Handelbare Umweltzertifikate - ein Instrument zur Lösung weltweiter Umweltprobleme?

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung

2 Umweltzertifikate im Umweltschutz Konzepte und Formen
2.1. Definition von Umweltzertifikaten
2.2. Zuteilungsmechanismen

3 Ökonomische Kostenbetrachtung
3.1. Intertemporale Flexibilität
3.2. Transaktionskosten
3.3.1. Transaktionskosten und Veränderung im ökonomischen Datensatz
3.3.2. Transaktionskosten und Innovationsdruck

4 Erfahrungen mit Emissionsrechtesystemen
4.1. Nationale Modellumsetzungen
4.1.1. Erfahrungen mit dem US-amerikanischen ACID RAIN Programm
4.1.2.Das Dänische Emissionsrechtesystem
4.2 Unternehmensseitige Initiativen
4.2.1.Freiwillige Emissionsmodelle
4.2.2.Freiwilliger Emissionsrechtehandel zwischen Unternehmen

5.Bewertung von Umweltzertifikate im Vergleich zu anderen Instrumenten
5.1. Ökologische Treffsicherheit
5.2. Kosteneffizienz
5.3. Transaktionskosten
5.4. Wettbewerbsneutralität
5.5. Institutionelle Beherrschbarkeit
5.6. Akzeptanz der Anwender

6.Fazit der Betrachtung

Literaturverzeichnis

Anhang

1. EINFÜHRUNG

Frei handelbare Umweltzertifikate (Darstellung 1) in der Form von Minderungsnachweisen und Emissionsrechten für Schadstoffe sowie grünen Zertifikaten und Quoten zur Förderung erneuerbarer Energien spielen in den Diskussionen zur zukünftigen weltweiten Umweltpolitik zurzeit eine entscheidende Rolle. Die Konferenzen der Vertragsstaaten der UN-Klimarahmenkonvention werden mittlerweile durch Diskussionen über die Platzierung von Systemen international handelbarer Umweltrechte und Minderungsnachweise („Kyoto- Mechanismen“) bestimmt. Von der Europäischen Kommission kam im März 2000 der Anstoß zur Einrichtung eines gemeinschaftsinternen Emissionshandelssystems ab dem Jahr 2005 vor. Dänemark praktiziert ein solches System bereits seit 2001. Initiativen für den Setup derartige Regelungen, gibt es in zahlreichen anderen internationalen Staaten. Hinzu kommen Zertifikatessysteme, die einzelne Unternehmen intern zur Umsetzung von freiwilligen Selbstverpflichtungen aufbauen oder bereits betreiben. Es bilden sich derzeit bereits in vereinzelten Ansätzen Märkte für den länderübergreifenden Handel grüner Zertifikate heraus. Zertifikate können sich sowohl auf Produkte und Technologien als auch Emissionen beziehen.

An anwendungsreifen Vorschlägen zum Einsatz von Zertifikaten mangelt es nicht. In der Literatur bereits diskutiert wurden u.a. Zertifikate zur Reduzierung von Globalschadstoffen wie Kohlendioxid (CO2) oder Abfall-Zertifikate und Abfüll-Zertifikate für Einwegflaschen. Trotzdem konnten in der umweltpolitischen Praxis lediglich in den USA umfangreiche Erfahrungen mit Zertifikaten gesammelt werden, wo diese vornehmlich in der Luftreinhaltepolitik eingesetzt werden. In Deutschland wurden seitens der Politik noch keine dem theoretischen Konzept entsprechenden Vorschläge zur Einführung von Zertifikaten gemacht (die Semesterarbeit befasst sich aber ausschließlich mit den handelbaren Umweltzertifikaten).

Aus diesem Blickwinkel heraus hat sich in der Öffentlichkeit, bei den politischen Institutionen und in der Wirtschaft die Debatte um Umweltzertifikate intensiviert. Die Extrempositionen werden nach wie vor durch die Einschätzung, dass der Handel mit Umweltzertifikaten erlauben würde, sich von jeglicher Verpflichtung zum Umwelt- und Klimaschutz freizukaufen und der Überzeugung, dass Zertifikate das einzige international effiziente umweltpolitische Instrument seien, besetzt. Umso schwerer fällt die Orientierung in der Diskussion, da diese zahlreiche Zertifikatemodelle in verschiedenen Varianten umfasst und es auch nicht immer auf den ersten Blick zu erkennen ist, welche umweltpolitischen Ziele mit der Umsetzung dieser Modelle verfolgt werden sollen. Die folgenden Ausführungen sollen als Informationshilfe in dem Gebiet der Umweltzertifikate dienen und den Interessieren der Beantwortung der Frage, ob handelbare Umweltzertifikate - ein Instrument zur Lösung weltweiter Umweltprobleme sein könnten, näher bringen.

Nach dieser Einführung (1) werden Zertifikatkonzepte, Zuteilungsmechanismen und die theoretische Wirkungsweise vorgestellt (2). Diesem Überblick schließt sich eine Darstellung der ökonomischen Kostenbetrachtung einer Emissionsrechteregelung (3) an. Nach einem Überblick wichtiger bereits erfolgter oder geplanter Umsetzungen von Emissionsrechtesystemen(4) folgt eine Bewertung des Instruments anhand bestimmten Kriterien(5) Die Semesterarbeit schließt mit einem zusammenfassenden Fazit (6).

2. UMWELTZERTIFIKATE IM UMWELTSCHUTZ: KONZEPT UND FORMEN

2.1. DEFINITION VON UMWELTZERTIFIKATEN

Die Grundidee der Zertifikatlösung besteht in der Definition von marktfähigen Rechten für die Inanspruchnahme der Umwelt, die zur Emission einer festgelegten Menge an Schadstoffen, innerhalb bestimmter räumlicher und zeitlicher Grenzen berechtigen.¹ Umweltzertifikate machen die Property-Rights zur Nutzung der Umwelt handelbar. Sie können die Form von Nutzungsrechten, wozu auch Verschmutzungsrechte zählen, sowie von Umweltqualitätsnachweisen, einschließlich Schadstoffvermeidungsnachweisen, annehmen.

Der Staat (nationales System) bzw. die internationale Staatengemeinschaft (internationales System) muss die zulässige Gesamtmenge an Emissionen festsetzen. Die Zertifikatlösung setzt also die Vorgabe eines (staatlichen) Bewirtschaftungskonzepts im Sinne eines, um das ökonomische System gelegten ökologischen Rahmens voraus.² Die vergebenen Emissionsrechte stellen dabei keine Eigentumsrechte, sondern exklusive Nutzungsrechte an einer Ressource dar, zum Beispiel im Falle des Klimaproblems an der globalen Ressource „Aufnahmefähigkeit der Atmosphäre für Klimagase". Die Zuteilung der Gesamtmenge an Zertifikaten auf die Gesamtheit der Umweltnutzer stellt hierbei die Primärallokation dar.

Die Handelbarkeit der Rechte ermöglicht den Ausgleich der individuellen Grenzvermeidungskosten, so dass es zu einer kosteneffizienten Allokation der Umweltnutzungsrechte bzw. der Vermeidungsmaßnahmen kommt (Sekundärallokation). Dies zeigt, dass unabhängig von der Primärallokation ein effizientes Allokationsergebnis der Zertifikate erzielt wird, da die Zuteilung der Zertifikate wie ein Pauscheinkommen für die Wirtschaftssubjekte wirkt, welche die marginalen Entscheidungen nicht beeinflusst. Die staatliche Behörde kann demnach, ohne die Allokationseffizienz zu beeinträchtigen, über die Anfangszuteilung verteilungspolitische Ziele verfolgen.

Diese Anfangsverteilungen können Einkommens- und Preiseffekte zur Folge haben, die folglich einen Einfluss auf die getroffenen Vermeidungsmaßnahmen und damit auch auf die resultierenden Wirtschaftsstrukturen und Wohlfahrtsgewinne bzw. -Verluste ausüben. Die Unabhängigkeit von Allokation und Zuteilung gilt allerdings nur in einem partial-analytischen Rahmen und nicht für den Fall, dass makroökonomische Rückwirkungen über die Faktor- und Gütermärkte vorliegen Einhaltung bestimmter Umweltstandards. Die Emittenten stehen vor der Wahl, entweder ihre Umweltnutzungen zu reduzieren oder sich im benötigten Umfang in den Besitz von Zertifikaten zu bringen, so dass - wie bei Abgaben- Anpassungsentscheidungen nach Vergleich von Grenzvermeidungskosten und Zertifikatskurs erfolgen müssen.

2.3. ZUTEILUNGSMECHANISMEN: Grandfathering versus Auktion

Bei einer Ausgestaltung des Zuteilungsverfahrens der Umweltzertifikate an die Emittenten spielen in erster Linie verteilungspolitische und verfassungsrechtliche, aber auch allokative und wettbewerbspolitische Aspekte eine Rolle Bei einer öffentlichen zugänglichen Auktion werden die Zertifikate höchstbietend versteigert, wodurch sich die Verteilung der Zertifikate im Wesentlichen nach der Zahlungsfähigkeit bzw. Kaufkraft der Interessenten richtet. Kritik erfährt das Versteigerungsverfahren vor allem dadurch:

- dass ein Ressourcentransfer vom privaten zum öffentlichen Sektor geschieht und somit eine Vermögensumverteilung stattfindet
- dass der verfassungsrechtlich garantierte Eigentums- und Bestandsschutz verletzt zu werden droht, also auf rechtlichen Gebiet noch keine einheitlichen Richtlinien bestehen
- dass ein Verdrängungsmechanismus einsetzen kann, der bei sehr unterschiedlicher Finanzkraft der Emittenten eventuell zur existentiellen Bedrohung von finanzschwachen Klein- und Mittelständischenbetrieben führt.

Die Grundidee des „Grandfathering“ besteht darin, jedem Emittenten jenes Recht auf die von ihm, im Rahmen der überkommenen Auflagenpolitik faktisch verursachten Emissionen, zu verbriefen und als übertragbar zu erklären. Besitzstände werden nicht berührt, somit werden Vertrauensschutz und Rechtssicherheit gewährt. Dies erhöht wiederum die Akzeptanz einer Zertifikatpolitik bei den betroffenen Unternehmen und ihren Verbänden.

Zu den größten Kritikpunkten am „Grandfathering“ gehören:

- dass eine Benachteiligung von Neuemittenten stattfinden könnte, diese müssen im Gegensatz zu Altemittenten für ihre gesamten Emissionen Zertifikate auf dem Markt erwerben.
- Es besteht beim Fehlen entsprechender Schutzmechanismen die Gefahr, dass die Altemittenten über den Zertifikatmarkt Eintrittsbarrieren im Gütermarkt errichten, als Beispiel wäre eine Art Kartellsystem des Nichtanbietens nicht benötigter Zertifikate zu nennen. Parallel zum Grandfathering müsste daher eine staatliche Reservehaltung von Zertifikaten für mögliche Neuemittenten eingeführt werden.
- Die Gefahr von illiquiden Märkten und einer deutlich geringeren Marktnachfrage, da die Altemittenten einen Großteil ihrer üblichen Emissionen kostenlos erhalten, im Gegensatz zur Auktion, bei der alle Emittenten am Markt auftreten. Hohe Transaktionskosten und veränderte Preissignale zeigen die Gefahr des Marktmachtmissbrauchs.

Insgesamt sollte eine Kompromisslösung angestrebt werden, die eine Brücke schafft zwischen dem Bestandsschutz für Altemittenten auf der einen Seite und dem freien Marktzugang für Neuemittenten auf der anderen Seite.

3. Ökonomische Kostenbetrachtung

3.1. INTERTEMPORALE FLEXIBILITÄT

Instrumentansätze wie Banking und der Kredit von Zertifikaten ermöglichen eine bedeutende zeitliche Flexibilität in der Nutzung von Umweltzertifikaten. Banking findet seine Definition wie folgt, ein Emittent nicht benötigte Zertifikate ansparen kann, um diese in einer folgenden Periode nutzen oder verkaufen zu können, wodurch frühzeitige Investitionen in Maßnahmen zur Emissionsreduktion gefördert werden. Eine Emissionsverschiebung in der Realität ist kaum möglich, da heute entsprechende kostenbehaftete ökologische Vorleistungen zu erbringen wären, hat ein Vorziehen von Emissionsrechten keine derartige Beschränkung³. Um eine daraus mögliche ökologischen Belastungen in der Gegenwart zu verringern, kann es notwendig sein, den Emissionsvortrag zu begrenzen, möglich wären Quotenregelungen oder Verteuerung, die auch dem „Kredit-Charakter“ dieses Instruments Rechnung tragen würde.⁴ Hierzu ist auch zu verweisen auf die Option direkter finanzieller Belastungen oder einer Kompensation in der Hinsicht, dass eine heute emittierte Einheit den Verzicht auf mehr als eine Einheit in der Zukunft mit sich bringt.

Konjunkturbedingte bzw. witterungsbedingte Schwankungen in den Emissionen werden durch solche Mechanismen berücksichtigt, was zur Stabilisierung des Zertifikatmarktes führt. Beschränkungen der zeitlichen Flexibilität sollte deshalb nur aufgrund ökologischer Restriktionen eingeführt werden.

3.2. TRANSAKTIONSKOSTEN

Gehen man von einem fest definierten Ziel im Umweltschutz, z.B. die Emission um einen bestimmten Prozentsatz zu verringern aus, so wird die Suche nach der kostenminimalen Lösung für die Bewertung des Instruments entscheidend, folgende Ausführungen betrachten diesen Aspekt.

Der Wissenschaftler Dales formulierte folgende These: Eine Zertifikatlösungen sei mit geringeren Transaktionskosten verbunden als bei anderen Instrumenten, weil bereits mit der Emission der Zertifikate ein direkter Umweltstandard, wie etwa das Volumen zulässiger Schadstoffemissionen festgesetzt wird, während zum Beispiel bei einem Abgabesystem erst ein längerer Such- und Experimentierprozess voraus geht, um den optimalen Abgabensatz zu finden, bei dem sich der erhoffte Umwelteffekt ergibt.⁵

Das These von Dales favorisiert Zertifikate jedoch für die folgender Situation: wenn die Kosten für die Errichtung des richtigen Steuer- bzw. Abgabensatzes höher sind als die Kosten, die durch den Handel mit Zertifikaten entstehen.

Das Verhältnis dieser Transaktionskosten hängt also vom konkreten umweltpolitischen Anwendungsfall ab.

Diese Kriterien werden im Folgenden dargestellt. Grundsätzlich ist dabei zu beachten, dass die Kosten einer Abgaben- oder Zertifikateregelung immer erst im Nachhinein festgestellt werden können. Ex ante sind die gesamtwirtschaftlichen Kosten, die sich aus der Einführung einer Abgabe ergeben, leichter abschätzbar als die, die aus der Einführung eines Zertifikatsystems resultierenden. Die Zertifikatkosten hingegen bleibt für die umweltpolitischen Entscheidungsträger bis zur Umsetzung der Zertifikateregelung eine Unbekannte, während der jeweils angewandte Abgabensatz eine kontrollierte Größe ist. Umweltzertifikate sind demnach ökologisch treffsicher - die gesamtwirtschaftlichen Kosten sind dabei aber zunächst unbekannt. Bei Abgaben stehen die Kosten durch den Abgabensatz fest, ob mit diesem Satz das ökologische Ziel erreicht werden kann, bleibt aber ungewiss.

3.2.1. TRANSAKTIONSKOSTEN UND VERÄNDERUNGEN IM ÖKONOMISCHEN DATENSATZ

In der heutigen Welt, die einer ständigen Änderung der ökonomischen und ökologischen Gegebenheiten unterliegt, muss auch eine Angleichung der angewandten umweltpolitischen Instrumente erfolgen, um das festgelegte umweltpolitische Ziel erreichen zu können.

In diesem Zusammenhang sind nominale und realwirtschaftliche Veränderungen zu betrachten. Zertifikatlösungen sind inflationsunabhängig, die Notwendigkeit der Anpassung entfällt für Zertifikate, deren Preisbildung durch Marktprozesse erfolgt. Das gleiche Argument gilt für eine Veränderung der Nachfrage nach Umweltnutzungsrechten, wie sie sich durch Wirtschaftswachstum, Strukturwandel, technischen Fortschritt oder auch konjunkturelle Rückschläge ergibt. Damit der Schadstoffausstoß eine bestimmte Zielzone erreicht, muss bei wachsender Nachfrage nach Umweltnutzungsrechten deren Preis steigen, bei sinkender Nachfrage fallen. Bei Zertifikaten bewirken dagegen auch hier Marktprozesse die notwendigen Preisänderungen.

3.2.2. TRANSAKTIONSKOSTEN UND INNOVATIONSDRUCK

Ein Ankauf von Zertifikaten ist nur bis zu derjenigen Einheit lohnwert wie der Aufwand geringer ist als der Nutzen des Ankaufs (Darstellung 2). Ist der Nutzen von Investitionen in emissionsenkende Innovationen höher, als beim Ankauf von Zertifikaten wird in diese investiert. Im Umweltschutz muss das Primärziel immer die Schaffung und Nutzung von kostengünstigen technischen Neuerungen sein. Somit muss ein Zertifikatsystem als eine Art Mechanismus gewertet werden, der letzt einen anstoßenden Effekt auf Innovationsinvestitionen hat.

[...]

¹ vgl. für die folgenden Ausführungen Koschel et al. (l998: S.6)

² vgl. für die folgenden Ausführungen Koschel et al. (l998: S.6)

³ vgl. Michaelis. P. et. Al,S.73

⁴ vgl. Michaelis. P. et. Al,S.74

⁵ vgl. Heister, J./ Michaelis, P. et al. S.74