Wahlrechtsdiskussion zum 2. Bundestag 1949-1953

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definitionen der Begriffe „Mehrheitswahlrecht“ und „Verhältniswahlrecht“
2.1 „Mehrheitswahlrecht“
2.2 „Verhältniswahlrecht“

3. Historische und politische Elemente der Wahlrechtsentwicklung zum 1.Bundestag
3.1 Einflüsse in den Besatzungszonen und frühe deutsche Stellungsnahmen
3.2 Die Parteien in der Wahlrechtsdiskussion
3.3 Das 1.Bundestagswahlgesetz und seine Auswirkungen auf die Parteienkonstellation

4. Die Diskussion zum 2.Bundestagswahlgesetz
4.1 Die Ausgangssituation nach der 1.Bundestagswahl
4.2 Mehrheitswahltendenzen in den Jahren 1950-1951
4.3 Die Wahlrechtsfrage in der Koalition
4.4 Die Ausschussberatungen um das Wahlgesetz zum 2.Bundestag

5. Schlussbetrachtung

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die folgende Darstellung zur Wahlrechtsdiskussion zum 2.Bundestag (1949-1953) befasst sich in erster Linie mit der Entwicklung zum 2.Bundestagswahlgesetz und der Frage ob das Wahlsystem als Instrument zur „Perfektionierung“ der Demokratie oder zur Machtakkumulation betrachtet wurde.

Zu Beginn dieser Arbeit folgt ein Kapitel mit den Definitionen der Begriffe „Mehrheitswahlrecht“ und „Verhältniswahlrecht“.

Anschließend werden die historischen und politischen Elemente der Wahlrechtsdiskussion zum 1.Bundestag betrachtet. Hier werden vorrangig die verschiedenen Einflüsse in den Besatzungszonen und die frühen deutschen Stellungnahmen zum Thema Wahlrecht untersucht. Weiter wird das politische Kräftefeld, aus welchem heraus sich der für die Zukunft wichtige Wahlrechtskompromiss zum 1.Bundestag entwickelte, betrachtet.

Ferner werden die Positionen der verschiedenen Parteien zur Wahlrechtsfrage untersucht.

Im Hauptteil dieser Abhandlung steht dann die Debatte zum Wahlrecht zum 2.Bundestag in den Jahren 1949-1953 im Mittelpunkt der Untersuchungen. Besondere Beachtung finden die Fragen nach der Gestaltung der politischen Situation nach der 1. Bundestagswahl von 1949 und wie sich die Tendenzen zum Mehrheitswahlrecht in weiten Teilen der Parteien in den Jahren 1950-1951 erklären lassen.

Anhand der Wahlrechtsdiskussion soll die Frage behandelt werden, ob die eigentliche Funktion und Bedeutung von Wahlen wie die Legitimation die Entscheidung über die Zuweisung von politischer Macht oder die Rekrutierung von politischen Eliten nicht von persönlichen oder parteipolitischen Machtstreben und Machtakkumulation überlagert werden. Die Diskussion zur Wahlrechtsgestaltung zeigte sich auch immer eng an die Diskussion um mögliche Koalitionsalternativen verbunden. Wie waren die Motive der politischen Akteure zur Wahlrechtsdebatte gelagert? Durch die Kompetenzen zur Wahlrechtsgestaltung der Abgeordneten ergab sich ein weitreichender Machtfaktor unter den Gesichtspunkten des Machtgewinns, Machterhaltes und der Machtanwendung. Die Möglichkeit, auf die Wahlrechtsgestaltung Einfluss zu nehmen, enthält das Element zur Verlängerung und Sicherung der eigenen Herrschaftsposition sowie auch das Element zum Ausbau der eigenen Herrschaft.

Aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Abhandlung wurde auf weiter vertiefendes Eingehen auf die Problematik der Verfassungsrechtssprechung im Zusammenhang mit dem Wahlrecht verzichtet.

Als wesentliche Grundlage für diese Ausarbeitung diente die Darstellung von Erhard H.M. Lange welche trotz ihres Erscheinungsjahrs, 1975, als immer noch aktuellste und umfangreichste Lektüre zu diesem recht „stiefmütterlich“ behandeltem Themenkomplex angesehen werden kann.

2. Definitionen der Begriffe „Mehrheitswahlrecht“ und „Verhältniswahlrecht“

2.1 „Mehrheitswahlrecht“

Das Mehrheitswahlrecht lässt sich in Relative Mehrheitswahl, Absolute Mehrheitswahl, Mehrheitswahl in Mehrpersonenkreisen und Grabenwahlsystem unterscheiden. Von entscheidender Bedeutung sind jedoch hauptsächlich die relative und die absolute Mehrheitswahl. Die Relative Mehrheitswahl gilt als das klassische Wahlsystem. Hier steht nicht die Partei als Einheit, sondern jede einzelne zu wählende Person im Vordergrund. Man spricht daher auch von einer Persönlichkeitswahl. Die Zahl der Wahlkreise in dem jeweiligen Wahlgebiet richtet sich nach der Anzahl der zu wählenden Abgeordneten. Der Wähler hat eine Stimme, mit der er einen Abgeordneten wählt. Der Kandidat, der in einem Wahlgang die meisten Stimmen erhalten hat, wird ins Parlament gewählt. Die Stimmen für die Gegenkandidaten bleiben ohne jede Wirkung. Das Relative Mehrheitswahlrecht führt tendenziell zu einem Zweiparteiensystem, da kleinere Parteien kaum eine Chance haben, die Mehrheit in einem Wahlkreis zu erzielen, hingegen Regionalparteien durch die Relative Mehrheitswahl begünstigt werden. Die Bildung von Regierungskoalitionen ist die Ausnahme. Es kann leicht zu einem Regierungswechsel kommen, da der Wähler aufgrund von nicht vorhandenen Interessenparteien eher bereit ist, die Parteipräferenz zu wechseln und nur geringe Veränderungen in der Wählerschaft notwendig sind, um einen Wechsel der Mehrheit im Parlament zu erzielen. Der „Mehrheitsbildende Effekt“ verwandelt einen kleinen Stimmenvorteil in eine deutliche Mehrheit. Die erschaffene, absolute Mandatsmehrheit wird „Künstliche Mehrheit- manufactured majorities“ genannt.

Im Unterschied zur Relativen Mehrheitswahl muss in einem absoluten Mehrheitswahlverfahren ein Kandidat, um ins Parlament gewählt zu werden, in einem Wahlkreis mindestens 50% der Stimmen erhalten. Wenn der jeweilige Kandidat im ersten Wahlgang nicht mit einer absoluten Mehrheit gewählt wurde, wird ein zweiter Wahlgang notwendig, der entweder eine Stichwahl zwischen den beiden erfolgreichsten Kandidaten darstellt oder durch eine relative Mehrheitswahl aus frei aufgestellten Kandidaten ein Abgeordneter hervorgeht. Die absolute Mehrheitswahl soll wie die relative Mehrheitswahl zu klaren Mehrheiten im Parlament führen. Der Effekt der künstlichen Mehrheiten tritt hier schwächer hervor und die Möglichkeit eines Mehrparteiensystems erhöht sich, wobei zumeist zwei ideologische Blöcke gegenüberstehen und ähnlich einem Zweiparteiensystem funktionieren.

Die vorrangige Funktion der Wahl nach dem Mehrheitsprinzip ist die, eine stabile Regierung aufzubauen, die in Form von parteilicher Mehrheitsregierung verwirklicht wird. Ein Einwand dagegen ist die ungleiche Verteilung des Gewichts der Stimmen. Ein wesentlicher Vorteil einer Mehrheitswahl liegt für die Regierung in dem Zweiparteiensystem, zu der vor allem das relative Mehrheitssystem führt. Dadurch werden klare Fronten und Verantwortlichkeit zwischen Regierung und Opposition geschaffen. Es gibt also nur zwei verschiedene Positionen, die vertreten werden müssen und zwischen denen entschieden werden muss. Eine Einschränkung ist allerdings, dass es nicht unbedingt zu einem Zweiparteiensystem kommen muss, daher ist eine absolute Sicherung für diese klaren Fronten nicht gewährleistet. Auch der Zusammenhang zwischen Stimmabgabe und Wahlergebnis wird bei einer Mehrheitswahl offensichtlich. Eine eventuell notwendig werdende Stichwahl beim absoluten Mehrheitswahlsystem ist als eine Erschwernis des Wahlvorgangs anzusehen, welche die Wahl schwieriger werden lässt, sie zudem verlängert und meist zu Wahlempfehlungen der unterlegenen Kandidaten für einen der beiden Stichkandidaten führt . Des Weiteren wird eine Parteienzersplitterung vermieden, da kleinere Parteien erst gar nicht die Chance auf Parlamentsmandate haben. Sie haben nur in Hochburgen die Chance, Mandate zu erlangen. Das Mehrheitswahlrecht enthält also eine versteckte Sperrklausel, die beinhaltet, dass diejenigen Parteien automatisch ausscheiden, die nicht die relative Mehrheit der Wählerstimmen erlangen. Dieser Vorteil entsteht nur bei der relativen Mehrheitswahl. Durch andere Formen kann die Zersplitterung von Parteien nicht vermieden werden. Der Wähler muss über das System der Mehrheitswahl seinen klaren Willen äußern. Dieser entscheidet mit seiner Wählerstimme direkt über die Zusammensetzung von Regierung und Opposition, die Regierung wird nicht über Koalitionsverhandlungen gebildet.

Weil in jedem Wahlkreis nur ein Kandidat als Sieger der Wahl hervorgeht, sind im gesamten Wahlkampf Strukturen eines Wettkampfs zu erkennen. Dies hat aber auch zur Folge, dass kleinere Parteien sich keine realen Chancen ausrechnen und somit gar nicht erst zur Wahl antreten und die großen etablierten Parteien ihre politischen Anstrengungen in sicher geglaubten Hochburgen minimieren. Ein weiterer Vorteil der Mehrheitswahl ist, dass sie eigentlich eine Persönlichkeitswahl darstellt, wodurch nur eine geringe Distanz zwischen Wählern und Gewählten im Wahlkreis entsteht. Außerdem ist der Abgeordnete durch seine unmittelbare Nähe zum Wähler unabhängiger von der Partei und nicht so sehr listenplatzierungsabhängig wie der Abgeordnete im Verhältniswahlsystem. Durch das Mehrheitswahlrecht werden Regierungswechsel gefördert, da bereits durch eine relativ geringe Anzahl von Wählern, welche ihre Parteipräferenz wechseln, ein hoher Mandats-Zugewinn oder –Verlust für eine Parteien bedeuten kann. Eine politische Mäßigung wird dadurch erzielt, dass die konkurrierenden Parteien ihre Programmatik auf die Wählerschaft der Mitte abzielen müssen, da diese das Wahlergebnis entscheidend beeinflussen.^[1]

2.2 „Verhältniswahlrecht“

Das Ziel des Verhältniswahlrechts ist, allen im Volk vorhandenen politischen Richtungen gemäß ihrem Stimmenanteil eine entsprechende Vertretung im Parlament zu ermöglichen und außerdem die Interessen der Gesellschaft durch das Parlament widerzuspiegeln. Die Anzahl der Sitze im Parlament, die jede Partei erhält, ist proportional zur Anzahl der Stimmen. Durch das Verhältniswahlsystem wird auch kleinen Parteien eine Chance eingeräumt, an der Regierung beteiligt zu sein. Die Tendenzen zu einer Zweiparteiendemokratie sind gering. Im Unterschied zum Mehrheitswahlrecht, bei dem die Persönlichkeitswahl ausschlaggebend ist, steht beim Verhältniswahlrecht die Wahl von Parteien, d.h. von Vertretungen der politischen Interessen im Vordergrund. Als Folge davon ist die Aufsplitterung des Parlaments in verschiedene Fraktionen zu nennen. Die Regierung können meist nur durch Koalitionen gebildet werden. Die Regierungsbildung kann allerdings durch die Vielzahl der zu wählenden Parteien erschwert werden, da diese wiederum die Konsensfindung im Gremium erschweren. Das Verhältniswahlsystem erfordert zudem ein relativ kompliziertes Auszählverfahren der Stimmen nach Hare/Niemeyer oder d`Hondt.

Splitterparteien haben im Gegensatz zum Mehrheitswahlrecht im Verhältniswahlrecht eine Chance an der Regierungsbildung beteiligt zu sein, die erhöht wird, umso größer die Wahlkreise sind. Kennzeichnend für dieses Wahlverfahren ist weiter, dass der Wähler nur selten seine Parteipräferenzen wechselt. Die Verhältniswahl kann als besonders gerecht bezeichnet werden. Die Gründe hierfür sind, dass auch Minderheiten im Verhältnis zu ihrer Stärke berücksichtigt werden und sich jede Wählerstimme durch den gleichen Erfolgswert auszeichnet. Des Weiteren besteht das Bemühen, möglichst alle im Volk vorhandenen Meinungen und Interessen im Parlament zu vertreten. Hierbei handelt es sich allerdings um eine formale Gerechtigkeit, wie bei näherer Betrachtung deutlich wird. Das System kann als ungerecht betrachtet werden, wenn z.B. eine kleine Partei durch die Bildung einer Koalition mehr Einfluss im Parlament erlangt als ihr durch Wählerstimmen eigentlich zukommen würde.

Im Unterschied zur Mehrheitswahl hat der Wähler bei der Verhältniswahl nicht so ausgeprägte politische Entscheidungsgewalt, da die Regierungsbildung nicht unmittelbar abhängig vom Wähler ist. Die Verhältniswahl gibt relativ genau die in der Wählerschaft vorhandenen Präferenzen wieder. Die Meinungen der Bürger werden in der Regierung im Verhältnis zur Stimmenzahl vertreten. Nachteilig wirkt sich aus, dass sich programmatisch nah stehende Parteien um die gleiche Wählerschaft bemühen und somit trotz ihrer ideologischen Nähe stärker bekämpfen als den politischen Gegner vom anderen Ende des Parteienspektrums. Die Parteien werden nach eigener Dynamik durch das Verhältniswahlrecht verformt. Der scheinbaren Einfachheit dieses Wahlsystems steht allerdings das komplizierte Berechnungsverfahren der Wählerstimmen gegenüber. Der nicht ganz deutlich nachvollziehbare Zusammenhang zwischen Wahlergebnis und Stimmabgabe kann bei den Wählern Misstrauen hervorrufen. Im Verhältniswahlsystem kommt es leichter zur Bildung von neuen Parteien, was eine ständige Dynamik im Parlament fördert und gleichzeitig die Ausbildung von extremen politischen Umschwüngen verhindert. Die in der Bevölkerung auftretenden Veränderungen und Entwicklungen der Meinungen und Interessen sowie Wandlungen in der gesellschaftlichen Struktur können über die Wahl deutlich gemacht und berücksichtigt werden. Im Gegensatz zur Mehrheitswahl können hier allerdings durch die bei der Verhältniswahl entstehenden Parteienzersplitterungen radikale und extremistische Gruppen begünstigt werden, die im Mehrheitswahlsystem nur in Wahlkreisen mit Hochburgen eine Chance hätten. Ein weiterer Vorteil ist, dass eine Manipulation von Wahlergebnissen weitgehend ausgeschlossen werden kann, da die Wahlkreise nicht nach Interessen der Parteien eingeteilt werden. So wird z.B. eine Wahlkreiseinteilung nach Hochburgen von bestimmten Parteien verhindert, obwohl auch Möglichkeiten bestehen, eine solche Manipulation in der Mehrheitswahl zu vermeiden. Dieser Punkt kann auch nur dann als Vorteil betrachtet werden, wenn eine vollständige Verrechnung außerhalb der Wahlkreise durch überregionale Listen gewährleistet ist. Die Regierungsbildung ist beim Verhältniswahlsystem kaum vom Wähler, sondern von der jeweiligen Parteienkonstellation und der Koalitionsbildung abhängig. Diese wird jedoch dadurch erschwert, dass in der Regel keine Mehrheiten vorhanden sind. Es besteht für die Regierung die Gefahr der Schwäche und Handlungsunfähigkeit und daraus resultierenden Regierungskrisen. Weiter ist in diesem Wahlsystem eine bessere Auswahl der Kandidaten gegeben. Über die Parteileitung und Listen ist es möglich, auch die Vertretung von nicht populären Experten, die dennoch notwendig für die Regierung sind, zu erwirken. Die Parteileitung wird somit entscheidender Träger der Macht.

Die Interessenvertretungen sind in Interessenverbänden organisiert und auf den in den Listen eingeräumten Plätzen gesichert. Wird dieser Zugang versperrt, kann es vorkommen, dass Interessen anders organisiert und nicht mehr kontrollierbar vertreten werden. Wenn aber Interessenpolitik über die reinen Interessenparteien betrieben wird, wie dies nur im Verhältniswahlrecht möglich ist, wird dadurch die Funktion des Parlaments gefährdet.^[2]

3. Historische und politische Elemente der Wahlrechtsentwicklung zum 1. Bundestag

3.1 Besatzungspolitische Einflüsse auf das Wahlrecht und frühe deutsche Stellungsnahmen

Die Entwicklungstendenzen der deutschen Wahlrechtsgestaltung wurden bereits durch die Strukturpolitik der Westalliierten vorgegeben, wobei die Vorstellungen gemäß der erwünschten politischen Entwicklung nicht einheitlich waren. Es herrschte zwar in der politischen Grundhaltung Einstimmigkeit, jedoch wurden unterschiedliche Akzente gesetzt.

[...]

^[1] Nohlen, Dieter: Wahlrecht und Parteiensystem. 3., völlig überarbeitete Auflg., Opladen 2000, S.121-155

^[2] Nohlen, Dieter: Wahlrecht und Parteiensystem. 3., völlig überarbeitete Auflg., Opladen 2000, S.121-155