Heilmittel oder Freifahrtschein? Zur Anwendbarkeit der Offenen Methode der Koordinierung auf die europäische Strukturpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die europäische Strukturpolitik: Grundprinzipien der gegenwärtigen Funktionsweise

3. Die Offene Methode der Koordinierung: Dezentralisierte Selbstkoordination

4. OMK: Tatsächlich eine Chance für die Strukturpolitik?

5. Schlussfolgerungen .

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Es ist nicht übertrieben zu behaupten, dass sich die Europäische Union derzeitig in einer Akzeptanzkrise befindet. Obwohl zweifelsohne auch nationale Gründe eine Rolle spielten, manifestierte sich diese Krise besonders deutlich in der Ablehnung des Verfassungsvertrages in den beiden Gründungsstaaten Frankreich und den Niederlanden im Frühsommer dieses Jahres. Brüssel erscheint als ein weit vom Bürger entferntes und kaum demokratisch legitimiertes Entscheidungszentrum; das geflügelte Wort des „Euroskeptizismus“ ist in aller Munde und öffentliche Zweifel and der Sinnhaftigkeit europäischer Regulierung scheinen eine Erfolg versprechende Strategie für Politiker und Interessengruppen aller Couleur zu sein.

Es ist anzunehmen, dass neben der wahrgenommenen Distanz zu den europäischen Institutionen auch die wirtschaftspolitische Orientierung insbesondere der Europäischen Kommission zu mangelnder Zustimmung beim europäischen Bürger führt (vgl. auch Schäfer 2004: 8). Spätestens seit der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) war die Schaffung des Europäischen Binnenmarktes, d.h. ökonomische Integration und Marktliberalisierung, zentrale Aufgabe der europäischen Exekutive. Dementsprechend ist ein Ungleichgewicht zwischen Markt schaffenden und Markt korrigierenden Maßnahmen aus Brüssel, wie es Scharpf attestiert (2001: 3-4), nicht verwunderlich. Gleichzeitig schränken der aus der Integration resultierende Wettbewerb und die geringere gesetzgeberische Autonomie die Handlungsfähigkeit der jeweiligen Wohlfahrtsstaaten ein (Scharpf 2001: 3). So sieht sich die deutsche Bundesregierung beispielsweise einerseits mit einem von steigenden Arbeitslosenzahlen geschwächten Sozialsystem und andererseits mit einem durch die Maastricht Kriterien gedeckelten Budget konfrontiert.

In diesem Licht kann der europäischen Strukturpolitik^[1] eine besondere Rolle zugewiesen werden. Als einziges redistributives Politikfeld auf europäischer Ebene, das einer breiteren Bevölkerung zu Gute kommt, stellt sie eine wesentliche Markt korrigierende Maßnahme dar. Allgemeines Ziel dieses Politikfeldes ist die Verringerung von wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten zwischen den europäischen Regionen. In diesem Sinne kann die Strukturpolitik auch als Ausgleichszahlung an die Verlierer der Marktintegration verstanden werden. Nach Marks (1993: 393-94) betonten insbesondere ärmere Staaten, Finanzierung aus den Strukturfondsmitteln zu benötigen, da sie sich aufgrund der europäischen Integration einer doppelten Belastung gegenüber sähen. Neben Härten aus Inflation und Schulden reduzierenden Maßnahmen würden sie mit steigendem Wettbewerbsdruck konfrontiert. Im Sinne dieser Argumentation hätte es zum Beispiel Spanien 1992 geschafft, eine Koalition mit Griechenland, Portugal und Irland zu bilden, die den Kohäsionsfonds durchsetzte. In Bezug auf die Frage der Akzeptanz, bieten im Rahmen der Strukturpolitik geförderte Projekte außerdem insbesondere den Vorteil der hohen Sichtbarkeit. Neben häufig groß angelegten und regional wie national bedeutsamen Infrastrukturmaßnahmen werden subnationale Regierungsebenen und spätestens seit 1990 auch sektorale Akteure, insbesondere die Sozialpartner aber auch verschiedenartige NGOs, und ihre jeweiligen Projekte in die Strukturfondsförderung einbezogen (vgl. Marks 1993: 397). Und gerade weil die potentiell profitierenden Bevölkerungsanteile daher groß sind, ist von der Bedeutung der europäischen Strukturpolitik für die breitere Akzeptanz des europäischen Projektes auszugehen.

Neben diesem einzelnen Politikbereich, werden in der breiteren Debatte über die Angemessenheit europäischer Politik sog. neue Formen des Regierens^[2] diskutiert (siehe z.B. Hooghe und Marks 2003; Gbikpi und Grote 2002; Héretier 2002). Zentrale Konzepte der verschiedenartigen Ansätze die unter dem Begriff „New Governance“ zusammengefasst werden können, sind Flexibilität der Maßnahmen, Partizipation der von den politischen Entscheidungen betroffen Akteure, die entsprechende Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt sowie wechselseitiges Lernen (z.B. das sog. Benchmarking). Dementsprechende Systeme, so wird argumentiert, könnten das Angebot politischer Entscheidungen besser an die Nachfrage der Betroffenen anpassen, d.h. politische Entscheidungen effektiver und effizienter gestalten. Auch wenn ihre tatsächliche Intention dabei umstritten ist (siehe z.B. Scharpf 2001 oder Möllers 2001), benutzt die Europäische Kommission selbst die mangelnde Akzeptanz beim Bürger als Begründung, um Reformen des europäischen Entscheidungssystems in Richtung dieser New-Governance-Konzepte voranzutreiben (Europäische Kommission 2001: insbesondere 9-11). Ein solcher Ansatz, der versucht diesen Konzepten gerecht zu werden und u.a. in den Bereichen Arbeitsmarktpolitik und Währungsunion bereits Anwendung findet, ist die Offene Methode der Koordinierung.

Vor diesem Hintergrund stellt die vorliegende Arbeit die Frage, ob die Anwendung der Offenen Methode der Koordinierung auf den Politikbereich der europäischen Strukturpolitik sinnvoll ist. Wenn sich dieser Markt korrigierende Politikbereich dadurch besser den Bedürfnissen der Bevölkerung anpassen würde, könnte diese Kombination zumindest als partielles Heilmittel für die Akzeptanzkrise des europäischen Projekts angesehen werden.

Die Arbeit ist wie folgt gegliedert. Im ersten Abschnitt wird der Bereich Strukturpolitik und seine gegenwärtige Funktionsweise näher vorgestellt. Im zweiten Abschnitt werden die Offene Methode der Koordinierung und die ihr zu Grunde liegenden Mechanismen beleuchtet. Anschließend diskutiert der vierte Teil die Anwendbarkeit dieses Ansatzes auf die Strukturpolitik bevor im letzten Abschnitt Schlussfolgerungen präsentiert werden.

2. Die Europäische Strukturpolitik: Grundprinzipien der gegenwärtigen Funktionsweise

Vertragliche Grundlage der europäischen Strukturpolitik ist Artikel 2 des EU-Vertrages (Fassung von Nizza, 2002), der die „Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts und eines hohen Beschäftigungsniveaus“ als vorrangiges Ziel der Europäischen Union definiert. Im engeren Sinne fordert Artikel 158 des EG-Vertrages (Nizza) davon ausgehend Maßnahmen, die den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Union durch Abbau regionaler Entwicklungsunterschiede unterstützen sollen. Neben der Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken, gibt Artikel 159 die vier Strukturfonds als entsprechendes gemeinschaftliches Instrument vor. Die Funktionsweise der sich in diesem Rahmen bewegenden Strukturpolitik lässt sich mit Hilfe der vier Grundprinzipien Konzentration, Additionalität, Programmierung und Partnerschaft beschreiben (Sutcliffe 2000: 293-96; Marks 1993: 395-98), die Bestandteil jeder Reform des Politikbereichs seit 1988 sind (zur letzten Reform von 1999 vgl. Sutcliffe 2000: 291).

Das Handlungsfeld der europäischen Strukturpolitik wird durch Konzentration auf thematische Vorgaben einerseits und regional-ökonomische Kriterien andererseits definiert (Rat der Europäischen Union 1999: Art. 7). Erstere ergeben sich aus den zur Verfügung stehenden Finanzierungsinstrumenten. Finanzkräftigstes Instrument ist dabei der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der auf die Finanzierung von regionalen und überregionalen Infrastrukturen, auf Arbeitsplätze schaffende Investitionen, sowie auf die Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen ausgerichtet ist^[3]. Der Europäische Sozialfonds (ESF) hingegen fördert Ausbildungsmaßnahmen und Arbeitsplätze schaffende Programme. Hinzu kommt ein Teil des Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) zur Entwicklung ländlicher Gebiete. Des Weiteren unterstützt das Finanzinstrument zur Ausrichtung der Fischerei (FIAF) die Anpassung der Fischereiindustrie und damit die Entwicklung rückständiger Küstengebiete.

Die räumliche Konzentration hingegen ergibt sich aus den drei vorrangigen Zielen der europäischen Strukturförderung (Rat der Europäischen Union 1999: Art. 1-5). Ziel 1 besteht in der Entwicklung und strukturellen Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand, womit Regionen gemeint sind, deren Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnittes fällt. Ziel 2 richtet sich an Regionen, die mit Strukturwandel in den Sektoren Industrie und Dienstleistungen konfrontiert sind, an ländliche Gebiete mit rückläufiger Entwicklung, sowie an innerstädtische Problemgebiete und von der Fischerei abhängige Küstenregionen. Ziel 3 soll Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungssysteme in allen Regionen fördern, die nicht unter Ziel 1 fallen. Hinzu kommen die Gemeinschaftsinitiativen, in deren Rahmen die Kommission selbsttätig Projekte auswählen und finanzieren kann, die Zielen von EU-weiter Relevanz dienen (Suttcliffe 2000: 295; Rat der Europäischen Union 1999: Art. 20). Im gegenwärtigen Planungszeitraum sind das die interregionale und transnationale Zusammenarbeit (INTERREG III), innovativen Strategien in der Stadtplanung (URBAN II), ländliche Entwicklung (LEADER+) sowie die Diskriminierungsbekämpfung auf dem Arbeitsmarkt (EQUAL). Ein zusätzliches strukturpolitisches Förderinstrument ist der Kohäsionsfonds, der auf staatlicher Ebene ansetzt. Aus ihm werden Großprojekte im Bereich Umweltschutz und transeuropäische Verkehrsnetze in Staaten gefördert, deren Bruttosozialprodukt unter 90% des Unionsdurchschnittes liegt.

Die vorangegangenen Absätze sollten deutlich gemacht haben, dass der Begriff Konzentration mit äußerster Vorsicht zu genießen ist. Tatsächlich leben 40,3% der Bevölkerung der EU 15 Staaten und sogar 97,7% der Bevölkerung der zehn neuen Mitliedstaaten in förderungsfähigen Regionen (Europäische Kommission 2004: 13). Dies ist aber erklärbar, wenn man in Betracht zieht, dass der Rat, d.h. die Mitgliedsstaaten selbst für das Budget der Strukturpolitik verantwortlich sind (vgl. Suttcliffe 2000: 302-03). Da Haushaltsentscheidungen prinzipiell einstimmig gefällt werden und somit jedes Einzelinteresse berücksichtigt werden muss, ist es logisch, dass es keinen Staat gibt, der keine Mittel aus den Töpfen der Strukturpolitik erhält. Obwohl dies sicherlich diskussionswürdig ist, spricht gerade die breite Ausrichtung dieses Haushaltsanteils, der sich in der gegenwärtigen Periode auf über 213 Milliarden Euro beläuft, für seine zentrale Rolle bei Fragen der Akzeptanz und der Sichtbarkeit der Union in der Bevölkerung.

Ein zweites Grundprinzip europäischer Strukturpolitik ist die Additionalität bzw. Zusätzlichkeit (Rat der Europäischen Union 1999: Art. 11). Dieses Prinzip verlangt, dass die europäische Strukturfondsförderung nicht die Ausgaben ersetzt, die die Nationalstaaten sowieso für Strukturförderung ausgegeben hätten. Würden die Staaten das eigene Budget analog zu den Mitteln aus der europäischen Förderung kürzen, könnte man schlicht nicht mehr von einer gemeinschaftlichen Strukturpolitik sprechen. Trotz dieser Wichtigkeit lässt sich Additionalität extrem schwierig durchsetzen, denn es ist offensichtlich unmöglich zu wissen, wie viel der einzelne Staat ausgegeben würde, wenn er keinen Zugriff auf europäische Mittel hätte (Marks 1993: 398). Die Kommission versucht daher die Mitgliedsstaaten zur Einführung spezieller Haushaltsposten zu bewegen, die den Geldfluss in der nationalen Strukturpolitik beobachtbar machen. Marks (1993: 399-401) zeigt, dass sie als Verantwortliche für die Mittelzuweisung teilweise über den notwendigen Einfluss verfügt („power of the purse“). Allerdings wird diese Macht auch hier durch die legislative und finanzielle Hoheit des Rates und damit durch die Einzelinteressen der Mitgliedstaaten beschränkt. So öffnet die gegenwärtig geltende Verordnung viele Hintertüren (Rat der Europäischen Union 1999: Art. 11 Abs. 2). Bei der Überprüfung der Additionalität müssen demnach „Privatisierungen, eine im vorangegangenen Programmplanungszeitraum außergewöhnliche Höhe der öffentlichen Strukturausgaben“ und die „konjunkturelle Entwicklung der einzelnen Volkswirtschaften“ berücksichtigt werden. Diese Begriffe sind offensichtlich sehr weit auslegbar, so dass Suttcliffe (2000: 304) zu dem Schluss kommt, dass die Überprüfung dieses Prinzips ein zentrales Problem der Kommission bleiben wird.

[...]

^[1] Der Begriff Strukturpolitik wird im vorliegenden Text als synonym zu Kohäsions- bzw. Regionalpolitik verstanden. Das damit umschriebene Politikfeld meint dabei insbesondere den Verantwortungsbereich des Generaldirektorats Regionalpolitik der Europäischen Kommission. Explizit ausgenommen vom Geltungsanspruch dieser Arbeit sind allerdings die sog. Vorbeirittshilfen (PHARE, ISPA und SAPPARD), die den Strukturfonds zwar sehr ähneln bzw. als deren Vorläufer fungieren, aufgrund der asymmetrischen Machtstruktur zwischen der EU und den Kandidatenstaaten allerdings einer gesonderten Betrachtung bedürfen.

^[2] Der Begriff „Governance“ wird dabei mit „Regieren“ übersetzt. Hooghe und Marks (2003: 1, Anmerkung 1) folgend, ist damit ganz allgemein das Treffen verbindlicher Entscheidungen in der öffentlich Sphäre gemeint. Prinzipiell geht der Begriff damit über den des „Regierungssystems“ („Government“) hinaus um insbesondere die Mitwirkung nicht-staatlicher Akteure erfassen zu können.

^[3] Alle rein deskriptiven Aussagen zu den Strukturfonds basieren auf den Angaben des Generaldirektorats Regionalpolitik in der Broschüre „Im Dienst der Regionen“ (Europäische Kommission 2004, insbes. S. 12-15).