Nahrungsmittelhilfe als Teil einer kohärenten EU-Entwicklungspolitik - Strategie, Kritik und Reformvorschläge

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der Tabellen

Verzeichnis der Abbildungen

1 Einleitung

2 Die Nahrungsmittelhilfe der Europäischen Union
2.1 Definitionen
2.2 Entstehung und heutige Rechtsgrundlage
2.3 Mittelherkunft und -verwendung
2.3.1 Direkte Nahrungsmittelhilfe
2.3.2 Indirekte Vergabe
2.4 Zwischenfazit

3 Forderungen an eine kohärente EU-Politik
3.1 Definitionen
3.2 Rechtliche Verankerung des Kohärenzgebotes und Gründe für den Kohärenzanspruch
3.3 Gründe für Inkohärenz
3.4 Bisherige Reformbemühungen und Zwischenfazit

4 Analyse der Nahrungsmittelhilfe der EU
4.1 Wirksamkeitsanalyse
4.1.1 Die Wirkungen der Nahrungsmittelhilfe im Empfängerland
4.1.1.1 Der Disincentive-Effekt des Preismechanismus
4.1.1.2 Der Output-Effekt der Nahrungsmittelhilfe
4.1.1.3 Zwischenfazit
4.1.2 Vergleich der Bereitstellungskosten nach Ursprungsmarkt
4.1.3 Zwischenfazit
4.2 Analyse auf Kohärenz
4.2.1 Gemeinsame Fischereipolitik
4.2.2 Gemeinsame Agrarpolitik
4.2.3 Gemeinsame Handelspolitik
4.3 Reformvorschläge

5 Zusammenfassung

Anhang

Literaturverzeichnis

Versicherung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Kanäle der EU-NMH 2004-

Tabelle 2: Verteilung der Ausgaben für indirekte Vergabe

Tabelle 3: Interne, Externe und Intereuropäische Kohärenz

Tabelle 4: Beschaffungsmärkte der Geberländer

Tabelle 5: RTE der Geberländer

Tabelle 6: RTE der Empfängerländer

Tabelle 7: RTE nach Vergabekanal

Tabelle 8: LIFDC mit hohem Verwundbarkeitsgrad

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 1: Projektkreis Entwicklungspolitik

Abbildung 2: Die Kohärenzverpflichtungen der EU

Abbildung 3: Ursachen für Inkohärenzen

Abbildung 4: Angebotsausweitung mit "normaler" Preisreaktion

Abbildung 5: Das Stützpreissystem der GAP

1 Einleitung

Zu den obersten Ziele der Entwicklungspolitik der Europäischen Union (EU) gehören die Erreichung der Millennium Entwicklungsziele (MDG) der Vereinten Nationen (UN)^[1], insbesondere die Halbierung der Armut und der Unterernährung bis zum Jahre 2015, und die Unterstützung einer nachhaltigen Entwicklung in den Entwicklungsländern^[2]. Trotz dieser Anerkennung leiden derzeit weltweit etwa 850 Millionen Menschen an Unterernährung, davon 815 Millionen in Entwicklungsländern^[3]. Diese Ungerechtigkeit wiegt vor allem deshalb so schwer, weil sie sich nahezu vollständig verhindern ließe^[4]: Rechnerisch stehen genügend Lebensmittel zur Verfügung, um alle 6,5 Milliarden Menschen auf der Welt mit einer angemessenen Menge an Nahrungsmitteln zu versorgen.

Dabei spielt die Beseitigung der Unterernährung eine Schlüsselrolle bei der Bekämpfung der Armut und der Erreichung der anderen MDG: Unterernährung (MDG 1) führt zu einer Verringerung der (schulischen) Leistungsfähigkeit (MDG 2), zu einer Verringerung der Bildungs- und Beschäftigungschancen von Frauen und Mädchen (MDG 3), zu einer Schwächung des Immunsystems und infolgedessen zu einer Erhöhung der Kindersterblichkeit (MDG 4), zu einer Verschlechterung der Gesundheit von Müttern und Kindern (MDG 5), zu einer Beschleunigung des Ausbreitens von HIV/Aids und zu einer sinkenden Überlebenswahrscheinlichkeit bei schweren Erkrankungen wie zum Beispiel Malaria (MDG 6). Des weiteren verstärkt sie die Gefahr der nicht-nachhaltigen Nutzung der Umweltressourcen (MDG 7) und verschlechtert die Chancen der betroffenen Menschen auf einen gerechten Markt- und Ressourcenzugang (MDG 8)^[5].

Als pragmatische Lösung zur Linderung der Unterernährung bietet sich die Versorgung der bedürftigen Bevölkerung mit Nahrungsmitteln aus Überschussbeständen anderer Länder an. Die Notwendigkeit der Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln in Katastrophenfällen oder zur Überwindung von Krisen, also der sogenannten Nothilfe, ist auch weitgehend unumstritten. Die über die Nothilfe hinausgehende Nahrungsmittelhilfe (NMH) steht jedoch regelmäßig in der Kritik, da ihr verschiedene negative Effekte^[6] nachgesagt werden, die der Erreichung der Ziele der Entwicklungspolitik entgegenstehen.

Gleichzeitig hat sich, trotz der Verankerung des Kohärenzgebotes in den Verträgen der Gemeinschaft und der mehrfachen Bekräftigung seitens der EU, im Rahmen eines kohärenten Einsatzes aller Politikfelder die Ziele der Entwicklungspolitik zu unterstützen^[7], die Situation der Entwicklungsländer nicht wesentlich beziehungsweise zu langsam gebessert.

Diese Arbeit geht der Frage nach, ob die NMH der EU ein wirksames Instrument zur Beseitigung der Unterernährung und des Hungers ist. Die Untersuchung erörtert zudem die Frage, ob es mögliche Ansätze zur Verbesserung der NMH der EU gibt. Darüber hinaus werden die anderen Politikbereiche der EU daraufhin untersucht, ob sie die Erreichung der Ziele der Entwicklungspolitik und der NMH unterstützen oder ob sie der Erreichung gar im Wege stehen.

Dazu wird die NMH der EU im zweiten Kapitel dieser Arbeit zunächst dargestellt. Ausgehend von einer allgemeinen Definition von NMH und der historischen Entwicklung, wird ihre heutige Ausgestaltung im Rahmen der EU erläutert. Es wird der Frage nachgegangen, wer die Mittel für die NMH zur Verfügung stellt, für was die Mittel ausgegeben werden, über welche Kanäle die NMH der EU vergeben wird und woher die gelieferten Nahrungsmittel stammen.

Im dritten Kapitel dieser Arbeit wird der Begriff der Kohärenz definiert und seine Relevanz für die Erreichung der Ziele der Entwicklungspolitik der EU herausgearbeitet. Außerdem wird dargestellt, aus welchen Gründen Inkohärenz entstehen kann und welche Anstrengungen die EU bisher unternommen hat, um Verbesserungen in diesem Bereich zu erreichen.

Anschließend erfolgt im vierten Kapitel der Arbeit eine Darstellung der unterschiedlichen Effekte, die NMH im Empfängerland erzeugen kann, und es wird überprüft, inwieweit sich diese Effekte nachweisen lassen. Das Kapitel wird zudem der Frage nachgehen, ob sich durch einen Vergleich der Bereitstellungskosten unter Berücksichtigung verschiedener Beschaffungsmärkte eine Handlungsempfehlung für die NMH der EU ableiten lässt. Im weiteren Verlauf werden die Wechselwirkungen anderer Politikbereiche und ihr Einfluss auf die Erreichung der entwicklungspolitischen Ziele der EU aufgezeigt werden. Zum Abschluss des Kapitels werden mögliche Reformvorschläge für die NMH und die konkurrierenden Politikfelder der EU formuliert.

Im abschließenden fünften Kapitel werden die zentralen Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst.

2 Die Nahrungsmittelhilfe der Europäischen Union

Dieses Kapitel stellt die NMH der EU dar. Bis zu ihrer Osterweiterung hatte die EU 16 Programme zur NMH; eines für die EU-Kommission und jeweils ein weiteres in jedem der 15 damaligen Mitgliedstaaten^[8]. Dabei handeln die Mitgliedstaaten heterogen: Während Schweden und die Niederlande ausschließlich humanitäre Hilfe leisten und Deutschland den größten Teil seiner Hilfe über Nichtregierungsorganisationen (NGO) kanalisiert, leistet Frankreich schwerpunktmäßig bilaterale Programmhilfe^[9]. Aufgrund dieser Komplexität wird sich diese Arbeit, insbesondere nach der erfolgten Erweiterung der EU auf nunmehr 25 Mitgliedstaaten, auf die Darstellung der NMH auf Ebene der EU-Kommission beschränken. An geeigneter Stelle wird gegebenenfalls auf Unterschiede zwischen der NMH der EU-Kommission und der NMH der Mitgliedsländer hingewiesen.

Zunächst wird eine allgemeine Definition von NMH geboten. Im Anschluss daran erfolgt ein kurzer Einblick in die Entstehung der NMH der EU, bevor die heutige Form dargestellt wird.

2.1 Definition

NMH ist nach einer Definition der Food and Agriculture Organization (FAO), der Sonderorganisation der UN für Ernährung und Landwirtschaft mit Sitz in Rom, der Transfer von Nahrungsmitteln aus einem Geber- in ein Nehmerland auf kostenloser Basis beziehungsweise zu stark vergünstigten Konditionen^[10]. Diese recht knappe Definition lässt sich wie folgt erweitern, um die verschiedenen Formen und Zwecke von NMH zum Ausdruck zu bringen^[11]: Unter NMH versteht man ausschließlich internationale Transaktionen; nationale Ernährungsprogramme werden nicht berücksichtigt. NMH wird zu vergünstigten Konditionen gewährt, sie kann aus Nahrungsmitteln und aus für den Nahrungsmittelerwerb vorgesehenen Geldern bestehen, NMH kann mit den unterschiedlichsten Lebensmitteln durchgeführt werden, sie kann auf bilaterale oder auf multinationale Weise vergeben werden und den unterschiedlichsten Zwecken dienen.

Man kann bei NMH hinsichtlich des Ursprungsortes und der Kategorie jeweils drei verschiedene Arten unterscheiden: Mögliche Ursprungsorte sind der Markt des Gebers der NMH, der Markt des Empfängers und der Markt eines dritten Landes, auf dem die Nahrungsmittel für das Empfängerland beschafft werden. Weltweit entstammen 74% der gelieferten NMH dem Markt des Geberlandes und 12% beziehungsweise 14% den Märkten des Empfängerlandes und dem Markt von Drittländern^[12]. Die EU-Kommission beschaffte im Jahre 2004 die von ihr bereitgestellte NMH zum größten Teil im Empfängerland (47%) und in Drittländern (42%), lediglich 11% der NMH der Kommission entstammen dem europäischen Markt^[13]. Unterscheidet man hinsichtlich der Kategorie, dann ergeben sich diese verschiedenen Typen: Nothilfe, Programmhilfe und Projekthilfe. Deren Anteile an der weltweit insgesamt geleisteten NMH lagen im Jahr 2004 bei jeweils etwa 58% (Nothilfe), 28% (Projekthilfe) und 14% (Programmhilfe)^[14].

Bei der Nothilfe handelt es sich um Hilfsmaßnahmen, die im Idealfall ohne zeitlichen Verzug als humanitäre Überlebenshilfe für die Überlebenden von Katastrophen oder an Flüchtlinge ergriffen werden. Der Anteil der Nothilfe an den Gesamtausgaben der EU für NMH belief sich für das Jahr 2004 auf über 95%^[15].

Die Programmhilfe wird vielfach auch "bulk supply", also Massenverschiffung, genannt. Empfänger dieser Hilfslieferungen sind die Regierungen der Empfängerländer oder von diesen beauftragte Agenturen, welche die empfangenen Nahrungsmittel auf den lokalen Märkten an dortige Konsumenten verkaufen^[16]. Die dabei erzielten Erlöse dürfen bei der Vergabe durch die EU-Kommission nicht dem allgemeinen Staatshaushalt zufließen, sondern müssen in einen Gegenwertfonds eingezahlt werden, dessen Verwendung für zwischen Geber und Empfänger vereinbarte Projekte festgelegt ist, deren Ziele die Strukturverbesserung oder die Produktionsförderung im Empfängerland sind^[17]. Programmhilfe kann auch als Budget- oder Zahlungsbilanzhilfe bezeichnet werden, wenn die gelieferten Nahrungsmittel dem Empfängerland kommerzielle Nahrungsmittelimporte ersparen oder es der Regierung durch die NMH gelingt, Importe durchzuführen, die ohne die Hilfe, aufgrund der Devisenknappheit, nicht möglich gewesen wären^[18]. Im Jahre 2004 wurde auf EU-Ebene keine Programmhilfe vergeben^[19].

Im Rahmen der Projekthilfe, deren Anteil an der EU-NMH im Jahre 2004 bei etwa 5% lag^[20], werden ausgewählte Projekte zur Ernährungssicherung unterstützt. Die wichtigste Rolle spielen dabei "Food-for-work"-Programme (FFW), bei denen die Arbeiter an gemeinnützigen Projekten mit Lebensmittelrationen entlohnt werden, "School-feeding"-Programme (SFP), bei denen die Ausgabe von Lebensmitteln an Schülerinnen und Schüler erfolgt und "Mother-and-child-health"-Programme (MCH), deren Ziel die Verbesserung der Versorgungssituation der besonders bedürftigen Zielgruppe von Schwangeren und Müttern ist^[21].

2.2 Entstehung und heutige Rechtsgrundlage

Als Geburtsstunde der EU-NMH gilt das Jahr 1967, als die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Rahmen des International Grains Arrangement die Food Aid Convention unterzeichnete, die im Jahre 1968 in Kraft treten konnte, und sich somit verpflichtete, einen festgelegten Teil seiner Überschussbestände als NMH zur Verfügung zu stellen^[22]. Zunächst als willkommener Kanal zur "Entsorgung" der sich anhäufenden Überschüsse der Landwirtschaft der EU^[23] angesehen, erfolgte in den nachfolgenden Jahrzehnten eine Umorientierung, in deren Folge die NMH als ein Beitrag unter weiteren zur Erhöhung der Ernährungssicherheit in den Empfängerländern angesehen wurde^[24]. Dies wurde auf institutioneller Ebene durch verschiedene Reformen, wie die Trennung der Verantwortung für die NMH von der Generaldirektion (GD) Landwirtschaft (1986) oder der ausdrücklichen Förderung von lokalen Käufen und Dreiecksgeschäften^[25] (1978 und 1986) in den Durchführungsbestimmungen zur NMH manifestiert^[26], da auch das Verständnis vom Zustand der Ernährungssicherheit einem fortlaufendem Wandel unterlegen war^[27] und die NMH den veränderten Anforderungen Rechnung tragen sollte.

Im Jahre 2004 war die EU-Kommission zusammen mit ihren Mitgliedstaaten mit einem Anteil von 20% der zweitgrößte Geber von NMH hinter den USA, durch die 57% der NMH vergeben wurde^[28]. Der mit Abstand größte Anteil innerhalb der EU - 7,6% der weltweit vergebenen NMH - wird direkt von der EU-Kommission vergeben^[29]. Aktuelle Rechtsgrundlage für die Vergabe von NMH der EU ist die Verordnung (EG) Nr. 1292/96 des Rates vom 27.06.1996^[30], die "Ziele und allgemeine Leitlinien für die NMH und die Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit" formuliert (Kapitel I), und die Durchführungsbestimmungen und Verfahren zur Erreichung dieser Ziele enthält (Kapitel II und III). Ernährungssicherheit wird dabei als ein Zustand verstanden, in dem auf Haushaltsebene, auf regionaler Ebene und auf nationaler Ebene für alle Menschen ein dauerhafter Zugang zu einer Ernährung gewährleistet ist, die ein aktives und gesundes Leben ermöglicht. Die Kommission und die Mitgliedstaaten der EU haben sich im Rahmen eines Verhaltenskodex für die NMH zur Einhaltung einer Reihe von Grundsätzen verpflichtet, die auch als Bestandteil der internationalen Nahrungsmittelhilfe-Übereinkunft (s.u.) übernommen wurde^[31]: Demnach muss die NMH einen Zuschussanteil von mindestens 80% aufweisen, schädigende Eingriffe in die Produktionsstruktur und den internationalen Handel sind zu vermeiden und die Nahrungsmittelhilfepolitik muss im Einklang mit anderen Politikfeldern wie der Agrar- und der Handelspolitik stehen. Der Verhaltenskodex legt zudem fest, dass die Beschaffung der Nahrungsmittel über lokale Käufe beziehungsweise über Dreiecksgeschäfte nach Möglichkeit der Lieferung aus eigenen Beständen vorzuziehen ist, wobei von der EU über Dreiecksgeschäfte beschaffte Lebensmittel dem Markt eines Entwicklungslandes entstammen müssen. Hauptziel der Verordnung ist neben der Verbesserung der Ernährungssicherheit auch die Verringerung der Abhängigkeit der Empfängerländer von NMH und die Absicht, einen Beitrag zu einer ausgeglichenen sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung der Empfängerländer zu leisten^[32]. Kapitel I der Verordnung (EG) Nr. 1292/96 ist untergliedert in die Titel I-III, die sich jeweils einem Instrument zur Steigerung der Ernährungssicherheit widmen^[33] und somit die endgültige Einbindung der NMH in einen Maßnahmenrahmen zur Steigerung der Ernährungssicherheit und in den Zuständigkeitsbereich der Entwicklungspolitik darstellt. Unter dem Titel I der Verordnung werden die genauen Vergabemodalitäten von NMH der EU dargestellt, während die Titel II und III technische und finanzielle Unterstützung der Empfängerländer zur Erhöhung der Ernährungssicherheit und den Aufbau von Frühwarnsystemen und vorsorgender Lagerhaltung ermöglichen^[34]. Wichtigste Neuerung im Vergleich zu früheren Verordnungen ist die Vorgabe, dass NMH aufgrund der relativ hohen Kosten nur in Ausnahmefällen - wie Notsituationen oder des Vorliegens von Kostenvorteilen im Vergleich zu anderen Instrumenten - zur Ernährungssicherheit eingesetzt werden sollte^[35].

Da die EU auch Unterzeichner der Food Aid Convention (FAC) ist, die 1999 ratifiziert und am 13.06.2000 durch Beschluss des Rates^[36] im Namen der EU genehmigt wurde, muss die von ihr vergebene NMH die in der Konvention fixierten Regeln und Anforderungen erfüllen. Neben der EU-Kommission sind auch die EU- Mitgliedstaaten sowie die Länder Argentinien, Australien, Kanada, Japan, Norwegen, die USA sowie die Schweiz Vertragspartner der Konvention. Durch Übernahme des Verhaltenskodex zur NMH wird die NMH auch hier stärker in den Rahmen der Ernährungssicherheit eingebettet^[37]. Die FAC schreibt neben den Mindestmengen an NMH, die von den Unterzeichnerstaaten jedes Jahr zur Verfügung gestellt werden müssen, vor, dass sich die Hilfeleistung am Bedarf der Empfängerländer orientieren muss und die Hilfe dahin fließen soll, wo sie tatsächlich benötigt wird. Darüber hinaus schreibt sie vor, dass die Hilfe den Agrarmarkt der Empfängerregion nicht negativ beeinflussen und zu einer langfristigen Ernährungssicherung beitragen soll^[38]. Wichtige Neuerung dieses Vertragswerkes im Vergleich zu den Vorgängerverträgen war das Einvernehmen darüber, dass die verschiedenen negativen Effekte der NMH auf Ernährungsgewohnheiten und lokale Märkte minimiert und die geringe ökonomische Effizienz der NMH verbessert werden muss^[39]. Schwerpunkt bei der Vergabe sind, wie in der Verordnung der EU, die am wenigsten entwickelten Länder. Außerdem wurde der enthaltene Katalog der für NMH in Frage kommenden Güter erweitert und die Möglichkeiten, die Hilfe über äquivalente Zahlungen zu leisten, stärker in den Vordergrund gestellt^[40]. Ausdruck findet dies in der erstmaligen Angabe der von den Unterzeichnerstaaten zu entrichtenden Beiträge in Tonnen und im Wert beziehungsweise in einer Kombination dieser beiden Angaben. Die tatsächlich entrichtete Menge wird jedoch in Tonnen angegeben, um bei Preissteigerungen die Bereitstellung der benötigten Mindestmengen zu gewährleisten^[41]. Erstmals werden auch verschiedene Kostenpositionen, zum Beispiel Transportkosten, berücksichtigt und mit der Hälfte des Wertes der gelieferten Nahrungsmittel gedeckelt^[42].

2.3 Mittelherkunft und -verwendung

Die Mittel für die NMH der EU-Kommission entstammen dem allgemeinen EU-Haushalt^[43]. Hinsichtlich der Vergabe der NMH lässt sich zwischen direkter und indirekter Vergabe unterscheiden. Bei der direkten Vergabe wird die Hilfe direkt an die Regierung des Empfängerlandes vergeben^[44], bei der indirekten Vergabeform werden NGO oder Internationale Organisationen zwischengeschaltet^[45]. Die Tabelle 1 verdeutlicht, dass lediglich zwischen 40% und 50% der gesamten NMH direkt von der EU-Kommission vergeben werden:

Tabelle 1: Kanäle der EU-NMH 2004-2006

2005 und 2006: Planzahlen, in Mio. Euro

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: EU-Kommission - GD Entwicklung (2005), Annex 1, S.1f.

2.3.1 Direkte Vergabe durch EU

Bei der direkten Vergabeform werden der Regierung des Empfängerlandes Finanzmittel zum Kauf der benötigten Lebensmittel auf lokalen Märkten oder NMH in Form von Lebensmitteln aus EU-Beständen oder vom Markt eines Drittlandes zur Verfügung gestellt. Größte Empfängerländer direkter Hilfe waren im Jahre 2004 Äthiopien (32 Millionen Euro) sowie Afghanistan und Bangladesch (jeweils 20 Millionen Euro)^[46].

Ausführungsorgan für alle Instrumente der direkten Außenhilfe der EU - mit Ausnahme der humanitären Hilfe - ist für sämtliche Phasen des Projektzyklus der jeweiligen Maßnahme das Amt für Zusammenarbeit (EuropeAid)^[47]. Im Januar 2001 im Rahmen einer Verwaltungsreform der Außenhilfe von der Kommission geschaffen, ist es für die Umsetzung der Programmziele zuständig:

Abbildung 1: Projektkreis Entwicklungspolitik

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an BMZ im Internet (A)

und EuropeAid im Internet (B)

Die Abbildung 1 zeigt den "Projektkreis" der Entwicklungshilfe. Die Programmziele, die nicht in den Bereich der humanitären Hilfe fallen, werden von den Generaldirektionen Außenbeziehungen und Entwicklung aufgestellt, von der EU-Kommission beschlossen und von EuropeAid, unterstützt von EU-Delegationen in den Partnerländern, durchgeführt. Neben der Durchführung ist EuropeAid auch zuständig für die Auswahl und Prüfung der Maßnahmen sowie für das Monitoring und die Evaluierung der Projekte und Programme^[48]. Die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der GD Außenbeziehungen und der GD Entwicklung erfolgt geografisch^[49]: Die GD Entwicklung ist für die Zusammenarbeit mit den Ländern des afrikanischen, des karibischen und des lateinamerikanischen Raumes (AKP) und in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten für die Grundsätze und Leitlinien der EU-Entwicklungszusammenarbeit zuständig, während die Zusammenarbeit mit den anderen Ländern in den Zuständigkeitsbereich der GD Außenbeziehungen fällt.

Für die Maßnahmen der humanitären Hilfe, also Soforthilfe zur Unterstützung von Überlebenden von Naturkatastrophen oder bewaffneten Auseinandersetzungen außerhalb der EU, ist das im Jahre 1992 geschaffene Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) zuständig^[50]. ECHO ist dafür verantwortlich, möglichst schnell die Verfügbarkeit von lebensnotwendigen Gütern wie Nahrungsmitteln (NMH), Medikamenten und medizinischem Gerät oder grundlegenden Dienstleistungen wie medizinischem Personal sowie Filteranlagen zur Herstellung von sauberem Trinkwasser an den Orten des akuten Mangels sicherzustellen^[51]. Das Budget von ECHO betrug im Verlauf der Jahre 2003-2005 jeweils zwischen etwa 570 und 650 Millionen Euro^[52].

2.3.2 Indirekte Vergabe

Gemessen am Wert wurden im Jahre 2004 etwa 57% aller Hilfslieferungen über NGOs abgewickelt. Die HiHihfdjkfTabelle 2 zeigt die Verteilung des Gesamtbudgets für indirekte NMH in den Jahren 2004 bis 2006:

Tabelle 2: Verteilung der Ausgaben für Indirekte Vergabe

2005 und 2006: Planzahlen, in Mio. Euro

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: EU-Kommission - GD Entwicklung (2005), Annex 1, S.1f.

Den größten Anteil der indirekten Hilfe der EU wickelt das Welternährungsprogramm (WFP) ab, das 1963 als eine Nebenorganisation der Vereinten Nationen in Rom auf Beschluss der UN-Vollversammlung von 1961 gegründet wurde. Das WFP ist mit einem Anteil von etwa 49% in 2004 als bedeutendste humanitäre Organisation der Welt der größte Kanal für die Vergabe von NMH^[53]. Die EU ist mit ihren Mitgliedstaaten traditionell zweitgrößter Geber des WFP hinter den USA; im Jahre 2005 stellte alleine die EU-Kommission 8% des Gesamtbudgets des WFP zur Verfügung^[54]. Das WFP ist seit seiner Gründung schwerpunktmäßig in den Bereichen Kriegs- und Krisenhilfe tätig und leistet hauptsächlich Projekt- und Nothilfe. 87% aller Dreiecksgeschäfte und 83% aller lokalen Käufe im Empfängerland werden durch das WFP durchgeführt^[55].

Die EU-Kommission stellt dem WFP für ganz bestimmte Projekte sowohl Nahrungsmittel als auch Gelder für die Beschaffung derselben auf lokalen Märkten oder aus Drittländern zur Verfügung^[56]. Sie konzentriert ihr Engagement im Rahmen des WFP dabei in erster Linie auf sogenannte "vergessene Krisen", also auf jene internationalen Katastrophen, deren Präsenz in den Medien vergleichsweise gering ist beziehungsweise zu deren Überwindung andere Geber nicht genug Mittel bereitstellen^[57]. Die Zusammenarbeit mit dem WFP geht jedoch weit über die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und Geldern hinaus. Bei der Durchführung der Operationen ist das WFP in regem Dialog mit der EU-Kommission, um einerseits sicherzustellen, dass deren Durchführung im Einklang mit den anderen Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit der EU stattfindet, und um andererseits Erfahrungen der EU-Kommission im Hinblick auf die Strategie und Durchführung der Interventionen im Empfängerland in die Arbeit des WFP einfließen zu lassen^[58].

Neben dem WFP vergibt die EU-Kommission einen weiteren Teil ihrer indirekten NMH über NGOs. Dabei lassen sich unter den NGOs nochmals zwei verschiedene Kanäle identifizieren^[59]: Einen Großteil der NGO-Mittel stellt die Kommission Euronaid, einem Zusammenschluss von zur Zeit 36 NGOs, zur Verfügung. Euronaid ist verantwortlich für die Beschaffung, den Transport und die Verteilung der NMH an etwa 140 weitere NGOs in den Empfängerländern und beschafft die benötigten Nahrungsmittel bevorzugt auf lokalen Märkten beziehungsweise in Drittländern. Den Rest der Mittel vergibt die Kommission direkt an verschiedene NGOs, die bei der Kommission einen Antrag auf Unterstützung ausgewählter Projekte zur Verbesserung der Ernährungssicherheit stellen können. Solche Projekte beinhalten zum Beispiel die Verteilung von Saatgut oder Werkzeugen, die Wiederherstellung von Straßen, Märkten oder der Infrastruktur sowie den Aufbau von Informationssystemen und Beratungsdiensten.

2.4 Zwischenfazit

Die NMH der EU hat sich von einem Kanal der Überschussentsorgung zu einem Instrument der Entwicklungspolitik gewandelt. Sie ist eingebettet in eine Gesamtstrategie zur Verbesserung der Ernährungssicherheit und wird von Maßnahmen der technischen und finanziellen Zusammenarbeit flankiert. Ein großer Teil der Hilfe wird indirekt durch von der EU beauftragte NGOs oder internationale Organisationen, wie dem WFP, durchgeführt. Direkt von der EU vergebene Hilfe wird über EuropeAid abgewickelt oder von ECHO durchgeführt, wenn es sich um humanitäre Hilfe handelt. Im Jahre 2004 wurden 89% der von der EU-Kommission bereitgestellten NMH auf lokalen Märkten im Empfängerland beziehungsweise über Dreiecksgeschäfte beschafft. Damit unterscheidet sie sich erheblich von anderen großen Gebern, zum Beispiel von Japan und von den USA, deren NMH in 2004 mit einem Anteil von etwa 71% (Japan) beziehungsweise 99% (USA) eigenen Märkten entstammte. Darüber hinaus unterscheidet sie sich jedoch auch von einigen ihrer Mitgliedstaaten, wie Dänemark und Frankreich, die einen Großteil ihrer NMH ebenfalls auf eigenen Märkten beschafften^[60].

3 Forderungen an eine kohärente Entwicklungspolitik

Die Ziele der EU-Entwicklungspolitik liegen nicht allein im Einflussbereich derselben. Vielmehr gibt es eine Vielzahl anderer Politikbereiche, die einen wesentlichen Einfluss auf die Erreichung dieser Ziele haben können^[61]. In diesem Kapitel wird der Begriff "Kohärenz" allgemein und für die Belange der Entwicklungspolitik der EU definiert, seine Verankerung im Gemeinschaftsrecht beleuchtet und mögliche Gründe für auftretende Inkohärenz dargestellt.

3.1 Definitionen

Im entwicklungspolitischen Kontext bedeutet Politikkohärenz sowohl die Abwesenheit von störenden Einflüssen anderer Politikbereiche auf den Bereich der Entwicklungspolitik (negative Einflüsse ausschließen) als auch die Verpflichtung, alle jeweils relevanten Politikbereiche gemeinsam für die Erreichung der übergeordneten Ziele der Entwicklungspolitik einzusetzen (positive Einflüsse fördern und nutzen)^[62]. Neben dieser "starken Definition" von Kohärenz, die sich auf den möglichen negativen Einfluss anderer Politikbereiche auf die Entwicklungspolitik bezieht, gibt es auch noch die "schwache Definition" von Kohärenz: Nach dieser Definition ist das Kohärenzgebot verletzt, wenn sich die Maßnahmen der Entwicklungspolitik negativ auf die Erreichung ihrer eigenen Ziele auswirken^[63]. Ein Beispiel für die Verletzung dieser schwachen Definition des Gebotes sind Nahrungsmittelhilfslieferungen, die zur Erntezeit der lokalen Bauern verspätet im Empfängerland eintreffen und die Erzeugerpreise negativ beeinflussen.

Für den Bereich der Entwicklungspolitik der EU ist vor allem die externe, interne und intereuropäische Kohärenz relevant (Tabelle 3)^[64]:

Tabelle 3: Interne, Externe und Intereuropäische Kohärenz

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Hoebink (2004A), S.189 ergänzt durch Lawo/Scheidhauer (2005), S.4.

Bezugspunkt der externen Kohärenz von Zielen der Entwicklungspolitik sind die Handlungen der EU nach außen, also Entwicklungspolitik, Handelspolitik und Außenpolitik der EU. Im Rahmen dieser Arbeit wird die externe Kohärenz am Beispiel der Handelspolitik überprüft.

Die interne Kohärenz hingegen bezieht sich auf die Politikfelder der EU, die in erster Linie Einflüsse auf das Innere der EU haben, bei denen jedoch Auswirkungen auf die Ziele der Entwicklungspolitik nicht auszuschließen sind. Dies ist regelmäßig bei den Politikfeldern Agrar- beziehungsweise Fischereipolitik, der Umweltpolitik und der Industriepolitik der Fall. Diese Arbeit wird die interne Kohärenz im Hinblick auf die Politikfelder der Agrar- und der Fischereipolitik untersuchen.

[...]

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^[1] Vgl. UN (2006), Goal 8, Target 12-18, und Anhang I.

^[2] Vgl. EU-Kommission, -Rat, -Parlament (2006), S.2.

^[3] Vgl. Deutsche Welthungerhilfe e.V. (2005), S.2.

^[4] Vgl. Deutsche Welthungerhilfe e.V. (2005), S.10.

^[5] Vgl. FAO (2005), S.5.

^[6] Vgl. Kapitel 4.1.1.

^[7] Vgl. EU-Kommission, -Rat, -Parlament (2006), S.6f.

^[8] Vgl. Clay (2004), S.234.

^[9] Vgl. OECD (2005B), S.22 und INTERFAIS (2005), Summary of global food aid deliveries in 2004 by donor.

^[10] Vgl. FAO im Internet (A).

^[11] Vgl. Bread for the World Institute (2006), S.3f.

^[12] Vgl. INTERFAIS (2005), Food Aid Delivery Modes.

^[13] Eigene Berechnung nach INTERFAIS (2005), Summary of global food aid deliveries in 2004 by donor.

^[14] Vgl. INTERFAIS (2005), Food Aid Categories.

^[15] Eigene Berechnung nach INTERFAIS (2005), Food aid deliveries in 2004 by donor and category.

^[16] Vgl. OECD (2005B), S.17.

^[17] Vgl. Bender (1998), S.546.

^[18] Vgl. OECD (2005B), S.17.

^[19] Vgl. INTERFAIS (2005), Food aid deliveries in 2004 by donor and category.

^[20] Vgl. INTERFAIS (2005), Food aid deliveries in 2004 by donor and category.

^[21] Vgl. OECD (2005B), S.17.

^[22] Vgl. EU-Kommission im Internet.

^[23] Vgl. Kapitel 4.2.2.

^[24] Vgl. EU-Kommission im Internet.

^[25] Dreiecksgeschäft bedeutet die Bereitstellung von Geldern aus Land A, um damit in einem Überschussmarkt in Land B Nahrungsmittel für das Land C zu kaufen.

^[26] Vgl. EU-Kommission im Internet.

^[27] Vgl. Andrews (2005), S.3.

^[28] Vgl. INTERFAIS (2005), 2004 Global Food Aid in figures.

^[29] Vgl. INTERFAIS (2005), Summary of global food aid deliveries in 2004 by donor.

^[30] Amtsblatt L 166 vom 05.07.1996, S.1-11.

^[31] Vgl. EU-Kommission (2001), S.27.

^[32] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.18.

^[33] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.18.

^[34] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.28.

^[35] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.21.

^[36] Amtsblatt L 163 vom 04.07.2000, (2000/421/EG).

^[37] Vgl. EU-Kommission im Internet.

^[38] Vgl. Elliesen (2005B), S.84.

^[39] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.17.

^[40] Vgl. EU-Kommission im Internet.

^[41] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.17.

^[42] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.17.

^[43] Vgl. BMZ im Internet (A).

^[44] Vgl. EU-Kommission - GD Entwicklung (2005), S.18f.

^[45] Vgl. EU-Kommission - GD Entwicklung (2005), S.19f.

^[46] Vgl. EU-Kommission - GD Entwicklung (2005), Annex 1, S.1f.

^[47] Vgl. EuropeAid im Internet (A).

^[48] Vgl. BMZ im Internet (B).

^[49] Vgl. BMZ im Internet (C).

^[50] Vgl. EuropeAid im Internet (B).

^[51] Vgl. ECHO im Internet (A).

^[52] Vgl. ECHO im Internet (B).

^[53] Vgl. INTERFAIS (2005), Food Aid Delivery Modes.

^[54] WFP (2005) im Internet.

^[55] Vgl. INTERFAIS (2005), Food Aid Delivery Modes.

^[56] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.25.

^[57] WFP (2005) im Internet.

^[58] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.25.

^[59] Vgl. Particip GmbH (2004B), S.25f.

^[60] Eigene Berechnung nach INTERFAIS (2005), Summary of global food aid deliveries in 2004 by donor.

^[61] Vgl. Ashoff (2002), S.173.

^[62] Vgl. Ashoff (2005), S.11.

^[63] Vgl. Lawo/Scheidhauer (2005), S.2.

^[64] Vgl. Lawo/Scheidhauer (2005), S.4.