Die öffentliche Verwaltung in Berlin im Spannungsfeld zwischen Personalabbau und Verwaltungsreform

Inhalt

0 Vorbemerkung

1 Die öffentliche Verwaltung
1.1 Merkmale der öffentlichen Verwaltung
1.2 Das Bürokratiemodell
1.3 Die Kritik an der bürokratischen Verwaltung heute
1.4 Die Situation der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung

2 Die Berliner Verwaltungsreform
2.1 Auslöser für die Berliner Verwaltungsreform
2.2 Das Ziel: Dienstleistungsunternehmen Verwaltung
2.3 Die Konzeption des Reformprojekts Personalmanagement
2.4 Personalkonzepte contra Haushaltskonsolidierung

3 Der Stellenabbau in der Berliner Verwaltung
3.1 Die Entwicklung des Personalbestandes seit 1990
3.2 Aufgaben und Instrumente der Personalagentur
3.3 Auswirkungen auf die Beschäftigten

4 Fazit

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Quellenverzeichnis

Die öffentliche Verwaltung in Berlin im Spannungsfeld zwischen Personalabbau und Verwaltungsreform

0 Vorbemerkung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Berliner Verwaltung im Hinblick auf die seit 1994 laufenden Verwaltungsreformbemühungen, die von Anfang an überschattet waren von der finanziellen Situation im Land Berlin und dem damit verknüpften Personalabbau.

Die Richtlinien der Regierungserklärung des Berliner Übergangssenats für die Zeit bis zu den Neuwahlen im Herbst 2001 beinhalten u.a. das Vorantreiben der effizienten Modernisierung des öffentlichen Dien­stes. Als dafür notwendig erachtet wird eine weitere Personal­kostenreduzie­rung um eine Milliarde DM [vgl. Senat von Berlin 26.06.2001, S. 10]. Eine Milliarde DM Personalkosteneinsparung, das entspricht einem Volumen von rund 15.000 Stellen im öffentlichen Dienst [vgl. Berliner Zeitung 02.08.2001, S. 22].

Die Berliner Verwaltung soll sich zu einem Dienstleistungsunternehmen entwickeln. Wichtigster „Produktionsfaktor“ stellt dabei ein motiviertes Personal dar, das gute, kundenorientierte Leistungen erbringt und den Weg der geplanten grundlegenden Umstrukturierungen mitgeht. Einen wichtigen Teil des Modernisierungspakets stellt daher der Aufbau eines modernen Personalmanagements dar. Nach nunmehr sieben Jahren Verwaltungs­reform im Land Berlin be­schäftigt sich die Verfasserin, selbst Angestellte in der Berliner Verwal­tung, mit der Frage, ob sich die Modernisierung der öffentlichen Ver­waltung nicht, insbesondere hinsichtlich der avisierten Ziele des Personalma­nagements, aus­schließlich in einem Personalabbaumanagement er­schöpft.

Hierzu werden zunächst die Struktur und die Merkmale der öffentlichen Verwaltung beschrieben. Dann werden die heutigen Anforderungen aufgezeigt, um schließlich die Art und den Umfang des Reformbedarfs zu verdeutlichen. Anschließend werden Ziel, Konzeption und Um­setzungs­stand der Berli­ner Verwaltungsreform kurz erläutert, wobei hier der Augenmerk auf den Reformbaustein „Personalmanagement“ ge­lenkt wird. Aus Sicht der Verfasserin ist ein modernes Personal­wesen die Basis für die Entwick­lung der Berliner Verwaltung zu einer mo­der­nen Dienstleistungsver­waltung. Auch ist dieses Thema sowohl in der Umsetzung als auch in der einschlägigen Literatur zum Thema Berliner Verwaltungsreform eher unterrepräsentiert. Da parallel zur Verwal­tungs­reform ein massiver Stellenabbau in der Berliner Verwa­ltung zu bewältigen war und ist, wird anschließend auf die Entwicklung des Stellen­abbaus, die dafür einge­richteten Instrumente und Insti­tutionen sowie auf die Auswirkungen des Stellenabbaus – insbesondere im Hinblick auf die Ziele der Verwal­tungsreform – eingegangen.

1 Die öffentliche Verwaltung

1.1 Merkmale der öffentlichen Verwaltung

Ausgehend vom demokratischen Gewaltenteilungssystem wird die öf­fentliche Verwaltung gewöhnlich negativ als diejenige Staats­tätigkeit definiert, die nicht zur Gesetzgebung, Rechtsprechung und Regierung gehört. Die öffentliche Verwaltung zählt zum Dienstleistungssektor, wobei sich die öffentliche Dienstleistungs­pro­duktion von der privat­wirtschaftlichen vor allem durch abweichende Ziel­set­zungen sowie andere Rechts- und Betriebsformen unterscheidet. Die betriebs­wirt­schaftliche Problematik, d.h. der Umgang mit knappen Ressourcen, ist dagegen grundsätzlich ähnlich gelagert [vgl. Reichard 1986, S. 3, 47].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Merkmale der öffentlichen Verwaltung, Quelle: Reichard 1986, S. 3

Hinsichtlich der Frage, welche Dienstleistungen die öffentliche Verwal­tung produziert, wird in der Literatur [vgl. Reichard 1986, S. 48] fol­gende Gliederung vorgeschlagen:

- Gewährleistungen (Sicherung gesellschaftlicher Zustände, z.B. Rechtssicherheit, äußere Sicherheit)
- Bereitstellung von Sachnutzungen (z.B. Straßen, Parkanlagen)
- Persönliche Dienste (z.B. im Bildungswesen)
- Informationen (z.B. Bibliotheksdienste, Genehmigungen, Auskünfte)
- Geldzuwendungen in Form von Subventionen oder Sozialhilfe

[vgl. Reichard 1986, S. 48].

1.2 Das Bürokratiemodell

Heutzutage steht „Bürokratie“ in der Regel negativ für übertriebenen Ressourcenverbrauch, die Schwerfälligkeit von Entscheidungsprozes­sen, steile Hierarchie und Planungsversessenheit. Ursprünglich meint Bürokratie jedoch das Vorhandensein eines spezia­lisierten Ver­wal­tungs­stabes in Form des Beamtenapparats [vgl. Naschold / Bogumil 2000, S. 245]. Die theoretische Grundlage für die deutsche Verwal­tungsstruktur schuf der Soziologe Max Weber zu Be­ginn des 20. Jahr­hunderts [vgl. Meyer 1998, S. 3]. Für Max Weber stellte die bürokrati­sche Herrschaft den reinsten Typ legaler Herrschaft dar [vgl. Weber 1966, S. 32]. Vor dem Erfahrungshinter­grund ab­solutistischer Willkür­herrschaft konzipierte Weber ein dem bürgerlich-liberalen Wertsystem verpflichtetes System, das formale Gleichheit durch Regelbindung (Le­galität) schaffen sollte [vgl. Meyer 1998, S. 3]. Die Bürokratie ist ge­kenn­zeichnet durch Sach­lichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbar­keit. Bei Weber bezieht sich die Bürokratie nicht nur auf die öffentliche Verwaltung, sondern ebenso auf private Unterneh­men [vgl. Weber 1966, S. 32; vgl. Naschold / Bogumil 2000, S. 245/246]. Aufgrund ihrer Maschinenartigkeit, Arbeits­teilung und dem formalen Gehorsam der Beamten war für Weber die Bü­rokratie den feu­dalen, ehrenamtlichen und kollegialen Formen der Ver­waltung an Effi­zienz überlegen [vgl. Naschold / Bogumil 2000, S. 245/246].

Das Bürokratiemodell nach Weber lässt sich zusammenfassend an­hand folgender Merkmale kennzeichnen:

- Arbeitsteilung und Spezialisierung, d.h. detaillierte Aufgabengliede­rung und –abgrenzung mit festen Kompetenzen
- Hierarchische Gliederung , d.h. Über- und Unterordnung: die Informa­tions- und Entscheidungsgewalt ist in der Verwaltungsspitze konzentriert
- Dienstdisziplin und Berufsethos, z.B. Amtsverschwiegenheit, Pflicht­erfüllung, Aktenmäßigkeit
- Jede Funktion ist mit bestimmten Rechten, Pflichten und Verfahrens­weisen versehen, die in der Verantwortung einer Stelle allein liegen [vgl. Meyer 1998, S. 3; vgl. Weber 1966, S. 32].

Für das bürokratische Beamtentum haben diese Merkmale folgende Konsequenzen:

- Eine gehobene soziale Stellung gegenüber den „Beherrschten“
- Eine lebenslange Anstellungsdauer als Garantie für die rein sachli­che, von persönlichen Motiven losgelöste Erledigung der Amtspflicht
- Ein regelmäßiges festes Gehalt nicht nach dem Leistungsprinzip sondern standesgemäß nach Funktion, Rang und Dauer der Dienst­zeit sowie das Recht auf Pension
- Ein mechanisch fixierter Aufstieg in der hierarchischen Ordnung der Behörden („Beamtenlaufbahn“) nach Ämtern, Gehaltsstufen oder nach der „Anciennität“

[vgl. Thom / Ritz 2000, S. 18/19; vgl. Weber 1966, S. 32].

1.3 Die Kritik an der bürokratischen Verwaltung heute

Die Merkmale des Bürokratiemodells von Max Weber sind bis heute in den meisten öffentlichen Verwaltungen beobachtbar [vgl Thom / Ritz 2000, S. 19]. Während in der Privatwirtschaft ähnliche, an Frederick Taylor angelehnte Strukturen hierarchischer Gliederung und Arbeitstei­lung schon längst in Frage gestellt und schrittweise hin zu team- und prozessorientierten Abläufe verändert wurden, blieb bis heute die Kultur der Bürokratie in der öffentlichen Verwaltung vorherrschend [vgl. Hill 1997, S. 2/3].

In Anbetracht der Anfang des 20. Jahrhunderts vorherrschenden Ho­heits- und Ordnungsaufgaben hat das von Weber geschaffene Büro­kratiemodell den Anforderungen an ein Verwaltungsmodell auch genügt [vgl . Meyer 1998, S. 4]. Die Dienstleistungsverwaltung hat die Ord­nungsverwaltung mittlerweile jedoch als vorrangige Verwaltungskatego­rie abgelöst [vgl. Reznicek 1996, S. 65]. Auch das Gros der öffentlichen Beschäftigten ist heute in der Dienstleistungsverwaltung tätig, der sich u.a. die Bereiche Schule, Kultur, Soziales, Jugend und Gesundheit, öf­fentliche Einrichtungen, Wirtschaft und Verkehr zuordnen lassen [vgl. Reznicek 1996, S. 59]. Trotz der starken Ausweitung der Leistungsver­waltung wurden die starren Steuerungsprinzipien der bürokratischen Hoheitsverwaltung beibehalten, obwohl schon seit Jahrzehnten Defizite erkannt werden. Insbesondere das Berufsbeamtentum und die damit verbundenen Steuerungs- und Organisationsprinzipien sowie die kame­ralistische Haushaltsführung werden als Hindernis auf dem Weg zu ei­ner leistungsorientierten, transparenten und bürgernahen Verwaltung angesehen [vgl. Weidmann 1996, S. 11/12]. Aufgrund des ge­sell­schaft­li­chen Wertewandels werden an den öffentli­chen Sektor heute kom­ple­xe Anforderungen gestellt [vgl. Thom / Ritz 2000, S. 20]:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Anforderungen an den öffentlichen Sektor früher und heute. Quelle: Thom / Ritz 2000, S. 21

Diese Tendenzen zu vermehrter Pluralisierung, Individualisierung, Mo­bilität und Flexibilität stoßen zunehmend auf erstarrte Verwaltungs­struk­tu­ren [vgl. Thom / Ritz 2000 S. 21].

1.4 Die Situation der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung

Nach wie vor orientiert sich Deutschlands öffentlicher Dienst am tra­dierten Leitbild des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), das weit über den engeren Kreis des Beamtenwesens hinaus in den Tarifbereich ausstrahlt und somit für über fünf Millionen Beschäftigte in Deutschland bzw. rd. 265.000^[1] Personen im Berliner Landesdienst gilt [vgl. Statistisches Landesamt, 20.06.01]. Das Leitbild ist nach wie vor der pflichterfüllende und loyale „Staatsdiener“, dessen Verhalten man durch detaillierte Rechtsnormen zu regeln versucht und dessen Motiva­tion man durch Gewährung sicherer Arbeitsplätze, dienstalterabhängi­ges Entgelt, gute Sozialleistungen sowie begrenzten Arbeitsdruck zu sichern glaubt [vgl. Naschold / Jann / Reichard 1999, S. 38].

Die öffentliche Verwaltung zieht generell diejenigen an, die großen Wert auf Arbeitsplatzsicherheit, gesicherte Versorgung, eine geordnete Tä­tig­keit und geregelte Arbeitszeit legen und / oder „altruistisch“ veran­lagt sind. Abgestoßen werden dagegen diejenigen, die besonderen Wert auf selb­stständiges Arbeiten und – unter Akademikern - auf ein hohes Ein­kom­men legen und eine abwechslungsreiche Tätigkeit suchen. Den größten Anreizfaktor stellt nach wie vor die Arbeitsplatzsicherheit dar. Auch der Einfluss der Eltern kann die Be­rufs­wahl ent­schei­dend deter­mi­nie­ren. Gerade in Beamten­haus­hal­ten exi­stiert ein hohes Maß an „Be­rufs­vererbung“. Die ex­trin­si­sche Mo­ti­va­tion (Sicherheit) übersteigt die in­trinsische Motivation (In­te­res­se an den Tä­tigkeiten, ideelle Gründe, „Ge­mein­sinn“) für eine Karriere im öffent­li­chen Dienst um ein Er­heb­li­ches. [Vgl. Bosetzky / Heinrich 1994, S. 37-39]

Das Leitbild des Beamtentums prägt in Deutschlands Verwaltungen auch weitgehend die Art und Konzeption des „Personalmanagements“, das vielfach auf passive und reaktive Dienstrechtsanwendung reduziert ist. Als besonders schwerwiegendes Defizit in der derzeitigen Perso­nalarbeitpraxis wird die bürokratische, regelorientierte Verwaltungs­kultur angesehen, die durch Ausbildung und Sozialisation perpetuiert wird. Als wesentliche Probleme erscheinen kaum attraktive Arbeits­plätze, eine relativ niedrige Bezahlung, mangelnde Entwicklungsper­spektiven, unzureichende Leistungsanreizstrukturen in den meisten Ar­beitsbereichen, die Isolierung und Abschottung des öffentlichen Diens­tes vom restlichen Beschäftigungssystem und vor allem auch die gro­ßenteils unbefriedigenden Führungsverhaltensweisen bei Vorgeset­zen [vgl. Naschold / Jann / Reichard 1999, S. 39].

Gerade in der öffentlichen Verwaltung wird immer häufiger das Phäno­men der inneren Kündigung beobachtet, das heißt der bewusste Selbstverzicht des Mitarbeiters auf Engagement und Eigeninitiative (der so genannte „Dienst nach Vorschrift“). Der Rückzug in die innere Kün­digung kann vielfältige Ursachen haben. Sie können beispielsweise in monotoner Routinetätigkeit, uninteressanten Arbeitsinhalten, quantitati­ver oder qualitativer Über- und auch Unterforderung oder unangemes­sener Bezahlung liegen - als Hauptursache wird jedoch die gestörte Führungsbeziehung zwischen Mitarbeitern und Führungskräften ge­nannt [vgl. Hill 1997, S. 67]. Auch vom negativen Image des öffentli­chen Dienstes geht eine demotivierende Wirkung aus: Angehörige des öffentlichen Dienstes sind allzu oft Gegenstand verallgemeinender, po­lemisierender Kritik, - die Mitarbeiter fühlen sich hierdurch in ihren kon­kreten Arbeitsleistungen ungerecht beurteilt [vgl. Hill 1997, S. 68].

Ein wesentlicher Eng­passfaktor scheint in der Berliner Verwaltung also die Mitarbeiterzufrie­denheit zu sein. Für die Entstehung von Mitarbeiter­zu­friedenheit werden folgende Kom­ponenten angeführt, die zumindest teil­weise erfüllt sein müssen: Zufriedenheit mit

- den Kollegen (Gefühl, akzeptiert zu werden),
- den Vorgesetzten,
- der Tätigkeit (Arbeitsinhalte, Verantwortung, Entscheidungsfreiheit usw.),
- den Aufstiegsperspektiven und
- der Entlohnung

[vgl. Haller 2001, S. 224].

Wie bereits aufgezeigt wurde, gibt es in der Berliner Landesverwaltung erkennbare Defizite bzw. deutliche Problemlagen in fast allen Kompo­nenten. Die Mitarbeiterzufriedenheit ist kein Selbstzweck. Vielmehr zei­tigt sie für die Organisation positive Effekte wie z.B. die Vermeidung von innerer Kün­digung [vgl. Haller 2001, S. 225].

[...]

^[1] Mitte 2000 waren insgesamt 264.655 Personen im Berliner Landesdienst beschäftigt [vgl. Statistisches Landesamt, 20.06.01].