Staatsverschuldung - Formen, Entwicklungen und Probleme

Inhaltsverzeichnis

Teil I: Einleitung

Teil II: Darstellung
(A) Definitionen:„Staat“ und „Staatsverschuldung“
1. Was ist unter „Staat“ zu verstehen ?
1.1 Gebietskörperschaften: Bund, Länder, Gemeinden
1.2 Bundeseigene Betriebe
1.3 Andere Parafisci
2. Was heißt „Staats verschuldung “?
2.1 Schuldenstand
2.2 Neuverschuldung
2.3 (Netto-) Kreditaufnahme
(B) Formen der Verschuldung
1. Temporaler Aspekt
2. Lokaler Aspekt: Gläubigerkreis
3. Struktureller Aspekt: Schuldenarten
3.1 Direktausleihungen
3.2 Obligationen
3.3 Unverzinsliche Schatzanweisungen („U-Schätze“)
3.4 Bundesschatzbriefe
3.5 Bundesanleihen
(C) Wofür verschuldet sich der Staat? Gründe der Verschuldung
und damit verbundene Probleme
1. Kassenkredite
2. Deckungskredite
2.1 Fiskalische Begründung
2.2 Konjunkturpolitische Begründung („Keynesianismus“)
2.3 Verteilungspolitische Begründung (Lastenverschiebungseffekt)
(D) Entwicklungen und Grenzen der Verschuldung
1. Entwicklungen der öffentlichen Verschuldung
1.1 Gesamtverschuldung
1.2 Strukturelle Entwicklung der Verschuldung
2. Grenzen öffentlicher Verschuldung
2.1 Rechtliche Rahmenbedingungen
2.2 Ökonomische Grenzen

Teil III: Literaturverzeichnis

Teil I: EINLEITUNG

Nicht erst seit dem Vertrag von Maastricht und den damit verbundenen Konvergenzkriterien, die zur Teilhabe an der Wirtschaft- und Währungsunion der Europäischen Gemeinschaft er-

mächtigen, ist das Thema Staatsverschuldung wieder stärker in das Bewusstsein der allge- meinen Öffentlichkeit geraten.

Allzu lange, so scheint es jedoch, war die mittlerweile zu einem sehr ernsthaften Problem ge- wordene Frage einer kreditfinanzierten Ausgabenpolitik bewusst oder unbewusst aus dem öffentlichen Blickfeld geraten.

Dass aber die Schuldenproblematik, auch gemessen an der Präsenz in den Medien, zuneh- mend an Bedeutung gewinnt, ist nur zu einem Teil darauf zurückzuführen, dass die Bundesrepublik gewillt ist, sich an den Konvergenzkriterien zu orientieren. Der andere Teil rührt von der Tatsache her, dass die Rot-Grüne-Regierung einen finanzpolitischen Konsolidierungskurs eingeschlagen hat, der für die nähere Zukunft einen Bundeshaushalt ohne erneute Netto-Kreditaufnahmen vorsieht.^[1] Dies alles geschieht u.a. vor dem Hintergrund, dass schon heute jeder fünfte Steuereuro für die Tilgung von Zinsen verwendet werden muss. Konsequent zu Ende gedacht, engt diese Entwicklung den politischen Gestaltungsspielraum bereits dieser Tage so stark ein, dass für engagierte Projekte und nötige Reformen, die zunächst mit entsprechend hohen Kosten verbunden sind, nahezu keine Wahlalternativen in finanzieller Hinsicht mehr vorhanden sind.^[2]

Diese Arbeit möchte, im Rahmen ihrer durch den geplanten Umfang eingeschränkten Möglichkeiten, Formen, Entwicklungen und Probleme staatlicher Verschuldung darstellen. Dabei bildet die Untersuchung der Begriffe „Staat“ und „Verschuldung“ die Ausgangsbasis (A). Sobald diese Begriffe hinreichend definiert sind, bleibt die Frage offen, welche Verschuldungsformen es in der Bundesrepublik gibt (B): Bei wem verschuldet sich der Staat? Auf wie lange Zeit, und in welchen Strukturen? Und letztlich wird zu untersuchen sein, wofür sich der Staat eigentlich verschuldet (C): Mit welcher Begründung darf, kann, oder gar soll sich der Staat verschulden, und welche Probleme gehen mit der jeweiligen Begründung einher? Den Abschluss der Arbeit bildet die Vorstellung von Entwicklungen und Grenzen (D), die, wie oben angedeutet rechtlichen Charakter haben, oder aber auch ökonomischer Natur sein können.

Teil II: DARSTELLUNG

(A) Definitionen:„Staat“ und „Staatsverschuldung“

1. Was ist unter „Staat“ zu verstehen ?

Bei der Darstellung von Problemen und Entwicklungen einer staatlichen Verschuldung ist

zunächst die Frage nach dem Untersuchungsgegenstand zu stellen: Was wird allgemein unter „Staat“ verstanden? Welche Institutionen können oder dürfen sich verschulden, und was bedeutet es, wenn man von „Verschulden“ spricht? Diesen und anderen Fragen widmet sich der erste Teil der vorliegenden Hausarbeit, um von dort aus dann auf Formen der Verschuldung und die Involvierung des Staates zu sprechen zu kommen.

1.1 Gebietskörperschaften: Bund, Länder, Gemeinden

Wenn von staatlicher Verschuldung in Deutschland die Rede ist, muss man zum einen die drei föderativen Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden betrachten.

Sowohl in ihren Verschuldungsspielräumen, als auch in der Höhe der Schuld, wie auch in der Schuldenstruktur (z.B. gemessen an den Gläubigern) weisen sie z. T. große Unterschiede auf, wie im weiteren Verlauf noch zu sehen sein wird.

1.2 Bundeseigene Betriebe

Ehemals hundertprozentig bundeseigene Betriebe, wie etwa die Deutsche Bundesbahn oder die Post, können ebenfalls unter den Staatsbegriff fallen.

Sie zeigen, dass entweder zur Aufrechterhaltung des laufenden Betriebes (Liquidität), oder aus Expansions-, bzw. Investitionsgründen Schulden angehäuft wurden. Die Verschuldungs- politik hat sich mit der Privatisierung allerdings strukturell verändert.

1.3 Andere Parafisci

Eine andere Unterkategorie von „Staat“, aufschlussreich gerade im Hinblick auf die Verschuldungsproblematik, bilden die aus Gründen des Lastenausgleiches oder des Wiederaufbaus gegründeten Parafisci, wie etwa der Fond „Deutsche Einheit“. Er soll(te) mit finanziellen Mitteln den (infra-)strukturellen Aufbau der neuen Bundesländer, sowie deren Altschuldendienst auf der einen und die ökonomische Vernetzung von Ost- und Westdeutschland auf der anderen Seite ermöglichen. Dieser Fond speist sich zu einem nicht unerheblichen Teil aus Kreditmitteln.

Zudem ist auch noch aus heutiger Sicht das ERP-Sondervermögen bei der Analyse von „Staat“ und Staatsschuld relevant: Die vom Bund verwalteten Mittel, ehemals Marshallplan-Hilfe, treten heutzutage als kreditfinanziertes Sondervermögen in Form des European-Recovery-Programs (ERP) auf.^[3]

Welchen Anteil an der Gesamtverschuldung die einzelnen vorgestellten Größen haben, zeigt Abb. 3 (S. 10). Es sollte aber zu erst geklärt werden, was überhaupt Verschuldung meint.

2. Was heißt „Staats verschuldung “?

Nicht nur der Staatsbegriff bedarf nämlich einer genaueren Unterteilung: Verwendet man das Wort Verschuldung, so ist dies, wenn man genau sein will, nicht präzise genug.^[4]

Für die Bundesrepublik gilt, dass auf der einen Seite ein medial geprägter Verschuldungsbegriff verwendet wird, der nicht weiter untergliedert wird. Es scheint hier die plakative Aussage zu genügen, nach der „der Staat“ (s.o.) zu hohe Schulden habe. Auf der anderen Seite ist es aber durchaus zentral genau zu differenzieren, was im jeweiligen Kontext mit Verschuldung gemeint ist:

2.1 Schuldenstand

Zum einen kann der Schuldenstand bei der Analyse einer staatlichen Verschuldung als Indikator herangezogen werden.

Er gibt an, welchen Bestand an öffentlichen Schuldentiteln z.B. eine bestimmte Gebietskörperschaft hält. Bei der Betrachtung des Schuldenstandes, verstanden als eine zeitpunktbezogene Bestandsgröße, wird die kumulierte Neuverschuldung der vergangenen Perioden untersucht, die sich zu einer bestimmten Summe aufaddiert hat.

Die Bundesrepublik Deutschland (alle Gebietskörperschaften zusammen) sieht sich einem Schuldenstand von aktuell ca. 1.400 Mrd. Euro gegenüber.

2.2 Neuverschuldung

Eine andere Größe, die bereits oben genannt wurde, ist die Neuverschuldung. Sie wird ermittelt, indem man die Differenz vom Schuldenstand am Ende einer Periode mit demjenigen am Ende der Vorperiode vergleicht, bzw. saldiert. Somit stellt die Neuverschuldung eine periodenbezogene Stromgröße dar. Alle aufaddierten Neuverschuldungen ergeben den Schuldenstand (s.o.).

Über die Neuverschuldungsstruktur, sowie über nationale wie internationale rechtliche Grenzen, wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch die Rede sein.

2.3 (Netto-) Kreditaufnahme

Als letzte Möglichkeit, den Begriff der Verschuldung strukturell zu erfassen, bzw. zu beschreiben, muss die Netto-Kreditaufnahme angesprochen werden: Sie wird erfasst, indem man von der (Brutto-)Neuverschuldung einer Periode (s.o.) die in der gleichen Periode getätigten Tilgungen abzieht. Sehr oft wird die Netto-Kreditaufnahme synonym für „Staatsverschuldung“ gebraucht. Die o.g. kurze Darstellung der Untergliederungsmöglichkeit des Verschuldungsbegriffes von 2.1 bis 2.3 kann aber schon genügen, um diese Aussage als zu kurz greifend zu kritisieren.^[5]

(B) Formen der Verschuldung

In dem folgenden Abschnitt wird es darum gehen, die Formen einer staatlichen Verschuldung darzustellen. Dabei wird so vorgegangen, dass sich die Analyse an drei Aspekten orientiert. Diese Unterteilung in Aspekte findet sich, wenn auch expressis verbis nicht als solche bezeichnet, z.B. bei Simmert/ Wagner (Abb.1), die eine genauere Unterteilung des Schuldenbegriffes vornehmen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1: „Schuldenbegriffe“ und ihre Abgrenzungen^[6]

Der temporale Aspekt gibt an, welcher Zeitraum für die Kredite veranschlagt ist, und welchen Stellenwert eine entsprechende Kreditfinanzierung implizit innehat, wenn man unterstellt, dass ein langfristiger Kredit für größere, damit wichtigere Ziele verwendet wird und eine kurzfristiger für kleinere.^[7]

Der lokale Aspekt hingegen bezieht die Gläubigerstruktur mit ein und teilt die Verschuldung in Inlands- und Auslandsschulden.

Der strukturelle Aspekt macht schließlich deutlich, auf welche Art und Weise der Staat sich verschulden kann: Die Rede ist von Schuldenarten, die in 3. an ausgewählten Beispielen erläutert werden sollen.

1. Temporaler Aspekt

Die Grafik (Abb.1) macht bereits in ihrem ersten Schritt deutlich, dass Schulden sich z.B. als sog. „Schwebende Schuld“ darstellen können.

Dabei handelt es sich um Kurzfristige Kredite mit einer durchschnittlichen Laufzeit von einem Jahr.^[8] Um ihren Charakter als „Betriebsmittelkredit“ (Simmert/ Wagner) zu betonen, findet sich in der Literatur auch die Bezeichnung Kassen(verstärkungs)kredit.^[9]

Mittelfristige Kredite haben eine Laufzeit von 1 – 4 Jahren (manchmal 6 Jahren) und bilden das Bindeglied zwischen „Schwebender Schuld“ und „Fundierter Schuld“, wie die haushaltspolitisch geplanten, langfristigen Darlehensaufnahmen (ab 4 bzw. 6 bis über 10 Jahre Laufzeit) genannt werden.

Diese langfristigen Verbindlichkeiten stellen nunmehr keine „bloßen“ Kassenkredite sondern Deckungskredite dar. Welche Bedeutung sie haben und zu welchem Zweck die Kredite beider Formen genau aufgenommen werden, soll an dieser Stelle noch nicht besprochen werden. Dies ist Gegenstand des Bereiches (C).

Interessant erscheint allerdings in diesem Zusammenhang des temporalen Aspektes noch ein Blick auf die Laufzeitstruktur von Krediten im internationalen Vergleich:

Aus Tab.1 wird leicht ersichtlich, dass die Bundesrepublik zum überwiegenden Teil nicht Kassenkredite aufnimmt, sondern sich langfristig, sozusagen struktur-politisch geplant verschuldet. In Deutschland scheint es ein legitimes finanzpolitisches Mittel zu sein, sich seine Spielräume und Aktionsmöglichkeiten über langfristige Schulden zu eröffnen. Zum Vergleich: Die Kanadier oder die Schweizer setzen bei ihren Planungen nicht so einseitig auf diese Form der Verschuldung. Sie präferieren einen ausgeglicheneren „Mix“ ihres „Verschuldungsportfolios“, indem ca. 1/3 der Gesamtschuld aus flexibleren und damit überschaubareren Kassenkrediten besteht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 1: Laufzeitstruktur im internationalen Vergleich für 1997^[10]

2. Lokaler Aspekt: Gläubigerkreis

Um bei der Gliederung aus Abb.1 zu bleiben: Auch sie teilt die Schulden – hier genauer: die fundierten Schulden – in Interne und Externe Schulden: Interne Schuld ist demnach die Schuld gegenüber Gläubigern aus dem eigenen Währungsgebiet, externe Schuld diejenige, die sich auf Gläubiger außerhalb des eigenen Währungsgebietes bezieht.

Der damit angesprochene lokale Aspekt des Schuldenbegriffes rekurriert also auf den Gläubigerkreis. Wenn in 1.3 nun auf Schuldenarten eingegangen wird, so ist Sturms Abbildung noch um die Anmerkung zu erweitern, nach der auch kurzfristige Kredite nicht von diesem Gesichtspunkt eines unterschiedlichen Gläubigerkreises ausgeschlossen werden kann: Auch Kassenkredite können so z.B. in interne und externe Schuld aufgegliedert werden.

Die Abb.2 macht deutlich, welchen Anteil das Ausland am Gläubigerkreis des Bundes hat: Es zeigt sich eine grobe Dreiteilung, wenn man die Bundesbank und die Sozialversicherungen angesichts ihres geringen Anteils außer Acht lässt.

Neben – inländischen (!) – Kreditinstituten (ca. 42 %) ist das Ausland der zweitgrößte Gläubiger mit ca. 37 % gefolgt von „Sonstigen“ (ca. 20 %).

Diese „Sonstige“ werden diese Arbeit in 1.3 näher beschäftigen: Gemeint sind neben Kapitalsammelstellen nämlich z.B. auch Privatpersonen (natürliche Personen).

Die folgende Grafik bezieht sich auf Daten des Septembers 2002 und ist dem Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom Januar 2003 entnommen. Die aktuellsten Zahlen des Jahres 2003 lagen zum Entstehungszeitpunkt dieser Arbeit noch nicht vor.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.2: BRD: Öffentliche Verschuldung – Gläubiger -^[11]

3. Struktureller Aspekt: Schuldenarten

An ausgewählten Beispielen soll nun erklärt werden, auf welche Arten sich „der Staat“ (die Gebietskörperschaften und die dem Bund zuzuordnenden Institutionen) verschulden kann.

Dies geschieht nach folgendem Schema: Der Nennung des Gläubigerkreises schließen sich Bemerkungen zu zeitlichen Rahmenbedingungen an, die dann wiederum von einigen Worten zu Merkmalen der Schuldenarten abgerundet werden.

3.1 Direktausleihungen

Der Gläubigerkreis von Direktausleihungen besteht ausschließlich aus privaten Kreditinstituten und/ oder Kapitalsammelstellen, wie etwa Lebensversicherungsgesell- schaften, bei denen die Gebietskörperschaft^[12] ihre Mittel eben direkt bezieht. Dabei kann es sich um „inländische“ und „ausländische“ Gläubiger handeln (s.o.).

Direktausleihungen sind, den zeitlichen Rahmen betrachtend, mittel- und (meist) langfristige Kredite mit einer Laufzeit von durchschnittlich 6 Jahren. Brümmerhoff konstatiert allerdings, dass „Laufzeit und Verzinsung (...) sehr unterschiedlich sein [können]“ und „eine Laufzeit von 4 Jahren und darüber“ überwiege.^[13]

Die Merkmale stellen sich wie folgt dar: Direktausleihungen sind Großkredite „in Form von Schuldscheindarlehen, welche die Öffentlichen Haushalte direkt bei den Banken aufnehmen.“^[14]

Dabei sind Schuldscheine keine Wertpapiere, sondern ein mit rechtlich bindendem Beweispapier versehenes Großdarlehen, das durch Großpfandrecht gesichert ist.

Neben der Öffentlichen Hand gehören auch Großunternehmen (meist große Industrieunternehmen) mit uneingeschränkter Bonität zum Kreditnehmerkreis.

3.2 Obligationen

Anders als bei der unter 3.3.1 genannten Verschuldungsart setzt sich der Gläubigerkreis der Obligationen nicht (nur) aus Banken zusammen.

Jedermann ist berechtigt an der Börse ein Wertpapier dieser Art zu kaufen. Das heißt jede natürliche Person oder aber z.B. auch gebietsansässige gemeinnützige, mildtätige und/ oder kirchliche Einrichtungen. Der zeitliche Rahmen erstreckt sich auf 5 Jahre. Man unterscheidet je nach Schuldner beispielsweise Bundes-Obligationen oder Kommunalobligationen.

Weitere Merkmale dieses festverzinslichen Wertpapiers sind neben der Eigenschaft der Börsennotierung, dass Zinszahlungen jeweils jährlich und zwar nachträglich erfolgen. Nach einer Börseneinführung ist ein täglicher Verkauf zum aktuellen Kurs möglich.

3.3 Unverzinsliche Schatzanweisungen („U-Schätze“)

Zum Gläubigerkreis der sog. „U-Schätze“ gehören vorwiegend institutionelle Investoren und ausländische Zentralbanken, obwohl grundsätzlich jedermann zum Erwerb berechtigt ist.

Bemerkenswert sind hier die kurzen Laufzeiten, denn „U-Schätze“ sind kurzfristige Titel, die nach einer Zeit zwischen 6, 12, 18 und 24 Monaten vom Emittenten zurückgekauft werden können.

Unverzinslich sind diese Schätze deshalb, weil es zu ihrem Merkmal als Diskontpapier gehört, dass das Wertpapier unter Abzug des Diskonts unter einem bestimmten Nennwert verkauft und zum festgelegten Nennwert vom Schuldner zurückgenommen wird. So ergibt sich der effektive Zins aus der Differenz der beiden Nennwerte. U-Schätze sind nicht börsennotiert.

3.4 Bundesschatzbriefe

Eine Besonderheit in dem Kanon der Schuldenarten stellt der Bundesschatzbrief dar. Seine Besonderheit rührt von dem Gläubigerkreis her:

Denn der Bundesschatzbrief wurde 1969 speziell zur Förderung der Vermögensbildung breiter Bevölkerungskreise geschaffen. Deshalb ist der Käuferkreis auf natürliche Personen und gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Einrichtungen beschränkt.

Sein zeitlicher Rahmen ist geteilt: Wenngleich er frühestens nach einem Jahr wieder zurückgegeben werden kann (beide Typen), so hat er eine Laufzeit von entweder 6 oder 7 Jahren. Abhängig ist dies von seiner Typeneinteilung: Das festverzinsliche Wertpapier gibt es als Typ A mit sechsjähriger Laufzeit und jährliche Zinszahlung. Und als Typ B mit 7 Jahren Laufzeit und einer Zinsansammlung (Auszahlung der Zinsen mit Zinses - Zinsen bei Rückzahlung des Kapitals). Bundesschatzbriefe können ab dem 2. Januar 2002 in Nennbeträgen von 50 € oder jedem beliebig höheren (auch in Cent) lautenden Betrag erworben werden. Auch das spiegelt den Charakter des Schatzbriefes als Wertpapier für die breite Bevölkerung wider.

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[...]

^[1] Dieses strategische Ziel bleibt, obwohl in den Medien zurecht darauf hingewiesen wird, dass sich Hans Eichel „von seinem Ziel, 2006 einen ausgeglichenen Bundeshaushalt vorzulegen (...) längst verabschiedet hat [und] einen neuen Termin (...) nicht nennen [wolle].“ Aus: Wirtschaftswoche Nr. 22 vom 20.05.2004, S. 34 f.

^[2] In allerjüngster Vergangenheit war z.B. der Bundeswehretat wieder in die Kritik geraten, der angesichts anderer Probleme von vielen Seiten, auch innerhalb der SPD-Fraktion, als zu hoch eingeschätzt wurde. Verteidigungsminister Peter Struck wehrte die Diskussion um eine eventuelle Kürzung mit dem Verweis ab, eine Bundeswehrreform werde, wie sie geplant ist, nicht mit weniger Geld zu realisieren sein. Der jüngst vom Bundeskabinett verabschiedete Haushaltsplan sieht dennoch Kützungen in seinem Ressort vor.

^[3] Vgl. Abb. 3: BRD – Öffentliche Verschuldung – Kreditnehmer

^[4] So z.B. auch Fehr/ Wiegard: „Der Begriff „Staatsverschuldung“ ist ohne nähere Präzisierung missverständlich.“ Hans Fehr und Wolfgang Wiegard: Probleme der Staatsverschuldung, Script zum Sommersemester 2002 der Universität Regensburg. Online unter: www-cgi.uni-regensburg.de/Fakultaeten/WiWi/ Wiegard/start/de/lehre/2002/SVKapitel2.pdf abgerufen am 18.05.04 um 21:03

^[5] Außerdem kann diese Sicht leicht Irreführungen erzeugen, wenn – wie Sturm zu Recht aussagt –fälschlicherweise „ein Sinken der Nettokreditaufnahme (...) mit einem Rückgang der Staatsverschuldung gleichgesetzt [wird].“ Roland Sturm: Staatsverschuldung. Ursachen, Wirkungen und Grenzen staatlicher Verschuldungspolitik, Opladen 1993, S. 13

^[6] Quelle der Grafik: nach Bundesministerium der Finanzen: Statistische Übersichten zur staatlichen Kreditfinanzierung, in: Diethard B. Simmert/ Kurt Dieter Wagner (Hrsg.): Staatsverschuldung kontrovers, Köln 1981 (S. 451 – 510), S. 508, eigene Ergänzungen

^[7] zum Unterschied der „schwebenden Schuld“ und „fundierten Schuld“, vgl. folgendes Kapitel

^[8] Die Definitionen, was als kurz-, mittel- oder langfristig anzusehen ist, entstammt Fehr/ Wiegard, S. 11

^[9] z.B. bei Horst Zimmermann und Klaus-Dirk Henke: Finanzwissenschaft. Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, München 2001, S. 160 u.a.

^[10] Die Tabelle entstammt Fehr/ Wiegard, S. 12

^[11] Aus: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Jan. 2003, S. 57

^[12] hier in relevantem Maße eigentlich nur der Bund

^[13] Zitate nach: Dieter Brümmerhoff: Finanzwissenschaft, München/ Wien 1996, S. 382

^[14] Fehr/ Wiegard, S. 11