Die Rechtsnatur der Zusage (Zusicherung) und die praktischen Folgen ihrer Bestimmung

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis.

A) Begriffsbestimmung der Zusage
I) Definition
II) Zusage und Zusicherung
III) Ausschluss vertraglicher Zusagen
IV) Abgrenzung zur Auskunft
V) Abgrenzung zu Vorbescheiden etc

B) Die Rechtsnatur der Zusage
I) Streit um die Rechtsnatur der Zusage
II) Vorschläge zur Bestimmung der Rechtsnatur von Zusagen
1) Öffentlich-rechtlicher Vertrag
2) Öffentlich-rechtliche Willenserklärung
3) Akzessorisches Rechtsinstitut
4) Vorläufiger Verwaltungsakt
5) Verwaltungsvorakt
6) Verwaltungsakt
7) Eigenes Rechtsinstitut..

C) Die praktischen Folgen der Rechtsnatur-Bestimmung von Zusagen
I) Die Frage wie stark die Verwaltung an eine einmal gegebene Zusage gebunden ist
1) Rechtmäßige Zusagen..
2) (Materiell) rechtswidrige Zusagen
a) Zusicherungen (§ 38 VwVfG)
b) Zusagen i.e.S.
aa) Schriftform
bb) Vergleich mit dem öffentlich-rechtlichem (Verpflichtungs-)Vertrag
cc) Vergleich mit dem Zusage-Objekt
II) Die Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes für das Begehren auf Einhaltung/Erfüllung der Zusage
1) Der Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren
2) Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz im Eilverfahren
III) Die Frage der Anwendung aller gesetzlichen Vorschriften des VwVfG, die sich auf den Erlass eines Verwaltungsakts beziehen (§ 9 VwVfG), auf die Zusage.

D. Zusammenfassung in fünf Thesen

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Rechtsnatur der Zusage (Zusicherung)und die praktischen Folgen ihrer Bestimmung

A) Begriffsbestimmung der Zusage

I) Definition

Die Zusage wird gemeinerhand als "hoheitliche Selbstverpflichtung der Verwaltung gegenüber einem bestimmten Erklärungsempfänger zu einem späteren Tun oder Unterlassen (Zukunftsbindung)" bezeichnet.¹

II) Zusage und Zusicherung

Zusage ist der Oberbegriff, die Zusicherung (38 VwVfG) ist eine Variante der Zusage.²Zusagen, die nicht Zusicherung sind, können sich auf alle anderen der Verwaltung zur Verfügung stehenden öffentlich-rechtlichen Handlungsformen mit Außenwirkung (Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, Erlass von Rechtsnormen, Vornahme eines Realakts) beziehen.³Diese Zusagen bezeichne ich als "Zusagen im engeren Sinn".

III) Ausschluss vertraglicher Zusagen

Eine Bestimmung der Rechtsnatur erweist sich ausschließlich für "isolierte'' Zusagen, also für einseitige behördliche Erklärungen, als erforderlich, nicht aber für Erklärungen, die die Verwaltung im Rahmen eines Vertrags abgibt.⁴

IV) Abgrenzung zur Auskunft

Die Zusage ist eine "Willenserklärung", die Auskunft eine "Wissenserklärung".⁵Daher erübrigt sich für die Zusage der Zusatz "verbindlich", für die Auskunft der Zusatz "unverbindlich".⁶

V) Abgrenzung zu Vorbescheiden etc.

Der Inhalt einer Zusage ist identisch mit dem endgültig erstrebten Verwaltungshandeln während der Inhalt eines Vorbescheides (z.B. im Baurecht, § 92 HBO), einer Teilgenehmigung (z. B. nach § 8 Abs. 1 BImSchG) oder einer Bodenverkehrsgenehmigung (§§ 19 ff. BBauG) nur einen Teilaspekt der letztendlich erstrebten Genehmigung erfasst, diesen allerdings abschließend.⁷

B) Die Rechtsnatur der Zusage

I) Streit um die Rechtsnatur der Zusage

Über die Rechtsnatur der Zusage besteht in Rechtsprechung und Lehre Streit. Dies gilt auch für die Zusicherung, trotz der zum 1. Januar 1977 erfolgten gesetzlichen Regelung in § 38 VwVfG.

Der Wortlaut des § 38 Abs. 2 VwVfG („entsprechende Anwendung“) spricht auf den ersten Blick gegen die Verwaltungsakts-Qualität. Doch dies ist nicht zwingend. „Die Formulierung entsprechende Anwendung“ kann ebenso gut in Übereinstimmung mit dem gesetzgeberischen Willen i.S. einer Klarstellung gedeutet werden, die jeden Zweifel darüber beseitigen will, dass und in welcher Modifikation auch auf diese „besondere“ Kategorie von Verwaltungsakten die näher bezeichneten allgemeinen Regeln über den Verwaltungsakt anzuwenden sind".⁸

Die genetische Auslegung ergibt, dass der Gesetzgeber mit der Regelung des § 38 VwVfG gerade keine Aussage über die Rechtsnatur der Zusicherung treffen wollte.⁹

Der „Blick in die Motive“ ist zwar bei der Auslegung einer gesetzlichen Vorschrift bekanntermaßen mit Vorsicht zu genießen, da z.B. die Bundestagsdrucksachen nicht vom Gesetzgeber selbst, dem Parlament, verfasst werden, die genetische Auslegung wird jedoch bestätigt durch die systematische Stellung des § 38 VwVfG innerhalb des den Verwaltungsakt regelnden III. Teils des Verwaltungsverfahrensgesetzes.

Der Gesetzgeber hat daher mit § 38 Abs. 2 VwVfG keine Entscheidung gegen den Verwaltungsakts-Charakter der Zusicherung getroffen; das räumen auch die Vertreter der Literatur, die der Zusicherung keine Verwaltungsakt-Qualität beimessen, ein.¹⁰

Im Ergebnis ist die Frage der Verwaltungsaktnatur aller Zusagen daher ausschließlich nach der allgemeinen Definition des § 35 VwVfG zu beurteilen.

Das BVerwG hat die Frage nach der rechtlichen Qualität einer Zusage (i.S. des § 38 VwVfG) nach Erlass des VwVfG offengelassen.¹¹

II) Vorschläge zur Bestimmung der Rechtsnatur von Zusagen

1) Öffentlich-rechtlicher Vertrag

Teilweise wird vertreten, alle Zusagen, also auch die (isolierten) Zusagen seien "per se" öffentlich-rechtliche Verträge, in letzterem Fall "einseitig verpflichtender Art".¹²

Diese Auffassung ist abzulehnen. Zwar weist die Zusage wegen ihres Verpflichtungscharakters eine hohe "Affinität" zum öffentlich-rechtlichen Verpflichtungsvertrag auf,¹³es wäre jedoch ein unzulässiger juristischer Trick, die Erteilung einer Zusage als eine konkludente Willenserklärung des behördlichen "Vertragspartners" zu konstruieren.¹⁴Ebenso bedeutet das Verlangen nach einer Zusage oder die Entgegennahme einer Zusage keinen Vertragsabschuss. Dann müsste der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt durch die Mitwirkung des Begünstigten erst recht als Vertragsabschluss anzusehen sein.¹⁵

2) Öffentlich-rechtliche Willenserklärung

Die Einordnung der Zusage als schlicht hoheitliche, nichtrechtsgeschäftliche Verwaltungsäußerung¹⁶muss außer Betracht bleiben. Denn Realakte sind solche Handlungen, an welche die Rechtsordnung unabhängig vom Willen des Handelnden Rechtsfolgen knüpft.¹⁷Die Zusage erhält ihre Verbindlichkeit nach ihrer Definition aber gerade wegen des Bindungswillens der Verwaltung.

Die Bezeichnung der Zusage als rechtsgeschäftliche Willenserklärung¹⁸ist zwar begrifflich ohne Weiteres möglich; denn die Zusage enthält sämtliche Elemente einer (zivilrechtlichen) Willenserklärung.¹⁹Wenn es um die Feststellung der Rechtsnatur geht, sollte es allerdings nicht bei der Aussage "Zusage ist rechtsgeschäftliche Willenserklärung" bleiben. Dies zum einen, weil es im Zivilrecht nur ein (einziges) einseitiges Rechtsgeschäft gibt, durch das sich der Erklärende selbst binden kann, die Auslobung, § 657 BGB;²⁰wegen seines Ausnahmecharakters sollte dieser Entstehungstatbestand für ein Schuldverhältnis nicht im öffentlichen Recht um einen weiteren Fall bereichert werden. Würde es bei der Einordnung der Zusage als einseitige Willenserklärung verbleiben, so hätte der Empfänger zum zweiten oftmals große Schwierigkeiten, die Zusage von einem Angebot auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages oder Vorvertrages zu unterscheiden.²¹

3) Akzessorisches Rechtsinstitut

Die Theorie, die Rechtsnatur der Zusage abhängig sein zu lassen von der Rechtsnatur des zugesagten Verwaltungshandelns²², ist abzulehnen im Interesse eines einheitlichen Rechtsinstituts. Das einheitlich als Zusage definierte Verwaltungshandeln sollte nicht völlig verschiedenen Rechtsformen zugeordnet werden.²³

Gleichwohl ist es verwunderlich, dass das Verhältnis der Zusage zu dem jeweils zugesagten Verwaltungshandeln in der Diskussion um die Rechtsfolgen (!) der Zusage bisher offensichtlich unbeachtet geblieben ist.²⁴

4) Vorläufiger Verwaltungsakt

Die Zusage lässt sich auch nicht unter das Rechtsinstitut des "vorläufigen Verwaltungsakts" subsumieren,²⁵denn der vorläufige Verwaltungsakt verfügt ja bereits die Bewilligung einer Leistung selbst, lediglich unter dem Vorbehalt der späteren Nachprüfung.²⁶

5) Verwaltungsvorakt

Gelegentlich wird die Zusage als "Verwaltungsvorakt"²⁷bezeichnet. Damit wird aber nur indirekt eine Aussage über die Rechtsnatur der Zusage getroffen. Denn der Begriff "Verwaltungsvorakt" bezeichnet nicht ein besonderes Rechtsinstitut, sondern fasst Entscheidungen der Verwaltung zusammen, die gewisse Vorentscheidungen (im Gegensatz zu Endentscheidungen) darstellen, gleichwohl ihrer Rechtsnatur nach bereits als Verwaltungsakt eingeordnet werden.²⁸

6) Verwaltungsakt

Auch nach Inkrafttreten des VwVfG des Bundes und der VwVfGe der Länder sieht die h.M. in der Literatur²⁹ und teilweise auch die Rechtsprechung³⁰ die Zusage als Verwaltungsakt an.

Der dogmatische Streit dreht sich dabei darum, ob Zusagen eine Regelung i.S. des § 35 VwVfG enthalten. Dies lässt sich aus Empfängersicht durchaus bejahen, da die Zusage, die dem Zusage-Begünstigten ja einen Anspruch auf das zugesagte Verhalten einräumen will, insofern ihrem Inhalt nach auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist.³¹

Jedoch kann auch die Gegenansicht gewichtige Argumente für sich in Anspruch nehmen. § 35 VwVfG erfasst immerhin bekanntermaßen nur „endgültige“ Regelungen, nicht aber bloß „vorbereitende“ bzw. „vorläufige“ Maßnahmen; aus § 9 VwVfG ergibt sich, dass der Verwaltungsakt eine verfahrensabschließende Maßnahme ist, „m.a.W. eine Endentscheidung“. Nach der Ansicht einer beachtlichen Zahl von Literaturvertretern und Teilen der Rechtsprechung³²ist dies bei einer Zusage gerade (noch) nicht der Fall. Dagegen würden andere „Vorentscheidungen“ der Verwaltung, z.B. ein Vorbescheid oder die Androhung eines Zwangsmittels im Verwaltungsvollstreckungsverfahren, bereits einen bestimmten Abschnitt aus dem gesamten Regelungsbereich abschließen und verdienten daher zu Recht die Einstufung als Verwaltungsakt.³³

Bei dem dogmatischen Streit darüber, ob Zusagen eine „Regelung“ i.S. des §35 VwVfG enthalten, lässt sich somit keine der vertretenen (gegenteiligen) Auffassungen als richtig oder falsch bezeichnen.

Die Frage, ob Zusagen ihrer Rechtsnatur nach Verwaltungsakte sind, muss daher von der Rechtsfolgenseite her beantwortet werden.³⁴Führt die Einstufung von Zusagen als Verwaltungsakte zu sachgerechten und angemessenen Ergebnissen

- bei der Frage, ob und in welchem Umfang der Zusage-Begünstigte Erfüllung der Zusage verlangen kann (Frage der primären „Haftung“)?³⁵;

- bei der Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes für den Zusage-Begünstigten bzw. den Zusage-(Dritt)Belasteten?

- bei der Frage der Anwendung der/aller gesetzlichen Vorschriften des VwVfG, die sich auf den Erlass eines Verwaltungsakts beziehen (vgl. § 9 VwVfG)?

7) Eigenes Rechtsinstitut

Falls die Rechtsfolgenbetrachtung zu dem Ergebnis führt, dass die Einordnung der Zusage als Verwaltungsakt nicht in Betracht kommt, so bietet es sich an, da auch alle anderen Konstruktionsversuche, wie oben dargelegt, nicht überzeugen können, die Zusage als eigenes Rechtsinstitut anzuerkennen.³⁶Die Zusage in Form der Zusicherung wäre dann die dritte vom Gesetzgeber im VwVfG (neben dem Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichem Vertrag) anerkannte Rechtsform bzw. –natur des Verwaltungshandelns.³⁷Da die Zusage zwischen Verwaltung und Bürger eine vertragsähnliche Sonderbindung schafft, für die eigene Haftungsregeln – jedenfalls für Zusagen i.e.S. – fehlen, wird das Verhältnis zwischen Verwaltung und Zusage-Empfänger von Vertretern dieser Auffassung auch als „verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis eigener Art“ gekennzeichnet.³⁸

C) Die praktischen Folgen der Rechtsnatur-Bestimmung von Zusagen

I) Die Frage wie stark die Verwaltung an eine einmal gegebene Zusage gebunden ist

1) Rechtmäßige Zusagen

Bei rechtmäßigen Zusagen ist die Rechtsnatur nicht relevant für die Bindungswirkung. Die Pflicht der Verwaltung zur Erfüllung der Zusage wird in diesem Fall ganz allgemein bejaht,³⁹sie steht allerdings unter dem Vorbehalt gleichbleibender Umstände (clausula rebus sic stantibus), für die Zusicherung geregelt in § 38 Abs. 3 VwVfG.⁴⁰

2) (Materiell) rechtswidrige Zusagen

Das Problem des Verhältnisses der Rechtsnatur der Zusage zur primären Zusage-Haftung, also zu der Frage, ob sie zu erfüllen ist, stellt sich allerdings bei rechtswidrigen Zusagen, zumindest im Teilbereich der Zusagen i.e.S. Im Vordergrund des Interesses steht dabei die materiell rechtswidrige Zusage, also die Zusage, durch die die Verwaltung ein mit den gesetzlichen Vorschriften nicht zu vereinbarendes Verhalten verspricht.

Es geht also um den Interessenkonflikt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 III GG: Die Verwaltung darf sich nicht gesetzeswidrig verhalten), also der „Fremdbindung“ der Verwaltung durch Gesetz einerseits, und dem Vertrauensschutz, also der Rechtssicherheit aufgrund der „Selbstbindung“ der Verwaltung andererseits.⁴¹

Ist das Vertrauen des Zusage-Empfängers auf Erfüllung der Zusage in diesem Fall zu schützen durch die ihm entgegenkommende „Stabilisierungsfunktion“, die der Rechtsfigur des Verwaltungsakts innewohnt,⁴²oder nur über den Grundsatz, dass sich auch die Verwaltung nicht widersprüchlich verhalten darf (§ 242 BGB analog)? Letzteres ist nur möglich, wenn man Zusagen keine Verwaltungsakt-Qualität beimisst und auch eine analoge Anwendung des § 38 Abs. 2 VwVfG ausschließt.

a) Zusicherungen (§ 38 VwVfG)

Bei der Frage, ob auch materiell rechtswidrige Zusicherungen zu erfüllen sind, kommt es allerdings auf den Meinungsstreit über die Rechtsnatur von Zusagen nicht an. Auch die Vertreter der Auffassungen, die die Zusagen nicht als Verwaltungsakte ansehen, erkennen an, dass die Zusicherung hinsichtlich ihrer Rechtsfolgen durch § 38 VwVfG jedenfalls einem Verwaltungsakt gleichgestellt wird.⁴³Dies bedeutet, dass grds. auch materiell rechtswidrige Zusicherungen zu erfüllen sind. Nichtig und damit ohne Weiteres unbeachtlich sind sie nur in § 44 VwVfG aufgezählten Ausnahmefällen.⁴⁴

Die Gegenansicht, die nur von Palauro vertreten wird,⁴⁵argumentiert folgendermaßen: Die Erfüllung einer Zusicherung, durch die die Verwaltung ein gesetzeswidriges Verhalten verspreche, sei rechtlich unmöglich. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei aber zumindest bei Zusicherungen durch eine entsprechend weite Auslegung auch auf den Fall der sog. rechtlichen Unmöglichkeit anzuwenden.

Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nur auf die „tatsächliche“ Unmöglichkeit anzuwenden. Die Vorschrift ist im Übrigen wegen der weitgehenden Sanktion grds. eng auszulegen. Dies gilt auch für ihre Anwendung auf die Zusicherung, schließlich hätte der Gesetzgeber bei einem entsprechenden Willen ja die Verweisungsvorschrift des § 38 Abs. 2 VwVfG entsprechend modifizieren können.⁴⁶

Allerdings hat der Gesetzgeber die starke Bindung der Verwaltung an die Zusicherung bei materieller Fehlerhaftigkeit dadurch relativiert, dass er, was die formelle Seite der Zusicherung anbetrifft, in § 38 Abs. 1 VwVfG erhebliche Wirksamkeitsvoraussetzungen für die Zusicherung aufstellt: Schriftform und Zuständigkeit der Behörde.⁴⁷Die Schriftform, deren Fehlen nicht geheilt werden oder über § 38 Abs. 2 VwVfG kompensiert werden kann, soll die Verwaltung nach dem Willen des Gesetzgebers in die Lage versetzen, sich über Gegenstand und Inhalt der Zusicherung klar zu werden;⁴⁸das Schriftformerfordernis hat daher (insbesondere) die Funktion, die Verwaltung vor materiell fehlerhaften, weil voreiligen und damit gesetzeswidrigen Zusicherungen zu bewahren.⁴⁹

Vor Erlass des VwVfG war die Rechtslage nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung für alle Zusagen, mithin auch für Zusicherungen gerade anders. Eine Zusicherung konnte danach auch mündlich abgegeben werden,⁵⁰sie war jedoch bei materieller Rechtswidrigkeit grds. unwirksam, d.h. unbeachtlich⁵¹; nur in ganz engen Ausnahmefällen wurde danach Vertrauensschutz durch eine analoge Anwendung des § 242 BGB (Grundsatz von Treu und Glauben) gewährt.⁵²Die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung bezüglich der Wirksamkeit von Zusagen aufgestellten „allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts“ lauteten im Einzelnen wie folgt:

- (Formell) Zuständigkeit der Behörde⁵³und innerbehördliche Zuständigkeit des Zusagenden,⁵⁴

- (Materiell) Keine Rechtswidrigkeit⁵⁵bzw. kein Gesetzesverstoß⁵⁶des zugesagten Verwaltungshandelns⁵⁷

(Einzige) Ausnahme:⁵⁸Die Nichteinhaltung der Zusage würde zu untragbaren Verhältnissen für den Zusage-Empfänger führen.⁵⁹

Die Rechtsstellung des Bürgers, der eine materiell rechtswidrige Zusicherung erhalten hat, hat sich also – bei Einhaltung der vorgeschriebenen Formalien – durch das Inkrafttreten des § 38 VwVfG durchaus verbessert und zwar nicht nur bei Zusicherungen, die auf Gewährung einer Geld- bzw. Sachleistung gerichtet sind.

Zwar gilt bei den „sonstigen begünstigenden Zusicherungen“ über §§ 38 Abs. 2, 48 Abs. 1 und 3 VwVfG nach h.M das Prinzip der grds. möglichen Rücknehmbarkeit (kein Bestands-, nur Vermögensschutz)⁶⁰, jedoch ist in diesem Fall der Zusage-Empfänger wenigstens durch die Fristenregelung des § 48 Abs. 4 VwVfG geschützt.⁶¹Dies dürfte ihm insbesondere dann von Nutzen sein, wenn man für die Rücknahme der rechtswidrigen Zusicherung einen ausdrücklichen Aufhebungsakt fordert, eine konkludente Rücknahme also nicht zulässt.⁶²

b) Zusagen i.e.S.

Eine entscheidende Rolle spielt die Rechtsnatur von Zusagen allerdings für Zusagen i.e.S. Bei einer Einordnung als Verwaltungsakt i.S. des § 35 VwVfG richtet sich die Verbindlichkeit einer materiell rechtswidrigen Zusage i.e.S. wie bei einer Zusicherung nach §§ 44 ff. VwVfG (Grds: Lediglich rechtswidrig-aufhebbar; Ausnahme: Nichtig).

aa) Schriftform

Ordnet man alle Zusagen als Verwaltungsakte ein, so führt dies dazu, dass man die starke Bindungswirkung der §§ 44 ff. VwVfG auch mündlichen Zusagen i.e.S. zuerkennen muss (§ 37 Abs. 2 VwVfG). Dieses Ergebnis widerspricht aber der Wertung des Gesetzgebers in § 38 VwVfG (Starke Bindungswirkung der §§ 44 ff VwVfG bei gleichzeitiger Formstrenge).⁶³

Die Gesamtwertung des § 38 VwVfG ist nicht auf Zusagen i.e.S. übertragbar (dies würde bedeuten: Vertrauensschutz bei allen Zusagen überhaupt nur noch im Falle der Schriftlichkeit). Denn der Grundsatz der Formfreiheit von Zusagen (ungeschriebener Grds. des allgemeinen Verwaltungsrechts) wurde durch die gesetzliche Ausnahmevorschrift des § 38 VwVfG nicht für Zusagen i.e.S. durchbrochen.⁶⁴

Neben diesen rechtlichen sprechen auch praktische Gründe dafür, außerhalb des § 38 VwVfG Zusagen auch bei bloßer Mündlichkeit zuzulassen.⁶⁵Denn durch eine starke Formalisierung des Verfahrens wird die eigentliche Funktion der Zusagen – die Ermöglichung raschen, „zeitgerechten“, vorwirkenden Verwaltungshandelns und damit rechtzeitiger Disposition und Koordination für Verwaltung und Bürger – erschwert.

Es bleibt daher dabei: Um zu verhindern, dass Zusagen i.e.S. eine noch stärkere Bindungswirkung haben als das der Gesetzgeber in § 38 VwVfG für Zusicherungen vorgesehen hat, empfiehlt es sich nicht, sämtliche Zusagen als Verwaltungsakte einzustufen.

bb) Vergleich mit dem öffentlich-rechtlichem (Verpflichtungs-)Vertrag

Zusagen haben wegen ihres verpflichtenden Charakters mehr Ähnlichkeit mit (vertraglichen) Zusagen der Verwaltung in einem öffentlich-rechtlichem Vertrag als mit einem Verwaltungsakt.⁶⁶

Die Bindungswirkung von (einseitigen) Zusagen sollte daher jedenfalls im Grundsatz der Bindungswirkung von vertraglichen Zusagen entsprechen; es ist jedenfalls kein Grund ersichtlich der einseitigen Zusage i.e.S. eine stärkere Bindungswirkung beizumessen als der vertraglichen.

Dies wäre aber bei einer Einordnung der einseitigen Zusage als Verwaltungsakt der Fall, denn dieser ist auch bei einem Gesetzesverstoß nur in Ausnahmefällen ohne Weiteres nichtig (§ 44 VwVfG), während der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB jedenfalls schon dann nichtig ist, wenn die vereinbarte Verwaltungsleistung nur durch einen erheblichen Verstoß gegen eine im öffentlichen Interesse einzuhaltende Rechtsvorschrift zu erbringen ist.⁶⁷

So sind z.B. vertragliche Normsetzungs- oder -änderungszusagen nach dem Flachglas-Urteil des BVerwG⁶⁸grds. nichtig⁶⁹, ein Ergebnis, das wegen der Ähnlichkeit der Handlungsformen bei einer isolierten Zusage (i.e.S.) auf Normsetzung oder -änderung nicht anders lauten kann.

Zusagen sollten von also (auch) von daher nicht als Verwaltungsakte eingestuft werden, damit wenigstens Zusagen i.e.S. nicht eine stärkere Bindungswirkung entfalten als entsprechende Zusagen in einem öffentlich-rechtlichem Vertrag.

Zusicherungen, die nach dem Willen des Gesetzgebers (§ 38 VwVfG) jedenfalls als Verwaltungsakte behandelt werden, binden die Verwaltung dadurch stärker als eine entsprechende vertragliche Zusage (Zusicherung). Dieser Wertungswiderspruch⁷⁰sollte keinesfalls verallgemeinert werden auf alle Zusagen, also auch auf Zusagen i.e.S.

cc) Vergleich mit dem Zusage-Objekt

Bei materieller Fehlerhaftigkeit findet sich die Unterscheidung „bloß rechtswidrig aufhebbar“ im Gegensatz zu „nichtig“ mit eindeutigem Schwerpunkt auf „bloß rechtswidrig aufhebbar“ so nur beim Verwaltungsakt, nicht aber bei den anderen zusagefähigen Handlungsformen der Verwaltung.

Sie fehlt gänzlich – mit der Konsequenz, dass die materielle Rechtswidrigkeit ohne Weiteres die Unwirksamkeit des Verwaltungshandelns zur Folge hat – beim rein tatsächlichen Verwaltungshandeln und – jedenfalls im Grds. –⁷¹auch bei der verwaltungsmäßigen Normsetzung.

Beim öffentlich-rechtlichen Vertrag kommt, wie oben dargelegt, der Nichtigkeit ein weit größeres Gewicht zu als beim Verwaltungsakt.

Um Zusagen i.e.S. nicht „stabiler“ zu machen als das jeweilige Zusageobjekt selbst, verbietet es sich daher, sämtliche Zusagen als Verwaltungsakte einzustufen. Hinsichtlich der Frage der Bindungswirkung verdienen nur Zusicherungen die Behandlung als Verwaltungsakt, so wie es der Gesetzgeber in § 38 Abs. 2 VwVfG festgelegt hat, weil sie sich eben auf den Erlass oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts (!) beziehen.

Die Bindungswirkung von Zusagen i.e.S. beurteilt sich dagegen durch Weitergeltung der ungeschriebenen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts nach Treu und Glauben (§ 242 BGB analog).⁷²

Aus den genannten Sachgründen verbietet es sich auch, Zusagen ihrer Rechtsnatur nach (zwar) nicht als Verwaltungsakte einzustufen, Zusagen i.e.S. aber bezüglich ihrer Rechtsfolgen durch analoge Anwendung des § 38 Abs. 2 VwVfG bzw. durch Anwendung des „Rechtsgedankens“ dieser Vorschrift als Verwaltungsakte zu behandeln.⁷³Abgesehen davon ist die Kollision der ungeschriebenen Grundsätze mit der lex scripta/posterior des § 38 (II) VwVfG ein schwieriges, wohl noch ungelöstes Problem.⁷⁴Außerdem müsste diese Meinung konsequenterweise die Gesamtvorschrift des § 38 VwVfG analog anwenden und daher auch für Zusagen i.e.S. das Schriftformerfordernis aufzustellen.⁷⁵

Das „Stabilitätsargument“ weist auch den Weg für eine Neufassung der „ungeschriebenen Grundsätze“, was die materiellen Anforderungen für eine zu erfüllende Zusage i.e.S. angeht.⁷⁶Diese Neufassung wurde schon vor Erlass des VwVfG gefordert⁷⁷und ist nach Erlass des VwVfG aus Gründen der Harmonisierung umso mehr von Nöten. Die Neufassung lautet: „Eine Zusage i.e.S. ist grds. dann unwirksam, wenn auch das zugesagte Verwaltungshandeln, unterstellt es würde vorgenommen, nichtig wäre“. Dieses Ergebnis lässt sich ohne Weiteres mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers, wie sie in § 38 VwVfG zum Ausdruck kommen, in Einklang bringen; denn auch Zusicherungen sind ohne Weiteres unwirksam, wenn auch der versprochene Verwaltungsakt nichtig wäre.⁷⁸

In der Praxis führt diese Neufassung gegenüber der „alten“ Rechtsprechung⁷⁹kaum zu Veränderungen, weil das Verwaltungshandeln, das Gegenstand einer Zusage i.e.S. sein kann, bei einem Gesetzesverstoß, wie oben dargelegt, jedenfalls grundsätzlich auch unwirksam/nichtig ist.

II) Die Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes für das Begehren auf Einhaltung/Erfüllung der Zusage

1) Der Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren

Stuft man Zusagen als Verwaltungsakte ein, so muss der Zusage-Begünstigte im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren die Verpflichtungsklage,⁸⁰der Zusage-Drittbelastete die Anfechtungsklage⁸¹erheben.

Sieht man dagegen die Zusage als eigenes Rechtsinstitut an, so ist jeweils die Leistungsklage (Vornahme- bzw. –Beseitigungsklage) die richtige Klageart.⁸²

Die letztgenannte Auffassung hat den Vorteil, dass zumindest die Vornahme-Leistungsklage i.d.R. bereits an der Zulässigkeit (Rechtschutzinteresse bzw. Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO analog) scheitern dürfte und zwar wegen des bloß „vorbereitenden“ Charakters der Zusagen.⁸³

Da die Zusage nicht als „Medium stufenweisen Abarbeitens komplexer Entscheidungsprozesse“⁸⁴geeignet ist,⁸⁵sollte der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz auch erst an der „Verwaltungsendentscheidung“ ansetzen. Andernfalls steht zu befürchten, dass die Zusage-Praxis für die Verwaltung ihre „Anreiz-Funktion“ verliert.⁸⁶

2) Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz im Eilverfahren

Die jeweils in Frage kommende Antragsart im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren hängt davon ab, welche Klageart man im Hauptsacheverfahren für statthaft hält.

Auch insofern ist von einer Einordnung der Zusagen als Verwaltungsakte abzuraten. Denn ansonsten würde die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage (eines Zusage-Drittbelasteten) nach § 80 Abs. 1 VwGO bei Zusagen auf Unterlassen zu kuriosen Ergebnissen führen: Muss etwa die Verwaltung das Verwaltungshandeln vornehmen, das sie unterlassen wollte, um der aufschiebenden Wirkung Rechnung tragen zu können?⁸⁷

Dieses Problem stellt sich in der normalen Praxis der Verwaltung bzw. der Verwaltungsgerichte, d.h. außerhalb von Zusage-Verfahren nicht, da Verwaltungsakte, in denen die Verwaltung bereits bindend feststellt (!), sie werde ein bestimmtes Verhalten in der Zukunft unterlassen, kaum vorstellbar sind.

III) Die Frage der Anwendung aller gesetzlichen Vorschriften des VwVfG, die sich auf den Erlass eines Verwaltungsakts beziehen (§ 9 VwVfG), auf die Zusage

Bei der Einordnung als Verwaltungsakt muss man alle Vorschriften des VwVfG, die sich auf den Erlass eines Verwaltungsakts beziehen, auch anwenden⁸⁸auf Zusagen.⁸⁹

Dies würde zu teilweisen unangemessenen Ergebnissen führen. Z.B. würden zumindest Zusagen mit drittbelastender Doppelwirkung (belastende Zusagen) der Begründungspflicht nach § 39 VwVfG unterliegen.⁹⁰

Ein großer Verwaltungsaufwand und eine starke Formalisierung widersprechen aber dem Sinn und Zweck von Zusagen.⁹¹

Auch die Anwendung des § 51 VwVfG (Wiederaufgreifen des Verfahrens) auf Zusagen ist aus diesem Grund abzulehnen.⁹²

D. Zusammenfassung in fünf Thesen

1. Sämtliche Zusagen haben keine Verwaltungsakts-Qualität. Vielmehr ist die Zusage ein eigenes Rechtsinstitut Die Zusicherung, also die Zusage, die sich auf den Erlass oder die Unterlassung eines Verwaltungsakts bezieht, ist somit die dritte vom Gesetzgeber im VwVfG (neben dem Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichem Vertrag) anerkannte Rechtsform des Verwaltungshandelns.

2. Die Zusicherung wird hinsichtlich ihrer Rechtsfolgen durch § 38 Abs. 2 VwVfG einem Verwaltungsakt gleichgestellt. Dies bedeutet, dass grds. auch materiell rechtswidrige Zusicherungen zu erfüllen sind. Nichtig und damit ohne weiteres unbeachtlich sind sie nur in § 44 VwVfG aufgezählten Ausnahmefällen.

Die starke Bindung der Verwaltung an die Zusicherung bei materieller Fehlerhaftigkeit wird dadurch relativiert, dass § 38 Abs. 1 VwVfG erhebliche (formelle) Wirksamkeitsvoraussetzungen für die Zusicherung aufstellt: Schriftform und Zuständigkeit der Behörde.

Die Stabilitätsfunktion der Zusicherung wurde vom Gesetzgeber also an den Preis der Formenstrenge geknüpft.

3. Auf Zusagen auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, auf Erlass einer Rechtsnorm oder auf Vornahme eines Realakts ("Zusagen im engeren Sinn") lässt sich § 38 Abs. 2 VwVfG nicht, auch nicht analog anwenden. Eine Zusage kann keine stärkere Bindungswirkung haben als ein öffentlich-rechtlicher Vertrag und kann vor allem nicht rechtsbeständiger sein als ihr jeweiliges Zusage-Objekt. Im Übrigen sprechen auch praktische Gründe dafür, außerhalb des § 38 VwVfG Zusagen grds. auch bei bloßer Mündlichkeit zuzulassen.

4. Die Frage der Wirksamkeit und damit des Vertrauensschutzes von Zusagen i.e.S. ist daher richtigerweise – auch nach dem Inkrafttreten des VwVfG am 1. Januar 1977 – durch die analoge Anwendung des § 242 BGB (Grundsatz von Treu und Glauben) zu bestimmen. Die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung bezüglich der Wirksamkeit von Zusagen aufgestellten „Allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts“ lauten in einer zeitgemäßen Neufassung: „Eine Zusage i.e.S. ist grds. dann unwirksam, wenn auch das zugesagte Verwaltungshandeln, unterstellt es würde vorgenommen, nichtig wäre“.

Dieses Ergebnis lässt sich ohne weiteres mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers, wie sie in § 38 VwVfG zum Ausdruck kommen, in Einklang bringen; denn die Zusicherung ist unwirksam, wenn auch der versprochene Verwaltungsakt nichtig wäre.

Zur Rechtsprechung vor Inkrafttreten des VwVfG am 1.1.1977 ergibt sich kein nennenswerter Unterschied: danach genügte ein Verstoß gegen ein „zwingendes Gesetz“ bzw. „bloße Rechtswidrigkeit“, um die Bindungswirkung der Zusage entfallen zu lassen.

5. Im kommunalen Bereich sind bei Zusagen die besondere Förmlichkeitsanforderungen in der jeweiligen Gemeindeordnung, z.B. § 71 Abs. 2 HGO, für Verpflichtungserklärungen in Angelegenheiten von erheblicher Bedeutung zu beachten (insbesondere das Vier-Augen-oder Zwei-Unterschriften-Prinzip). Da die Gemeindeordnung bei genauer Betrachtung besondere Anforderungen an die Vertretungsmacht regelt, kommt sie auch bei Zusicherungen neben dem in VwVfG geregelten Schriftform-Erfordernis zur Anwendung.

[...]

---

¹Nachweise bei Krebs, VerwArch 69, 85; Palauro, 16 ff.

²Vgl. Hailbronner, DVBl .1979, 767 Fn.1; Ossenbühl, JuS 1979, 684; a.A. Maiwald, BayVBl.1977, 450; dazu

aber Krebs, a.a.O., 85 Fn.4.

³Vgl. Maiwald, a.a.O., 450.

⁴Vgl .Palauro, 91; Obermayer, NJW 1962, 1467; Bayer. VGH DÖV 1953, 510.

⁵Vgl. Palauro , 22 ff; Püttner, JA 1975, ÖR 109 ; BGH NJW 1970, 1414.

⁶Vgl. Püttner, a.a.O., 109.

⁷Vgl. Palauro, 32 f.

⁸Vgl. Krebs, a.a.O., 89.

⁹Vgl. Krebs, a.a.O ., 86 unter Hinweis auf die Bundestagsdrucksache 7/910, S.59.

¹⁰Palauro, 81

¹¹BVerwG DÖV 1984, 589; die Entscheidung BVerwG NVwZ 1982, bei Palauro, 8 Fn. 3 als "pro Verwaltungsakt - nach Erlass des VwVfG“ zitiert, bezieht sich demgegenüber auf eine beamtenrechtliche Umzugskostenzusage, die nach BVerwG a.a.O. “eine grundlegend andere rechtliche Qualität besitzt als eine Zusicherung i.S. des § 38 I 1 VwVfG".

¹²Palauro, 99 f; BGH VersR 1977, 178: § 780 BGB analog.

¹³Fiedler, AöR 105 (1980), 105 f.; Palauro, 93.

¹⁴Palauro, 94 f.

¹⁵Vgl. Mayer, JZ 1964, 677 f.

¹⁶Nachweise bei Palauro, 99 Fn. 3 Stichwort „nichtrechtsgeschäftliche Willenserklärung“ bzw. “schlichte Verwaltungsäußerung“.

¹⁷Vgl. Brox , BGB AT , Randnr. 92.

¹⁸Nachweise bei Palauro, 8 Fn. 3.

¹⁹Vgl. Palauro, 98.

²⁰Vgl. Brox, BGB AT, Rdnr. 94 und 101 a.E.; ders. Allg. Schuldrecht, Rdnr. 25.

²¹Vgl. Palauro, 99.

²²Vgl. Mayer, a.a.O., 678.

²³Vgl. Palauro, 100; Stelkens, NVwZ 1985, 480.

²⁴Siehe dazu unten Kapitel C.I.2.b.cc.

²⁵Zum Anwendungsbereich dieses Rechtsinstituts, das mittlerweile auch vom BVerwG (DVBl. 1983, 851) anerkannt wurde, vgl. Palauro, 98.

²⁶Vgl. Palauro, 98.

²⁷Vgl. dazu Achterberg, DÖV 1971, 397.

²⁸Vgl. Achterberg, a.a.O., 398, Palauro, 97.

²⁹Nachweise bei Palauro, 8 Fn. 3.

³⁰Vor Erlass des VwVfG: HessVGH ESVGH 1, 134; Bad-Württ. VGH VerwRspr. 9, 694 ff.; OVG Münster VerwRspr. 9, 937 ff.; Bay. VGH DÖV 1953, 510 ff. Nach Erlass des VwVfG: BSG Breithaupt 1979, 537, 539 – allerdings noch vor Inkrafttreten des dem § 38 VwVfG entsprechenden § 34 SGB-X. Zum Ganzen siehe aber auch noch unten Fn. 42.

³¹Vgl. Krebs (Fn. 1), 89.

³²Nachweise bei Palauro, 8 Fn. 3. Krebs, a.a.O., weist insbes. auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor Erlass des VwVfG hin.

³³Vgl. Palauro, 85. Die Frage der sekundären Haftung: Rechtsstellung des Zusage-Empfängers bei Nichterfüllung der Zusage ist Thema eines eigenständigen Referats im Rahmen des Seminars und bleibt daher bei der hier vorzunehmenden Rechtsnachfolgenerörterung außer Betracht.

³⁴Vgl. Löwer, DVBl. 1985, 590; im Ergebnis ebenso: Palauro, 86 ff.

³⁵Bezeichnung nach Palauro, 59.

³⁶Vgl. Langkeit, D 42; Ossenbühl (Fn. 1), 684; Palauro, 101; zustimmend auch Löwer, a.a.O., 590.

³⁷Vgl. Palauro, 101.

³⁸Vgl. Palauro, 103.

³⁹Einzige Gegenstimme: Schluroff, D 85; vgl. dazu aber Palauro, 6 Fn. 1.

⁴⁰Dieser Vorbehalt galt vor Erlass des VwVfG als „ungeschriebener Grundsatz des allgemeinen Verwaltungsrechts“ – vgl. Obermayer (Fn. 4), 1469; Haueisen, DVBl. 1963, 814 und Weimar, RiA 1968, 104 – und gilt daher auch noch nach Erlass des VwVfG für Zusagen i.e.S.

⁴¹Vgl. Palauro, 114; Pietzcker, NJW 1981, 2088.

⁴²Vgl. Lange, Wi und Verw. (GewA-Beilage) 1979, 29. Zur Inkonsequenz einzelner Gerichtsentscheidungen, in denen die Zusage als Verwaltungsakt anerkannt wird, die Frage ihrer Wirksamkeit und damit der Notwendigkeit, sie zu erfüllen, aber nach „Treu und Glauben“ beantwortet wird, vgl. Obermayer (Fn. 4), 1468 Fn. 31; zuletzt BSG Breithaupt 1979, 537, 539.

⁴³Vgl. Maiwald (Fn. 2), 452.

⁴⁴Pietzcker, a.a.O., 2092, weist darauf hin, dass somit die anfängliche Rechtswidrigkeit die Bindungswirkung der Zusicherung nicht so sehr beeinträchtigt wie die nachträgliche (§ 38 Abs. 3 VwVfG).

⁴⁵Vgl. Palauro, 144 ff.

⁴⁶Vgl. Stelkens (Fn. 23), 480; Pietzcker, a.a.O., 2092.

⁴⁷Z.T. wird darüber hinaus auch nach Erlass des VwVfG die innerbehördliche Zuständigkeit als Voraussetzung für die Wirksamkeit (vgl. Obermayer, FS Maunz, 249; weitere Nachweise bei Palauro, 133) bzw. für die Rechtmäßigkeit der Zusicherung angesehen (vgl. Palauro 120).

⁴⁸Vgl. Fiedler (Fn. 13), 108 mit Hinweis auf die BT-Drucks. 7/910, S. 59/60; Krebs (Fn. 1), 87/88

⁴⁹Vgl. Fiedler (Fn. 13), 108.

⁵⁰Vgl. BVerwGE 26, 31, 34/35.

⁵¹Vgl. Maurer, JuS 1976, 491; Krebs, a.a.O., 90 Fn. 35; Püttner (Fn. 4), 112, weist darauf hin, dass eine Aufhebung der Zusicherung durch die Verwaltung nach der Rspr. des BVerwG überflüssig war.

⁵²Z.T. wird gefordert, den Vertrauensschutz unmittelbar aus dem Grds. der Rechtssicherheit abzuleiten, vgl. Haueisen (Fn. 40), 814; Mayer (Fn. 15), 680; BVerwGE 35, 159, 162.

⁵³Zu einem Fall der örtlichen Unzuständigkeit vgl. zuletzt: BFH DB 1980, 1669, 1673.

⁵⁴Vgl. BVerwGE 26, 31, 36.

⁵⁵Vgl. OVG Hamburg, VerwRspr. 9 740, 741.

⁵⁶Vgl. BVerwG DVBl. 1963 812, 813; BVerwG NJW 1955, 805, 806.

⁵⁷Zur Kritik an dieser Unterscheidung vgl. Haueisen, a.a.O., 814; Mayer, a.a.O., 678.

⁵⁸Zu dieser Reihenfolge der Voraussetzungen vgl. Mayer, a.a.O., 679.

⁵⁹Vgl. Maurer, JuS 1976, 491 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des BVerwG; Krebs, a.a.O., 90.

⁶⁰Vgl. Maurer, a.a.O., 491; OVG Münster DVBl. 1980, 885, 887; BayVGH DÖV 1984, 216.

⁶¹Insofern sind die Konsequenzen durch die Neuregelung nicht so unerheblich wie Maurer meint.

⁶²Vgl. Maiwald, a.a.O., 451; Maurer, a.a.O., 491.

⁶³Das Problem verliert allerdings dadurch an Bedeutung, dass es sich bei kommunalen Zusagen im Prinzip nicht stellt: Denn alle kommunalen Zusagen - sofern nicht lediglich Geschäfte der laufenden Verwaltung von unerheblicher Bedeutung betroffen sind - bedürfen bereits nach den Gemeindeordnungen der Länder, z.B.§ 71 Abs. 2 S. 1 HGO, der Schriftform, vgl. Palauro, 126/127, 142, 154; HessVGH. HessVGRspr. 1985, 82, 84.

⁶⁴Vgl. Lange, a.a.O., 31; zu dem Problemkreis auch Krebs, a.a.O., 91 Fn. 41; Fiedler, a.a.O., 110/111.

⁶⁵Vgl. Fiedler, a.a.O., 108, 109; ders., Funktion, 240 ff.

⁶⁶Vgl. BVerwGE 49, 359, 362.

⁶⁷Vgl. Stelkens/Bonk/Leonhardt § 59 Rdnr. 31.

⁶⁸BVerwGE 45, 309 ff.

⁶⁹Vgl. auch BGH NJW 1980, 826. Zum sog. unechten Normsetzungsvertrag vgl. HessVGH ESVGH 35 (1985), 148, 150.

⁷⁰Vgl. BVerwGE 49, 359, 362 zur Gleichbehandlungspflicht von Zusage (Zusicherung) und öffentlich-rechtlichem Vertrag, wenn eine materiell rechtswidrige Baugenehmigung versprochen wurde.

⁷¹Zur Ausnahmevorschrift (§ 155b BBauG) vgl. BVerwG BayVBl. 1982, 118 ff.; eine Ausweitungstendenz zeigt OVG, Berlin NVwZ 1983, 416, 418/419.

⁷²Zustimmend: Maiwald, a.a.O., 449.

⁷³Vgl. Stelkens, NVwZ 1985, 480; zur Forderung nach einer analogen Anwendung des § 38 Abs. 2 VwVfG auf Zusagen i.e.S. vgl. die Nachweise bei Palauro, 58 Fn. 1.

⁷⁴Vgl. Krebs, a.a.O., 90 Fn. 38 und oben Fn. 64.

⁷⁵Vgl. Pietzcker, AöR 103, 466; anders Kopp, § 38 Rdnr. 2.

⁷⁶Zur „Altfassung“ dieser ungeschriebenen Grundsätze siehe oben Kapitel C.I.2.a.

⁷⁷Vgl. Haueisen, a.a.O., 814; Mayer, a.a.O., 678.

⁷⁸Dies ist der „wahre“ Rechtsgedanke, der § 38 Abs. 2 VwVfG zugrunde liegt; die Gegenansicht, die § 38 Abs. 2 VwVfG direkt oder analog auf alle Zusagen anwenden will (siehe oben Fn. 73), abstrahiert nicht genügend.

⁷⁹Siehe oben Fn. 50 bis 59.

⁸⁰Vgl. Obermayer, NJW 1962, 1470; ders., FS Maunz, 256; Pfander, 10.

⁸¹Vgl. Obermayer, FS Maunz, 256.

⁸²Vgl. Püttner, a.a.O., 110.

⁸³Vgl. die Rechtslage bei der Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens nach § 15b Abs. 2 StVZO; Palauro, 87, will offensichtlich bereits die Statthaftigkeit der Leistungsklage verneinen.

⁸⁴Vgl. Löwer, a.a.O., 590.

⁸⁵Siehe oben Kapitel A.V.

⁸⁶Vgl. Palauro, 89.

⁸⁷Vgl. Palauro, 88.

⁸⁸Vgl. Palauro, 86; Obermayer, FS Maunz, 255/256.

⁸⁹D.h. für die Zusicherung: Nicht nur die in § 38 Abs. 2 VwVfG genannten Vorschriften des VwVfG, vgl. Obermayer, a.a.O., 257.

⁹⁰Vgl. Palauro, 87; Obermayer, a.a.O., 257.

⁹¹Siehe oben Kapitel C.I.2.b.aa; vgl. weiterhin Palauro, 86/87.

⁹²Nachweis bei Obermayer, a.a.O., 257 Fn. 27 und 258 Fn. 29.