Kontrollfunktion der Regierungsberichte

Am Beispiel von Deutschland und Österreich


Hausarbeit (Hauptseminar), 2006

31 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Parlamentarische Kontrolle – Definition

3. Berichte der Regierung
3.1 Kontrollfunktionen der Berichte der Regierung in Deutschland
3.2 Kontrollfunktionen der Berichte der Regierung in Österreich

4. Vergleich und Schlussfolgerung aus den Berichten der Regierung in Deutschland und Österreich

5. Literaturverzeichnis

6. Verpflichtungserklärung

1. Einleitung

Die Kontrolle der exekutiven Staatsorgane bildet einen elementaren Bestandteil der parlamentarischen Demokratie. Im Falle von parlamentarischen Demokratien ist die Kontrolle der Exekutive in erster Linie Angelegenheit des Parlaments. Zur Ausübung dieser Kontrolle existiert eine Vielzahl an Möglichkeiten. Diese Arbeit will die Frage nach der funktionalen Einordnung von Berichten der Regierung im System parlamentarischer Kontrolle klären. Deutschland und Österreich eignen sich hierzu, um aus einer vergleichenden Perspektive heraus Berichte als Element der parlamentarischen Kontrolle darzustellen. Die politischen Systeme beider Staaten weisen starke Parallelen auf. Sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch Österreich haben zwei Kammer Systeme. Eine Kammer dient jeweils der föderalen Repräsentation, die andere stellt die Volksvertretung dar. Da Berichte der Regierung hier hinsichtlich ihrer parlamentarischen Funktion untersucht werden sollen, sind die Kammern des Bundestags auf deutscher, sowie der Nationalrat auf österreichischer Seite im Fokus der Untersuchung. Neben Berichten der Regierung weisen beide Staaten auch in ihren übrigen parlamentarischen Kontrollmittel gewisse Parallelen auf, so dass Berichte der Regierung in dieser Hinsicht auch auf ihre Ergänzungsfunktion gegenüber anderen parlamentarischen Kontrollmitteln untersucht werden können.

In der Literatur sind Berichte der Regierung bisher nicht umfassend untersucht worden. Verweise finden sich im Rahmen der Untersuchung von parlamentarischer Kontrolle im Allgemeinen oder in juristischen Untersuchungen zu parlamentarischen Berichten. Als zentrales Thema haben Berichte der Regierung in parlamentarischen Systemen nach Recherche des Autors bislang keine Aufmerksamkeit in der politikwissenschaftlichen Literatur gefunden.

Um Berichte der Regierung in ihrer Funktionsweise vergleichend darzustellen, wird in dieser Arbeit zunächst die principal – agent[1] Theorie erläutert. Diese bildet dann im Verlauf der Arbeit das theoretische Gerüst, das eine Einordnung des Regierungsberichts im repräsentativen, demokratischen System von Delegationen und Abhängigkeiten bzw. Bindungen ermöglicht. Anschließend werden Berichte der Regierung definiert und typologisiert. Am Beispiel von Deutschland und Österreich kann dann die tatsächliche Anwendung von Berichten im jeweiligen System analysiert und verglichen werden, um eine abschließende Einordnung von Berichten der Regierung im System parlamentarischer Kontrolle zu ermöglichen.

2. Parlamentarische Kontrolle – Definition

Repräsentative Demokratie beruht auf dem Prinzip der Delegation von Macht. Bürger, als ultimative Machthaber im demokratischen System[2], bestimmen Repräsentanten, die in deren Auftrag handeln und entscheiden. Zur Gewährleistung der pflichtbewussten Ausübung der Macht im Sinne der Bürger sind Kontrollmechanismen notwendig. Diese sollen eine Bindung des Repräsentanten an seinen Auftraggeber gewährleisten und Machtmissbrauch verhindern[3].

In der parlamentarischen Demokratie (im Folgenden wird darunter die Westminster Demokratie als klassischer Typ der parlamentarischen Regierung verstanden) sind die Verhältnisse von Wähler zu Abgeordneten, Abgeordneten zu Regierung, Regierung zu individuellem Minister sowie Minister zur öffentlichen Verwaltung von diesem Prinzip der Delegation bestimmt. Bildlich gesprochen entspricht die Delegation der Macht vom ultimativen Souverän (dem Volk) zum ultimativen Organ der Machtausübung (Beamte, öffentliche Verwaltung) einer Kette aus mehreren Gliedern (Volk -> Repräsentant -> Kabinett -> Minister -> Beamte, öffentliche Verwaltung). Jedes Glied der Kette delegiert Macht an das nächste. Das jeweils folgende Glied ist dabei nur dem vorangehenden gegenüber verantwortlich, d.h. es handelt im Auftrag des Delegierenden und kann von diesem für sein Handeln sanktioniert werden.

Angesichts dieses durchaus aufwendigen Procedere stellt sich die Frage nach Sinn und Nutzen der Delegation für den Bürger. Drei Gründe werden hierfür aufgeführt: Erstens, Kapazitätsprobleme: Bürger sind eingeschränkt. Sie besitzen nicht die zeitlichen und materiellen Ressourcen, um neben Aufgaben in Familie, Beruf und Gesellschaft die Geschicke ihres Staates zu leiten. Zweitens, Kompetenzprobleme: die Führung und Organisation eines Staates bedarf vieler verschiedener spezieller Qualifikationen, welche die meisten Bürger nicht beherrschen und daher an Spezialisten delegieren. Drittens, Probleme der Koordination: in modernen Flächenstaaten mit mehreren Millionen Einwohnern ist es für den einzelnen Bürger praktisch unmöglich, Interessen und Macht in einer effektiven Art und Weise zu koordinieren und auszuüben. Eine beschränkte Zahl von Repräsentanten ist dazu besser in der Lage[4].

Zur systematischen Darstellung des Verhältnisses zwischen Machthabern und Delegierten bezieht sich der Autor im Folgenden auf die im Herausgeberwerk Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies[5] (Strom, Müller, Bergmann) vorgestellte principal - agent Theorie. Dieses Modell ermöglicht eine Analyse der Verhältnisse zwischen den einzelnen Stufen der Delegation in demokratischen politischen Systemen. Da die Berichte der Regierung an das Parlament den Schwerpunkt dieser Arbeit bilden, fokussiert die folgende Beschreibung der prinicpal - agent Theorie das Verhältnis zwischen Regierung und Parlament:

Die principal - agent Theorie versteht Delegation als eine Situation, in der eine Person oder Gruppe, der principal, einer anderen Person oder Gruppe, dem agent, Macht überträgt, um im Sinne des principal zu handeln[6]. Der principal sieht darin die Möglichkeit, von ihm erwünschte Ziele zu reduzierten persönlichen Kosten bzw. Aufwand zu erreichen. Diese Übertragung von Macht beinhaltet für den principal die Gefahr, dass der agent nicht in seinem Sinne handelt, sondern die Macht zu seinen eigenen Gunsten missbraucht. Um diesem Phänomen entgegenzuwirken, hat der principal die Möglichkeit, die Handlungen des agent zu entlohnen und zu sanktionieren[7]. Diese Verantwortlichkeit von agent zu principal bezeichnet die principal - agent Theorie als accountability.

Principal und agent unterscheiden sich in ihren Kompetenzen und Informationen. Dieser Umstand ist, wie bereits erwähnt, durchaus erwünscht, da der principal eben der Professionalität des agent wegen, Macht delegiert hat, um selbst Ressourcen zu sparen und Kompetenznachteile zu kompensieren. Dadurch kommt es häufig zu Fällen, in denen der agent Entscheidungen trifft, die von den Vorstellungen des principal abweichen. Diese Abweichung bezeichnet die principal - agent Theorie als agency loss[8].

Agency loss ist problematisch, sobald die Handlungen und Entscheidungen des agent für den principal schädlich sind. Im Verhältnis zwischen Parlamentsmehrheit als principal und Regierung als agent entstehen solche Situationen, wenn das Kabinett im Vergleich zur Parlamentsmehrheit unterschiedliche politische Vorstellungen hat oder in einer Art und Weise handelt, die einen Machtmissbrauch darstellt[9].

Diese für den principal negative Auswirkung des agency loss hat allgemein zwei Ursachen: Erstens, der principal ist sich vor der Delegation von Macht nicht vollständig über die Absichten und Kompetenzen seines designierten agent im klaren. Es liegt die so genannte hidden information[10] vor. Die Konsequenz aus diesem Mangel an Informationen ist, dass Macht unter Annahme falscher Voraussetzungen (adverse selection) abgegeben wird. So sind Situationen vorstellbar, in denen die Regierung Absichten und Vorstellungen verfolgt, die den Parlamentariern, gegenüber denen sie accountable sind, nicht vollständig bekannt sind. Die zweite Ursache für agency loss ist der Umstand, dass der principal nicht die Möglichkeiten hat, das Handeln seines agent vollständig zu überwachen[11]. Der agent kann verdeckt (hidden action) im Eigeninteresse handeln und muss dabei keine Sanktionierungen des principal für sein Fehlverhalten befürchten[12]. In der Wirklichkeit ist dies der Fall, wenn beispielsweise Kabinettsmitglieder die Möglichkeit haben, im Amt durch bestimmte Geheimhaltungsmechanismen abweichend vom Interesse der Parlamentarier zu handeln. Diese Gefahr wird als moral hazard bezeichnet.

Das institutionelle Design politischer Regime zielt darauf ab, der hidden information und der hidden action sowie den resultierenden Gefahren adverse selection und moral hazard entgegenzuwirken. In der principal - agent Theorie sind dafür zwei grundlegende Kontrollmöglichkeiten bekannt: ex ante- sowie ex post -Kontrollen[13].

Ex ante- Kontrollen sind, wie der Name schon vermuten lässt, Möglichkeiten zur Überprüfung von agents, bevor ihnen ein Amt zugewiesen wird. Strom identifiziert dazu zwei verschiedene Mittel: Erstens das contract design: Vereinbarungen zwischen principal und agent koppeln ihre Interessen aneinander. Der principal entlohnt den agent für eine Ausführung seiner Tätigkeit im Sinne des principal. Zweitens, das screening, bzw. die selection: der principal prüft den potentiellen agent hinsichtlich seiner Qualitäten und wählt ihn danach aus. Beide Mechanismen wirken der adverse selection entgegen und finden, wie später gezeigt wird, im modernen Parteienstaat umfassende Verwendung.

Ex post -Kontrollen beziehen sich auf ein nachträgliches Überwachen der Leistungen des agent. Hier nennt Strom drei Varianten der Kontrolle: Erstens das monitoring: Informationen über die Leistungen des agent werden vom principal selbst eingeholt. McCubbins und Schwartz bezeichnen diese direkte Methode des monitoring als police controls[14]. Zweitens, das reporting: in diesem Fall informiert der agent selbst den principal über sein Handeln. Drittens, die institutional checks: hier holt eine dritte Instanz, die außerhalb des Delegationsverhältnisses steht, Informationen über die Handlungen des agent ein (z.B. Verfassungsgerichte, unabhängige Zentralbanken). Dies entspricht der fire alarm Kontrollen von McCubbins und Schwartz[15].

Die police controls sowie das reporting sind im Kontext der Fragestellung dieser Arbeit nach der Einordnung der Berichte der Regierung in das System der parlamentarischen Kontrolle von besonderem Interesse. Berichte der Regierung entstehen entweder aus Eigeninitiative der Regierung (reporting) oder sind das Ergebnis von parlamentarischen Entschließungen (police controls). Auf diesen Zusammenhang wird später genauer eingegangen.

Parlamentarische Regierungssysteme haben hinsichtlich der ex ante- beziehungsweise ex post- Kontrollen Stärken und Schwächen. Ursächlich sind dafür bestimmte Charakteristika, auf die im Folgenden eingegangen wird:

Bezeichnend für viele Formen des Parlamentarismus ist die Tatsache, dass inhärente Delegationen indirekt und singulär sind[16]. Indirekt bedeutet, dass der ultimative principal, der Wähler, einen agent delegiert, den Parlamentarier. Dieser wiederum delegiert in der Funktion eines principal Macht an einen agent, die Regierung. Dieser Mechanismus wiederholt sich bis auf das Niveau von individuellem Minister als principal gegenüber dem ihm untergeordneten Verwaltungsapparat. Diese Folge von Delegationen ergibt im Gesamtbild eine Delegationskette, in der immer nur ein Akteur als principal Einfluss auf den unmittelbar folgenden delegierten Akteur hat. Der Wähler kann also in diesem Fall keinen direkten Einfluss auf die Regierung, Minister oder öffentliche Verwaltung ausüben, sondern nur auf den Repräsentanten, den er unmittelbar gewählt hat. In dieser Delegationskette ist jeder agent nur gegenüber seinem principal, der ihm Macht delegiert hat, accountable. Singularität der Delegation bedeutet, dass jedem principal nur ein agent gegenübersteht. Dies kann ein einzelner Akteur oder ein Kollektiv sein. Macht wird also nur an eine zusammenhängende Instanz abgegeben und nicht an verschiedene unabhängige Akteure.

In Folge dieser Prinzipien entsteht eine lange Kette von Delegationen, in der immer ein Glied dem vorangehenden gegenüber accountable ist. Zwischen jeder Verbindung der Kettenglieder ist ein agency loss möglich, der sich hinsichtlich der gesamten Delegationskette aufsummiert. Zwischen dem Wähler als erstem und dem Beamten als letztem Glied der Kette kann so ein massiver agency loss entstehen[17].

Diesem wird mit ex ante- sowie ex post -Kontrollen entgegengewirkt. Aus folgenden Gründen sind im parlamentarischen System ex ante -Kontrollen wesentlich effektiver als ex post:

Ex post -Kontrollen, zu denen die Berichte der Regierung gehören, dienen der Erkennung von hidden action und dem daraus resultierenden moral hazard. Im parlamentarischen Regierungssystem leiden ex post- Kontrollen jedoch unter institutionellen Mängeln[18]. Vor allem die parlamentarischen ex post- Kontrollmittel gegenüber der Regierung sind von geringer Bedeutung. Häufig sind sie in ihrer Wirkungsweise wenig effektiv, da sie nur schwache Sanktionen, beziehungsweise keine Sanktionen mit sich bringen (z.B. Fragerechte der Abgeordneten, Anhörungen von Regierungsmitgliedern). Die Kontrollmittel, die tatsächlich schwere Sanktionen mit sich bringen (Misstrauensvotum, Ministeranklagen, Untersuchungsausschüsse), sind schwerfällig, weil sie nur unter massiven Interessenwechseln innerhalb des Parlaments zu Sanktionen führen. Das Vertrauensverhältnis zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit erschwert solche Kontrollen zusätzlich. Häufig bestehen Parteibindungen zwischen beiden Akteuren und die Motivation zur Sanktionierung der Parteifreunde seitens der Parlamentarier ist gering. Ein weiteres Problem der parlamentarischen Kontrolle gegenüber der Regierung besteht in der Tatsache, dass dem Parlament häufig die Mittel und Ressourcen (z.B. police-patrol –Ausschuss, Anhörungen oder fire-alarm -Abschlussprüfungen, bzw. Anrufung von Gerichten) zur Überwachung fehlen[19]. Durch die schwache Ausprägung der ex post -Kontrolle entsteht also ein Mangel an Transparenz der Regierungsgeschäfte[20]. Die einzigen effektiven ex post- Kontrollen stellen im parlamentarischen Regierungssystem die Parlamentswahlen dar. Wahlen sanktionieren oder belohnen Parlamentarier. Auch die Regierung ist durch die potentielle Mehrheitsverschiebung im Parlament betroffen. Allerdings finden Wahlen in der Regel nur in Abständen von mehreren Jahren statt, so dass eine zeitnahe und dauerhafte Kontrolle der agents nicht möglich ist[21].

Ex ante- Kontrollen hingegen sind im parlamentarischen Regierungssystem stark ausgeprägt. Sie verhindern adverse selection. Dafür sorgen Parteien, die eine umfassende Vorauswahl potentieller politischer agents treffen. Vor allem die so genannten geschlossenen (cohesive) Parteien rekrutieren potentielle Parlaments- und Regierungsmitglieder[22].

3. Berichte der Regierung

Berichte der Regierung sind ein schwer einzugrenzender Gegenstand und beinhalten die verschiedensten Arten von Mitteilungen der Regierung an die Öffentlichkeit bzw. das Parlament. Als Basis zur Definition von Berichten der Regierung dienen im Folgenden die Arbeit von Christian Maiwald[23], die neben einer Definition der Berichte der Regierung einen umfassenden Überblick über Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag der Bundesrepublik Deutschland gibt, sowie eine Arbeit von Peter Gerlich[24] zum Thema der politischen Kontrolle im politischen System Österreichs, die sich in einem Unterkapitel Berichten der Regierung widmet. Die inhaltlichen und funktionalen Einordnungen Maiwalds und Gerlichs sind für eine allgemeine Bestimmung von Berichten der Regierung in parlamentarischen Systemen geeignet, obwohl sich ihre Werke schwerpunktmäßig auf die nationalen Gegebenheiten in Deutschland bzw. Österreich beziehen.

Berichte der Regierung sind Teil der parlamentarischen Berichte und gehen auf einen Rechtssatz zurück, der ein parlamentsexternes Staatsorgan verpflichtet, dem Parlament einen parlamentarischen Bericht vorzulegen[25]. Inhaltlich beziehen sich parlamentarische Berichte auf Prognosen und Bewertungen von Tatsachen (z. B. Gutachten, subjektive Erfolgsbewertungen zu Gesetzen etc.)[26]. Diese Berichte können sowohl schriftlich als auch mündlich erfolgen[27]. Parlamentarische Berichte können hinsichtlich der Häufigkeit ihrer Fälligkeit in einmalige, regelmäßige und in zahlenmäßig begrenzte Berichte eingeteilt werden[28].

Regierungsberichte sind eine Teilmenge der parlamentarischen Berichte. Drei Ursprünge für Berichte der Regierung können unterschieden werden: Erstens, Berichte der Regierung als Ergebnis einer Entschließung im Parlament. Zweitens Berichterstattung der Regierung durch eine gesetzliche Regelung und drittens Berichte, die auf der Eigeninitiative der Regierung beruhen[29]. Der Ursprung der Initiative der Berichte beeinflusst dabei maßgeblich deren inhaltliche Ausrichtung. Ein von der Regierung ausgehender Bericht, spiegelt deren Interessen wieder und ist daher stark subjektiv geprägt. Berichte, die auf einer Entschließung des Parlaments oder einer gesetzlichen Vorlage beruhen, dienen in erster Linie der Erfüllung der Parlamentsfunktionen. Darunter ist die Informationsbeschaffung zu verstehen als Grundlage für eine parlamentarische ex post- Kontrolle. Diese Berichte können Belange betreffen, die für die Regierung nicht unbedingt Erfolgsmeldung darstellen und sind deswegen meist sachlicher in ihrer Gestalt. Allerdings ist auch hier die Gefahr einer subjektiven Schönfärbung seitens der Regierung gegeben[30]. Aus diesem Grund sind Berichte der Regierung im Allgemeinen mit Vorsicht zu behandeln, da sie mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit subjektiv gefärbte Darstellungen aus Sicht von Regierungsangehörigen sind. Eine Kontrolle im Sinne einer Sanktionsmöglichkeit, die der Definition von accountability entspricht, ist nicht unmittelbar festzustellen.


[...]

[1] Strom, Kaare, Müller, Wolfgang C., Bergman, Torbjörn (Hrsg.): Delegation and Accountability in Paliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press 2003.

[2] Vgl. Strom 2003, S. 64

[3] Vgl. Müller, Bergman, Strom 2003, S. 4

[4] Vgl. Strom 2003, S. 56ff

[5] Strom, Kaare, Müller, Wolfgang C., Bergman, Torbjörn (Hrsg.): Delegation and Accountability in Paliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press 2003.

[6] Vgl. Lupia 2003, S. 33

[7] Vgl. ebenda, S.35

[8] Vgl. ebenda, S.35

[9] Vgl. Strom 2003, S.62

[10] Vgl. ebenda, S. 61

[11] Unter positivem agency loss ist Handeln des agent zu verstehen, dass von den Absichten des principal abweicht und für diesen einen positiveren Ertrag hat als die Umsetzung seiner eigenen Vorstellungen.

[12] Vgl. Strom 2003, S. 62

[13] Vgl. ebenda, S. 63

[14] Zitiert nach Kiewiet and McCubbins 1991, S. 32

[15] Zitiert nach Kiewiet and McCubbins 1991, S.32

[16] Vgl. Strom 2003, S. 66

[17] Vgl. ebenda, S.67

[18] Vgl. Strom 2003, S. 72

[19] Vgl. Strom 2003, S. 72

[20] Vgl. ebenda, S. 95

[21] Vgl. ebenda, S. 72

[22] Vgl. ebenda., S. 70

[23] Maiwald, Christian: Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag. In: Europäische Hochschulschriften Reihe II Rechtswissenschaft Band 1430. Frankfurt a.M. u.a.: Peter Lang 1993.

[24] Gerlich, Peter: Parlamentarische Kontrolle im politischen System – Die Verwaltungsfunktionen des Nationalrates in Recht und Wirklichkeit. In: Forschungen aus Staat und Recht 21. Hrsg.: Prof. Dr. G. Winkler. Wien, New York: Springer-Verlag 1973.

[25] Vgl. Maiwald 1993, S.23

[26] Vgl. ebenda, S.20

[27] Vgl. ebenda, S. 21

[28] Vgl. ebenda, S.31

[29] Vgl. Maiwald 1993, S. 24

[30] Vgl. ebenda, S.25

Ende der Leseprobe aus 31 Seiten

Details

Titel
Kontrollfunktion der Regierungsberichte
Untertitel
Am Beispiel von Deutschland und Österreich
Hochschule
Universität Mannheim  (Lehrstuhl Politische Wissenschaften III)
Veranstaltung
Parlamentarische Kontrolle der Regierung
Note
1,3
Autor
Jahr
2006
Seiten
31
Katalognummer
V60772
ISBN (eBook)
9783638543590
ISBN (Buch)
9783638667593
Dateigröße
555 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Diese Arbeit will die Frage nach der funktionalen Einordnung von Berichten der Regierung im System parlamentarischer Kontrolle, am Beispiel von Deutschland und Österreich, klären.
Schlagworte
Kontrollfunktion, Regierungsberichte, Parlamentarische, Kontrolle, Regierung
Arbeit zitieren
Karl Mattern (Autor), 2006, Kontrollfunktion der Regierungsberichte , München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/60772

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