Die parlamentarische Regierungskontrolle im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Gliederung

1. Einleitung

2. Die Mittel parlamentarischer Regierungskontrolle
2.1 Die Interpellationsrechte des Parlamentes
2.2 Die Gesetzgebung als parlamentarisches Kontrollinstrument
2.3 Die Kontrolle durch Fachausschüsse
2.4 Der Petitionsausschuss
2.5 Die parlamentarische Haushalts- und Rechnungskontrolle
2.6 Die Kontrolle der Nachrichtendienste
2.7 Parlamentarische Untersuchungsrechte
2.8 Die Kontrolle der Bundeswehr
2.9 Das konstruktive Misstrauensvotum
2.10 Anrufung des Bundesverfassungsgerichtes

3. Fazit

4. Literatur

1 Einleitung

In parlamentarischen Regierungssystemen wie dem der Bundesrepublik Deutschland, überträgt der einzelne Bürger dem Staat Macht. Dieser wiederum soll diese dann verantwortungsvoll und im Interesse des Bürgers ausüben.^[1] Ein Ausdruck von Kontrolle ist neben der Gewaltenteilung eben auch die parlamentarische Kontrolle der Regierung. Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung entscheidet sich das Grundgesetz für eine dem Parlament verantwortliche Regierung. Das heißt, dass die Bundesregierung direkt vom Vertrauen des Bundestages abhängig ist, während in der Weimarer Republik zwar einzelnen Regierungsmitgliedern das Misstrauen ausgesprochen werden konnte, die eigentliche Bildung der Reichsregierung jedoch in der Verantwortlichkeit eines starken, weil vom Volk direkt gewählten Reichspräsidenten lag. An dieser Stelle liegt die entscheidende Weiterentwicklung der Bundesrepublik Deutschland. Denn für „…die parlamentarische Kontrolle ist diese Kreationsfunktion des Bundestages von erheblicher Bedeutung.“^[2] Während der allgemeine Tenor die legislative Funktion des Parlaments in den Vordergrund stellt, diktiert Walter Bagehot schon 1872: „… the elective function ist he most important function…“ und stellt eingangs erwähntem Grundtenor gegenüber: „…Lastly there ist the function of legislation…“.^[3] Fragt sich der Leser nun, was die Wahlfunktion mit dem Thema dieser Arbeit zu tun hat, so wird ihm dieser Zusammenhang deutlich werden, wenn er sich bewusst macht, dass nur ein Parlament, welches die Regierung wirksam mittels (Ab)Wahl sanktionieren kann, auch reale Kontrolle auszuüben in der Lage ist. „Die Wahlfunktion ist dabei die Sanktion, die diese Kontrolle effektiv macht.“^[4] Mill geht in seinen ´Cosiderations of representative gouvernment´ schon einen Schritt weiter und bescheinigt der Repräsentativversammlung eine explizite Kontrollfunktion: „Instead of the fuctions of gouverning, for which it is radically unfit, the proper office of a representative assembly is to watch and control the gouvernment: to throw the light of publicity on ist acts: … to censure them … to expell them from office…“^[5]. Dabei werden heute unterschiedliche Arten der parlamentarischen Regierungskontrolle unterschieden: Richtungs-, Effizienz- und Rechtskontrolle. Da die Regierung in parlamentarischen Regierungssystemen vom Vertrauen des Parlamentes bzw. der (Regierungs-) Mehrheit abhängt, ist es nur logisch, dass diese Kontrollaufgaben von Opposition und Regierungsmehrheit auf ganz unterschiedliche Art und Weise wahrgenommen werden. Mit der Wahl des Kanzlers nämlich wird das Parlament in zwei Lager geteilt: die Regierungsmehrheit, welche erwartungsgemäß die Regierung unterstützt und die Opposition, welche (öffentlich) Kritik übt und mittels Verbesserungsvorschlägen mitregieren möchte. Der Öffentlichkeitswirksamkeit der oppositionellen Kritik kommt dabei, wie später noch aufgezeigt werden wird, eine besondere Rolle zu. Gleichwohl steht es prinzipiell jedem Parlamentarier offen, auf jede Möglichkeit der Regierungskontrolle zurückzugreifen. Im Folgenden möchte ich nun die verschiedenen Möglichkeiten der parlamentarischen Regierungskontrolle erläutern, auf ihre logischen Funktionszusammenhänge eingehen, die Spielräume der Opposition betrachten und nicht zuletzt auf die faktische Effektivität der einzelnen Kontrollmittel Rücksicht nehmen.

2 Die Mittel parlamentarischer Regierungskontrolle

2.1 Interpellationsrechte des Parlamentes

Die Bezeichnung Interpellationsrecht leitet sich aus dem lateinischen Wort interpellare her und bedeutet unterbrechen.^[6] Zu den Interpellationen gehören mündliche und schriftliche Anfragen sowie Kleine und Große Anfragen.

Mündliche Anfragen finden jeweils mittwochs und donnerstags im Plenum statt. Binnen dieser auf 60-90 Minuten angesetzten Fragestunde kann jeder Abgeordnete pro Sitzungswoche zwei Fragen stellen, welche wiederum in zwei Unterfragen geteilt sein können. Wichtig ist, dass die Fragen kurz gefasst und relativ schnell zu beantworten sind. Die Eingangsfrist ist bis zum Freitag zwölf Uhr der vorherigen Woche im Parlamentssekretariat. Dringliche Anfragen von öffentlichem Interesse können auch bis zwölf Uhr des vorherigen Tages vom Bundestagspräsidenten zugelassen werden.^[7] Zwar können die Fragen von der jeweiligen Oppositionsführung taktisch gebündelt werden, häufig dienen diese Fragestunden jedoch nur einer lokalen ´Schrebergartenpolitik´ Einzelner, meist oppositioneller Abgeordneter, zur Profilierung im heimischen Wahlkreis. Bis zu vier schriftliche Anfragen können von jedem Abgeordneten pro Monat via Bundestagspräsidenten an die Bundesregierung gestellt werden. Die Antwort geht in der Regel binnen einer Woche beim Bundestagspräsidenten ein. Sie liegt in der Verantwortung des jeweiligen parlamentarischen Staatssekretärs und wird in einer Drucksache des Bundestages veröffentlicht. Diese Veröffentlichung erlaubt eine spätere Konfrontation der Bundesregierung mit ihren Aussagen. Wie auch bei den mündlichen Anfragen nehmen schriftliche Anfragen meist Bezug auf lokale Sachverhalte, sie dienen „Hinterbänklern“, die sonst im Plenum schon nicht zu Wort kommen, als Artikulationsplattform für den heimischen Wahlkreis.^[8] Ab der Mindeststärke einer Fraktion, nämlich fünf Prozent der Bundestagsmitglieder ist es möglich, kurz und bestimmt gefasste Fragen (so genannte kleine Anfragen) an die Bundesregierung direkt zu stellen. Innerhalb von vierzehn Tagen muss dann die Bundesregierung bzw. der parlamentarische Staatssekretär auf diese Fragen antworten. Zwar führen Kleine Anfragen nicht zu einer Debatte, aber auch ihre Beantwortung wird mittels Bundesdrucksache veröffentlicht und kann zur späteren Konfrontation wieder herangezogen werden.^[9] Waren die Kleinen Anfragen bis 1969 noch relativ homogen zwischen Regierungs- und Oppositionslager verteilt, so sind sie inzwischen vorrangig ein Mittel der Opposition.^[10] Die großen Anfragen unterscheiden sich nun insofern, dass diese nach der Beantwortung durch die Bundesregierung auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt werden müssen. Fordern es fünf Prozent der Parlamentarier, so muss über das betreffende Thema diskutiert werden. Ziel ist es, eine möglichst öffentlichkeitswirksame Diskussion über bedeutende Themen einzuleiten. Regierungsvertreter betonen in diesem Zusammenhang die Leistungen der Bundesregierung, Oppositionelle hingegen heben deren Versagen hervor. Wie bei den Kleinen Anfragen, so geht die Initiative bei Großen Anfragen zum großen Teil auf die Opposition zurück.^[11] Das Auskunftsverlangen über die Ausführung von Parlamentsbeschlüssen ist integraler Bestandteil der parlamentarischen Regierungskontrolle. Kontrolle bedarf der Information. Entsprechend wird das Interpellationsrecht zumeist, der Struktur unseres Regierungssystems entsprechend, von der Opposition wahrgenommen, um Auskunft seitens der Regierung zu erhalten, zu kritisieren, gleichzeitig eigene Standpunkte öffentlichkeitswirksam zu proklamieren und gegebenenfalls Alternativen vorzuschlagen.^[12] Die Wirksamkeit als Mittel der Kontrolle hängt jedoch stark vom Ausmaß des öffentlichen Interesses ab. Die Entscheidung für eine jeweilige Frageart ist also durchaus politischer Natur. So kann man davon ausgehen das brisante Themen im Hinblick auf die Debattenoption mittels einer Großen Anfrage in den parlamentarischen Prozess eingebracht werden. Im Gegensatz dazu dienen mündliche Anfragen hauptsächlich der Wahlkreisarbeit und werden meist nicht von der ganzen Fraktion mitgetragen. Ihre Publizität erstreckt sich selten über die Grenzen einzelner Wahlkreise hinaus.^[13]

2.2 Die Gesetzgebung als parlamentarisches Kontrollinstrument

Nach Artikel 77 (GG) nimmt das Parlament im Gesetzgebungsprozeß eine zentrale Stellung ein^[14]. Jedoch sind auch andere Staatsorgane, wie z.B. der Bundesrat oder die Bundesregierung, an diesem Prozess der Willensbildung beteiligt. Diese Mitwirkungsrechte reflektieren nun die Auseinandersetzung um Teilhabe an staatlicher Macht – Sinne von Machtdurchsetzung, Machtkontrolle und Machtverteilung – auf den verschiedenen Stationen des Gesetzgebungsverfahrens. Der parlamentarische Widerstreit unterschiedlicher Auffassungen und Ideen soll nun im Folgenden hinsichtlich einer parlamentarischen Kontrollfunktion betrachtet werden. Nach Artikel 76 (GG) geht die Gesetzesinitiative auf den Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung zurück. Jedoch müssen Angaben über die prozentuale Verteilung der Gesetzesinitiativen mit Vorsicht genossen werden, denn mitunter gibt es Absprachen zwischen Regierungsmehrheit und Bundesregierung bzw. zwischen Opposition im Bundestag und deren Parteigenossen im Bundesrat, so dass nicht immer eindeutig ist, aus welchem Haus eine Initiative nun tatsächlich kommt.^[15] Dienen die öffentlichen Lesungen mehr der Herausstellung politisch diametraler Vorstellungen, so vollzieht sich der eigentliche Prozess der parlamentarischen Beratung in den Ausschüssen. Durch die spiegelbildliche Zuordnung der Ausschüsse zu den jeweiligen Ministerien lässt sich die Regierung in Form der Ministerien organisierter und zielgerichteter kontrollieren. Das Kräfteverhältnis ist in den Paragraphen 12, 57 und 58 der Geschäftsordnung des Bundestages analog dem Fraktionsproporz im Bundestag geregelt. So kommt es, dass die Opposition auch in den Ausschüssen in der Minderzahl ist. Die Chance der Opposition besteht darin, „sich durch Sachkunde und aktuelle Präsenz … als Alternative zu präsentieren“^[16]. Im Gegensatz zu den Plenarsitzungen sind die Ausschussberatungen nicht öffentlich, was einen sach- und argumentationsorientierten Verhandlungsstil fördert. Konfliktlinien sind deshalb nicht zwangsläufig kongruent mit der Fraktionszugehörigkeit. Auch ist es möglich, einen (oppositionellen) Standpunkt zu untermauern, indem nach Paragraph 70 der Geschäftsordnung des Bundestages ein Viertel der Ausschussmitglieder die Anhörung von Sachverständigen und Spezialisten vor dem Ausschuss fordert. Die Öffentlichkeit dieser Anhörungen ermöglicht es auch den Medien, wichtige Argumente von Spezialisten aufzugreifen und einer Diskussion zugänglich zu machen. Einmal im Lichte der Öffentlichkeit präsent, vermag auch eine starke Regierungsmehrheit nicht, die Logik wissenschaftlicher Argumente unberücksichtigt zu lassen. Diese wissenschaftliche Legitimation eines eventuellen oppositionellen Standpunktes sowie deren öffentliche Anhörung leisten einen nicht zu gering zu schätzenden Beitrag für die Effektivität und Qualität der parlamentarischen Kontrolle. Nicht zuletzt seine Ausgestaltung als Minderheitenrecht zeigt die besondere Bedeutung der öffentlichen Anhörung für die Opposition, besonders in politisch kontroversen, existenziellen Bereichen.^[17] Der Wermutstropfen bleibt jedoch im Falle, dass die Opposition über weniger als ein Viertel der Stimmen im Ausschuss verfügt. In dieser Situation kann sie nur hoffen, mit einer auf Kooperation und Kompromiss angelegten Strategie, doch noch eigene Ideen einfließen lassen zu kkönnen. Neben der horizontalen spielt auch die vertikale Gewaltenteilung in Form der Mitwirkung der Länder via Bundestag eine wichtige Rolle. Nach Artikel 50 und Artikel 80 (GG) wirkt dieser bei der Gesetzgebung, Verordnungstätigkeit und Verwaltung des Bundes mit. Bei Einspruchsgesetzen ist es dem Bundesrat möglich, ein suspensives Veto gegen einen Gesetzesentwurf des Bundestages einzulegen, welches aber in jedem Falle durch die absolute Mehrheit im Bundestag überstimmt werden kann. Machtvoller kann der Bundesrat bei Zustimmungsgesetzen agieren. Verweigert er hier seine Zustimmung, so gilt der Gesetzesbeschluss des Bundestages als gescheitert. Häufig geschieht dies, wenn im Bundesrat andere Mehrheitsverhältnisse herrschen als im Bundestag. Faktisch handelt es sich meist um Differenzen zwischen Regierungsmehrheit und Opposition des Bundestages. Durch Einberufung eines Vermittlungsausschusses, Artikel 77 Absatz 2 (GG), können unterschiedliche Auffassungen eventuell doch noch zu einem Kompromiss führen. An dieser Stelle können dann die Oppositionsparteien des Bundestags doch noch maßgeblich Einfluss auf das Zustandekommen von Gesetzen ausüben. Bleibt jedoch auch hier der Wermutstropfen: handelt es sich um Einspruchsgesetze oder hat die Oppositionspartei keine Mehrheit im Bundesrat, so bleibt ihr wieder nur die Hoffnung darauf, dass ihre Argumente im Gesetzgebungsprozess eventuell Gehör finden. Außerdem bleibt zu beachten, dass man nicht zwangsläufig davon ausgehen kann, dass sich die Landesregierungen von ihren Parteispitzen auf Bundesebene gleichschalten lassen. Der Bundesrat betreibt also keine ausschließliche Oppositions- bzw. Regierungspolitik im „anderen - föderativen – Gewand“^[18].

2.3 Kontrolle durch Fachausschüsse

Neben der Erarbeitung von Beschlußempfehlungen hinsichtlich der vom Plenum überwiesenen Vorlagen sind die Ausschüsse auch berechtigt, sich eigenständig „mit anderen Fragen aus ihrem Geschäftsbereich [zu] befassen“^[19]. Dieser Sachverhalt kommt der grundlegenden Auffassung nach, dass den Ausschüssen eine Kontrollpflicht zukommt, welcher sie nur nachkommen können, wenn sie in der Lage sind, sich unabhängig von Überweisungen aus dem Plenum mit bestimmten Sachfragen zu beschäftigen.^[20] Das Selbstbefassungsrecht der Fachausschüsse stärkt also die parlamentarische Kontrolle, wobei der „Ressortzuschnitt der Fachausschüsse…eine dichte und – das ist wesentlich – nicht nur nachlaufende, sondern begleitende und mitsteuernde parlamentarische Kontrolle der Ministerien…“^[21] gewährleistet. In jedem Fall stärkt das Selbstbefassungsrecht die Möglichkeiten der Ausschüsse sich im Vorfeld von Entscheidungen sachkundig zu machen und vor allem selber initiativ zu werden. Um die Gefahr des Zerfalls des Plenums in seine Ausschüsse zu vermeiden haben sie formell kein Initiativrecht. Die Ausschussmitglieder finden jedoch ihre Ansprechpartner in den Arbeitsgruppen der Fraktionen, welche dann ihrerseits Vorlagen bzw. Anfragen zu initiieren in der Lage sind. Wichtig ist dieses Selbstbefassungsrecht vor allem für Ausschüsse die selten mit Gesetzesvorlagen befasst sind.^[22]

2.4 Der Petitionsausschuss

Das Petitionsrecht des Bundesbürgers besagt, dass jedermann das Recht hat „… sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden“ (Art. 17 GG). Der Petitionsausschuss, der seine grundgesetzliche Verankerung in Art. 45 c GG findet, kann als Organ des Bundestages nicht aus sich heraus tätig werden. Das heißt, dass oben genanntes Selbstbefassungsrecht der Fachausschüsse für ihn nicht gilt. Des Weiteren wird ersichtlich, dass im Hinblick auf eine parlamentarische Kontrolltätigkeit nur die Beschwerde wirksam werden kann. Nur wenn die Petition das Verhalten der Regierung anspricht, kann das Parlament bzw. der Petitionsausschuß auch eine Kontrolltätigkeit erfüllen. Hat aber eine Petition eine Bitte, etwa eine Gesetzesänderung zum Gegenstand, so bewirkt diese keine parlamentarische Regierungskontrolle, sondern die Selbstkontrolle des Parlamentes. Denn eine Bitte zeigt dem Parlament ja an, dass ´der Bürger´ mit der aktuellen Gesetzgebung nicht zufrieden ist. In diesem Falle ist das Parlament nicht als Kontroll-, sondern Gesetzgebungsorgan angesprochen.^[23] Zu den Sitzungen ist es dem Petitionsausschuß möglich, Mitglieder der Regierung herbeizurufen bzw. mündlich und schriftlich Auskunft von der Regierung zu erhalten. Auch von untergeordneten Behörden kann der Ausschuss Akteneinsicht und Zutritt zu Einrichtungen verlangen, Zeugen verhören sowie Amtshilfe in Anspruch nehmen.^[24] Im Gegensatz zum Rechtsweg ist die Möglichkeit der Petition eine weniger komplizierte und unbürokratische Hilfe. Es muss aber erwähnt werden, dass Gerichtsurteile nicht Gegenstand einer Petition sein könne. Unter diesem Aspekt muss der weitere Rechtsweg ausgeschöpft werden. Diese Tatsache entspringt der Logik der Gewaltentrennung, der Anvertrauung der Judikative, als dritte Säule der Staatsgewalt an unabhängige Richter. Sind die Auffassungsunterschiede im Ausschuss bei Beschwerden über Behörden und Verwaltung noch recht gering, so zerfällt der Petitionsausschuss (Regierungsfragen betreffend) schon eher in seine fraktionellen Anteile. Da der Petitionsausschuß auch nur als „…vorbereitendes Beschlussorgan für das Plenum…“^[25] wirken kann, ist es ihm nicht möglich rechtsgestaltend tätig zu werden. Vorschläge an die Exekutive müssen nicht, dem Beschluss des Bundestags folgend, umgesetzt werden. An dieser Stelle werden die Grenzen der parlamentarischen Kontrolle mittels des Petitionsausschusses deutlich. Jedoch verbleibt dem Petitionsausschuss die öffentlichkeitswirksame Verlautbarung seines Tätigkeitsberichtes. Mit diesem Mittel wird wieder einmal versucht, das Volk zur parlamentarischen Kontrolle zu nutzen. Denn jeder Bürger ist ja schließlich ein potentieller Petent.

[...]

^[1] Vgl. Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 9.

^[2] Ebd., S. 19.

^[3] Bagehot, Walter, The English Constitution, London 1993, S. 153f.

^[4] Wildenmann, Rudolf, Macht und Konsens als Problem der Innen- und Außenpolitik (=Kölner Schriften zur Politischen Wissenschaft, Bd. 2), Frankfurt a.M. u.a. 1963, S. 116.

^[5] Mill, John Stuart, Considerations on Representative Gouvernment. Peoples edition, London 1865, S. 42.

^[6] Klie, Horst, Fremdwörterbuch, 9., erw. Aufl., Leipzig 1963, S. 305.

^[7] Roll, Hans-Achim, Geschäftsordnung des deutschen Bundestages, Kommentar, Baden-Baden 2001, S. 190.

^[8] Vgl. Patzelt, Werner J., Die politischen Institutionen. Der Bundestag, in: Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard (Hrsg.), Politisches System der Bundesrepublik Deutschland (= Lehr- und Handbücher der Politikwissenschaft), 3., überarb. und erw. Aufl., München 2005, S.200.

^[9] Vgl. ebd.

^[10] Vgl. Rudzio, Wolfgang , Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 6., überarb. Aufl., Opladen 2003, S. 262.

^[11] Vgl. Ismayr, Wolfgang, Der Deutsche Bundestag, Opladen 2000, S. 335.

^[12] Vgl. Grimmer, Klaus, Der Deutsche Bundestag im parlamentarischen regierungssystem. Aufgaben und Zuständigkeiten des Parlaments, in: Graf von Westphalen, Raban (Hrsg.), Parlamentslehre. Das parlamentarische Regierungssystem im technischen Zeitalter, 2., durchges. Aufl., München 1993, S. 189.

^[13] Vgl. Höllscheidt, Sven, Frage und Antwort im Parlament, Kobblenz 1992, S. 71f.

^[14] Grundgesetz, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2002. (die nachfolgenden Artikel des Grundgesetzes werden im Satz oder am Ende des Satzes in Klammern zitiert)

^[15] Vgl. Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 39.

^[16] Ismayr, Wolfgang, Der Deutsche Bundestag, Opladen 2000, S. 178.

^[17] Vgl. Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 46.

^[18] Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 63.

^[19] Kirchhof, Paul/ Kreuter-Kirchhof, Charlotte, Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland, 40., neubearb. Aufl., Heidelberg 2005, GOBT § 62. (alle nachfolgenden Paragraphen der GOBT werden im Satz oder am Ende des Satzes in Klammern zitiert)

^[20] Vgl. Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 70.

^[21] Zeh, Wolfgang, Der Bundestag als Forum und zentraler Ort der politischen Willensbildung. Die Ausschüsse. Das Ausschusssystem im Bundestag, in: Schneider, Hans-Peter/ Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989, S. 1091.

^[22] Vgl. Ismayr, Wolfgang, Der Deutsche Bundestag, Opladen 2000, S. 179f.

^[23] Vgl. Schick, Rupert, Petitionen. Von der Untertanenbitte zum Bürgerrecht, 2., überarb. Aufl., Heidelberg 1992, S. 40.

^[24] Vgl. Gorges, Renate, So arbeiten Regierung und Parlament. Organisation, Zusammenarbeit und Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem, Rheinbreitbach 1992, S. 87.

^[25] Busch, Eckart, Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl., Heidelberg 1991, S. 81.