Die Rolle der französischen und deutschen Regierung im Gesetzgebungsprozess am Beispiel der Sozialpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Fallanwendung
2.1. Ausgangsfall
2.2. Abwandlung

3. Der Rechtsstaat
3.1. Begriffbestimmung
3.2. Historische Entwicklung

4. Das politische System Deutschland und Frankreichs
4.1. Das Prinzip der Gewaltenteilung
4.2. Das Staatsoberhaupt
4.3. Die Regierung
4.3.1. Der Regierungschef
4.4.Das Parlament
4.5. Das Parteiensystem
4.5.1. Begriffsbestimmung
4.5.2. Die Rolle der Parteien im politischen System
4.6. Die Rolle der Interessengruppen im politischen System

5. Die Gesetzgebung
5.1. Begriffsbestimmung
5.2. Gesetzgebungskompetenzen
5.3. Gesetzgebungsverfahren
5.4. Die Rolle der Parteien im Gesetzgebungsprozess
5.5. Die der Interessengruppen im Gesetzgebungsprozess

6. Falllösung
6.1. Ausgangsfall
6.2. Abwandlung

7. Sozialpolitik
7.1. Historische und aktuelle Entwicklung der Sozialpolitik
7.2. Träger der Sozialpolitik

8. Fazit

9. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Gesetz ist eines der wichtigsten Instrumente des politischen Systems um politische, gesellschaftliche und ökonomische Verhältnisse zu verändern. Sämtliche Normentexte werden vom Gesetzgeber geschaffen. Sie sind Ausgangspunkt und kontrollierender Endpunkt juristischer aber auch politischer Arbeit. Ihre Bedeutung erlangen sie auf der Stufe der Richterkontrolle. Der Richter ist bei dieser Fixierung nicht frei, sondern an den durch den Gesetzgeber geschaffenen Vorschriftentext gebunden. Wegen dieser herausragenden Bedeutung wird seit jeher gefordert, dass der Tatbestand des Gesetzes abstrakt und generell sein muss, das heißt eine Vielzahl von Fällen und Personen erfasst. Es wird zwischen geschriebenen und ungeschriebenen Normen unterschieden. Währenddessen die ungeschriebenen Normen das Gewohnheitsrecht sowie die allgemeinen Rechtsgedanken erfassen und vorliegend außer der Betrachtung bleiben, sind die geschriebenen Normen in den Gesetzen verzeichnet. Die geschriebenen Normen lassen sich wiederum nach der Art des Zustandekommens unterscheiden. Insofern wird zwischen förmlichen und nicht förmlichen Gesetzen differenziert. Letztgenannte Gruppierung ist dem Exekutivrecht zugeordnet und nicht vom Parlament geschaffen. Aus diesem Grund orientiert sich meine Arbeit auf die förmlichen Gesetze, die dem Aufgabenbereich des Parlaments entspringen. Dabei sind die Gestaltungsmöglichkeiten im Gesetzgebungsprozess von einer Vielzahl von Faktoren abhängig. Als Beispiele wären hier das Regierungssystem, die Parteien und die politische Kultur zu nennen.

Ziel dieser Hausarbeit ist es, das politische System der Bundesrepublik Deutschland sowie Frankreichs in Bezug auf den Gesetzgebungsprozess im formellen Sinn darzustellen. Anschließend werden diese Zusammenhänge am Beispiel der Sozialpolitik erläutert.

Mit dem Ausgangsfall, zum Gesetzgebungsprozess Deutschlands, beginnend gelange ich über die inhaltliche Darstellung des Themengebietes am Ende der Arbeit zur zusammenfassenden Falllösung.

2. Fallanwendung

2.1. Ausgangsfall

Die Bundesregierung bringt eine Gesetzesvorlage ein und verzichtet dabei auf die Vorlage beim Bundesrat und die unmittelbare Weiterleitung an den Bundestag. Das Gesetz wird in einem ordnungsgemäßen Verfahren beschlossen.

2.2. Abwandlung

Die Regierungspartei nutzt die Fraktionsstärke im Parlament aus und bringt als Fraktion die Gesetzesvorlage ein. Der Oppositionsführer sieht darin eine unzulässige Umgehung des Art. 76 II GG.

3. Der Rechtsstaat

3.1. Begriffsbestimmung

Der Rechtsstaat ist als ein Komplex aus der Herrschaft der Gesetze, der Mäßigung der Staatsgewalt, der Sicherung der individuellen Freiheit und der materieller Gerechtigkeit zu verstehen.^[1]

3.2. Historische Entwicklung

Der historische Ausgangspunkt des Rechtsstaats war die Idee der materiellen Gerechtigkeit, die nach dem mittelalterlichen Denken in die Formel „lex facit regem“^[2] gefasst wurde. Dieser fragwürdigen vom Staat vorgeordneten Konzeption materialer Gerechtigkeit wurde mit der nominalistischen Formel der Naturrechtstradition „rex facit regem“^[3] begegnet.^[4]

Dem Zwangswohlfahrtsstaat der absolutistischen Herrschaft, der schrankenlose staatliche Eingriffe zum Zweck des Schutzes von öffentlicher Sicherheit und Ordnung sowie das geistige und körperliche Wohl des einzelnen ermöglichte, wurde das Selbstbestimmungsrecht des Individuums im liberalen Rechtsstaat entgegengesetzt. Der Bürger fordert hierbei ausreichend Freiräume für seine Selbstverwirklichung sowie die dazu notwendige Befreiung von der staatlichen Bevormundung. Es wurden so genannte Abwehrrechte geschaffen, die einen ausreichenden Schutz vor staatlichen Eingriffen ermöglichen. Zu den wichtigsten Grundrechten allgemein zählen die Freiheit der Person, Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit und Garantie des Privateigentums.^[5]

Nach Hobbes und Locke, den beiden bedeutendsten Naturrechtstheoretikern des 17. Jahrhunderts, ist das allgemein und auch für den Staat bindende Gesetz für die Entstehung einer zivilisierten Gesellschaft unabdingbar. Der Bürger tritt einen Teil seiner Rechte an den Staat ab, dafür übernimmt der Staat eine Schutzfunktion

und legt bestimmte Normen, zum Beispiel im Rahmen des Verkehrs der Marktgesellschaft, fest.^[6]

Bereits Artikel 16 der Menschen– und Bürgerrechtserklärung von 1789 proklamiert: „Eine Gesellschaft, in der die Gewährleistung der Rechte nicht gesichert und die Gewaltenteilung nicht festgelegt ist, hat keine Verfassung.“^[7]

Vor allem in dem angelsächsischen Rechtskreis ist der Begriff des „selfgovernment“, das heißt freiheitswahrende Teilhabe der Bürger am Staatsleben, prägend. Anders als in diesem Rechtskreis, wo die individuellen Freiheitsrechte in enger Verbindung zum politischen Willensbildungsprozess standen wie in Frankreich, war der Rechtsgedanke in Deutschland weitaus unpolitischer. Er diente ausschließlich dem Liberalismus als Abwehr gegen polizeistaatliche, absolutistische Willkür und Einmischung der Verwaltung in Privatangelegenheiten. Aufgrund dessen, dass der Rechtsstaatsgedanke nur als Kontrolle durch Gerichtsschutz und als Sicherheit der privaten Wirtschaft durch Garantie von Freiheit und Eigentum, positiv gewertet wurde, trat die aktive Beteiligung an der politischen Macht in den Hintergrund. Die Mäßigung dieser Gewalt beschränkte sich vordergründig auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das heißt die Justizförmigkeit der Verwaltung.^[8]

Nach dem Modell der Ziviljustiz soll das Verwaltungshandeln maximal voraussehbar und kontrollierbar sein. Die Folge war die Formalisierung des Staatshandelns im Institut des Verwaltungsaktes und die Realisierung der Herrschaft des Gesetzes.^[9]

Dies wurde durch die Monopolisierung der Rechtssetzung bei der Gesetzgebung, durch Vorrang des Gesetzes und durch den Vorbehalt des Gesetzes für Freiheitseingriffe, erreicht. Der formale Rechtsstaatsgedanke beherrscht bis heute das deutsche Staats- und Verwaltungsrecht.^[10]

Das französische Rechtssystem ist ebenso wie Staat und Gesellschaft stark historisch geprägt. Die noch heute gültige Verfassung wurde zwar 1958 beträchtlich modifiziert, aber die Grundstrukturen des Systems, die ihre Ursprünge in der französischen Revolution fanden, sind nur unwesentlich verändert.^[11]

Im Gegensatz zu Deutschland besitzt Frankreich, das Land der französischen Revolution und der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte, keine ausgeprägte Rechtskultur. Die Bürger sind vordergründig an einer wirtschaftlichen oder politischen Macht interessiert, die in der Lage ist soziale Konflikte zu regeln.^[12]

Die Krise der Justiz, die in Frankreich seit einigen Jahren anhält, lässt sich unter anderem durch die besondere Beziehung zwischen Richtern und politischer Gewalt, die Abneigung der Bürger gegenüber der unabhängigen Justiz, die Tradition des zentralistischen Staat und den finanziellen Skandalen der Richter erklären. Des Weiteren scheint es, dass die Justiz, aufgrund der sozialen und wirtschaftlichen Veränderungen der Gesellschaft, den Bedürfnissen der Bürger nicht mehr gerecht werden kann.^[13]

Beiden Ländern ist die Entwicklung zum Leistungs- und Wohlfahrtsstaat gemeinsam. Die Existenzsicherung des Bürgers kann nicht durch bloße Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe gewährleistet werden, sondern der Staat ist berechtigt und verpflichtet soziale Maßnahmen für ein menschenwürdiges Leben zu ergreifen. Durch diesen erweiterten Handlungsspielraum werden aber erhöhte Anforderungen an den Bürger gestellt, wie erhöhte Steuern und Sozialabgaben, die die Freiheit des Einzelnen einschränken. Der soziale Rechtsstaat hat somit die Aufgabe die Freiheit der Person zu wahren und gleichzeitig für das Wohl aller zu sorgen.^[14]

4. Das politische System Deutschlands und Frankreichs

4.1. Das Prinzip der Gewaltenteilung

Die Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative ist eines der strukturellen Merkmale des modernen Verfassungsstaates. Diese Verteilung der staatlichen Macht soll ihren Missbrauch verhindern.^[15]

Das parlamentarische Regierungssystem Deutschlands beinhaltet zugunsten einer engen Verschränkung von Regierung und Parlament keine durchgängige institutionelle Gewaltenteilung. Eine Ergänzung dieser „horizontalen“ Gewaltenteilung ist die so genannte „vertikale“ Gewaltenteilung zwischen den verschiedenen Ebenen von Bund, Ländern und Gemeinden.^[16]

Im Gegensatz zum parlamentarischen Regierungssystem, in dem die Regierung aus dem Parlament hervorgeht und von dessen Vertrauen abhängig ist, ist das präsidentielle Regierungssystem, wie in Frankreich, dualistisch strukturiert. Danach sind Exekutive und Legislative jeweils eigenständige Verfassungsorgane und voneinander unabhängig.^[17]

Das Inkrafttreten der Verfassung der V. Republik 1958 hatte einige Veränderungen in Bezug auf die Funktionen der verschiedenen Akteure, im politischen System Frankreichs, zur Folge. Während die Verfassung der IV. Republik dem Parlament entscheidende Befugnisse einräumte, sind diese in der V. Republik erheblich eingeschränkt. Jedoch haben die Exekutive und der Staatspräsident eine zentrale Stellung eingenommen, um für stabile Regierungsverhältnisse zu sorgen.^[18]

4.2. Das Staatsoberhaupt

Nach Artikel 5 der französischen Verfassung, kommt dem französischen Staatspräsidenten, dem Repräsentant der nationalen Einheit, vor allem eine Schiedsfunktion zu. Er hat die Aufgabe für das ordnungsgemäße Funktionieren der öffentlichen Gewalten und die Sicherung der Kontinuität des Staates zu sorgen.^[19]

Der direkt vom französischen Volk gewählte Staatspräsident ist zwar das Staatsoberhaupt, nicht aber auch Regierungschef wie in den USA. Aus diesem Grund findet oft der Begriff des semi- präsidentiellen Regierungssystems Verwendung. Dennoch hat der Staatspräsident eine einflussreiche Position bei der Regierungsbildung sowie im Gesetzgebungsprozess. Zum einen ernennt er den Premierminister und zum anderen hat er den Vorsitz im Ministerrat, in den interministeriellen Sitzungen („Conseils interministériels“)und in den für die internationale Verteidigung vorgesehen Gremien wie zum Beispiel der Verteidigungsrat.^[20]

Seine Befugnisse kann der Staatspräsident aber nur voll ausnutzen, wenn seine Tätigkeiten von der Parlamentsmehrheit akzeptiert werden. Tritt dieser Fall ein, ist er der eigentliche Regierungschef. Erlangt jedoch die Opposition die Mandatsmehrheit, dann ist der Premierminister aus ihren Reihen der wahre Regierungschef. Aus diesem Grund spricht Winfried Steffani nicht von einem semi- präsidentiellen System, sondern von Präsidial- Parlamentarismus.^[21]

Die Staatschefs der V. Republik haben immer wieder hervorgehoben, dass sie nicht die Parteiführer sind, sondern nur eine Verpflichtung besteht. In der Realität jedoch sieht das anders aus. Die Kandidatur eines Staatschefs, erfolgte nie in Kooperation mit einer Partei. Es ist jedoch unablässig, dass sie ihre Präferenzen äußern, da die Parteien bei einem Wahlsieg ihres bevorzugten Kandidaten meist auch erfolgreich bei den Wahlen zur Nationalversammlung sind. Das heißt, dass die Partei ihre dominierende Rolle, im Parlament, der Politik des Präsidenten zu verdanken hat. Dem Präsidenten kommt allerdings die Mehrheit „seiner“ Partei auch zugute, da sie ihn mit großer Wahrscheinlichkeit bei seiner Regierungstätigkeit unterstützen wird. Tritt aber der Fall ein, dass sie die Minderheit in der Mehrheitskoalition ist, sinkt der Einfluss des Staatsoberhauptes auf die Regierung. Da der Präsident die ihm unterstützende Mehrheit beherrscht übernimmt er die inoffizielle Rolle des Parteiführers.^[22]

Im Gegensatz zu Frankreich ist die Rechtsstellung des deutschen Bundespräsidenten weder im Grundgesetz, noch im einfachen Gesetz geregelt. Dennoch gilt es als unumstritten, dass er das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland ist. Seine Stellung ist im Vergleich zum französischen Staatspräsidenten vergleichsweise schwach. Dies wird vor allem auch darin deutlich, dass fast alle Anordnungen und Verfügungen der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler bzw. den zuständigen Bundesminister bedürfen. Als Ausnahmen sind nach Artikel 58 S.2 GG die Ernennung und Entlassung des Bundeskanzlers und die Auflösung des Bundestages nach Art. 63 GG zu nennen.^[23]

Anders als in Frankreich wird der Staatspräsident nicht direkt vom Volk gewählt, sondern von der Bundesversammlung, die sich aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleich großen Gruppe von den Ländern bestimmten Mitgliedern des Bundesrates zusammensetzt.^[24] Dadurch spielen die Parteien eine große Rolle. Dominiert die Mehrheitspartei bzw. -koalition auch im Bundesrat, so ist es wahrscheinlich, dass das zukünftige Staatsoberhaupt aus ihren Reihen stammt.

4. 3. Die Regierung

Die Bundesregierung setzt sich nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern, die auf Vorschlag vom Bundeskanzler durch den Bundespräsidenten ernannt werden, zusammen. Sie übt vor allem die Funktion als politisches Führungsorgan und Exekutivorgan aus, während das Parlament unterstützt, kontrolliert oder behindert. Die Regierung hat einen enormen Handlungsspielraum in Bezug auf Gesetzesinitiativen, Haushaltswirtschaft oder Personalpolitik. Ihre Bedeutung wird unter anderem durch das Streben der Parteien nach der Regierungsgewalt deutlich.^[25]

Auch in Frankreich ist die Regierung vor allem das Ausführungsorgan. Anders als in der BRD dominiert die Regierung eindeutig den Gesetzgebungsprozess. Sie setzt sich aus der im Parlament bestehenden Mehrheit und dem Premierminister zusammen.^[26]

Durch seinen Vorsitz im Ministerrat kann der Staatspräsident die Regierungstätigkeit beeinflussen. So finden im Rahmen der Sitzungen Diskussionen über die Gesetzesvorlagen der Minister statt. Die im Ministerrat beschlossenen Gesetzesentwürfe sowie die meisten Handlungen des Präsidenten bedürfen der Unterzeichnung des Premierministers, aber er handelt fast ausschließlich im Rahmen der Richtlinienkompetenz des Staatsoberhauptes. Aus diesem Grund ist für die Handlungsfähigkeit, der so genannten doppelköpfigen Exekutive eine Kompromiss- und Kooperationsbereitschaft unausweichlich.^[27]

4.3.1. Der Regierungschef

Der deutsche Regierungschef ist der Bundeskanzler, dessen Amtsperiode an die Wahlperiode des Bundestages gekoppelt ist. Nach Absprache mit den Parteien schlägt der Bundespräsident einen Kanzlerkandidaten vor, in der Regel einen Kandidaten der Mehrheitspartei bzw. –koalition. Der vom Bundestag, meist schon durch den ersten geheimen Wahlgang mit der in Artikel 63 II GG geforderten absoluten Mehrheit stimmberechtigter Mitglieder, gewählte Bundeskanzler, wird anschließend vom Bundespräsidenten ernannt.^[28]

Der Premierminister, der französische Regierungschef, wird nicht wie in Deutschland durch die Regierung gewählt, sondern durch den Staatspräsidenten ernannt. Bei dieser Entscheidung ist er völlig unabhängig, allerdings richtet er sich nach den Mehrheitsverhältnissen im Parlament und wählt gewöhnlich eine Person seines Vertrauens, da Staatsoberhaupt und Regierungschef wie in Deutschland eng zusammenarbeiten. Die Entlassung des Regierungschefs kann nur über die Auflösung der Nationalversammlung stattfinden, sofern die neue Mehrheit ihn stürzt, oder aufgrund eines freiwilligen Rücktritts.^[29]

[...]

^[1] Vgl. Böhret, Carl/ Kronewett, Eva/ Jann, Werner, Innenpolitik und Politische Theorie. Ein Studienbuch, 3., neubearb. und erw. Aufl., Opladen 1988, S. 82 f.

^[2] lex facit regem: das Gesetz macht das Recht

^[3] rex facit regem: der Herrscher macht das Recht

^[4] Vgl. Benda, Ernst, Art. Rechtsstaat, in: Nohlen, Dieter/ Schultze, Rainer – Olaf (Hrsg.), Kleines Lexikon der Politik, München 2001, S. 423 ff.

^[5] Vgl. ebd., S. 423 ff.

^[6] Vgl. Böhret, Carl/ Kronewett, Eva/ Jann, Werner, Innenpolitik und Politische Theorie. Ein Studienbuch, a.a.O. (Anm. 1),S. 84.

^[7] Vgl. ebd., S. 82ff.

^[8] Vgl. Schröder, Rainer, Rechtsgeschichte, Berlin 2000, S. 100ff.

^[9] Vgl. ebd., S. 100ff.

^[10] Vgl. Benda, Ernst, Art. Rechtsstaat,a.a.O. (Anm. 4), S. 424 f.

^[11] Vgl. Bathelmess, Laurence, Das französische Rechtssystem, in: Christadler, Marieluise/ Uterwedde (Hrsg.), Länderbericht Frankreich. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Bd. 360, Bonn 1999, S. 406

^[12] Vgl. ebd., S. 404.

^[13] Vgl. ebd., S. 417.

^[14] Vgl. Benda, Ernst, Rechtsstaat, a.a.O. (Anm. 4), S. 425.

^[15] Vgl. Oberreuter, Heinrich, Art. Gewaltenteilung, in: Nohlen, Dieter/ Schultze, Rainer – Olaf (Hrsg.), Rechtsstaat, Kleines Lexikon der Politik, München 2001, S. 169 ff.

^[16] Lehner, Franz, Vergleichende Regierungslehre, Teil I, 2. Aufl., Opladen 1991, S. 72.

^[17] Vgl. ebd., S. 77

^[18] Kempf, Udo, Von de Gaulle bis Chirac. Das politische System Frankreichs, 3., neuerab. und erw. Aufl., Opladen 1997, S. 16.

^[19] Vgl. ebd., S. 28.

^[20] Vgl. ebd., S. 38.

^[21] Vgl. ebd., S. 15.

^[22] Vgl. ebd., S. 66 ff.

^[23] Vgl. Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 7., neubearb. und erw. Aufl., S. 296.

^[24] Vgl. Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard (Hrsg.), Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., München u.a., S. 233.

^[25] Vgl. Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O. (Anm. 23), S. 265.

^[26] Vgl. Kempf, Udo, Von de Gaulle bis Chirac. Das politische System Frankreichs, a.a.O. (Anm. 18), S. 119.

^[27] Vgl. ebd., S. 59 ff.

^[28] Vgl. Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O. (Anm. 23), S. 278.

^[29] Vgl.Kempf, Udo, Von de Gaulle bis Chirac. Das politische System Frankreichs, a.a.O. (Anm. 18), S. 38