Trägt das Cotonou-Abkommen zur langfristigen und nachhaltigen Entwicklung Afrikas bei?

Inhalt

1. Einleitung

2. Historischer Hintergrund des Cotonou-Abkommens

3. Allgemeine Darstellung und Ziele des Cotonou-Abkommens

4. Drei Säulen der Zusammenarbeit des Cotonou-Abkommens
4.1. Die politische Dimension
4.2 Die handels- und wirtschaftspolitische Zusammenarbeit
4.3 Beteiligung nichtstaatlicher Akteure am entwicklungspolitischen Prozess

5. Fazit und Ausblick

Anhang

Literatur

1. Einleitung

Afrika ist heute die Region der Welt, die mit rund 40 % den größten Anteil der EU-Entwicklungshilfe erhält (vgl. Schneider 2004: 4). Obwohl der Anteil der Weltbevölkerung, der unter der Armutsgrenze lebt in den letzten 30 Jahren gesunken ist, leben die Hälfte aller Menschen in Afrika noch immer in Armut. Dabei gilt als arm, wer täglich weniger als einen US-Dollar zur Verfügung hat (vgl. Schneider 2004: 3).

Die Ursachen für diese Armut und die mangelnde Entwicklung sind vielfältig. Besonders im Fall von Afrika spielen historisch begründete Ursachen eine entscheidende Rolle. Das Verhältnis zwischen Europa und Afrika war jahrzehntelang geprägt von Kolonialismus und Sklavenhandel. Fast alle afrikanischen Staaten waren Ziel der europäischen Ausbeutung (vgl. Schmidt 2002: 717). Auch die immer noch bestehende wirtschaftliche Rückständigkeit, das Fehlen stabiler politischer Systeme, Krankheiten wie AIDS oder die zahlreichen bewaffneten Konflikte verhindern die fortschreitende Entwicklung Afrikas. Diese Probleme werden durch die übergeordneten Kernziele des zurzeit bestehenden entwicklungspolitischen Abkommens (Cotonou-Abkommen) zwischen der EU und Afrika aufgegriffen. Sie definieren die Bekämpfung und schließlich die Beseitigung der Armut, die weltwirtschaftliche Integration und die nachhaltige Entwicklung Afrikas als die Prioritäten der Zusammenarbeit.

Die Europäische Union unterhält seit Jahrzehnten Entwicklungsbeziehungen zu Afrika, die in mehreren Verträgen und Abkommen festgelegt und immer wieder modifiziert wurden. Trotz dieser Vielzahl von entwicklungspolitischen Abkommen zwischen der EU und Afrika konnten noch immer keine langfristigen und durchschlagenden Entwicklungserfolge, vor allem im Hinblick auf die Armutsbekämpfung, in Afrika erreicht werden.

Am 23. Juni 2000 unterzeichneten die EU und 77 afrikanische, karibische und pazifische Staaten nach langen kontroversen Verhandlungen ein neues entwicklungspolitisches Kooperationsabkommen, das so genannte Cotonou-Abkommen. Dieses soll die Entwicklungszusammenarbeit und die Partnerschaft zwischen der EU und Afrika neu beleben, stärken und zu langfristigen Entwicklungserfolgen führen.

Die hier vorliegende Arbeit untersucht, inwiefern das Cotonou-Abkommen zu einer langfristigen und nachhaltigen Entwicklung Afrikas beiträgt. Genau genommen bezieht sich der Vertrag von Cotonou auf die Entwicklungszusammenarbeit der EU mit den so genannten AKP-Staaten. Zu diesen gehören heute neben 48 afrikanischen auch 15 karibische und 15 pazifische Staaten. Da die afrikanischen Länder die große Mehrheit in der AKP-Gruppe bilden, konzentriert sich diese Arbeit auf die Staaten Afrikas.^[1]

Zur Beantwortung der oben genannten Frage wird zunächst der historische Hintergrund des Cotonou-Abkommens beleuchtet. Die wichtigsten vorangegangenen entwicklungspolitischen Verträge werden kurz dargelegt, denn ihre Erfolge bzw. Misserfolge bilden die Grundlage des Cotonou-Abkommens. Anschließend folgt die allgemeine Darstellung des Cotonou-Abkommens und seiner Ziele.

Das Cotonou-Abkommen nennt 5 Säulen der Zusammenarbeit, durch die die oben genannten Kernziele verwirklicht werden sollen. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf 3 dieser 5 Säulen. Betrachtet werden zum Ersten der politische Dialog zwischen den Vertragspartnern, zum Zweiten die wirtschafts- und handelspolitische Zusammenarbeit der EU und Afrika gemäß dem Vertrag, und zum Dritten die Beteiligung der Zivilgesellschaft am entwicklungspolitischen Prozess. Es wird anhand dieser drei Bereiche geprüft, ob die Maßnahmen und Vorhaben des Cotonou-Abkommens bzgl. dieser drei Säulen der Zusammenarbeit eine realistische und wirkungsvolle Möglichkeit bieten, die übergeordneten Kernziele des Cotonou-Vertrages (Armutsbekämpfung, weltwirtschaftliche Integration und nachhaltige Entwicklung) tatsächlich zu erreichen.

In diesem Jahr fand die erste Überprüfung des Cotonou-Abkommens statt. Deswegen wird abschließend neben einer Zusammenfassung der Ergebnisse noch ein kurzer Ausblick zu den nächsten Schritten der Entwicklungszusammenarbeit zwischen der EU und Afrika gegeben.

2. Historischer Hintergrund des Cotonou-Abkommens

Bei der Darstellung des historischen Hintergrunds des Cotonou-Vertrages werden kurz seine wichtigsten Vorgängerabkommen beschrieben und ihre Wirkungsweise im Hinblick auf die Verbesserung der Entwicklungssituation in Afrika bewertet.

Mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957 wurden die Beziehungen zwischen der EU und Afrika erstmals auf eine vertragliche Grundlage gestellt. Dabei handelte es sich um die Anbindung bzw. Assoziierung der Kolonialgebiete von Frankreich, Belgien, Italien und der Niederlande an die EWG. Ziel dieser Assoziierung sollte gemäß Artikel 131, Abs. 2, 3 der Römischen Verträge „die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Länder und Hoheitsgebiete und der Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft [sein] sowie den Interessen der Einwohner dieser Länder und Hoheitsgebiete dienen und ihren Wohlstand fördern, um sie der von ihnen erstrebten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung entgegenzuführen“(zitiert nach Ferdowski 1999: 6). Diese Zielsetzungen sollten vornehmlich durch die Öffnung der europäischen Märkte sowie durch finanzielle und technische Hilfe umgesetzt werden. Nach Ablauf dieses Assoziierungsvertrages wurde 1964 ein neues Abkommen mit den nun unabhängigen Ex-Kolonien und der EWG geschlossen, das Abkommen von Jaunde. Das Jaunde-Abkommen knüpfte sehr stark an die vorangegangenen Assoziierungsbestimmungen an und legte den Schwerpunkt auf Marktöffnungsvereinbarungen. 1969 wurde ein neues Jaunde-Abkommen (Jaunde II) unterzeichnet, welches dann 1971 in Kraft trat. Ziele dieses Abkommens waren die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Partnerländer für ihre Entwicklung, die Förderung der regionalen Zusammenarbeit in Afrika, die Einleitung von Förderungsmaßnahmen für den Handel und die Verbesserung und Stabilisierung der Einfuhrregelungen von Agrarerzeugnissen der Partnerländer in die EWG (vgl. Ferdowski 1999: 7).

Allgemein lässt sich feststellen, dass die Ergebnisse dieser ersten Schritte hin zu einer verbesserten Entwicklungssituation für die afrikanischen Staaten eher negativ ausfielen. So hatte sich aufgrund der Verträge weder viel an der Handelsstruktur zwischen den afrikanischen Staaten und der Europäischen Gemeinschaft geändert noch hatten sich die Exporte in die EWG-Länder erhöht. Die Ergebnisse der eingesetzten technischen und finanziellen Zusammenarbeit zum Abbau von Monokulturen und zur Diversifikation der Exportstrukturen blieben ebenfalls hinter den Erwartungen zurück. Noch bis 1972 waren die Hauptexportgüter der assoziierten Länder Agrarerzeugnisse und Rohstoffe wie Kupfer, Rohholz oder Eisenerz. Im Gegenzug sanken auch die Exporte der EWG in die afrikanischen Staaten immer mehr ab. Das bedeutete, dass Afrika als Handelspartner für die Europäische Gemeinschaft immer stärker an Bedeutung verlor. Aufgrund dieser doch sehr nüchtern ausgefallenen Bilanz hinsichtlich der Ergebnisse der Abkommen für Afrika musste die bisherige Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Afrika neu überdacht werden.

Dies geschah mit dem Inkrafttreten des ersten Lomé-Abkommens 1975, mit dem die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zu den afrikanischen Entwicklungsländern „auf eine neue vertragliche Grundlage“ (Schmidt 2002: 2) gestellt wurden. Insgesamt gab es vier Abkommen von Lomé. Das erste trat 1975, das letzte 1989 in Kraft. Die ersten drei Abkommen hatten jeweils eine Laufzeit von 5 Jahren, das vierte Lomé-Abkommen galt für 10 Jahre. Den Schwerpunkt der Lomé-Verträge bildete die wirtschaftliche und kommerzielle Zusammenarbeit. Ein grundlegender Aspekt der wirtschaftlichen und kommerziellen Zusammenarbeit war das mit Lomé I eingeführte System der Handelspräferenzen. Danach sollten Fertig- und Agrarerzeugnisse, die nicht direkt mit den unter die gemeinsame Agrarpolitik fallenden Produkten konkurrierten, zollfrei und ohne Mengenbeschränkung in die Union eingeführt werden können (vgl. SCADPlus: Abkommen von Cotonou).^[2] Neben diesem Prinzip der einseitigen Handelspräferenzen war die Einführung eines Systems zur Exporterlösstabilisierung (STABEX) die zweite wichtige Neuerung, die durch die Lomé-Abkommen erbracht wurde. Dieses System wurde als eine „bahnbrechende Neuerung“ (Grimm 2003: 103) in den Beziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gesehen. Jeder der AKP-Staaten, dessen Exporteinnahmen zu mehr als 7,5% von einem Agrarprodukt abhingen, sollten aus STABEX Ausgleichszahlungen erhalten, wenn der Weltmarktpreis für das jeweilige Produkt unter einen bestimmten Wert fiel. Im 4. Lomé-Abkommen wurde dann ein ähnliches System, das die Exporterlöse von Bergbauerzeugnissen (SYSMIN) sichern sollte, aufgenommen. Die Grundstruktur der Abkommen blieb über 25 Jahre erhalten. Mit den aufeinander folgenden Verträgen wurde die Kooperation jedoch auf zusätzliche Bereiche ausgedehnt, so fanden vor allem im 4. Lomé-Vertrag Sektoren wie Kultur, Umwelt sowie Demokratie- und Menschenrechtsförderung stärkere Beachtung.

Obwohl die Lomé-Verträge „das größte und am längsten existierende Kooperationsmodell“ (Kappel 1999: 29) zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Afrika waren, fällt ihre Bilanz recht unbefriedigend aus. Das im Bereich der handelspolitischen Zusammenarbeit geschaffene STABEX-System führte im Ergebnis dazu, dass die Entwicklungsländer, die Ausgleichszahlungen aus dem System erhielten, an monokulturellen Strukturen festhielten. Mit STABEX wurde also ein Anreizsystem geschaffen, welches eine starke Fixierung auf die Produktion von STABEX geförderten Agrargütern begünstigte. Dieses System wirkte der von der EG angestrebten Diversifizierung des Außenhandels der Partnerländer entgegen (vgl. Grimm 2003: 104). Es lässt sich feststellen, dass die Entwicklungsländer, die eine Diversifizierung ihrer Güter vornahmen geradezu bestraft wurden, da sie aus dem System der Ausgleichszahlungen heraus fielen und so keine Gelder mehr erhielten. Außerdem verlief die Auszahlung der Exporthilfen häufig schleppend und langsam. Die Zahlungen erfolgten meist erst weit nachdem Einnahmeeinbußen aufgetreten waren und verloren somit ihren Sinn als kurzfristige Hilfe (vgl. Grimm 2003: 105). Des Weiteren begünstigten STABEX und auch SYSMIN vor allem Länder mit einem eher mittleren Pro-Kopf-Einkommen. So lag z.B. zwischen 1986-1998 der Anteil an empfangenen EU-Hilfsgeldern für die Elfenbeinküste bei 54% und für Kamerun bei 49%. Beide Länder gelten als „Middle-Income-Länder“ (Grimm 2003: 105). Das bedeutet, dass das STABEX-System keinen wirksamen Beitrag zur Entwicklung der Exportstruktur der ärmsten Staaten leistete.

[...]

^[1] Der Begriff AKP-Staaten bezieht sich in dieser Arbeit nur auf die afrikanischen Länder.

^[2] SCADPlus ist eine Internetinformationsseite der Europäischen Union zu den Beziehungen der EU mit den AKP-Ländern. Ihre vollständige Adresse lautet http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/r12100.htm