Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa - ein Vergleich -
1. Rechtsgrundlagen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
1.1. Die Kommunen im deutschen Staatsaufbau
1.2. Die Stellung der Kommunen im Gemeinschaftsrecht
2. Rechtsdogmatische Ausformung der kommunalen Selbstverwaltungs- garantie
2.1. Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
2.1.1. Wirkungsweise der kommunalen Selbstverwaltung
a) Garantieebenen der kommunalen Selbstverwaltung
2.1.2. Inhalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
a) Gemeinden
aa) Aufgabenbestand
bb) Eigenverantwortlichkeit
b) Gemeindeverbände

II. Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa - Verhältnis und Zusammenspiel der Ebenen untereinander
1. Verpflichtungsadressaten des Selbstverwaltungsrechts
2. Gesetzesvorbehalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
3. Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht und Grenzen des
Gesetzesvorbehalts
3.1. Gebietsänderungen von Gemeinden und Gemeindeverbänden
3.2. Eingriffe in den Aufgabenbestand
3.2.1. Aufgabenentzug durch den Landesgesetzgeber
3.2.2. Aufgabenzuweisungen durch den Landes- und
Bundesgesetzgeber
3.3. Eingriffe in die Eigenverantwortlichkeit kommunaler Selbst-
verwaltung
3.4. Eingriffe in Aufgabenbestand und Eigenverantwortlichkeit
durch das Gemeinschaftsrecht

III. Fazit und Ausblick

Einleitung

Die kommunale Selbstverwaltung, verfassungsrechtlich garantiert in Art. 28 II GG und in den entsprechenden Länderverfassungen, ist dem Wandel der Zeit und der politischen Einflussnahme so stark ausgesetzt wie kaum ein anderes Rechtsinstitut. Zum Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung aus heutiger Sicht trugen insbesondere die Entwicklungen des 19. Jh., die Weimarer Zeit und das nationalsozialistische Unrechtsregime bei.^[1] Auf einer von jeher durch Span-nungsfelder zwischen Staat und Gesellschaft, in Form der Gemeinde, geprägten politischen Bühne, gab es zahlreiche Bestrebungen, die Kommunen für die Rolle einer gefestigten bürgerlich-demokratischen Selbstverwaltung zu gewinnen: Den Grundpfeiler dafür markiert die „Steinsche Städteordnung“ von 1808, die erst-mals den Grundsatz der Universalität statuierte und konstitutive Prinzipien in Gestalt politischer Mitwirkungsrechte für förmlich ernannte Bürger vor-sah.^[2] Ähnlich der Paulskirchenverfassung von 1849, die den Gemeinden gegen-über dem Staat sogar eine der Grundrechtskonzeption ähnliche Abwehrstellung gegenüber dem Staat einräumte^[3], fand die kommunale Selbstverwaltung in der Weimarer Verfassung von 1919 in den Grundrechten statt in der Staatsorgani-sation Eingang, was aber angesichts deren schwacher Wirkungsweise keinen ge-eigneten Schutz vor staatlichen Übergriffen bildete.^[4] Vollends ausgeschaltet wurde das Rechtsinstitut jedoch während des Dritten Reiches, in der im Zuge politischer Gleichschaltung jegliche demokratische Partizipation ausgeschlossen wurde.^[5] Den demokratischen Geltungsgrund kommunaler Selbstverwaltung, wie er heute im Mittelpunkt jeglicher kommunalrechtlicher Überlegung steht, forder-ten die Siegermächte im Rahmen eines Wiederaufbaus des deutschen Staates „von unten nach oben“, wie ausdrücklich Art. 11 IV BV^[6] formuliert; in einem föderalistisch organisierten Gesamtstaat sollte der Bürger mittels der kommunalen Selbstverwaltung aktiv an der staatlichen Willensbildung und –betätigung teilhaben.^[7] Doch auch aus heutiger Sicht befindet sich die kommu-nale Selbstverwaltung in einem stetigen Entwicklungsprozess. Insbesondere die voranschreitende europäische Integration wirkt sich in zunehmendem Maße auf die Kommunen aus. Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen wird daher sein, den Status der Kommunen im Mehrebensystem zu beleuchten und zu eruieren, inwiefern sich auf den jeweiligen Ebenen Gemeinsamkeiten, Unterschiede, Besonderheiten und Wirkungsmechanismen darstellen.

I. Die kommunale Selbstverwaltung in Bayern, Deutschland und Europa – ein Vergleich -

1. Rechtsgrundlagen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts

1.1. Die Kommunen im deutschen Staatsaufbau

Der deutsche Bundesstaat verfügt über einen zweistufigen Staatsaufbau^[8], in dem sich der Bund und die Länder gegenüberstehen. Die Kommunen sind zwar staatsorganisatorisch den Ländern zuzuordnen und sind insofern selbst ein Stück Staat, stellen jedoch als Körperschaften rechtlich verselbständigte Haupt-verwaltungsträger dar, die ihre Hoheitsgewalt auf dezentralisierter Ebene ausschließlich vom Gewaltmonopol des Staates ableiten und ausüben.^[9] Sie sind damit Ausdruck gegliederter Demokratie, die durch das ihnen gewährleistete Selbstverwaltungsrecht der Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Ange-legenheiten und damit dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben dient.^[10]

Aus der Staatlichkeit der Länder folgt deren Verfassungsautonomie^[11], so dass die Verfassung des Bundes und das nach eigenem Ermessen geordnete Verfas-sungsrecht der Länder selbständig nebeneinander bestehen (vgl. Art. 28 I, 31, 142 GG).^[12] Dies bedeutet indes nicht, dass die Landesverfassungen frei von bun-desverfassungsrechtlichen Ingerenzen wären. Insbesondere im Hinblick auf Art. 28 GG, der auch das Homogenitätsgebot zum Gegenstand hat, stellt sich die Frage, nach dessen Verhältnis zu Art. 11 II, 83. Nach weit verbreiteter Ansicht stellt Art. 28 II GG eine Mindestgewährleistung dar, hinter der die Verfassung-en der Länder keinesfalls zurückbleiben dürften, ihnen aber unbenommen blei-be, Ergänzungen und Erweiterungen vorzunehmen.^[13] Anhand dieses als zwing-end herausgestellten Charakters der Vorschrift, muss diese als Durchgriffsnorm qualifiziert werden^[14], mit der Folge, dass Art. 28 II GG von Exekutive, Legis-lative und Judikative sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene als unmit-telbar geltendes Recht anzusehen ist.^[15]

1.2. Die Stellung der Kommunen im Gemeinschaftsrecht

Fraglich ist, ob die kommunale Selbstverwaltung derzeit auf europäischer Ebene durch das Gemeinschaftsrecht gewährleistet ist. Den Gründungsverträgen ist eine entsprechende Vorschrift nicht zu entnehmen; sie sind mit „Kommunal-blindheit“ geschlagen.^[16] Daher wird in der Literatur auf mannigfaltige Weise versucht, das Rechtsinstitut auch auf Europaebene rechtlich abzusichern:

a) Denkbar wäre, die Selbstverwaltung als Teil der nationalen Identität der Mit-gliedstaaten der Union gem. Art. 6 III EUV anzusehen.^[17] Dann müsste die kom-munale Selbstverwaltung jedoch ein unabdingbarer, zum Grundgefüge des GG gehörender Kernbestandteil sein, der der absoluten Verfassungsschranke des Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III GG für die Integrationsermächtigung unter-fällt.^[18] Dies ist jedoch schon aufgrund des eindeutigen Wortlauts des Art. 79 III GG zu verneinen, der die Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts nicht er-wähnt. Damit ist Art. 28 II GG nicht „europafest.“^[19] Das bundesdeutsche Selbst-verwaltungsrecht ist somit der Disposition des Übertragungsgesetzgebers preis-gegeben^[20] Gleiches gilt für Art. 10 I, 11 II 2, 83, da Art. 23 I 1 GG von der „Bundesrepublik Deutschland“ spricht und der, unter teleologischer Auslegung, von den Barrieren binnenstaatlicher Föderalstruktur losgelöst, eine Integration dahingehend anstrebt, die Übertragung von Hoheitsrechten, die der Landeskom-petenz unterfallen, durch den Bund freizugeben.^[21] Unzureichenden Schutz nur bietet § 10 EuZBLG, denn das Verbot der schleichenden Aushöhlung greift erst, wenn festzustellen ist, dass der Aufgabenbestand einer Gemeinde infolge eines Aufgabenentzugs keinen ausreichenden Raum mehr für die Betätigung der Selbstverwaltung belässt.^[22] Damit muss die kommunale Selbstverwaltung als nicht integrationsfest eingestuft werden
b) Möglicherweise kann eine Garantie aus dem in Art. 5 II EGV verankerten Subsidiaritätsprinzip abgeleitet werden. Diese Kompetenzabgrenzungsnorm be-trifft jedoch nur das Verhältnis der Gemeinschaft zu den Mitgliedstaaten^[23] ; dem Mitgliedstaat nachgeordnete Hoheitsträger, wie die Länder oder gar die Kom-munen, werden vom Regelungsgehalt des Art. 5 II EGV nicht erfasst.^[24] Ähnlich verhält es sich mit Art. 23 I 1 GG, von dem sich der Gesetzgeber zwar eine Schutzfunktion für die kommunale Selbstverwaltung versprach, was Art. 23 I 1 GG aber nur mittelbar zu leisten vermag, indem die Gemeinschaft in ihrer rechtssetzenden Tätigkeit eingeschränkt wird.^[25]
c) Auch das eng mit dem Subsidiaritätsprinzip verwandte Verhältnismäßigkeits-prinzip, Art. 5 III EGV kann für einen wirksamen Schutz nicht fruchtbar gemacht werden. Die systematische Zusammenschau mit Abs. 1 und 2 ergibt, dass, wenn gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen als ultima ratio nötig sein soll-ten, diese den Maßgaben des Abs. 3 entsprechen müssen. Damit stellt sich Art. 5 III EGV als eine die gemeinschaftsrechtliche Regelungsintensität steuerbare „Selbstbeschränkungsklausel“ dar,die zunächst den Bereich der ausschließlichen Gemeinschaftskompetenzen betrifft und demzufolge weder dem Mitgliedstaat, noch Bundesländern und Kommunen einen effektiven Schutz vor Zugriffen des Gemeinschaftsrechts auf deren Aufgaben und Kompetenzen gewährleisten.^[26]
d) Mitunter wird auch vertreten, die kommunale Selbstverwaltung werde auf Eu-ropaebene durch Art. 10 EGV geschützt.^[27] Dieser wirke hier als Kompetenzaus-übungsschranke, wonach das Prinzip der Gemeinschaftstreue in Form des Ge-bots der wechselseitigen Rücksichtnahme bis hin zur kommunalen Ebene wirke, mit der Folge, dass der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung durch unverhältnismäßige Eingriffe der gemeinschaftlichen Gewalt unangetastet blei-ben müsse.^[28] Auch diese Auffassung ist abzulehnen. Art. 10 EGV ist insofern eine Kompetenzschranke, als er die Gemeinschaft verpflichtet, den Grundsatz der beschränkten Einzelermächtigung, Art. 5 I EGV, zu wahren, nicht jedoch auch zur Beachtung der Kompetenzen der regionalen und lokalen Unterglie-derungen der Mitgliedstaaten.^[29] Dies würde angesichts der verschiedenen staats-organisationsrechtlichen Strukturen der Mitgliedstaaten nur zu einer Lähmung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaften führen.^[30]
e) Auch die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (EKC) verhilft den deutschen Kommunen nicht zu angemessenem Schutz ihres Selbst-verwaltungsrechts. Zum einen entspricht der dort vorgeschriebene Mindeststand-ard den ohnehin schon vorhandenen bundesdeutschen und landesverfassungs-rechtlichen Vorgaben^[31] und zum anderen sind aus ihr nur die unterzeichnenden Mitgliedstaaten verpflichtet, während ein Beitritt der EG aufgrund Art. 15 I EKC, der als Unterzeichnungsadressaten nur die Mitglieder des Europarates erwähnt, wohl nicht vorgesehen ist
f) Ebenso ist die Existenz eines allgemeinen rechtsvergleichenden Rechtsgrund-satzes zum Schutze des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen^[32] abzulehnen. Rechtsvergleichung setzt begrifflich Vergleichbarkeit voraus. Dies ist aber im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltung aufgrund der heterogenen Struk-turen in den Mitgliedstaaten nicht möglich, wo sich nur vereinzelt der deutschen kommunalen Selbstverwaltung ähnliche Strukturen finden.^[33] Daher kann entge-gen Zuleeg^[34] auch nicht das Demokratieprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz als europarechtlicher Garant der kommunalen Selbstverwaltung angesehen wer-den, denn die Selbstverwaltungsgarantie ist keine zwingende Voraussetzung, ohne die eine Demokratie nicht denkbar wäre^[35] und angesichts der Heterogenität selbstverwaltungsrechtlicher Strukturen kann ein einzelner Mitgliedstaat nicht beanspruchen, einzig seine Struktur kommunaler Selbstverwaltung als Vorbild für eine entsprechende europarechtliche Gewährleistung zu erheben.^[36]

Demzufolge bleibt festzustellen, dass die kommunale Selbstverwaltung auf Europaebene keine wirksame Gewährleistung erfährt. Dem wird erst durch die Verankerung der kommunalen Selbstverwaltung im EUVV abgeholfen werden, auf den unten (S.20) noch näher einzugehen sein wird.

[...]

^[1] Maurer, DVBl. 1995, S. 1039.

^[2] Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 10, S. 484; Koch/Steimetz, JA 1982, S. 387.

^[3] Berg, BayVBl. 1982, S.552.

^[4] Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 14, S. 487.

^[5] Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 15, S. 488 f.

^[6] Art. ohne Gesetzesangabe sind solche der bayerischen Verfassung.

^[7] Maurer, DVBl. 1995, S. 1037.

^[8] Stern, I, § 19, S. 651 f.; BVerfGE 13, S. 77 f.

^[9] BVerfGE 22, S. 203; BVerfGE 39, S. 109; Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 79, S. 522;

BVerfGE 8, S. 132;

^[10] BVerfGE 79, S. 149 f.; Art. 11 IV BV.

^[11] Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 47, S. 504.

^[12] Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 28, Rdn. 1a, S. 633.

^[13] Tettinger, v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 28 Abs. 2, Rdn. 141, S. 585;

Knemeyer/Wehr, VerwArch 92, S. 318.

^[14] BVerfGE 1, 173 f; Stern,I,§ 19, S. 704; Nierhaus, Sachs, GG, Art. 28, Rdn. 33,

S. 1045; a.A.: Rennert, Umbach/Clemens, GG, Art. 28 II, Rdn. 78f., S. 1629 f.

^[15] Dreier,Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 86, S. 525.

^[16] Faber, DVBl. 1991, S. 1127, 1132.

^[17] Hilf/Schorkopf, Grabitz/Hilf, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rdn. 82, S. 20.

^[18] BVerfGE 73, S. 375 f.; Streinz, Sachs, GG, Art. 23, Rdn. 83, S. 963 f.

^[19] H.M., so Schmahl, DÖV 1999, S. 852; Heberlein, BayVBl. 1992, S. 422;

Steger, BWGZ 2000, S. 649.

^[20] Mombaur/von Lennep, DÖV 1988, S. 990.

^[21] Blanke, DVBl. 1993, S. 819; Stern, I, § 15, S. 534 f.

^[22] BVerfGE 1, 174 f.; BVerfGE 79, S. 148; BVerfGE 79, S. 148.

^[23] Heberlein, DVBl. 1994, S. 1217; Bergmann, BWGZ 2002, S. 859; a.A.: von

Borries, EuR 1994, S. 272 ; Hoffschulte, BWGZ 1994, S. 313.

^[24] Schmidt, EuR 2003, S. 941.

^[25] BT-Drs. 12/3338, S. 6.; v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 23 Abs. 1, Rdn. 45, S. 392.

^[26] Blanke, DVBl. 1993, S. 827.

^[27] Kahl, Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rdn. 52, S. 476 f;

^[28] Ebenda.

^[29] Blanke, DVBl. 1993, S. 826; Schmahl, DÖV 1999, S. 858.

^[30] Faber, DVBl. 1991, S. 1132.

^[31] Leitermann, Der Städtetag 1988, S. 679 f.

^[32] Martini/Müller, BayVBl. 1993, S. 164 ff.

^[33] Dreier, Dreier, GG, Art. 28, Rdn. 39 ff., S. 501 f.

^[34] Zuleeg, FG von Unruh, S. 93.

^[35] Blanke, DVBl. 1993, S. 824.

^[36] Siedentopf, DÖV 1988, S. 984.