Die kommunale Berufsfeuerwehr als kritische Infrastruktur

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Bearbeitungsansatz und Zielsetzung

2 Berufsfeuerwehr als Kritische Infrastruktur
2.1 Beschreibung und Aufgaben
2.2 Einordnung in einen Sektor
2.3 Kritikalitätsanalyse

3 Gefährdungsszenario „Grippe-Epidemie“
3.1 Vulnerabilitätsanalyse
3.2 Schutzzieldefinition

4 Schutz der Kritischen Infrastruktur
4.1 Planung präventiver Maßnahmen
4.2 Planung reaktiver Maßnahmen

5 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Hinweise

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Betrachtung einer kommunalen Berufsfeuerwehr als Kritische Infrastruktur (KRITIS) – mit ihren Dienstleistungen zur Gefahrenabwehr und staatlichen Daseinsvorsorge – bildet den zentralen Themenschwerpunkt der vorliegenden Hausarbeit. Dabei sollen die wesentlichen Schritte einer Analyse zum Schutz der KRITIS mittels eines definierten Gefährdungsszenarios werden.

1.1 Problemstellung

Die „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, BBK, 2010) stellt nach BBK (2012, S. 18) „den Schutz Kritischer Infrastrukturen als Bestandteil“ eines allumfassenden Bevölkerungsschutzes dar. Eine Berufsfeuerwehr ist aufgrund ihrer kommunalen Betrachtungsebene nicht direkt Teil nationaler Schutzmechanismen. So muss sie, um adäquat geschützt werden zu können, auf Gemeindeebene individuell und laut der Neuen Strategie (BBK, 2010, S. 69) mittels einer „Risikoanalyse“ betrachtet werden. Unter dem Eindruck eines eingegrenzten, fiktiven Beispiels (s. Kap. 3) soll der auf kommunaler Ebene notwendigen Individualität für eine KRITIS-Analyse nach BBK (2012, S. 28) Rechnung getragen werden.

1.2 Bearbeitungsansatz und Zielsetzung

Auf Basis einer Literatur- und Internetrecherche im deutschsprachigen Raum sollen die Inhalte aus Fachpublikationen zur Thematik sowie die in der Modulvorlesung erlernten Grundlagen verknüpft werden. Für die Ausgestaltung des Themas „Berufsfeuerwehr als KRITIS“ fließen Gesichtspunkte aus dem Spektrum der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) – speziell der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr – mit ein. So kann zielführend, ausgehend von der grundsätzlichen Herangehensweise zum Schutz von KRITIS, anhand des Beispiels einerseits aufgezeigt werden, welcher betriebsgefährdenden Gefahr eine Berufsfeuerwehr und damit die von ihr geschützte Bevölkerung ausgesetzt ist. Andererseits können Lösungsansätze präsentiert werden, mit deren Umsetzung Prävention und reaktive Maßnahmen betrieben werden. Ziel ist es außerdem, für die Kritikalität der hauptamtlichen Feuerwehrstrukturen zu sensibilisieren.

2 Berufsfeuerwehr als Kritische Infrastruktur

Das Bundesministerium des Innern (BMI) definiert KRITIS als „Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden“ (BMI, 2009, S. 3). Das Feuerwehrwesen – nach den GG Art. 30 und 70 in der Gesetzgebungskompetenz der Länder und über die kommunale Selbstverwaltung vorwiegend im Wirkungsbereich der Gemeinden liegend – ist Teil der staatlichen Daseinsfürsorge, der Gefahrenabwehr (Stolzenburg 2017, S. 38) und somit auch des Bevölkerungsschutzes. Nach BBK (2013, S. 7) umfasst der Bevölkerungsschutz „alle nicht-polizeilichen […] Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung […] vor Katastrophen und anderen schweren Notlagen“. Berufsfeuerwehren unterliegen in diesem Zusammenhang einer entscheidenden Kritikalität, da sie eine tragende Säule der Sicherheitsdienstleistungen im großstädtischen Bereich und auch überregional sind. „Kritikalität“ bedeutet im KRITIS-Kontext ein „relatives Maß für die Bedeutsamkeit einer Infrastruktur in Bezug auf die Konsequenzen, die eine Störung oder ein Funktionsausfall für die Versorgungssicherheit der Gesellschaft mit wichtigen […] Dienstleistungen hat“ (BMI, 2009, S. 5).

2.1 Beschreibung und Aufgaben

Beispielhaft soll die Berufsfeuerwehr Stuttgart, der kreisfreien Landeshauptstadt (~632.000 Einwohner, ~207 km² Fläche) Baden-Württembergs, betrachtet werden. Die Stadt mit hoher Bevölkerungs- und Verkehrsdichte fungiert als politisches Zentrum und wichtiger Standort für Wirtschaft, Industrie und Finanzen (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart, 2018b). Die Berufsfeuerwehr umfasst als Amt bzw. „Branddirektion“ mit fünf Feuerwachen knapp 500 Einsatzbeamte, welche nach einem Schichtdienstmodell ganzjährig rund um die Uhr erforderlichen Personalstärken stellen. Derzeit sind ca. 15.000 Einsätze pro Jahr abzuarbeiten, wobei etwa die Hälfte auf den angegliederten medizinischen Rettungsdienst entfallen (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart, 2018a). Nach § 2 Feuerwehrgesetz Baden-Württemberg (FwG BW) obliegt der Feuerwehr die Aufgabe, bei „Schadenfeuer (Bränden) und öffentlichen Notständen Hilfe zu leisten“, „vor hierbei drohenden Gefahren zu schützen“ sowie „zur Rettung von Menschen und Tieren aus lebensbedrohlichen Lagen technische Hilfe zu leisten.“ Einem Stadtkreis zugehörig, ist die Berufsfeuerwehr überdies in der politischen Struktur der „Untere Katastrophenschutzbehörden“ nach § 4 Landeskatastrophenschutzgesetz Baden-Württemberg (LKatSG BW) angesiedelt und damit auch bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlich schweren Unfällen in ihrem Zuständigkeitsbereich mitverantwortlich.

2.2 Einordnung in einen Sektor

In der zwischen Bund und Ländern abgestimmten Einteilung wird der Bereich „Notfall-/Rettungswesen einschließlich Katastrophenschutz“ dem KRITIS-Sektor „Staat und Verwaltung“ zugeordnet; er enthält keine offiziellen Schwellenwerte (vgl. BBK und BSI, 2018). Die Berufsfeuerwehr lässt sich aufgrund ihrer Aufgaben diesem Sektor zuschreiben.

2.3 Kritikalitätsanalyse

Könnte die Feuerwehr ihre gesetzlichen Pflichtaufgaben nicht mehr erfüllen, so läge nach der KRITIS-Legaldefinition des § 17 Abs. 1 Nr. 3 Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG) ein „Ausfall“ vor, der „die Versorgung der Bevölkerung erheblich“ beeinträchtigen würde. Damit handelt es sich um „kritische Dienstleistungen“ (Stolzenburg, 2017, S. 11). Denn über die Sektorzugehörigkeit hinaus resultiert die Kritikalität und hohe gesellschaftliche Relevanz der verlässlichen Erbringung der Leistungen aus weiteren Kriterien, wobei die Analyse nach Stolzenburg (2017, S. 15) „weder gefahren- noch verwundbarkeitsbezogen“ erfolgt, sondern „Ausfälle“ nach drei Merkmalen betrachtet, die hiermit zur Selektion auf die Berufsfeuerwehr angewandt werden:

1. „Qualität I“ („Bedeutung für die Bevölkerung“): Die Stadtbevölkerung benötigt die Dienstleistung der Berufsfeuerwehr „unbedingt“, da ansonsten „‘Leib und Leben‘ der Menschen gefährdet“, die „‘Öffentliche Ordnung und Sicherheit‘ empfindlich“ und „das gesellschaftliche Leben gravierend“ gestört würde. „Qualität II“ („Bedeutung von unterlagerten Prozessen für die kritischen Dienstleistungen – Systemrelevanz“): Der Prozess des dienstplanmäßig organisierten Einsetzens von ausreichend Personal und Material (hier: Einsatzbeamte und Fahrzeuge) wird „für die Bereitstellung der kritischen Dienstleistung benötigt“.
2. „Quantität“ („Kritische Anlagen – Umfang der Auswirkungen“ eines Ausfalls): Die Bereitstellung und der Betrieb von ausreichend Anlagen (hier: Feuerwachen) ist „für die Erbringung der kritischen Prozesse […] unverzichtbar“.
3. „Zeit“ („Optionale Priorisierung“): Unter dem Eindruck „beschränkter Ressourcenverfügbarkeit“ ist über die „Zeitdringlichkeit, die [ein] Ausfall verursacht“, „die Kritikalität der identifizierten Anlagen […] relativ zueinander zu bestimmen“. D. h., „Maßnahmendiskussionen“ müssen das Setzen von Prioritäten zum Ziel haben (z. B. Schließung einer von zwei Innenstadtwachen).

Angemerkt sei:

- Exakte zahlenmäßige Schwellenwerte können aus kapazitativen Gründen in dieser Arbeit nicht ermittelt werden (vgl. hierzu Stolzenburg, 2017, S. 20).
- Unter Zugrundelegung einer anderen Kausalkette könnte man auch Fahrzeuge als „Anlagen“ betrachten.

Beispiel 1: Ein nicht bekämpfter und damit außer Kontrolle geratender innerstädtischer Brand bei geschlossener Wohnbebauung könnte schwerwiegende Folgen nach sich ziehen: immense Sachschäden und langfristige Zerstörungen von Infrastruktur, zahlreiche Verletzte und Todesopfer sowie weitere kaskadierende Effekte.

Beispiel 2: Die fehlende technische Rettung von eingeklemmten Verletzten bei schweren Verkehrsunfällen würde zu (mehr) Todesopfern führen und könnte z. B. ohne die feuerwehrseitige Bergung der verunfallten Fahrzeuge auf Straßen, Schienen und in Tunneln massive und anhaltende Verkehrsbehinderungen mit unabsehbaren Negativfolgen mit sich bringen.

Somit kann die fehlende oder nur teilweise mögliche Dienstleistung sogar als (teilweiser) Wegfall einer „lebenswichtigen“ Institution nach § 1 Abs. 5 Nr. 2 Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) bezeichnet werden. „Lebenswichtig“ nach SÜG deshalb, weil Einrichtungen solcher Art „für das Funktionieren des Gemeinwesens unverzichtbar sind und deren Beeinträchtigung erhebliche Unruhe in großen Teilen der Bevölkerung und somit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen lassen würde“.

3 Gefährdungsszenario „Grippe-Epidemie“

Aus dem „All-Gefahren-Ansatz“ der KRITIS-Strategie nach BMI (2009, S. 7) herausgegriffen, soll anhand des Szenarios „Grippe-Epidemie beim Menschen“ dargelegt werden, wie eine einzelne Gefahr die Berufsfeuerwehr und deren geregelten Betrieb bei einer „Krankheitsrate von 15 bis 50 Prozent“ (BMI, 2011, S. 9) bedrohen kann. „Epidemie“ bedeutet laut BBK (2013, S. 10) ein „zeitlich und räumlich begrenztes massenhaftes Auftreten einer Krankheit [hier: Virusgrippe] innerhalb einer Population [hier: Großstadt und Umland), das Maßnahmen des Krisenmanagements erfordert.“ Eine Verstärkung des Negativeffekts würde sich manifestieren, wenn die Epidemie Ende Dezember aufträte, einem Zeitpunkt, an dem ohnehin mit einer erhöhten Urlaubs- und Krankheitsquote zu rechnen wäre. Damit einhergehend müssten auch Freistellungen aufgrund erhöhter Pflegebedürftigkeit von Angehörigen gewährt werden.

Ein solches Szenario zöge kaum absehbare physische (s. Kap. 2.3) und psychische (z. B. Ängste, Vertrauensverlust, Panik) gesellschaftliche sowie interne Folgen nach sich. Zunächst würden diese zwar abgemildert durch vorgeplante „Dienstplanregelungen“ bzw. „Ausgleichsmaßnahmen“: die Indienstnahme aller Rufschichten in allen Dienstplangruppen, die Anwendung der „Nachtstärke“ bereits am Tage, die Doppelbesetzung von einsatzstichwortabhängigen Funktionen oder der Wegfall der Besetzung diverser Sonderfahrzeuge. Doch mit einer weiteren Häufung Erkrankter würde es – vor allem über die Dauer mehrerer Tage oder länger – immer problematischer, den sog. „Grundschutz“ in der Stadt und entsprechende Eintreffzeiten von (ausreichend) Einsatzeinheiten einhalten zu können. Der intern beispielsweise festgelegte Schwellenwert, welche verbleibende Personalstärke nach Ausgleichsmaßnahmen als „kritisch“ anzusehen wäre (Beginn der Entstehung erheblicher Gefährdungen für die Bevölkerung), kann hier aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht veröffentlicht werden.

3.1 Vulnerabilitätsanalyse

Die Berufsfeuerwehr ist gegenüber der beschriebenen Gefahr exponiert und vulnerabel, da sie sich inmitten des städtischen Raums befindet und bei einem Influenzaereignis ein messbarer „Zusammenhang zwischen dem Gesundheitswesen und dem Städtebau“ besteht. Dabei zeigen sich „erkennbare Auswirkungen“ der Grippe, „räumlich“ und in der „gesellschaftlichen Dimension der Stadt“ (zu beidem gehören KRITIS), welche sich „gegenseitig bedingen und bestärken“ (vgl. Albrecht, Parnitzke und Reichert, 2016, S. 94). Die naheliegendste Auswirkung, der „hohe krankheitsbedingte Personalausfall“, betrifft KRITIS-Betreiber explizit bis hin zu „Ausfällen“, die „sich negativ auf das gesamte Gemeinwesen auswirken“ (vgl. Hartl, 2016, S. 140).

3.2 Schutzzieldefinition

Aufgabe der Stadt Stuttgart (Gemeinde) ist es, nach § 3 Abs. 1 FwG BW eine „den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten.“ Wie der (minimale) Grundschutz durch die Berufsfeuerwehr im Detail – einsatzstichwortbezogen und zu jeder Zeit – auszusehen hat, ist mit dem „Feuerwehrbedarfsplan“ (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart, 2011, S. 50–66) unter Zustimmung des Gemeinderats beschrieben. Die Durchführung der „Kann-Aufgaben“ nach § 2 Abs. 2 FwG BW ist im vorliegenden Szenario sinnvollerweise einzustellen.

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