Entscheidungsverfahren und das Demokratiedefizit. Zum Einfluss des Europäischen Parlaments auf die Gesetzgebung der Europäischen Union

Inhalt

Abkürzungen und Abbildungen

1. Einleitung

2. Theorie
2.1 Die analytische Perspektive
2.2 Die Macht des EP aus dieser Perspektive

3. Empirie
3.1 Hypothese, Datensatz und Variablen
3.2 Analyse

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Protokoll der Datenanalyse Anhang

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungen

Abbildung 1 S. 4 Das „supranational scenario“

Abbildung 2 S. 9 Messung des EP-Positionsgewinns

Abbildung 3 S. 11 Identifikation der Ausreißer

1. Einleitung

Seit der Gründung der EGKS 1951 ist nicht nur das wirtschaftliche, sondern auch das soziale und politische Zusammenwachsen Europas immer weiter fortgeschritten. Die EU heute ist ein Gebilde sui generis, ein ‚einzigartiges Experiment’ (Hix 1999: 1), und durch ihre erste Säule, die EG, ein supranationales Herrschafts- und Entscheidungssystem irgendwo zwischen Staatenbund und Bundesstaat. Dieses System trifft für die Bürger der Mitgliedsstaaten unmittelbar verbindliche Entscheidungen auf so zentralen Feldern wie der z.B. der Wirtschafts- und Sozialpolitik oder dem Verbraucherschutz.

Unter diesen Vorraussetzungen ist das häufig zitierte ‚Demokratiedefizit’ (z.B. Tsebelis 1997) ein schwerwiegender Vorwurf, gerade weil davon auszugehen ist, dass die Mitgliedsstaaten der Union eine eigentlich auf freiheitlich-demokratischen Idealen beruhende Wertegemeinschaft sind. Häufig scheinen die Ministerräte die einzigen wirklich legislativen Organe zu sein, obwohl die nationalen Ressortminister aus denen sie zusammengesetzt sind, jeweils nur nationale Mandate innehaben. Ansatzpunkt für die Überprüfung des Ausmaßes der ‚Herrschaft des Volkes’ kann nur das einzige vom europäischen Volk direkt gewählte Organ im Institutionengefüge der EU, also das EP sein.

Welchen Einfluss hat das EP aber tatsächlich auf die Entscheidungen, die dieses System trifft? Hat es über Zeit und Verträge hinweg analog zur EG an Macht und Bedeutung gewonnen?

Diesen Fragen soll im Folgenden nachgegangen werden. Dazu werde ich in Abschnitt 2.1 zuerst die analytische Perspektive darlegen mit deren Hilfe sodann die Macht des EP in Abschnitt 2.2 beleuchtet werden soll. Daraus erwachsene Ergebnisse werden in Abschnitt 3 ansatzweise der Empirie gegenübergestellt. Im letzten Abschnitt soll ein Fazit gezogen werden, indem die Ergebnisse der Arbeit den aufgeworfenen Fragen gegenübergestellt werden.

2. Theorie

2.1 Die analytische Perspektive

In dieser Arbeit möchte ich die Fragestellung aus der Perspektive des Rational-Choice-Institutionalismus betrachten (Aspinwall & Schneider 2000: 10 ff). Es werden also zielorientierte, mit festen und transitiven Präferenzen ausgestattete Akteure angenommen. Diese operieren strategisch, d.h. im Bewusstsein über die Interdependenz von Entscheidungen, innerhalb eines gegebenen institutionellen Rahmens, der in der EU durch die grundlegenden Verträge festgeschrieben ist. Unter Institutionen sind also vornehmlich die formalen Entscheidungsregeln und –verfahren zu verstehen, welche für die nach Nutzenmaximierung strebenden Akteure beschränkend oder ermächtigend wirken können.

Um die Machtfrage zu beantworten, muss also festgestellt werden, zu welchem Ausmaß das EP innerhalb der geltenden Normen seine Präferenzen verwirklichen kann. Macht ist hier gleichzusetzen mit dem Einfluss auf das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses.

Mein Hauptaugenmerk liegt deshalb auf dem, was Rittberger (2000) als analytische Standard Version der EU-Gesetzgebung betrachtet, nämlich auf den räumlichen Modellen nach Tsebelis und Garrett (zusammenfassend: 2000). Diesen Modellen liegt eine feste Präferenzstruktur der relevanten Akteure – Komm, Rat und EP – auf der Dimension zwischen mehr und weniger Integration zu Grunde. Dieser Ausgangspunkt, von Tsebelis und Garrett als „supranational scenario“ bezeichnet, (2000: 15 ff) wird üblicherweise wie folgt dargestellt.

Abbildung 1: Das „supranational scenario“

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Es wird angenommen, dass die Komm (K) und das EP, modelliert als einheitliche Akteure, mehr Integration befürworten als der mit sieben gleichberechtigten Mitgliedern vereinfacht dargestellte Rat (1-7). Weiterhin wird vorausgesetzt, dass sich die Präferenzen der im Rat vertretenen Länder auf dieser Dimension unterscheiden. Wesentliche Bedingung ist außerdem die Annahme, dass die Akteure zumindest auf den letzten Stufen des jeweiligen Gesetzgebungsverfahrens über vollständige Information verfügen, d.h. dass jeder sowohl die Idealvorstellungen der anderen Akteure als auch den SQ lokalisieren kann.

Diese Annahmen bieten Angriffsfläche für Kritik. Besonders fragwürdig ist, dass der Gesetzgebungsprozess im Wesentlichen als eindimensional modelliert wird. Ist die Konfliktdimension ‚Ausmaß der Integration’ bei allen Sachbereichen derart relevant, dass allein auf ihr die Prognosen zum Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses beruhen können? So weist zum Beispiel Rittberger (2000: 560) darauf hin, dass das EP nicht mehr als einheitlicher Akteur modelliert werden kann, wenn zusätzlich die ideologische Dimension eine Rolle spielt – was gerade bei Wirtschafts- und Sozialpolitik wahrscheinlich ist. Auf dieser Dimension spaltet sich das EP höchstwahrscheinlich entlang der Fraktionsgrenzen in ein ‚rechtes’ und ein ‚linkes’ Lager, sein Einfluss wäre dann differenzierter zu betrachten.

Obwohl die Annahme der Eindimensionalität der Analyse und der Abbildung der Ergebnisse sehr dienlich ist (vgl. auch Crombez 1996: 202), sollte man sich der hohen Restriktivität dieser Annahme bewusst sein. Es ist aber auch anzumerken, dass nicht alle Modelle von Tsebelis und Garrett durch diese Annahme beschränkt sind (2000: 15); so basieren die Aussagen zum Zusammen-arbeitsverfahren im Wesentlichen auf mehrdimensionalen Analysen (Tsebelis 1994: 133).

Für das Verständnis der wesentlichen Machtkonzepte muss außerdem die Annahme euklidischer Präferenzen angegeben werden. Diese besagt, dass das Ausmaß des Nutzenverlustes nicht davon abhängt, wie er auf der entscheidenden Dimension gerichtet ist. Akteur 3 in Abbildung 1 ist also indifferent zwischen dem SQ und dem genau so weit entfernten Punkt R3; beide resultieren für ihn im gleichen Nutzenverlust. Dies ist entscheidend für das Konzept der Agendasetzungsmacht. Darunter wird hier die Fähigkeit eines Akteurs verstanden, aus den möglichen Ergebnissen eines Entscheidungsprozesses dasjenige auszuwählen, das den eigenen Präferenzen am nächsten kommt. So ist es der Komm (unter dem Anhörungsverfahren) zum Beispiel möglich, einen Vorschlag in den entscheidungsbefugten Rat einzubringen, der auf der Dimension der Integrationsbefürwortung bis fast zu R3 reicht, weil sie weiß, dass sich auch dafür noch die erforderliche QM von 5 aus 7 Ratsmitgliedern findet (3,4,5,6,7). Dieser Vorschlag ist für den Rat offensichtlich leichter anzunehmen als eine einstimmig zu beschließende Alternative. Ein anderes Konzept ist das der Vetomacht. Dies bedeutet, dass ein Akteur die Fähigkeit besitzt, einen Vorschlag abzulehnen. Sind die anderen Akteure also an der Verwirklichung eines solchen Vorschlages interessiert, müssen sie sich an den Präferenzen des Vetospielers orientieren.

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