtsschutz durch den EGMR
4. Ergebnis
II. Rechtschutz im Rahmen des Schengen-Besitzstands
III. Der „Ordre public“-Vorbehalt im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
1. „Ordre public“-Vorbehalt im Rahmen des EG-Vertrags: Art. 68 Abs. 2 EGV
a) Vom Anwendungsbereich des Art. 68 Abs. 2 EGV erfasste Maßnahmen
b) Vom Anwendungsbereich des Art. 68 Abs. 2 EGV erfasste Verfahren
2. „Ordre public“-Vorbehalt im Rahmen des EU-Vertrags: Art. 35 Abs. 5 EUV
a) Art. 35 Abs. 5 Alt. 1 EUV
b) Art. 35 Abs. 5 Alt. 2 EUV
3. „Ordre public“-Vorbehalt im Rahmen des Schengen-Besitzstands
a) Im EUV geregelter Schengen-Besitzstand
b) Im EGV geregelter Schengen-Besitzstand
4. Ergebnis
IV. Rechtsschutz gegen Europol
1. Rechtsschutzmöglichkeiten bei Europol
a) Rechtsschutz vor dem EuGH
b) Rechtsschutz vor der Gemeinsamen Kontrollinstanz
aa) Auskunftsanspruch
bb) Berichtigungs- bzw. Löschungsanspruch
c) Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten
2. Rechtsschutzdefizite bei Europol
a) Verfassungsrechtliche Bedenken
aa) Gerichtsqualität der Gemeinsamen Kontrollinstanz
bb) Verfahrensrechtliche Bedenken beim Verfahren vor der Gemeinsamen Kontrollinstanz
cc) Ersatzrechtsschutz durch nationale Gerichte
b) Vereinbarkeit mit der Europäischen Menschenrechtskonvention
c) Konflikt zwischen EuGH und GKI
3. Lösungsmodelle
a) Umgestaltung der GKI zu einer gerichtlichen Instanz
b) Kontrolle durch nationale „Clearing“-Stellen
c) Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft und Rechtswegeröffnung zum EuGH
4. Ergebnis

D) Schlussbetrachtung

A) Einleitung: Rechtsschutz als elementare Grundlage der Europäischen Union

I. Allgemeine Bedeutung

Die Europäische Union beruht auf rechtlichen Grundlagen und handelt mit rechtlichen Instrumenten und stellt somit neben einer Wirtschaftsgemeinschaft in erster Linie eine Rechtsgemeinschaft dar. Dies kommt nicht zuletzt in Art. 220 EGV, dem umfassenden Auftrag an den EuGH „zur Wahrung des Rechts“, zum Ausdruck.^[1] Zu den elementaren Wesensmerkmalen einer solchen Rechtsgemeinschaft gehört ein funktionierendes Rechtsschutzsystem, das die sich aus der Gemeinschaftsrechtsordnung ergebenden Rechte und Pflichten wirksam kontrolliert und gegebenenfalls durchsetzt.^[2] In der Europäischen Union kommen diese Aufgaben zum einen den mitgliedsstaatlichen Gerichten und zum anderen der Europäischen Gerichtsbarkeit – im Moment bestehend aus dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) und dem Gericht erster Instanz (EuG) – zu. Dieses zusammengesetzte Rechtsschutzsystem ermöglicht insbesondere die Beachtung der gewachsenen staatlichen Strukturen, wirft jedoch auch die Schwierigkeit auf, dass die Effektivität des Rechtsschutzes negativ dadurch beeinflusst werden kann, dass die nationalen Rechtsschutzsysteme unterschiedlich wirksam ausgestaltet sind.^[3]

II. Bedeutung bei der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

Noch nach der Schaffung des EU-Vertrages (EUV) durch den Vertrag von Maastricht war die EG-Gerichtsbarkeit insoweit „homogen“ ausgestaltet, als innerhalb des EG-Vertrages (EGV) die Zuständigkeit des EuGH einheitlich galt und in der Zweiten und Dritten Säule der EU sowie in weiten Teilen des EUV die Gerichtsbarkeit des EuGH ausgeschlossen war (Art. L EUV a.F.).^[4] Durch den Vertrag von Amsterdam wurde die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, die bis dahin einheitlich als „Dritte Säule“ im EUV geregelt war, in Teilbereichen in den EG-Vertrag aufgenommen und andere Teilbereiche im EUV belassen. Dabei wurde einerseits der Rechtsschutz für die im EUV verbliebenen Bereiche („Titel VI. Bestimmungen über die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen“) erweitert (vgl. Art. 35 EUV) und andererseits der Rechtsschutz für die neu im EGV geregelten Bereiche („Titel IV. Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“) eingeschränkt (vgl. Art. 68 EGV). Diese und weitere Sonderregelungen, die zumeist die Zuständigkeit des EuGH betreffen, lassen sich dadurch erklären, dass die Zusammenarbeit Justiz und Inneres den Kern staatlichen Hoheitshandeln betrifft und die Mitgliedsstaaten in diesem sensiblen Bereich nur unter großen Zugeständnissen seitens der EU bereit waren und auch noch sind, Kompetenzen und Kontrollbefugnisse abzugeben.^[5] Deutlich erkennbar wird diese Problematik auch in dem in Art. 64 EGV bzw. Art. 33 EUV geregelten, sehr weit gefassten „Ordre public“-Vorbehalt, der sämtliche Maßnahmen der Mitgliedsstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit von der Zuständigkeit der EU ausnimmt. Bei einer zu weiten Auslegung dieses Vorbehalts könnten die gesamten Kompetenzen der EU im Bereich Justiz und Inneres in Frage gestellt werden.^[6]

B) Das Rechtsschutzsystem bei der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres

Zunächst soll nun das allgemeine Rechtsschutzsystem im Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres dargestellt werden.

I. Rechtsschutz durch den EuGH

Ein besonderer Schwerpunkt bei der Behandlung der Rechtsschutzmöglichkeiten vor dem EuGH bilden die in Art. 35 EUV und in Art. 68 EGV geregelten besonderen Zuständigkeiten des EuGH und die dort festgelegten Verfahren vor dem EuGH.

1. Zuständigkeit des EuGH im Rahmen des EU-Vertrags

Seit der Änderung des EU-Vertrags durch den Vertrag von Amsterdam besitzt der EuGH gem. Art. 46 lit. b EUV i.V.m. Art. 35 EUV erstmals gewisse Zuständigkeiten und damit Kontrollmöglichkeiten im Bereich des Titels VI. des EU-Vertrags. Art. 46 EUV verweist zwar auf die Zuständigkeitsregeln des EuGH im EGV, legt aber fest, dass der EuGH „nur“ „nach Maßgabe“ der gesondert genannten Rechtsnormen zuständig ist. Damit ist Art. 35 EUV nicht als lex specialis zu den allgemein im EGV geregelten Verfahren zu verstehen, sondern ist insbesondere auch aufgrund der Intention der Mitgliedsstaaten, die Rechtsprechung des EuGH außerhalb des EGV nur in engen Grenzen zuzulassen, nur als abschließende Jurisdiktionsgrundlage des EuGH zu sehen.^[7] Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV eröffnet den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ihren Gerichten die Einleitung von Vorabentscheidungsverfahren zu gestatten. Diese Vorabentscheidungsersuche an den EuGH können die Gültigkeit und Auslegung von Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen und der dazugehörigen Durchführungsmaßnahmen sowie die Auslegung der unionsrechtlichen Übereinkommen durch den EuGH betreffen. Art. 35 Abs. 6 EUV gibt dem EuGH die Kompetenz, die Rechtmäßigkeit von Rahmenbeschlüssen und Beschlüssen im Rahmen einer Nichtigkeitsklage zu überprüfen. Nach Art. 35 Abs. 7 EUV können die Mitgliedsstaaten schließlich auch bei Streitigkeiten bezüglich der Auslegung und Anwendung von unionsrechtlichen Sekundärrechtsakten den EuGH anrufen.

a) Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV

Ein wesentlicher Unterschied des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV zum in Art. 234 EGV geregelten Vorabentscheidungsverfahren ist sein fakultativer Charakter. So steht es den Mitgliedsstaaten frei, mit Hilfe einer Erklärung die Zuständigkeit des EuGH für das Vorabentscheidungsverfahren in diesem Bereich gem. Art. 35 Abs. 2 EUV anzuerkennen und damit das Verfahren einzuführen (sog. „opting in“). Ferner können die Mitgliedsstaaten gem. Art. 35 Abs. 3 EUV eigenständig bestimmen, ob alle Gerichte oder nur die letztinstanzlichen Gerichte vorlageberechtigt sind. Darüber hinaus haben die Mitgliedsstaaten in einer gemeinsamen Protokollerklärung zum Amsterdamer Vertrag vereinbart, dass jeder Staat in seinem innerstaatlichen Recht über Art. 35 Abs. 3 EUV hinausgehen kann und eine Vorlagepflicht für jedes letztinstanzliche Gericht festlegen kann.^[8] Inzwischen haben alle Mitgliedsstaaten bis auf Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich Anerkennungserklärungen im Sinne von Art. 35 Abs. 2 EUV abgegeben, so dass der nicht zwingende Charakter des Art. 35 EUV sich auf ein Sonderproblem dieser drei – jedoch nicht unbedeutenden – Staaten reduziert hat. Ferner ist fraglich, ob eine einmal abgegebene Anerkennungserklärung zurückgenommen werden kann – etwa dann, wenn ein Mitgliedsstaat nicht mit der Rechtsprechung des EuGH einverstanden ist. Nach einer Ansicht ist dies mit Verweis auf das durch Art. 35 Abs. 2 EUV eingeräumte völlig freie Ermessen möglich.^[9] Nach der Gegenansicht ist eine solche Rücknahme generell unzulässig, da sie im Gegensatz zur Systematik im Völkerrecht mit dem Unionsrecht nicht vereinbar sei.^[10] Dieser Ansicht ist zu folgen, da die Mitgliedsstaaten sonst nach Belieben die Rechtsprechung des EuGH boykottieren und somit den Sinn und Zweck der Zuständigkeitsregeln vollständig unterlaufen könnten. Außerdem soll das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV im Gegensatz zum in Art. 234 EGV geregelten Vorabentscheidungsverfahren grundsätzlich nicht zur Auslegung und Gültigkeitsprüfung des Unionsprimärrechts, also des EU-Vertrags, herangezogen werden, sondern nur die in Art. 35 Abs. 1 EUV genannten Beschlüsse, Rahmenbeschlüsse und dazugehörigen Durchführungs­maßnahmen zum Gegenstand haben.^[11] Bei nach Art. 34 Abs. 2 lit. d EUV zu schließenden Übereinkommen hat der EuGH nur die Kompetenz zur Auslegung und nicht zur Gültigkeitsüberprüfung. Diese Zuständigkeitsbeschränkung des EuGH auf Unionssekundärrecht soll wohl offenbar verhindern, dass der EuGH den Bestimmungen des Titels VI. EUV unmittelbare Wirkung zusprechen kann.^[12] Allerdings wird auch bei diesem eingeschränkten Vorabentscheidungsverfahren eine inzidente Auslegung des Prüfungsmaßstabes, nämlich des EU-Primärrechts, notwendig sein, soweit darin Vorgaben für das zu überprüfende Sekundärrecht enthalten sind, so dass damit die Kompetenzbeschränkung im Endeffekt nicht stringent durchgehalten werden kann.^[13]

Die Rechtsfolgen der in diesem Bereich durchgeführten Vorabentscheidungsverfahren entsprechen denen des „normalen“ gemeinschaftsrechtlichen Verfahrens nach Art. 234 EGV, d.h. das Urteil des EuGH entfaltet Bindungswirkung auf das im Ausgangsverfahren vorlegende Gericht sowie sämtliche in derselben Rechtssache entscheidende Gerichte.^[14] Weiterhin werden die mitgliedsstaatlichen Gerichte durch solche EuGH-Urteile verpflichtet, in anderen Verfahren das Gemeinschaftsrecht entsprechend der Auslegung des EuGH anzuwenden und bei Zweifeln an der Richtigkeit der Auslegung das Problem dem EuGH erneut vorzulegen. Eine Ungültigkeitserklärung eines gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakt dagegen besitzt umfassende erga omnes-Wirkung.^[15] Schließlich ist fraglich, ob durch die Bindungswirkung der Auslegungs- und Gültigkeitsurteile des EuGH auch die Gerichte derjenigen Mitgliedsstaaten erfasst sind, die keine Anerkennungserklärung im Sinne des Art. 35 Abs. 2 EUV abgegeben haben. Nach einer Ansicht in der Literatur sind diese mitgliedsstaatlichen Gerichte trotzdem erfasst.^[16] Dies lasse sich aus Art. 35 Abs. 1 EUV ableiten, der – unabhängig von der Erklärung der Mitgliedsstaaten – die Auslegungskompetenz und das Verwerfungsmonopol des EuGH bezüglich der dort genannten Rechtsakte festlege. Nach einer anderen Ansicht ist eine Bindung von Gerichten der Staaten, die keine Anerkennungserklärung abgegeben haben, nicht möglich, da dies der Systematik des „opt in“ ansonsten zuwider laufen würde.^[17] Diese Ansicht wendet nur konsequent das in diesem Bereich geltende Unterwerfungs­system an und ist somit vorzugswürdig.

Den Mitgliedsstaaten ist allerdings nach Art. 35 Abs. 4 EUV außerdem – auch ohne „opt in“ – die Möglichkeit gegeben, sich mit Stellungnahmen am Verfahren zu beteiligen. Der Vertrag regelt zwar die Möglichkeit von Stellungnahmen des Rates und der Kommission nicht, aber Art. 20 der Satzung des EuGH dürfte wohl analog anwendbar sein und damit auch diesen die Möglichkeit zur Stellungnahme geben.^[18] Schließlich dürfte auch das Europäische Parlament bei diesem Verfahren ein Mitteilungsrecht besitzen.^[19]

b) Nichtigkeitsklage nach Art. 35 Abs. 6 EUV

Im wesentlichen entspricht die in Art. 35 Abs. 6 EUV vorgesehene Nichtigkeitsklage der im Gemeinschaftsrecht in Art. 230 Abs. 2 EGV geregelten Nichtigkeitsklage. Klageberechtigt sind gem. Art. 35 Abs. 6 EUV allerdings nur die Kommission und die Mitgliedsstaaten und nicht wie bei Art. 230 EGV auch das Europäische Parlament.^[20] Der EuGH wird allerdings wahrscheinlich – wie auch schon früher bei der Nichtigkeitsklage nach dem Gemeinschaftsrechts^[21] – dem Europäischen Parlament im Fall der Verletzung seiner Befugnisse ein Klagerecht einräumen.^[22] Denn auch bei der Verabschiedung von Rahmenbeschlüssen kommen dem Parlament im Sinne der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 173 EGV a.F. (jetzt Art 230 EGV) schützenswerte Befugnisse in Form eines zwingenden Anhörungsrechts nach Art. 39 EUV zu. Gegenstand des Verfahrens können nur Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse sein; Durchführungsmaßnahmen gemäß Art. 34 Abs. 2 S. 4 EUV gehören damit offensichtlich nicht dazu.^[23]

Die Rechtsfolgen dieses Verfahrens nach Art. 35 Abs. 6 EUV sind nicht explizit geregelt. Allerdings spricht schon die Ähnlichkeit zu Art. 230 EGV für eine erga omnes- und ex tunc-Wirkung der Nichtigkeitserklärung durch den EuGH.^[24] Darüber hinaus verweist Art. 46 EUV auf die Vorschriften des EG-Vertrags, soweit es um die „Ausübung dieser Zuständigkeiten“ geht, so dass damit Art. 231 EGV zur Anwendung kommt, der die Nichtigkeitserklärung des EuGH als Rechtsfolge explizit bestimmt.^[25]

c) Auslegungs- und Anwendungsstreitigkeiten nach Art. 35 Abs. 7 EUV

Nach Art. 35 Abs. 7 S. 1 EUV besitzt der EuGH die Kompetenz alle Streitigkeiten der Mitgliedsstaaten über die Auslegung und die Anwendung der gemeinsamen Standpunkte, der Rahmenbeschlüsse und der Beschlüsse des Rates zu entscheiden.^[26] Voraussetzung für das Ingangsetzen dieses Verfahrens ist die vorangehende Anrufung des Rates zu dem relevanten Problem. Dem Rat muss es innerhalb von sechs Monaten nach seiner Befassung mit dem Problem durch einen seiner Mitgliedsstaaten nicht gelungen sein, den Streit einvernehmlich beizulegen. In den Fällen des Art. 35 Abs. 7 S. 2 EUV, der die Zuständigkeit des EuGH zur Entscheidung von Streitigkeiten zwischen einzelnen oder mehreren Mitgliedsstaaten einerseits und der Kommission andererseits bezüglich der Auslegung und der Anwendung der nach Art. 34 Abs. 2 lit. d EUV von den Mitgliedsstaaten angenommenen Übereinkommen regelt, ist eine vorangehende Anrufung der Kommission oder des Rates nicht vorgesehen.

Die Wirkungen der dieses Verfahren betreffenden EuGH-Urteile erstrecken sich in Anlehnung an Art. 34 Abs. 2 lit. b S. 2 und lit. c S. 2 EUV nur auf die Mitgliedsstaaten als solche bzw. auf die Kommission und die Mitgliedsstaaten. Behörden und Gerichte von EU und Mitgliedsstaaten sind dadurch nicht unmittelbar gebunden.^[27]

d) Anwendbarkeit der EGV-Verfahrensarten gemäß Art. 40 Abs. 3 EUV

Im Gegensatz zu Art. 35 EUV wird durch Art. 40 Abs. 3 EUV festgelegt, dass der EuGH nach den Regeln des Gemeinschaftsrechts auch für die Anwendung und Auslegung der Normen über die sogenannte verstärkte Zusammenarbeit (Art. 40, 40a und 40b EUV) zuständig ist. Damit kann der EuGH in den Verfahren der Art. 226 ff. EGV die Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten in diesem Bereich überprüfen, ohne dass dies einer ausdrücklichen Anerkennungserklärung der Mitgliedsstaaten bedarf – wie dies bei Art. 35 Abs. 2 EUV der Fall ist.^[28] Die Überprüfung einzelner Maßnahmen in diesem Bereich erfolgt jedoch nach den Regeln des Art. 35 EUV.^[29]

e) Bewertung

Auf der einen Seite ist es erfreulich, dass seit dem Vertrag von Amsterdam durch die gerade geschilderten Verfahren auch im Bereich der „Dritten Säule“ Rechtsschutz vor dem EuGH möglich geworden ist und damit auch in diesem sensiblen Bereich der EuGH seinen Beitrag zur Harmonisierung des europäischen Rechts leisten kann. Andererseits ist die Gefahr sehr groß, dass durch die Möglichkeit der Mitgliedsstaaten, das Vorabentscheidungsverfahren für sich „à la carte“^[30] zu wählen, dieses Ziel der einheitlichen Rechtsanwendung (zumindest teilweise) wieder zunichte gemacht wird bzw. vom guten Willen der Mitgliedsstaaten abhängt. Dies führt dazu, dass der Individualrechtsschutz vor dem EuGH, der im Bereich des Titels VI. EUV sowieso nur mittelbar über das Vorabentscheidungsverfahren möglich ist, noch weiter eingeschränkt wird. Verstärkt wird dies noch durch die Tatsache, dass bei der Nichtigkeitsklage nach Art. 35 Abs. 6 EUV – im Gegensatz zur Nichtigkeitsklage nach Art. 230 Abs. 4 EGV – natürliche Personen nicht klagebefugt sind. Allerdings wird die Problematik dadurch etwas relativiert, dass gemäß Art. 34 Abs. 2 EUV eine unmittelbare Wirkung der bei der Nichtigkeitsklage möglichen Klagegegenstände ausgeschlossen wird. Ferner schränkt der in Art. 35 Abs. 5 EUV geregelte „Ordre public“-Vorbehalt die Zuständigkeiten des EuGH weiter ein.^[31]

Insgesamt kann jedoch festgehalten werden, dass die generelle Eröffnung der Zuständigkeit des EuGH in diesem Bereich als Fortschritt gewertet werden kann, auch wenn die Spuren eines schwierigen politischen Kompromisses sich in allen Regelungen wiederfinden lassen.

2. Zuständigkeit des EuGH im Rahmen des EG-Vertrags

Mit der Überführung der Bestimmungen über die Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik und die justitielle Zusammenarbeit in Zivilsachen in den EG-Vertrag sind auch die Kompetenzen des EuGH in diesem Bereich erweitert worden. Allerdings gelten gewisse Sonderregelungen für das Vorabentscheidungsverfahren und ferner wurde gemäß Art. 68 Abs. 3 EGV ein Verfahren für abstrakte Auslegungsstreitigkeiten eingeführt. Diese Zuständigkeitsregelungen sollen gemäß Art. 67 Abs. 2 EGV nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags vom Rat gegebenenfalls überarbeitet werden, da sie nur für eine Übergangszeit gedacht sind.^[32]

a) Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 68 Abs. 1 EGV

In Art. 68 Abs. 1 EGV wird das Vorlageverfahren zu Gültigkeits- und Auslegungsfragen der Bestimmungen des Titels IV. des EG-Vertrags und der auf diesen Titel gestützten Sekundärrechtsakte geregelt. Vorlageberechtigt, aber zugleich vorlageverpflichtet^[33], sind nur die letztinstanzlichen Gerichte der Mitgliedsstaaten. Teilweise wird dies in der Literatur als Einschränkung des erstmals in der Foto-Frost-Entscheidung^[34] entwickelten Entscheidungsmonopols des EuGH gewertet, da die unterinstanzlichen Gerichte möglicher Weise ohne eine Entscheidung des EuGH in der betroffenen Rechtssache urteilen können und müssen.^[35] Eine fehlende Vorlageberechtigung lässt aber zumindest noch keine Rückschlüsse auf die Verwerfungskompetenz von Gemeinschaftsrechtsakten durch die unterinstanzlichen Gerichte zu. Das Verwerfungsmonopol bei EG-Rechtsakten, die die Grenzen der EG-Kompetenz nicht überschreiten, liegt allein beim EuGH und nicht etwa bei den mitgliedsstaatlichen Gerichten, so dass davon ausgegangen werden kann, dass auch bei Zweifeln über die Wirksamkeit die unterinstanzlichen Gerichte den Gemeinschaftsrechtsakt anwenden müssen.^[36] Ferner wird die fehlende Vorlagepflicht der unterinstanzlichen Gerichte zunächst zu einer uneinheitlichen Rechtsanwendung führen, da eben erst die letztinstanzlichen Gerichte Auslegungsfragen dem EuGH vorlegen müssen und damit die Fragen einheitlich durch den EuGH geklärt werden können.^[37] Eine mit dieser Praxis ebenfalls verbundene Verzögerung des Rechtsschutzes^[38] ist zur Wahrung der Rechtseinheit in der EU in Kauf zu nehmen. Bei einer Vorlageberechtigung auch unterinstanzlicher Gerichte bestünde sonst die Gefahr einer Überlastung des EuGH, die schließlich zur Arbeitsunfähigkeit des EuGH führen könnte.^[39] Zur Sicherung des Entscheidungsmonopols des EuGH ist bei der Frage, welches Gericht nun als letztinstanzliches Gericht i.S.d. Art. 68 Abs. 1 EGV angesehen werden kann, auf eine konkrete Betrachtungsweise abzustellen.^[40] Danach sind letztinstanzliche Gerichte diejenigen Gerichte, deren Entscheidungen im jeweiligen Einzelfall – etwa wegen Unter­schreitens von Streitwertgrenzen – nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können.

Die Rechtsfolgen der Vorabentscheidungen des EuGH im Verfahren nach Art. 68 Abs. 1 EGV entsprechen denen der Art. 234 EGV und Art. 35 Abs. 1 bis 4 EUV, d.h. grundsätzlich sind das vorlegende Gericht und alle in der selben Rechtssache entscheidenden Gerichte an die Auslegungsentscheidung des EuGH gebunden.

b) Abstraktes Auslegungsverfahren nach Art. 68 Abs. 3 EGV

Mit Art. 68 Abs. 3 EGV wurde eine neue Verfahrensart in den EG-Vertrag eingeführt, die die Einschränkungen des Vorabentscheidungsverfahrens teilweise kompensieren soll.^[41] So besteht nun die Möglichkeit, Fragen der Auslegung der Bestimmungen des Titels IV. des EG-Vertrags oder der darauf gestützten Sekundärrechtsakte durch den EuGH abstrakt klären zu lassen. Antragsberechtigt sind sowohl Rat und Kommission als auch die Mitgliedsstaaten. Eine Anrufung des EuGH setzt ferner keinen anhängigen oder drohenden Rechtsstreit voraus.^[42] Reine Gültigkeitsfragen eines Primär- oder Sekundärrechtsakts sind allerdings schon vom Wortlaut des Art. 68 Abs. 3 EGV her nicht Gegenstand dieses Auslegungsverfahrens^[43], können jedoch auf dem „normalen gemeinschaftsrechtlichen Weg“ mit Hilfe einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 Abs. 2 EGV geklärt werden.^[44] Darin liegt auch der Grund, dass das Europäische Parlament bei diesem Auslegungsverfahren über keine Antragsberechtigung verfügt, da sich seine schützenswerten Rechtspositionen im Bereich des Titels IV. des EG-Vertrags auf die Entstehung und somit auf die eventuelle Gültigkeit von Rechtsakten beschränken und nicht die Auslegung solcher Rechtsakte tangieren.^[45] Auf der anderen Seite wird durch den Wortlaut des Art. 68 Abs. 3 EGV jedoch nicht ausgeschlossen, dass der EuGH im Rahmen dieses abstrakten Auslegungsverfahrens wie bei Art. 234 EGV auch Aussagen über die Gültigkeit von Rechtsakten und gegebenenfalls sogar die Ungültigkeit eines Rechtsakts trifft.^[46]

Zu den Rechtsfolgen dieser Entscheidungen lässt sich dem Art. 68 Abs. 3 EGV nur entnehmen, dass sie nicht für bereits rechtskräftige Urteile mitgliedsstaatlicher Gerichte gelten sollen. Im Umkehrschluss daraus kann dann jedoch abgeleitet werden, dass der EG-Vertrag grundsätzlich von einer ex tunc-Bindungswirkung aller Mitgliedsstaaten und deren Hoheitsträgern ausgeht.^[47] Eine solche erga omnes-Wirkung würde auch dem Zweck des abstrakten Auslegungsverfahrens dienen, nämlich möglichst ökonomisch und frühzeitig Streitfragen zu klären, um so zu vermeiden, dass erst eine Prozessflut auf Ebene der Mitgliedsstaaten abgewartet werden muss, die schließlich in Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 68 Abs. 1 EGV münden würde.^[48]

Außerdem erscheint es sinnvoll, die Begrenzung der Bindungswirkung gem. Art. 68 Abs. 3 Satz 2 EGV ebenso auf Entscheidungen der Verwaltung anzuwenden, die aufgrund ihrer Bestandskraft nicht mehr mit Rechtsmitteln angegriffen werden können, da in diesem Bereich eine ähnliche Situation wie bei rechtskräftigen Urteilen besteht.^[49]

c) Sonstige im EGV geregelte Verfahren

Neben den in Art. 68 EGV geregelten Verfahren sind ebenso die sonstigen im EG-Vertrag geregelten Verfahren wie etwa das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 226 EGV oder die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 Abs. 2 EGV unverändert anwendbar.^[50]

d) Bewertung

Vor allem wird in der Literatur die fehlende Vorlageberechtigung der unterinstanzlichen Gerichte und eine damit einhergehende Uneinheitlichkeit der Rechtsanwendung und Einschränkung des Individualrechtsschutzes beim Vorlageverfahren nach Art. 68 Abs. 1 EGV kritisiert.^[51] Allerdings kann dies wieder insoweit relativiert werden, als dass die fehlende einheitliche Rechtsanwendung nur vorübergehend ist und der Individualrechtsschutz nur verzögert wird, da spätestens die letztinstanzlichen mitgliedsstaatlichen Gerichte zur Vorlage an den EuGH verpflichtet sind.^[52] Teilweise wird auch kritisiert, dass das Europäische Parlament beim abstrakten Auslegungsverfahren nach Art. 68 Abs. 3 EGV über keine Antragsberechtigung verfügt.^[53] Hierzu kann entgegnet werden, dass das Europäische Parlament am Vorabentscheidungsverfahren, dessen Modifikation u.a. das Verfahren nach Art. 68 Abs. 3 EGV kompensieren soll, grundsätzlich nicht beteiligt ist und dem Parlament immer noch der Weg einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 Abs. 2 EGV offensteht.^[54] Ferner besteht die Gefahr von Entscheidungen, die auf unzureichender Tatsachengrundlage erlassen sind, da Auslegungsfragen nach Art. 68 Abs. 3 EGV ohne einen im Hintergrund stehenden konkreten Streit dem EuGH vorgelegt werden können.^[55] Allerdings werden die Antragsberechtigten sicherlich auch bei diesen Vorlagen zumeist einen konkreten Anlass haben.

Aller Kritik zum Trotz ist die Überführung wichtiger Teilbereiche der ZJI in den EG-Vertrag als sehr positiv zu bewerten, da trotz der genannten Einschränkungen beim Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 68 Abs. 1 EGV und des „Ordre public“-Vorbehalts nach Art. 68 Abs. 2 EGV das gesamte rechtliche Instrumentarium des EG-Vertrags sowohl bei Gesetzgebung als auch bei der Rechtsprechung zur Verfügung steht.

[...]

---

^[1] So z.B. EuGH, Urt. v. 23.4.1986, Tz. 23 – Les Verts (C-294/83, Slg. 1986, 1339).

^[2] Rengeling, Rechtsschutz in der EU, Rn. 5ff.

^[3] Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, Rn. 506ff..

^[4] Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, Rn. 616ff..

^[5] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (387f.).

^[6] Siehe ausführlich unter C.III. auf S. 11.

^[7] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (406ff.).

^[8] Erklärung zu Art. K 7 des EU-Vertrags, ABl.EG 1997, Nr. C 340/133.

^[9] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (410); Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (86f.).

^[10] Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 10.

^[11] Knapp, DÖV 2001, 12 (13); Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (412).

^[12] Thun-Hohenstein in: Köck, Rechtsfragen an der Jahrtausendwende, S. 46.

^[13] Gialdino, RMUE 1998, 89 (112); Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 8.

^[14] Oppermann, Europarecht, Rn. 771; Herdegen, Europarecht, Rn. 223.

^[15] Ebd.

^[16] Thun-Hohenstein in: Köck, Rechtsfragen an der Jahrtausendwende, S. 203 f.; Knapp, DÖV 2001, 12 (14).

^[17] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (411f.).

^[18] Gialdino, RMUE 1998, 89 (105f.).

^[19] Ebd.

^[20] kritisch: Albors-Llorens, CMLRev 1998, 1273 (1282).

^[21] EuGH, Urt. v. 16.7.1992, Parlament/Rat (C-65/90, Slg. I-4593).

^[22] Knapp, DÖV 2001, 12 (13); Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 29; anders: Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (416).

^[23] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (416); Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (83).

^[24] Gialdino, RMUE 1998, 89 (114); Albors-Llorens, CMLRev 1998, 1273 (1280); Pechstein, EuR 1999, 1 (22 f.).

^[25] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (417f.); Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EUV Rn. 22; anders: Knapp, DÖV 2001, 12 (13); Brechmann in: Calliess/Ruffert, Art. 35 EUV Rn. 6; Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (83).

^[26] Knapp, DÖV 2001, S. 12 (13).

^[27] Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (85); Knapp, DÖV 2001, 12 (13).

^[28] Brechmann in: Callies/Ruffert, Art. 40, 40a, 40b EUV Rn. 3.

^[29] Ebd.

^[30] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (411).

^[31] Siehe ausführlich unter C.III. auf S. 11.

^[32] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (400f.).

^[33] Gialdino, RMUE 1998, 89 (105f.).

^[34] EuGH, Urt. v. 22.10.1987, Foto-Frost/Hauptzollamt Lübeck-Ost (C-314/85, Slg. 4199).

^[35] Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (77f.).

^[36] Gialdino, RMUE 1998, 89 (104); Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (391).

^[37] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (392).

^[38] So aber skeptisch: Hailbronner/Thiery, EuR 1998, 583 (596).

^[39] Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 68 EGV Rn. 4.

^[40] Wölker, EuR 1999, Beiheft 1, 99 (105); Wegener in: Callies/Ruffert, Art. 234 EGV, Rn. 19.

^[41] Gialdino, RMUE 1998, 89 (108).

^[42] Gialdino, RMUE 1998, 89 (109).

^[43] Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (79); Thun-Hohenstein in: Köck, Rechtsfragen an der Jahrtausendwende, S. 201.

^[44] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (393).

^[45] Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (77).

^[46] Thun-Hohenstein in: Köck, Rechtsfragen an der Jahrtausendwende, S. 201; Brechmann in: Callies/Ruffert, Art. 68 EGV Rn. 8.

^[47] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (393); Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (78f.).

^[48] Knapp, DÖV 2001, 12 (15).

^[49] Hailbronner / Thiery, EuR 1998, 583 (596); Knapp, DÖV 2001, 12 (15).

^[50] Brechmann in: Callies/Ruffert, Art. 68 EGV Rn. 1.

^[51] Albors-Llorens, CMLRev 1998, 1273 (1288).

^[52] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (392).

^[53] Röben in: Grabitz/Hilf, Art. 68 EGV Rn. 17.

^[54] Dörr/Mager, AÖR 125 (2000), 386 (395).

^[55] Classen, EuR 1999, Beiheft 1, 73 (77).