Verfassungstreuepflicht von Beamten. Zu den Folgen einer NPD-Mitgliedschaft für das Beamtenverhältnis

INhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Rechtsgrundlagen

3 Beamtenverhältnis
3.1 Pflicht zur Verfassungstreue
3.2 Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht bei politischer Betätigung
3.3 Pflicht zur Neutralität

4 Urteil des BVerfG vom 17.01.2017

5 Folgen einer NPD Mitgliedschaft für das Beamtenverhältnis nach dem Urteil des BVerfG vom 17.01.2017
5.1 Vorliegen eines Dienstvergehens
5.2 Folgen eines Dienstvergehens

6 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Allgemeine Hinweise

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung von männlichen und weiblichen Sprechformen verzichtet. Sämtliche allgemeine Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für beiderlei Geschlecht.

Bei dem Zitieren von Rechtsprechung wird < X > verwendet. X stellt die Randnummern eines Urteils oder Beschlusses auf der entsprechenden Seite dar.

ABkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„Der Staatsdienst muss zum Nutzen derer geführt werden, die ihm anvertraut sind, nicht zum Nutzen derer, denen er anvertraut ist.“

Marcus Tullius Cicero (106 - 43 v. Chr.)

Schon der römische Redner und Staatsmann Cicero stellte fest, dass Staatsdiener ihr Streben und Handeln am Gemeinwohl – statt nach ihren persönlichen Interessen - orientieren müssen.

Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sind heute – über 2000 Jahre später – in der Bundessrepublik Deutschland (BRD) gesetzlich in Art. 33 V GG verankert (BVerfG 2008). Darunter fällt unter anderem die in § 33 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) i. V. m. § 45 Hessisches Beamtengesetz (HBG) normierte politische Treuepflicht, Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht sowie Pflicht zur Neutralität, die in der vorliegenden Arbeit fokussiert werden.

Zum Thema der Pflichten eines Beamten existieren bereits zahlreiche Forschungsarbeiten sowie Rechtsprechung.¹ Insbesondere die Mitgliedschaft von Beamten in einer am Rande des Parteienspektrums einzuordnenden Partei wird kontrovers diskutiert.² Eine entsprechende Mitgliedschaft kann unter anderem die Treuepflicht eines Beamten tangieren. An diese Diskussion möchte vorliegende Arbeit unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 2017 anschließen.

Am 17.01.2017 sind durch Urteil des BVerfG Anträge auf Parteiverbot der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) abgewiesen worden (BVerfG 2017: 5 f.). Es ist jedoch in den Leitsätzen festgehalten, dass das Parteikonzept der NPD mit dem grundgesetzlichen Demokratieprinzip unvereinbar ist. Hieran soll vorliegende Arbeit anschließen. Die Betrachtung der Folgen für verbeamtete NPD Mitglieder nach neuester Rechtsprechung des BVerfG ist aufgrund deren Aktualität noch ein offenes Forschungsfeld. Vor diesem Hintergrund interessieren vor allem die Folgen einer NPD Mitgliedschaft nach dieser neuesten Rechtsprechung für das Beamtenverhältnis. Die Erarbeitung erfolgt literaturbasiert.

Um die Fragestellung zu klären, gliedert sich die Arbeit in folgende Struktur: Zunächst werden die den nachfolgenden Betrachtungen zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften betrachtet. Sodann wird die Terminologie des Beamtenverhältnisses erläutert, die für die Untersuchung notwendig ist. Anschließend wird im folgenden Kapitel die aktuelle Rechtsprechung des BVerfG zum Verbotsantrag der NPD erörtert. Diese wird in Kapitel fünf im Kontext mit den beamtenrechtlichen Pflichten betrachtet. Fazit und Ausblick beschließen die Arbeit.

2 Rechtsgrundlagen

Bevor auf das Urteil des BVerfG vom 17.01.2017 und die daraus resultierenden Folgen einer NPD Mitgliedschaft für einen Beamten eingegangen wird, werden zunächst die dem Beamtentum zugrunde liegenden Gesetze beleuchtet.

Exemplarisch soll vorliegend das Beamtenrecht des Bundeslandes Hessen in die Untersuchung einbezogen werden.³ Auf weitere Beamtengesetze, insbesondere auf die der weiteren Bundesländer, wird aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Arbeit nicht eingegangen. Grundlage vorliegender Betrachtungen zur Analyse der Forschungsfrage bildet das BeamtStG⁴ als Bundesgesetz sowie das HBG als Landesgesetz.⁵

Das BeamtStG erstreckt sich mit seinem Geltungsbereich gem. § 1 BeamtStG auf Beamte der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände sowie sonstiger der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.⁶ Daneben gilt für hessische Kommunal-, Landes- sowie Körperschaftsbeamte das HBG. Im Rahmen beamtenrechtlicher Fallbearbeitungen treffen häufig das BeamtStG sowie gleichzeitig auch das HBG Regelungen. Der jeweilige Einfluss des BeamtStG divergiert fallabhängig (Erbe 2015: 26 ff.).

3 Beamtenverhältnis

Im Folgenden wird zunächst die Terminologie des der Forschungsfrage zugrunde liegenden zentralen Begriffes des Beamtenverhältnisses erläutert. Anschließend werden die beamtenrechtlichen Pflichten beleuchtet, welche eine NPD Parteimitgliedschaft nach dem Inhalt des Urteils des BVerfG vom 17.01.2017 konkret tangieren können. Auf die weiteren, sich aus dem Beamtenverhältnis ergebenden Pflichten kann aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Arbeit nicht eingegangen werden.

Das Beamtenverhältnis besteht zwischen einem Beamten⁷ und dem jeweiligen Dienstherren⁸. Es handelt sich dabei gem. § 3 BeamtStG um ein öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis, welches Grundlage der Beamtenpflichten darstellt (Wichmann/ Langer 2007: 335). Gem. § 4 BeamtStG existieren verschiedene Arten eines Beamtenverhältnisses. Die Regel bildet das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit⁹, daneben gibt es das Beamtenverhältnis auf Zeit¹⁰, Probe¹¹ und Widerruf¹² sowie Ehrenbeamte¹³. Für die Rechtsverhältnisse eines Beamten auf Zeit gelten grundsätzlich gem. § 6 BeamtStG die Vorschriften, die auch für Beamte auf Lebenszeit gelten. Für Ehrenbeamte gelten ebenfalls die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften gem. § 5 II BeamtStG. Vorliegende Arbeit betrachtet daher ausschließlich die jeweiligen Folgen einer NPD Mitgliedschaft bei den Arten des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit, Probe sowie Widerruf.

Aus diesem Dienst- und Treueverhältnis resultieren neben Rechten¹⁴ auch diverse Pflichten eines Beamten, die im vierten Abschnitt des BeamtStG und im zweiten Teil des HBG näher erläutert sind. In vorliegender Ausarbeitung werden die staatspolitischen Pflichten des Beamten sowie jene Pflichten in Bezug auf das Amt näher betrachtet, auf die das Urteil des BVerfG vom 17.01.2017 konkret Auswirkungen haben kann. Unter staatspolitische Pflichten fallen die Pflicht zur Verfassungstreue sowie zur Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Betätigung (Wichmann/ Langer 2007: 336 f.).

3.1 Pflicht zur Verfassungstreue

Gemäß §§ 7, 33 I S. 3, 34 BeamtStG i. V. m. § 45 HBG sind Beamte verpflichtet, sich jederzeit durch ihr gesamtes inner- sowie außerdienstliches Verhalten zur freiheitlich demokratischen Grundordnung i. S. d. GG zu bekennen und für deren Erhalt aktiv einzutreten. Diese umfassende Pflicht verlangt, dass Beamte Bestrebungen, die der freiheitlich demokratischen Grundordnung widerstreben, aktiv entgegentreten (Erbe 2015: 112). Das Dienst- und Treueverhältnis strahlt auch auf den privaten außerdienstlichen Bereich aus, da der Beamte eine gewisse gesellschaftliche Vorbildfunktion einnimmt (Erbe 2015: 114). Dabei handelt es sich u. a. um die Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes als eine Pflicht ohne Amtsbezug (Wichmann/ Langer 2007: 371).

Die politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten, in denen der Staat darauf angewiesen ist, dass der Beamte Partei für ihn ergreift. Vom Beamten wird erwartet, dass er Staat und Verfassung als in hohes positives Gut achtet und anerkennt, dass es sich für diesen einzutreten lohnt (BVerfG 1975 in BVerfG 39, 334: 1). Ein pflichtwidriger Verstoß gegen die politische Treuepflicht kann ausschließlich in Aktivitäten bestehen (Wichmann/ Langer 2007: 336). Bloße Überzeugung und schlichte Mittteilung hierüber sind noch keine Pflichtverletzungen, wenn das aktive Verhalten des Beamten stets im Einklang mit der freiheitlich demokratischen Grundordnung steht (BVerfG 1975 in BVerfG 39, 334: 1). Beamte können gegen ihre Treuepflicht verstoßen, wenn sie sich in einer Partei, die verfassungswidrige Ziele verfolgt, aktiv engagieren und zwar unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des Art. 21 II GG (Verfassungswidrigkeit von Parteien) vorliegen. Hier ist anzumerken, dass sich das der vorliegenden Ausarbeitung zugrunde liegende Urteil des BVerfG vom 17.01.2017 genau mit diesem Grundgesetzartikel¹⁵ beschäftigt (BVerfG 2017: 1). Entscheidend dafür, dass der Beamte gegen seine Treuepflicht verstoßen hat, ist also nicht, ob die Voraussetzungen für das Parteiverbot gem. Art. 21 II GG vorliegen. Vielmehr ist zu prüfen, ob der Beamte die Verfassungsfeindlichkeit der Partei erkennt, sich jedoch nicht von dieser distanziert (Wichmann/ Langer 2007: 336). Die bloße passive Mitgliedschaft in einer Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen schließt nicht zwingend verfassungstreues Verhalten aus (ebd.).

3.2 Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht bei politischer Betätigung

Beamte haben gem. § 33 II BeamtStG zudem bei politischer Betätigung Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus der Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf seine Amtspflichten ergeben (Wichmann/ Langer 2007: 337). Normiert ist in § 33 II BeamtStG die Art der politischen Betätigung, jedoch nicht, ob sich der Beamte grundsätzlich politisch betätigen darf. Vielmehr wird Letzteres als zulässig vorausgesetzt (Wichmann/ Langer 2007: 337). Beamte haben ein Recht auf politische Betätigung (ebd.; Erbe 2015: 113). Beamte können, wie jeder andere Bürger auch, in eine politische Partei eintreten und in ihr politisch aktiv sein. Schranken der aktiven Betätigung finden sich in dem besonderen Dienst- und Treueverhältnis im Rahmen der Pflicht zur Verfassungstreue, der Pflichten in Bezug auf das Amt, dem Mäßigungs- und Zurückhaltungsgebot sowie den Vorschriften über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat (Wichmann/ Langer 2007: 337). Parteipolitische Betätigungen im Dienstgebäude sind unzulässig (Erbe 2015: 113). Damit soll das Vertrauen der Öffentlichkeit auf politische Neutralität der Amtsführung nicht gefährdet werden und störende politische Auseinandersetzungen im Dienst vermieden werden, um die Funktionsfähigkeit des Beamtentums zu sichern (Wichmann/ Langer 2007: 337).

Durch diese Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht wird das Grundrecht des Beamten aus Art. 5 I GG (Meinungsfreiheit) beschränkt (ebd.). Wann ein Verstoß gegen die Mäßigungspflicht vorliegt, hängt u. a. von Form und Inhalt der Meinungsäußerung oder politischen Betätigung ab. Der Beamte muss bei einer politischen Äußerung stets Neutralität wahren. Ein Verstoß gegen die Mäßigungspflicht ist also immer einzelfallabhängig. Dabei setzt sich bei außerdienstlichem Verhalten regelmäßig die Meinungsäußerungsfreiheit durch, wohingegen innerhalb des Dienstes starke Zurückhaltung zu wahren ist (Wichmann/ Langer 2007: 372). Der Beamte darf sich außerhalb des Dienstes parteipolitisch betätigen, hat aber die Grenze der Pflicht zur Verfassungstreue zu beachten. Die Möglichkeit des grundsätzlichen politischen Engagements resultiert aus den grundgesetzlich verankerten Rechten der Meinungsäußerungsfreiheit gem. Art. 5 I GG, der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 I GG, der Vereinigungsfreiheit gem. Art. 9 I GG und der Koalitionsfreiheit gem. Art. 9 III GG. Das Mäßigungs- und Zurückhaltungsgebot ist also mit Blick auf die Grundrechte eingeschränkt auszulegen (Wichmann/ Langer 2007: 371).

3.3 Pflicht zur Neutralität

Der Beamte ist überdies verpflichtet, die Interessen und Rechte aller Bürger zu beachten gem. §§ 33 I 1 BeamtStG i. V. m. 45 HBG. Er dient dem ganzen Volk und nicht einer Partei (Wichmann/ Langer 2007: 338). Die Pflicht zur parteipolitischen Neutralität untersagt dem Beamten, seine hoheitliche Autorität zur Beeinflussung von Wahlen einzusetzen. Zudem wird weltanschauliche Neutralität verlangt. Der Beamte muss bei seiner Aufgabenerfüllung unparteiisch, gerecht und gemeinwohlorientiert handeln (Wichmann/ Langer 2007: 339).

4 Urteil des BVerfG vom 17.01.2017

Die neueste Rechtsprechung des BVerfG betreffend die NPD stellt das aktuellste und wegweisende Urteil des BVerfG zum Parteiverbot der NPD vom 17.01.2017 dar (NJW 2017, 611). Aufgrund dessen basiert vorliegende Arbeit auf diesem Urteil als neueste Rechtsprechung des BVerfG zur NPD. Um im folgenden Kapitel zu klären, inwieweit die Feststellungen des BVerfG im hiesigen Urteil für das Beamtenverhältnis bei entsprechender Mitgliedschaft in der NPD Auswirkungen haben, werden zunächst die grundlegenden Urteilsinhalte näher beleuchtet.

Das BVerfG¹⁶ beschäftigt sich in diesem Urteil mit dem Konzept der NPD und dem Parteiverbot gem. Art. 21 GG. Es hat die Anträge des Bundesrates¹⁷ auf ein Verbot der NPD als unbegründet zurückgewiesen (BVerfG 2017: 171 <633>). Es ist zwar festgestellt worden, dass die NPD eine Beseitigung der freiheitlich demokratischen Grundordnung anstrebt und planvoll darauf hinarbeitet (BVerfG 2017: 171 <634>, 219 <846>). Es erscheint jedoch ausgeschlossen, dass die NPD ihre verfassungsfeindlichen Ziele erfolgreich realisieren kann (BVerfG 2017: 4, 218 <845>, 232 f. <896 - 897>; Wissenschaftliche Dienst des deutschen Bundestages 2017: 1).

Das erste Verbotsverfahren gegen die NPD ist im Jahr 2003 eingestellt worden, nachdem bekannt geworden war, dass zahlreiche Funktionsämter der Partei mit Vertrauenspersonen der Verfassungsschutzbehörden besetzt waren (BVerfG 2017: 36 <11>; Wissenschaftlicher Dienst des deutschen Bundestages 2017: 1). Anno 2013 ist durch den Bundesrat erneut ein Verbotsantrag gestellt worden (BVerfG 2017: 36 f. <12>). Bis dahin hatten die Verfassungsschutzbehörden das vormalige Verfahrenshindernis durch Abschaltung ihrer Vertrauenspersonen in den Führungsgremien der NPD behoben, weshalb die Anträge nun zulässig waren (BVerfG 2017: 110 <397>, 118 <429>).

Die Voraussetzungen eines Parteiverbots, also Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei und ihre Auflösung, sind in Art. 21 II 1 GG normiert (Battis/ Gusy 2011: 76). Verfassungswidrig sind danach Parteien, deren Ziele oder Verhalten ihrer Mitglieder die freiheitlich demokratische Grundordnung oder den Bestand der BRD beseitigen wollen (ebd.). Dagegen lässt sich theoretisch einwenden, dass ein staatliches Parteiverbot grundsätzlich dem Demokratieprinzip widerspricht. Zwar engt das Parteiverbot den Demokratiebegriff ein, ist jedoch in Anbetracht der Tragweite des Demokratiebegriffs kein ausschlaggebender Einwand. Gewichtiger, als dieser theoretische Einwand, ist der pragmatische. Das Verbot kleiner Parteien ist überflüssig und erzeugt Märtyrer (ebd.; Weihe/ Knoll 2015: 5).

Ausgangspunkt aktueller BVerfG Rechtsprechung¹⁸ des Begriffes der freiheitlich demokratischen Grundordnung ist die Menschenwürdegarantie sowie überdies der Kern des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (BVerfG 2017: 142 <529>). Das von der NPD vertretene Konzept einer ethnischen „Volksgemeinschaft“ (BVerfG 2017: 201 <766>, 209 <803 – 806>), das Ausländer, Migranten sowie Minderheiten ausgrenzt und rechtlos stellt, verletzt die Menschenwürde (BVerfG 2017: 217 f. <841 – 844>, 171 f. <635, 636>). Ein an der „Einheit von Volk und Staat“ orientiertes Staatsverständnis ist mit dem Demokratieprinzip unvereinbar (BVerfG 2017: 218). Auf die Ablehnung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung deutet auch die „Wesensverwandtschaft“ der NPD mit dem Nationalsozialismus hin, die sich in Sprache, Symbolik und Geschichtsverständnis zeigt (BVerfG 2017: 209 ff. <803 - 806>). Das politische Konzept der NPD ist demnach auf die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerichtet (BVerfG 2017: 171 <634>).

[...]

¹ BVerfG in NJW 2008, 2568; NVwZ 2014, 1149; NJW 1986, 3096; Görner 1997; Schnellenbach/ Bodanowitz 2017; Erbe 2015 etc.

² Das Bundesverfassungsgericht hat bisher zweimal ein Parteiverbot ausgesprochen: 1952 wurde die Sozialistische Reichspartei (SRP) verboten und 1956 die Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD). Das 2001 gegen die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) eingeleitete Verbotsverfahren wurde eingestellt. Am 17. Januar 2017 entschied das Bundesverfassungsgericht nun erneut über ein Verbot der NPD (BVerfG o. J.). Seither wird die Thematik des Parteiverbots diskutiert.

³ Gründe dafür sind, dass die vorliegende Hausarbeit im Modul „Personalrecht“ speziell geltend für das Bundesland Hessen ausgearbeitet wurde und die Autorin selbst hessische Landesbeamtin ist.

⁴ Dieses ist in Kraft getreten am 01.04.2009.

⁵ Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für Bundesbeamte obliegt dem Bund gem. Art. 73 I Nr. 8 GG. Für die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts besteht konkurrierendes Gesetzgesetzgebungsrecht. Davon hat das Bundesland Hessen mit dem HBG Gebrauch gemacht.

⁶ Das BeamtStG regelt unmittelbar das Statusrecht für die Länder. Für Bundesbeamte gibt es andere Gesetze, wie z. B. das Bundesbeamtengesetz. Diese werden vorliegend aufgrund des begrenzten Rahmens der Arbeit nicht betrachtet.

⁷ Beamte i. S. d. BeamtStG sind Kommunal-, Landes- sowie Bundesbeamte gem. § 1 BeamtStG.

⁸ Die Dienstherrenfähigkeit ist in § 2 BeamtStG festgelegt. Der Dienstherr stellt dabei eine juristische Person des öffentlichen Rechts dar (Hartmannshenn 2015: 16).

⁹ Dieser Status wird einem Beamten auf Probe nach dem erfolgreichen Abschluss der dreijährigen Probezeit verliehen.

¹⁰ Gem. § 6 Abs. 2 Bundesbeamtengesetz (BBG) und § 4 Abs. 2 BeamtStG darf ein Beamtenverhältnis auf Zeit nur dann begründet werden, wenn der Beamte lediglich auf bestimmte Dauer für derartige Aufgaben verwendet werden soll. Beispiele dafür sind kommunale Wahlbeamte auf Zeit (Landrat, Oberbürgermeister, etc.) oder Kanzler an Universitäten mit einer bestimmten Leitungsfunktion. Wissenschaftler an Universitäten können zu Beamten auf Zeit ernannt werden (Professoren auf Zeit und Akademische Räte auf Zeit).

¹¹ Beamter auf Probe wird, wer seinen Vorbereitungsdienst erfolgreich abgeschlossen hat und als Beamter auf Lebenszeit vorgesehen ist. Als Beamter auf Probe wird auch ernannt, wer zur Übertragung eines Amtes mit leitender Funktion gem. § 24 BBG, § 4 Abs. 3 BeamtStG vorgesehen ist.

¹² Der Beamte auf Widerruf befindet sich im Vorbereitungsdienst. Er absolviert eine Ausbildung zum einfachen, mittleren, gehobenen oder höheren Dienst.

¹³ Im Übrigen kann durch Landesrecht Abweichendes geregelt werden gem. § 5 BeamtStG.

¹⁴ Beispielsweise sind Rechte die vermögenswerten Rechte eines Beamten (Besoldung, Versorgung, Beihilfe etc.) sowie die nichtvermögenswerte Rechte (Amtsangemessene Aufgaben, Beschäftigung, Amtsbezeichnung, Urlaub etc.).

¹⁵ Gemeint ist Art. 21 II GG.

¹⁶ Gem. Art. 21 II 2 GG ist ausschließlich das BVerfG dazu befähigt, ein Parteiverbot zu erlassen (Battis/ Gusy 2011: 76).

¹⁷ Ein Parteiverbotsantrag setzt gem. § 43 I BVerfGG einen Antrag von Bundestag, Bundesrat oder Bundesregierung voraus (Battis/ Gusy 2011: 77).

¹⁸ Gemeint ist das Urteil vom 17.01.2017 (NJW 2017, 611).