Inwiefern stellt die preußische Hegemonie im Bundesrat ein Problem für die föderative Gewaltenteilung im deutschen Kaiserreich dar?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Die Einordnung des Deutschen Kaiserreiches in den historischen Kontext

Idealtypische föderative Gewaltenteilung als eine Ausformung der vertikalen Gewaltenteilung

Das politische System des deutschen Kaiserreiches
a) Der Bundesrat
b) Der Kaiser
c) Der Reichstag
d) Der Reichskanzler

Weitere Faktoren der preußischen Hegemonie im Reich
a) Militär
b) Wirtschaft

Gefährdet Preußen einen idealtypischen Föderalismus im Kaiserreich?

Literaturverzeichnis

Einleitung

Der Föderalismus ist heute eines der zentralen Merkmale des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Er wird regelmäßig im Rahmen kontroverser Debatten zum Zankapfel der politischen Akteure.¹ Jüngst wurden wieder vermehrt Stimmen nach einer Reform des Bildungsföderalismus der 16 Bundesländer laut.² Befürworter eines einheitlichen gesamtdeutschen Schulsystems stehen den Regierungen einzelner Ländern gegenüber, die ihrerseits ihre Hoheit und die damit verbundenen Kompetenzen wahren wollen. Fest steht, der deutsche Föderalismus ist historisch gewachsen. Seine Ursprünge liegen in einem aus vielen kleinen Teilen bestehenden Deutschland, in diesem Zusammenhang fällt oft der Begriff des berühmten Flickenteppichs. In der folgenden Arbeit soll es darum gehen, sich mit der Epoche der Gründung des deutschen Kaiserreichs und den darauffolgenden Jahren zu beschäftigen. Von Reichsgründung also bis etwa zum Ende der Regierungszeit Bismarcks soll ein genauer Blick auf den Föderalismus geworfen werden. Das Deutsche Kaiserreich soll zunächst historisch eingeordnet werden. Zum Abgleich soll dann ein idealtypischer Föderalismus-Entwurf dargestellt werden, wie er im Kaiserreich hätte existieren können. Es soll analysiert werden inwiefern das politische System und die Verfassung den Föderalismus vorsehen, aber besonders auch wie das politische System und die Regierungspraxis diesen beschränken. Konkret soll untersucht werden inwiefern das Agieren des größten Mitgliedsstaats Preußen ein Problem für eine idealtypische föderalistische Ordnung darstellt. Dann soll Preußens Verhalten hinzugezogen werden um einen Abgleich herzustellen. Wie müsste der Föderalismus aussehen und wie verhält sich Preußen um ihn einzuschränken.

Die Einordnung des Deutschen Kaiserreiches in den historischen Kontext

Das Deutsche Kaiserreich befand sich zeitlich nach einer Zeit des monarchisch-aristokratisch geprägten Deutschen Bundes und vor der demokratisch geprägten Weimarer Republik. Daher hat die Frage, um welches Herrschaftssystem es sich eigentlich handelt, durchaus ihre Berechtigung. Treffend bezeichnete Peter Ullmann das Deutsche Kaiserreich daher als ein„Gebilde ‚zwischen den Zeiten‘“.³

Aber es stand nicht nur zeitlich zwischen zwei stark unterschiedlichen Herrschaftssystemen, sondern war auch zum Zeitpunkt seiner Entstehung im Spannungsfeld zwischen unterschiedlichen politischen Vorstellungen von einem gemeinsamen Deutschland. Es handelte sich um einen Bundesstaat, indem unitarische und föderale Kräfte aufeinandertrafen.⁴ Das heißt also, dass sich die Befürworter eines einheitlichen, zentralen Staates (unitarisch) und die Befürworter einer weitgehenden einzelstaatlichen Autonomie (föderal) gegenüber konfrontiert sahen. Auf die außerdem bestehenden Gegensätze zwischen Monarchie und Demokratie, Adel bzw. Militär und Bürgertum soll im Kontext der Fragestellung nicht intensiver eingegangen werden, wobei sie zur Darstellung der vielen sich gegenüberstehenden Aspekte dennoch erwähnt werden sollen.⁵ Die Verfassung versuchte sowohl jenen unitarischen, nationalstaatlichen als auch jenen föderalistischen, partikularistischen (einzelstaatlichen) Interessen gerecht zu werden, weshalb sie oft gewissermaßen als Kompromiss bezeichnet wird.⁶

Das Deutsche Kaiserreich entstand nach einem langen Prozess, sowohl aus „innerer Nationsbildung“ als auch aus der oft genannten „Revolution von oben“.⁷ Während mit der „Revolution von oben“ vor allem die Reichsgründung durch die adlig monarchische Führungsschicht unter Ausschluss einer Beteiligung des Volkes gemeint ist, meint die „innere Nationsbildung“ ein erst allmählich wachsendes Bewusstsein eine gemeinsame deutsche Nation und Teil eines deutschen Nationalstaats zu sein. Zu Beginn lebten im neuen Staat neben Befürwortern und Gegnern, auch Bevölkerungsteile, die ihn noch gar nicht richtig wahrgenommen hatten.⁸ Grund dafür war, dass sie weiterhin in ihren begrenzten, regionalen Räumen lebten.⁹ Bis zur Reichsgründung schritt die „innere Nationsbildung“ trotz ihrer wirtschaftlichen, soziokulturellen und politischen Fortschritte, entsprechend der sozialen Schicht, Region oder Konfession unterschiedlich stark vorran.¹⁰ Auch danach ging sie nur mühsam vorran, nach wie vor aufgehalten durch „[…] konfessionelle Spaltung, das fortdauernde Eigengewicht der Regionen sowie die soziokulturelle Segmentierung der Gesellschaft […]“.¹¹ Umso entscheidender wurden nun also die Rolle des Staates und der Politik.¹²

Die Anhänger der Nationalbewegung sahen ihr Ziel erreicht, obschon in Form der kleindeutschen Lösung, einer starken Bindung an Preußen und unter Einbüßung einiger liberaler Prinzipien.¹³

Mit seiner Gründung wurde ein deutscher Nationalstaat geschaffen.¹⁴ Dieser war ebenfalls Verfassungs-, Verwaltungs-, Rechts-, Militär-, sowie ansatzweise Parteienstaat.¹⁵

Der Verfassungstext sah nur die grundsätzlichsten Regelungen vor, ließ einiges offen und somit enormen Interpretationsspielraum.¹⁶

Idealtypische föderative Gewaltenteilung als eine Ausformung der vertikalen Gewaltenteilung

Das Kaiserreich besaß verschiedene Formen der horizontalen und vertikalen Gewaltenteilung. Mit Blick auf die Fragestellung soll ein genauerer Blick auf die vertikale Gewaltenteilung in ihrer Ausformung des Föderalismus geworfen werden. Um diese jedoch zu analysieren, muss in einem ersten Schritt ein idealtypischer Föderalismus skizziert werden. Laut Frenkel bedeutet Föderalismus allgemein formuliert:

„Ein Willensbildungssystem ist dann föderalistisch, wenn sich ein Verband aus territorial gebundenen Gruppen zusammensetzt, die eine verhältnismässig grosse Eigenständigkeit besitzen, und die bei der Bildung des Verbandswillens in festgelegter und ständiger Form mitwirken.“¹⁷

Bei föderalistischen Systemen wird zwischen Staatenbund und Bundesstaat unterschieden. Als Staatenbund (Föderation) bezeichnet man einen, durch einen völkerrechtlichen Vertrag geregelten, Zusammenschluss souveräner Staaten, der oft zur Verteidigung nach außen, unter großer innenpolitischer Autonomie und einer Austrittsmöglichkeit existiert.¹⁸ Grundlage eines Bundestaates hingegen ist eine gemeinsame Verfassung der Gliedstaaten.¹⁹ Im Zweifelsfall bricht das Bundesrecht das Landesrecht, wobei der Bund jedoch schonend gegenüber den einzelnen Gliedstaaten agieren soll.²⁰ Nach Schultze hat der Bundesstaat fünf Merkmale:

„(1) die Gliederung des Staates in territoriale Einheiten, (2) die Aufteilung der exekutiven und legislativen Gewalt auf Bund und Gliedstaaten, wobei diese über ein bedeutendes Maß an Autonomie verfügen, (3) die Vertretung der Gliedstaaten im Bundesparlament und deren Beteiligung an der Willensbildung des Bundes, (4) Konfliktlösungen, die auf dem Prinzip des Aushandelns aufbauen und aus Gründen des Minoritätsschutzes zusätzlich häufig qualifizierte Entscheidungsquoren erfordern, und (5) Verfassungsgerichtsbarkeit als Schiedsrichter bei Organstreitigkeiten zwischen beiden Ebenen.“²¹

Laut Sturm fügt der Föderalismus der horizontalen Gewaltenteilung in Exekutive, Judikative und Legislative eine Dimension der senkrechten bzw. vertikalen Gewaltenteilung hinzu.²² Es findet also eine Verteilung von staatlichen Aufgaben und Kontrollfunktionen statt.²³ Also eine Verteilung von Zuständigkeiten des Bundes und des jeweils einzelnen Gliedstaates. Darüber hinaus existieren im Föderalismus die drei soeben genannten Gewalten der horizontalen Ebene auch in jedem Gliedstaat.²⁴ Auch neben diesem Merkmal, haben die Gliedstaaten ein hohes Maß an Staatlichkeit und sind an der Bundesgesetzgebung über eine zweite Kammer beteiligt.²⁵

Föderalismus kann aber auch als Prozess bezeichnet werden; und zwar des Übergangs vom Staatenbund zum Bundesstaat, darüber hinaus können neue Gebiete zu einem Staat hinzukommen oder vorher unabhängige Staaten sich zusammenschließen.²⁶ Während Der Föderalismus lässt sich auf viele Weisen in Kategorien einteilen, wobei die Einteilung und Unterscheidung eines symmetrischen und eines asymmetrischen Föderalismus sich im Kontext der Fragestellung als besonders relevant erweisen. Bei einer Gleichbehandlung in der Kompetenzverteilung unter den Gliedstaaten, die durch die Verfassung gewährt wird, spricht man von einem symmetrischen Föderalismus, während man bei einer Ungleichverteilung von einem asymmetrischen Föderalismus spricht.²⁷ Ein idealtypischer Föderalismus kann laut Caciagli, der sich wiederum durch Tarlton bestätigt sieht, nur symmetrisch sein.²⁸

Allein die Verteilung der Kompetenzen spielt aber nicht ausschließlich in die Klassifizierung in diese beiden Kategorien herein, sondern darüber hinaus haben auch starke sozioökonomische Unterschiede, Unterschiede in der politischen und differierende Wertvorstellungen einen Einfluss darauf.²⁹

Das politische System des deutschen Kaiserreiches

Um sich mit der preußischen Hegemonie im Kaiserreich genauer zu beschäftigen, empfiehlt es sich sich einen Überblick über das politische System des Kaiserreiches und insbesondere über seine politischen Organe und dessen wechselseitige Interaktionen und Abhängigkeiten zu verschaffen. Im Kaiserreich gab es vier politische Organe: den Reichstag, den Bundesrat, den Kaiser und den Reichskanzler. Da der Bundesrat in der politischen Praxis mit jedem der drei Organe in direkter Interaktion steht, ist eine isolierte Betrachtung des Bunderates nicht möglich. Deswegen werden nun die anderen Organe mit besonderer Hervorhebung ihres jeweiligen Wechselspiels mit dem Bundesrat kurz vorgestellt.

Die Verfassung des Deutschen Kaiserreichs von 1871 entsprach bis auf wenige Änderungen durch die Novemberverträge von 1870 der Verfassung des Norddeutschen Bundes und wurde am 14. April 1871 vom Reichstag verabschiedet.³⁰

Im folgenden Abschnitt sollen die vier Organe des politischen Systems erläutert werden.

a) Der Bundesrat

Der Bundesrat war in dieser Verfassung festgeschrieben. Nach Artikel 5 der Verfassung des Deutschen Reiches lag die Gesetzgebung bei Bundesrat und Reichstag, dessen Mehrheitsbeschlüsse übereinstimmen müssen um ein Reichsgesetz durchzusetzen.³¹ Dass der Bundesrat in der Verfassung als erstes Organ genannt wird, noch vor dem Kaiser, ist nicht willkürlich, sondern dient seiner Hervorhebung als oberstes Organ.³²

Der Bundesrat setzte sich aus den Bevollmächtigen der jeweiligen Regierungen der 25 Mitgliedsstaaten zusammen.³³ Die Souveränität des Volkes und die Vertretung des Volkswillens waren im Bundesrat nicht vorgesehen; die Souveränität lag ausschließlich bei den jeweiligen Dynastien.³⁴ Von den insgesamt 58 Stimmen besaß Preußen 17, Bayern sechs, Sachsen und Württemberg jeweils vier, Baden und Hessen jeweils drei, Mecklenburg-Schwerin und Braunschweig jeweils zwei und die übrigen Staaten jeweils eine.³⁵ Nach Artikel 6 kann jeder Mitgliedsstaat so viele Bevollmächtigte ernennen, wie er Stimmen besitzt, wobei diese Stimmen nur geschlossen abgegeben werden können.³⁶

Mit seinen 17 Stimmen besaß Preußen einen Anteil von 40% an Gesamtanzahl.³⁷ Jedoch war dieser Anteil gemessen an der preußischen Bevölkerung, die 60% des Gesamtreiches ausmachte, und der Größe Preußens, die 64% des Gesamtreiches ausmachte, nicht übermäßig groß.³⁸

Damit besaß Preußen einen großen, wenn auch nicht zur absoluten Mehrheit ausreichenden, Stimmanteil.³⁹ Allerdings brauchte es nur wenige weitere zusätzliche Stimmen zur Mehrheitsbildung.⁴⁰ Dass es diese zusätzlichen Stimmen im politischen Alltag ohne große Anstrengung und Überzeugung bekommen konnte, belegt eine Aussage des badischen Ministerpräsidenten Arthur von Brauer, der beklagt, dass einige Vertreter der kleineren Staaten „vor jedem Stirnrunzeln Preußens alsbald ins Mäuseloch gekrochen“ seien.⁴¹

Preußen gegenüber standen die mittelgroßen Staaten Bayern, Sachsen, Württemberg, Baden, Hessen, Mecklenburg-Schwerin, Braunschweig und Oldenburg, die selbst mit den Hansestädten gemeinsam nur 28 von 58 Stimmen erreichen konnten und somit keine Mehrheit bilden konnten.

Neben dieser ersten Möglichkeit konstruktiv Beschlüsse auf den Weg zu bringen, konnte Preußen beispielsweise Verfassungsänderungen aber auch blockieren. Als Zugeständnis an die Königreiche Bayern, Sachsen und Württemberg mussten für ein Veto nur 14 Stimmen aufgebracht werden.⁴² Das heißt also, dass die drei Königreiche gemeinsam ein Veto einlegen konnten, welches Preußen (mit seinen 17 Stimmen) jederzeit alleine konnte.

[...]

¹ Vgl.: Schäuble, Wolfgang, Vortrag „Reform oder Niedergang? Zur Entwicklung des Föderalismus unter dem Grundgesetz“, unter: https://www.bundestag.de/parlament/praesidium/reden/019-578542 (abgerufen am 03.06.2019).

² Vgl.: Dörner, Katja/ Suding, Katja, „Wir müssen mehr in Bildung investieren – nicht nur in Gebäude, auch in Köpfe - Die Reform des Bildungsföderalismus ist richtig, doch geht nicht weit genug.“, unter: https://www.handelsblatt.com/meinung/gastbeitraege/gastkommentar-wir-muessen-mehr-in-bildung-investieren-nicht-nur-in-gebaeude-auch-in-koepfe/23640796.html?ticket=ST-753350-ZVmyO4o0EbKC3tdjOamc-ap5 (abgerufen am 07.05.2019)

³ Ullmann, Hans-Peter, Das Deutsche Kaiserreich 1871-1918, Suhrkamp, Frankfurt am Main 1995, S.7.

⁴ Vgl.: Nipperdey, Thomas, Deutsche Geschichte 1866-1918 (2. Band), Beck, München 1992, S. 85.

⁵ Vgl.: Nipperdey, Thomas, Deutsche Geschichte 1866-1918 (2. Band), Beck, München 1992, S. 85.

⁶ Vgl.: Nipperdey, Thomas, Deutsche Geschichte 1866-1918 (2. Band), Beck, München 1992, S. 85.

⁷ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.1.

⁸ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.1.

⁹ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.2.

¹⁰ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.2.

¹¹ Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.2.

¹² Vgl.: Ullmann, Hans-Peter Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.2.

¹³ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter, Politik im Deutschen Kaiserreich 1871-1918, Oldenbourg, München 1999, S.1.

¹⁴ Vgl.: Ullmann, Hans-Peter , Das Deutsche Kaiserreich 1871-1918, Suhrkamp, Frankfurt am Main 1995, S.22.

¹⁵ Vgl.: Ullmann, H Hans-Peter , Das Deutsche Kaiserreich 1871-1918, Suhrkamp, Frankfurt am Main 1995, S.31.

¹⁶ Vgl.: Nipperdey, Thomas, Deutsche Geschichte 1866-1918 (2. Band), Beck, München 1992, S. 85.

¹⁷ Frenkel, Max, Föderalismus und Bundesstaat Band I Föderalismus, Lang, Bern 1984, 80.

¹⁸ Vgl.: Sturm, Roland, Föderalismus Eine Einführung (2. Auflage), Nomos, Baden-Baden 2010, S. 11.

¹⁹ Vgl.: Sturm, Roland, Föderalismus Eine Einführung (2. Auflage), Nomos, Baden-Baden 2010, S. 11.

²⁰ Vgl.: Sturm, Roland, Föderalismus Eine Einführung (2. Auflage), Nomos, Baden-Baden 2010, S. 11.

²¹ Schultze, Rainer-Olaf, Föderalismus, in: Lexikon der Politik, Band 3, die westlichen Länder, Hrsg. Manfred G. Schmidt, München 1992, S.97.

²² Vgl. Sturm, Roland, Föderalismus Eine Einführung, S.17.

²³ Vgl. ebd., S. 17.

²⁴ Vgl.: Krumm, Thomas, Fö derale Staaten im Vergleich: Eine Einführung, Springer, Wiesbaden 2015, S. 28.

²⁵ Vgl.: Krumm, Thomas, Fö derale Staaten im Vergleich: Eine Einführung, Springer, Wiesbaden 2015, S. 28.

²⁶ Vgl.: Sturm, R., Föderalismus in Deutschland, Berlin 2001, S. 12.

²⁷ Vgl.: ebd., S. 21

²⁸ Vgl.: Caciagli, M., Cagiagli, Mario, Hindernisse auf dem Weg zum Bundesstaat Italien, in: Analysen nationaler und supranationaler Politik, Hrsg. Heinrich Pehle Klaus Brummer, Budrich, Opladen Berlin Toronto 2013, S.277

²⁹ Vgl. ebd., S. 22.

³⁰ Vgl.: Althammer, Beate, Das Bismarckreich 1871-1890, Schöningh, Paderborn 2009, S. 39.

³¹ Vgl.: Huber, E. R., Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte (3. Auflage), Kohlhammer, Stuttgart Berlin Köln Mainz 1986, S.387.

³² Vgl.: Frotscher, W./ Pieroth, B., Verfassungsgeschichte (7.Auflage), Beck, München 2008, S. 213.

³³ Vgl.: Althammer, B., Das Bismarckreich 1871-1890, Schöningh, Paderborn 2009, S. 42.

³⁴ Vgl.: Althammer, B., Das Bismarckreich 1871-1890, Schöningh, Paderborn 2009, S.39

³⁵ Vgl.: Althammer, B., Das Bismarckreich 1871-1890, Schöningh, Paderborn 2009, S.42.

³⁶ Vgl.: Huber, Ernst Rudolf (1986). Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte (3. Auflage). Stuttgart/Berlin/Köln/Mainz: Kohlhammer. 388.

³⁷ Huber, Ernst Rudolf (1988). Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789 (3.Auflage). Stuttgart: Kohlhammer 657.

³⁸ Vgl.: Althammer, Beate (2009). Das Bismarckreich 1871-1890. Paderborn: Ferdinand Schöningh. 42

³⁹ Vgl: ebd., S.657

⁴⁰ Vgl: ebd., S. 657

⁴¹ Zitiert nach Funk, A., Kleine Geschichte des Föderalismus: Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik, Schöningh, Paderborn 2010. S.221.

⁴² Vgl.: Funk, A., Kleine Geschichte des Föderalismus: Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik, Schöningh, Paderborn 2010. S.221.