Vom Föderalismus über den Nachtwächterstaat zum Bonapartismus - Föderale Transformation in Russland 1989-2003

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Föderalismus
2.1 Prinzipien des Föderalismus
2.2 Föderalismus als Gewaltenteilung
2.3 Problem der Politikverflechtung
2.4 Föderalismus und Systemtransformation
2.5 Die Rolle der Gerichte in föderalen Staaten
2.6 Die lokale Ebene

3. Die Jelzin-Ära: Vom Totalitarismus zum Nachtwächterstaat
3.1 Föderationsverträge
3.2 Verfassungsdiskussion
3.2.1 Republiken
3.2.2 Regionen
3.3 Verfassung
3.4 Kompetenzabgenzungsverträge
3.4.1 KAV mit den Republiken
3.4.2 KAV mit den Regionen
3.4.3 Deutung der KAV
3.4.4 Grenzen der KAV
3.5 Die Lokale Selbstverwaltung in Russland Theorie und Praxis
3.6 Hauptzüge des Jelzin’schen Föderalismus; Fazit

4. Putins Staatskonzeption: Revolution oder Restauration?

5. Putins föderale Reformen
5.1 Einführung von sieben Föderationskreisen mit je einem bevollmächtigten Vertreter
5.2 Reform des Föderationsrats
5.3 Das Institut des föderalen Einschreitens in den Regionen
5.4 Reform der örtlichen Selbstverwaltung
5.5 Harmonisierung der Gesetzgebung

6. Fazit

7. Bibliographie

“... während Europa die Wissenschaft und anderes erfand, haben die Russen eine nicht minder erstaunliche Tätigkeit entfaltet: Die schufen ein Reich und schufen bewusst dessen Einheit“.^[1] F.M.Dostojewskij

1. Einleitung

Der Leitgedanke der Prädestination des Föderalismus als einzige Russland angemessene Methode zur Stärkung der demokratischen Eigenschaft des politischen Systems und der damit verbundenen Durchsetzung sowohl marktwirtschaftlicher wie auch gesamtgesellschaftlicher Transformation in den Provinzen war gleich zu Beginn der neunziger Jahre an in Erscheinung getreten. Das geflügelte Wort Thomas Jeffersons „Föderalismus ist die territoriale Form der Demokratie“ stiess in Russland auf grossen Anklang und wurde zu einer Transformationsprämisse erhoben. Die Frage, ob Föderalismus in Perioden grosser gesellschaftlicher Umwälzungen überhaupt anwendbar ist, wird von Michael Benjamin (1995) thematisiert^[2]. Er bezieht sich dabei auf die Vermutung von U. Preuss, „das ein Föderalismus vielleicht nur auf der Grundlage einer Gesellschaft funktioniert, die bereits hinreichend sozial-ökonomisch homogen ist...“ Benjamin bewertet jedoch die zwei Alternativstrategien Zerfall der Föderation oder Errichtung unitaristischer Strukturen in ihren Ergebnissen als erfahrungsgemäss unbefriedigend. Er plädiert darum für die Suche nach Föderalismusmodellen, die trotz heterogener Lebensverhältnisse eine Chance für den Umgang mit ausgeprägten sozialen Cleavages bieten. Föderative Strukturen können den Rahmen, den Handlungsspielraum und die Regeln festlegen, innerhalb derer von einer antagonistischen zu einer kooperativen Spielstruktur übergegangen werden kann. Ob sich der in Russland abzeichnende föderative Aufbau dazu eignet, ist die zentrale Fragestellung der vorliegenden Seminararbeit, der wir uns durch eine Analyse der Entstehung der föderalen Struktur, der Probleme die diese beinhaltet und deren Umgestaltung durch die Reformen nähern wollen.

Ausgehend von föderalismustheoretischen Ansätzen und der in der Verfassung festgelegten föderalen Grundsätzen, versuchen wir das Zusammenspiel der politischen Institutionen auf den verschiedenen vertikalen Ebenen des russischen politischen Systems darzulegen und auf die Legitimität staatlicher Interventionskompetenzen und die Einbindung der lokalen und regionalen Organe in die vertikale Politikverflechtung im Sinne des „interorganizational policy-making process“ zu bewerten. Wir werden versuchen in dieser Arbeit staatsrechtlichen und demokratietheoretischen Fragen nachzugehen, die sich mit der Legitimität politischer Herrschaft und Systeme, der partizipatorischen Qualität der realen Konflikt-, Konsens-, und Meinungsbildungsprozesse, der Effizienz und Anpassungsfähigkeit der politischen Institutionen und der Gerechtigkeit politischer Entscheide auseinandersetzt. Unser Augenmerk richtet sich ausschliesslich auf das Zusammenspiel der Massgeblichen Institutionen der drei Ebenen und lässt eine akteurzentrierte Perspektive ausser acht.

Der ersten Teil unserer Arbeit (Kapitel 2) besteht in der theoretischen Darlegung verschiedener Föderalismuskonzeptionen allgemein sowie mit Blick auf Transformationsspezifische Problemlagen. Der zweite Teil (Kapitel 3) besteht im Aufzeigen der wichtigsten Entwicklungsetappen der föderativen Beziehungen während der Jelzin-Ära, welche eine Konsolidierung asymmetrischer Verhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie, sowie auch unter den Föderationssubjektein selbst zur Folge hatten. Die föderale Transition in Russland verlief jedoch ungesteuert und hatte in den 1990er Jahre eine Unterwanderung der zentralstaatlichen Implementations- und Steuerungskapazitäten zur Folge. Die alte sowjetische Titularnationen-Prinzip, das auf einer Mischung zwischen ethnischen und administrativen Territorialunterteilung basiert, und deren asymmetrischer Charakter wurde nicht durchbrochen. Dezentralisierung der Aufgaben politischer Willensbildung, der Durchsetzung politischer Entscheide und deren Leistungserbringung in der öffentlichen Verwaltung verlangt jedoch den Aufbau tragfähiger Institutionen und den Transfer der Ressourcen in die Provinzen, um diesen Aufgaben nachzukommen. Kurz: Es geht in diesem Teil um die Darstellung und Eruierung der Mechanismen, welche die Einflussmöglichkeiten des Zentrums auf die Lage in den Regionen völlig erschöpft haben und Moskaus Politik gegenüber den Föderationssubjekten zu einer Ad-hoc Politik verkommen liess, deren passives Moment in der Reaktion auf die Forderungen bestand.

Im dritten Teil (Kapitel 4 u. 5) wird die Neugestaltung des föderativen Aufbaus unter Wladimir W. Putin skizziert. Putin trat sein Amt aus einer Position der Stärke und mit Unterstützung der Mehrzahl der politischen Akteure zu einem Zeitpunkt an, in welchem die offensichtliche Schwäche des Zentrums zum Problem nationaler Priorität geworden war. Sein Ziel ist eine Stärkung der staatlichen Steuerungs- und Durchsetzungskapazität, um einen einheitlichen Rechtsraum und die „Diktatur des Rechts“ zu etablieren, sowie die Machtfülle der regionalen Machthaber zu beschränken. Er leitete mittels Gesetzen und Beschlüssen eine Reform des föderalen Aufbaus der Russischen Föderation ein, mit dem Ziel einer Stärkung der Machtvertikale. Diese Reformen mussten schnell geschehen, so dass eine Revision der Verfassung nicht in Frage kam und sie können zum jetzigen Zeitpunkt nicht als abgeschlossen betrachtet werden. Die Reformen werden von verschiedenen Autoren in Teilen sowohl aus Demokratietheoretischer als auch aus verfassungsrechtlicher Sicht als fragwürdig eingestuft, jedoch trotzdem recht unterschiedlich bewertet. Wir werden versuchen, die russischen Partikularitäten anhand der Grundprinzipien des Föderalismus zu analysieren und zu bewerten, wobei wir auch auf die lokale Selbstverwaltung eingehen, die eine spezielle Auslegung des föderal-theoretischen Konzepts in Russland darstellt.

Der vierte und letzte Teil (Kapitel 6) besteht in einer Beurteilung der föderalen Entwicklung des föderativen Aufbaus unter Jelzin und Putin, indem das Föderationskonzept wieder aufgenommen wird. Wir wollen darin darstellen, ob sich die abzeichnende Rezentralisierung unter Putin mit der Demokratisierung des föderalen Systems vereinbaren lässt.

2. Föderalismus

2.1 Prinzipien des Föderalismus

Föderal wird der Aufbau eines Staates bezeichnet, der einen Kompromiss schliesst zwischen Einheitsstaat und Staatenbund, wobei eine dieser Formen den Ausgangspunkt des Föderalisierungsprozesses darstellt. Die staatliche Souveränität wird zwischen Bund und Regionen geteilt, das heisst, den Regionen kommt eine Teilautonomie zu. Diese bedeutet, das Recht zu haben, in gewissen Bereichen nach eigenem Ermessen zu handeln^[3].

Im Sinne einer Diffusion von Machtbefugnissen bedeutet Autonomie Dezentralisierung. Es bedeutet jedoch auch, dass eine territoriale Einheit in bestimmten Bereichen ausschliessliche Verantwortung für Gesetzgebung und Verwaltung, in manchen Fällen auch Gerichtsbarkeit, besitzt. Es ist also zu unterscheiden zwischen Verwaltungsautonomie und politisch territorialer Autonomie (Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen)^[4].

Gemeinhin ist zu unterscheiden zwischen zwei Formen der Föderalisierung von Staaten. Einerseits anhand ethnisch oder national bestimmter Grenzen, wobei der Schutz von nationalen Minderheiten über die Autonomie ihres Territoriums gewährleistet werden soll, und andererseits anhand administrativer Einheiten. Im zweiten Fall liegt das Gewicht eher auf den direktdemokratischen, Legitimität stiftenden und Kohäsion fördernden Elementen des Föderalismus durch die Partizipation möglichst breiter Bevölkerungsteile am politischen Prozess und auf der Vermutung einer gesteigerten Effizienz und Sachnähe der öffentlichen Verwaltung^[5].

Demokratietheoretische Überlegungen befassen sich also mit dem Begriff des Föderalismus als Prinzip, Form und Regime der Ausübung öffentlicher Macht insofern, als er Mittel zu mehr Integration der Bevölkerung in das politische System und mehr Freiheit der Regionen und Kommunen in ihren eigenen Angelegenheiten führen soll.

Föderalismus muss als ein Prozess verstanden werden, in welchem zentrifugale und zentripetale Kräfte einander entgegenwirken und die Art und Weise, die Regeln ihres Zusammenspiels in institutionalisierter aber auch informeller Form den spezifischen Charakter eines föderalen politischen Systems ausmachen. Als Kriterien, wonach ein System als föderalistisch gilt sind insbesondere die fünf folgenden zu nennen:

Der Bundesstaat ist in territoriale Einheiten gegliedert, die Verfassungsrechtlich gleichgestellt sind.

Neben dem Bund sind auch diese Einheiten institutionell mit allem, was einen Staat ausmacht ausgestattet. Sie verfügen mithin über eigene Gerichte, ein eigenes Parlament und eine eigene Regierung.

Die Gliedstaaten sind auf Bundesebene an der Willensbildung und Entscheidungsfindung beteiligt, namentlich durch eine zweite parlamentarische Kammer.

Konflikte zwischen Bund und Gliedstaat(en) werden durch Aushandeln und nicht durch eine hierarchische Dominanz einer Systemebene gelöst und als höchste Instanz bei Konflikten gilt

das Verfassungsgericht als einzige höchste Instanz oder Schiedsrichter.

2.2 Föderalismus als Gewaltenteilung

Die Teilung der Souveränität zwischen Bund und Regionen wird in der Verfassung vorgenommen. Hierfür werden die Bereiche der alleinigen Kompetenz des Zentrums und die Bereiche gemeinsamer Kompetenz von Zentrum und Regionen aufgelistet. Alles weitere liegt in der alleinigen Kompetenz der regionalen Einheiten. Dies entspricht dem Prinzip der Subsidiarität, welches besagt, dass nur Aufgaben und Befugnisse zentralisiert werden sollen, die nicht ebenso gut oder besser auf der tieferen Ebene der Regionen oder Gemeinden geregelt werden können.^[6]

Als politisches Prinzip der Form öffentlicher Macht garantiert der Föderalismus das Subsidiaritätsprinzip, Partizipations- und Autonomierechte über ein Set von Institutionen und Verhaltensnormen. Föderal ist eine Ordnung, die Autorität zur Regelsetzung, Gewaltausübung und Gerichtsbarkeit in einem dezentralen Sinne regelt. Dazu sind voneinander möglichst unabhängige Systemebenen nötig, welche über alle funktionalen Elemente verfügen, diese Gewaltenkompetenzen umzusetzen.

Föderale Prinzipien verlangen einen Kompromiss zwischen „self-rule“ und „shared-rule“, bieten also ein institutionelles Design, ein Konzept normativer Art für das Zusammenspiel der vertikalen Systemebenen (gewöhnlich: Bund, Regionen, Gemeinden) und deren Institutionen. Die Verfassung garantiert dadurch den Regionen, als Staat in einem Staat zu existieren und bildet die letzte Instanz bei diesbezüglichen Streitigkeiten.

Dezentralisierung von Entscheidungszentren, die Idee des Föderalismus, unterscheidet sich von Dekonzentration insofern als sich die vertikale Hierarchie auf eine rein juristische beschränkt, in Politik- und Verwaltungsfragen hingegen alle Systemebenen unabhängig sind, es also keine Verwaltungshierarchie gibt^[7]. Im Gegensatz zum Staatenbund wird dennoch eine gewisse Einheitlichkeit und zentralstaatliche Steuerung gewünscht. Dies lässt sich durch die grosse Anzahl zentripetaler Interessen erklären, wie etwa ein gemeinsamer Wirtschaftsraum, Sicherheitsfragen, Währungspolitik, Personenfreizügigkeit und viele andere mehr. Für Alexander Tschitschinkow (1995) besteht das Hauptproblem in der rationalen Ausdifferenzierung von Interessen der Föderation und derjenigen der Subjekte im Rahmen einer staatlichen Ganzheit. Deshalb kann man nicht auf die entsprechenden Prinzipien der Hoheit oder des Vorrangs der jeweiligen Interessen auf bestimmten Gebieten der staatlichen Tätigkeit verzichten. Föderalismus ist als Strukturmechanismus für die Gewährleistung der Integrität des Staates zu sehen, der in einer extremen Auffassung diese untergraben und gefährden kann und damit auch den Schutz der Menschenrechte nicht mehr garantiert. Der Wert der staatlichen Integrität sei an seiner Erfüllung des Hauptkriteriums zu messen, welches soziale Sicherheit heisst.^[8]

2.3 Das Problem der Politikverflechtung

Scharpf führte im Zusammenhang des Mehrebenenmodells der Entscheidungsfindung, welches föderale Prinzipien verlangen den Begriff der „Politikverflechtung“ ein. Politische Konflikte werden auf verschiedenen Ebenen und mithin auch zwischen diesen Ebenen geführt. Dies erhöht zwar die partizipatorische Qualität der Entscheidungsprozesse, kann mitunter jedoch Effizienz hemmen und die Transparenz der Verantwortlichkeiten unterminieren. Treiber (1995) zufolge resultieren spezifische Dezentralisierungsprobleme meist aus der Inkongruenz zwischen Entscheidungs- und Problemstruktur, welche durch Steuerungsprozesse angegangen werden müssen. Die Verflechtungsstrukturen nach dem Modell der Gemeinschaftsaufgaben oder der hierarchischen Verflechtung verlangen ein hohes Grad an Konsens und sind typischerweise durch eine geringe Fähigkeit zur Konsensbildung ausgezeichnet. Als Politikverflechtungsfalle bezeichnet Scharpf die Tatsache, dass gleichberechtigte Akteure sich bei der Verfolgung ihrer Eigeninteressen sich dem Gleichgewichtszustand nicht entziehen können, ohne Einflussmöglichkeiten einzubüssen. Dies birgt die Gefahr politischer Immobilität.. Die gesellschaftlichen Koordinations- und Problemlösungskapazitäten können nur mittels Etablierung einer kooperativen Verhandlungspraxis gesteigert werden. Dies ist in Fällen von stark divergierenden Zielvorstellungen und grossen sozialen Spannungen ein sehr schwieriges Unterfangen.^[9]

2.4 Föderalismus und Systemtransformation

Die gesellschaftliche Krise in Transformationsländern wird durch die historische, soziale, politische, oft auch ethnische und ideelle Unterschiedlichkeit der Regionen verstärkt. Diese bewirkt die regionale Heterogenität des Transformationsprozesses selbst und damit im Zusammenhang die Verstärkung des Einflusses lokaler Eliten und ihrer Interessen. Der Zerfall der Kooperationsbeziehungen der Wirtschaft und die Schwächung der Zentralgewalt durch den Zerfall des politischen Systems ohne existierenden stabilen Ersatz sind Kennzeichen derartiger Situationen. Gemäss der These von Ulrich Preuss funktioniert der Föderalismus nur auf Grundlage einer Gesellschaft, die bereits ausreichend sozial-ökonomisch homogen ist. Für ein Land wie Russland, wo dies nicht so ist, ergäben sich daraus zwei Alternativen - Zerfall durch Sezessionen und Separatismus oder Restaurierung der unitaristischen Struktur – welche beide unannehmbar sind. Benjamin (1995) kehrt die These Preuss’ in sein Gegenteil, indem er behauptet, gerade der Föderalismus biete gute Bedingungen zum Umgang mit sozialen Widersprüchen, bzw. gelte es nach Konzeptionen, Modellen zu suchen, die dies tun. Dies können auch nichttraditionelle Formen sein. Asymmetrie ist von dem her unter dem Gesichtspunkt ihrer Nützlichkeit für das Funktionieren und die Stabilität der Föderation zu bewerten. Er offeriert drei methodische Prinzipien des Herangehens:^[10]

Föderalismus als Spielraum und Spielregel: Föderalismus ist nicht die Lösung sondern bietet den Rahmen in welchem diese Lösungen ermöglicht werden. Die Funktion besteht darin, von einer antagonistischen zu einer kooperativen Konfliktlösungskultur (Spielstruktur) überzugehen. Die Rolle zentripetaler Kräfte ist nicht zu unterschätzen.

[...]

^[1] F.M. Dostojewskij, Über die Kunst, zitiert nach Seiffert, Putin, 2000, S.85

^[2] Vgl. Benjamin, Michael, In: Traut, Johannes Ch. , 1995, S.243-248

^[3] Vgl. Lapidoth, Wege der Machtverteilung, 2002, S. 24

^[4] ebenda

^[5] vgl. Schultze, Rainer-Olaf: „Föderalismus“, In: Nohlen, Dieter (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik, 1998

^[6] vgl. Schreier, Bernhard, Schwarzmeier, Manfred (2000), Grundkurs Politikwissenschaft: Studium der politischen Systeme, S.73

^[7] Vgl. Lapidoth, 2002, S.24

^[8] Vgl. Tschitschnikow, Alexander A., Die Integrität des Staates und seine Beziehung zum Föderalismus, In: Traut, Johannes, 1995, S. 257-261

^[9] Treiber, Hubert: Politikverflechtung im deutschen Föderalismus, In: Traut, Johannes (1995), S.143 - 146

^[10] Der Abschnitt bezieht sich im wesentlichen auf: Benjamin, Michael, In: Traut, Johnannes, 1995, S. 243-249