Legitimationskrise des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? Ein Vergleich öffentlich-rechtlicher und privat-kommerzieller Radionachrichten in Niedersachsen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Fragestellung und Thesengenerierung
1.2. Aufbau der Arbeit
1.3. Zur Relevanz von Radionachrichten
1.4. Die Untersuchungsmethode

2. Die Bedeutung von Massenmedien in der Demokratie

3. Deutsche Rundfunkgeschichte - Ein Überblick
3.1. Rundfunk im Staatskorsett: Die Weimarer Republik
3.2. Rundfunk als Propagandainstrument während der NS-Diktatur
3.3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Bollwerk der Demokratie

4. Vom öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopol zum dualen System
4.1. Das Grundgesetz als Garant für Rundfunk- und Informationsfreiheit
4.2. Das Bundesverfassungsgericht als medienpolitischer Akteur
4.2.1. Das 1. Fernsehurteil als Magna Charta des Rundfunks
4.2.2. Grünes Licht für den Privatfunk: Das FRAG-Urteil
4.2.3. Anforderungsprofile im dualen System: Das Niedersachsen-Urteil
4.2.4. Präzisierung der Grundversorgung durch den Baden-Württemberg-Beschluss
4.2.5. Bestands- und Entwicklungsgarantie durch das Nordrhein-Westfalen-Urteil
4.3. Rundfunkstaatsvertrag als bundesweiter Ordnungsrahmen
4.4. Der NDR-Staatsvertrag
4.5. Das Niedersächsische Mediengesetz

5. Weder dual, noch System? Eine Analyse des dualen Rundfunks in Deutschland
5.1. Strukturmerkmale und Organisationsformen
5.1.1. Aufbau einer öffentlich-rechtlichen Anstalt am Beispiel des NDR
5.1.2. Aufbau eines privaten Rundfunkanbieters am Beispiel von radio ffn
5.1.3. Niedersächsische Landesmedienanstalt
5.2. Miteinander - Nebeneinander - Gegeneinander: Der Kampf der zwei Säulen
5.2.1. Fehler im System? Eine Strukturanalyse
5.2.2. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk zwischen Grund- und Mindestversorgung
5.2.3. Bestands- und Entwicklungsgarantie als „Freifahrtsschein“?
5.2.4. Gebührenfinanzierung und Werbemarkt
5.2.5. Kein „Freibrief“: Die Aufgaben des privat-kommerziellen Rundfunks
5.3. Zwischenfazit: Duales System auf morschen Säulen?

6. Fallstudie: Untersuchung des Nachrichtenangebots im öffentlich-rechtlichen 58 und privat-kommerziellen Hörfunk in Niedersachsen
6.1. Fragestellung und Hypothesen
6.2. Untersuchungsgegenstand und Abgrenzung
6.3. Analyseeinheiten
6.3.1. NDR 2
6.3.2. N-Joy
6.3.3. radio ffn
6.3.4. Hit-Radio Antenne
6.4. Methode: Die Inhaltsanalyse
6.5. Kategorien als Erhebungsinstrument
6.6. Quantitative Analyse des Nachrichtenangebots
6.6.1. Umfang der Nachrichten
6.6.2. Darstellungsformen
6.6.3. Themenfelder
6.6.4. Themenvielfalt
6.6.5. Aspektvielfalt
6.6.6. Räumlicher Bezug
6.6.7. Verständlichkeitsanalyse
6.7. Zusammenfassung und Interpretation der quantitativen Ergebnisse
6.8. Erweiterung der Analyse um qualitative Ansätze
6.8.1. Methodendiskussion
6.8.2. Nachrichtengrundsätze und weitere Gütekriterien
6.8.3. Auswahl der Nachrichtentexte
6.8.4. Qualitative Untersuchung der Radionachrichten
6.8.4.1.NDR2
6.8.4.2.N-Joy
6.8.4.3.radio ffn
6.8.4.4.Hit-Radio Antenne
6.9. Zusammenfassung und Interpretation der qualitativen Ergebnisse
6.10.Kritische Reflexion und mögliche Konsequenzen

7. Fazit und Ausblick: Legitimationskrise des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?

Literaturverzeichnis

Anhang

Codebogen

Codebuch

Transkripte

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Rundfunkteilnehmerzahlen in Deutschland

Abbildung 2: Zusammensetzung des NDR-Rundfunkrates nach Interessensgruppen

Abbildung 3: Aufgaben der Kontrollgremien

Abbildung 4: Organigramm des NDR

Abbildung 5: Werbeumsätze auf dem niedersächsischen Hörfunkmarkt

Abbildung 6: Erträge der Landesrundfunkanstalten

Abbildung 7: Einschaltquoten im Tagesverlauf

Abbildung 8: Durchschnittliche Brutto-Länge der Nachrichten

Abbildung 9: Durchschnittliche Anzahl der Meldungen pro Nachrichtensendung

Abbildung 10: Durchschnittliche Dauer einer Meldung

Abbildung 11: Journalistische Darstellungsformen - Absolute Zahlen

Abbildung 12: Behandelte Themenfelder in Prozent

Abbildung 13: Verschiedene Themen pro Tag

Abbildung 14: Kontinuierliche Themen pro Tag

Abbildung 15: Neue Themenaspekte pro Tag

Abbildung 16: Räumlicher Bezug der behandelten Themen

Abbildung 17: Verständlichkeitsanalyse - Mittlere Zahl der Wörter pro Satz

1. Einleitung

„ Der ö ffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich durch Rundfunkgeb ü hren, Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen Einnahmen; vorrangige Finanzierungsquelle ist die Rundfunkgeb ü hr. [...] Das Bereithalten eines Rundfunkempfangsger ä tes begr ü ndet auch k ü nftig die Rundfunkgeb ü hrenpflicht. “ (Rundfunkstaatsvertrag § 13 Abs. 1 und 2)

Wer in der Bundesrepublik Deutschland ein Radio oder einen Fernseher besitzt, ist gesetzlich dazu verpflichtet, Rundfunkgebühren zu zahlen. Ob er dabei die öffentlich-rechtlichen, oder ausschließlich privat-kommerzielle Angebote nutzt, ist unerheblich. Die Rundfunkgebühr von derzeit 17,03 Euro für einen Fernseher beziehungsweise einen Fernseher und ein Radio kommt dabei fast in vollem Umfang den öffentlich-rechtlichen Veranstaltern zu Gute.

Wie aber rechtfertigt sich diese Gebühr? Warum ist jeder Rundfunkteilnehmer gesetzlich zur Zahlung verpflichtet, selbst dann, wenn er ausschließlich privat-kommerzielle Anbieter sieht und hört, welche sich lediglich aus Werbeeinahmen finanzieren? Gibt es so etwas wie einen „Mehrwert“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? Oder hat das duale System aufgrund zunehmender Konvergenz bereits ausgedient? Seit Ende der achtziger Jahre beherrschen diese Fragen die öffentliche, die medienpolitische und die wissenschaftliche Diskussion. Dabei haben sie jedoch nicht an Brisanz verloren, im Gegenteil: Die jüngste Verfassungsbeschwerde¹ im Zusammenhang mit der Gebührenerhöhung zeigt, wie aktuell die Debatte über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch im Jahr 2006 ist.

1.1. Fragestellung und Thesengenerierung

Die vorliegende Arbeit greift die Diskussion um eine Legitimationskrise des öffentlichrechtlichen Rundfunks auf. Sie nähert sich dem Thema auf zwei Wegen:

Zunächst analysiert sie die Entstehung des öffentlich-rechtlichen und des privat- kommerziellen Rundfunks, die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen sowie die daraus resultierenden Rechte und Pflichten. Ein Überblick über die verschiedenen Standpunkte der medienpolitischen Akteure und die politisch und wirtschaftlich motivierten Versuche der Einflussnahme auf den Rundfunk runden den ersten Abschnitt dieser Arbeit ab. Diese grundlegenden Erläuterungen zu Geschichte, Recht und Struktur enden mit einem Zwischenfazit in Kapitel 5.3.

Die Ergebnisse werden dann stichprobenartig in einem empirischen Teil überprüft. Hierbei geht es explizit um einen Vergleich der Informationsleistung des öffentlich-rechtlichen und des privat-kommerziellen Hörfunks in Niedersachsen. Der NDR-Staatsvertrag verpflichtet beispielsweise den Sender, "den Rundfunkteilnehmern und Rundfunkteilnehmerinnen einen objektiven und umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und länderbezogene Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben" (§5 Abs. 1 NDR-StV). Unter angemessener Berücksichtung der norddeutschen Region soll der NDR informieren, bilden, beraten und unterhalten. Die privat-kommerziellen Anbieter radio ffn und Hit-Radio Antenne sind durch das Niedersächsische Landesmediengesetz dazu verpflichtet, „die Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens in Niedersachsen tagesaktuell“ (NMedienG §15 Abs. 1) darzustellen. Dabei sind sowohl der öffentlich-rechtliche als auch der privat-kommerzielle Rundfunk „der freien individuellen und öffentlichen Da das Bundesverfassungsgericht in seinem Niedersachsen-Urteil 1986 an den privat- kommerziellen Rundfunk geringere Anforderungen als an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gestellt hat, steht zu vermuten, dass auch die Informationsleistung der Privaten dementsprechend geringer ausfallen wird. Mehr noch: Die Karlsruher Richter machten sogar das Funktionieren des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die Sicherstellung der Grundversorgung der Bürger mit Informationen, Bildung und Unterhaltung zur Vorraussetzung für die Existenz des privaten Rundfunks. Als Konsequenz dieser Überlegungen generiere ich folgende Thesen, die im Verlauf dieser Arbeit zu prüfen sind.

Das Informationsangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist dem des privatkommerziellen Rundfunks bei weitem überlegen weil:

- die Öffentlich-Rechtlichen aufgrund ihrer Gebührenfinanzierung unabhängig vom Wettbewerbs- und Quotendruck sind.
- die Öffentlich-Rechtlichen durch den verfassungsrechtlich festgelegten Grundversorgungsauftrag zur Meinungs- und Informationsvielfalt verpflichtet sind.

1.2. Aufbau der Arbeit

Die Vorarbeit in den Kapiteln zwei bis vier findet auf der Makroebene statt. Dabei wird zunächst auf die politische Funktion von Massenmedien in demokratisch verfassten Gesellschaften wie der Bundesrepublik Deutschland eingegangen. Es folgt ein historischer Abriss über die Entwicklung des Rundfunks während der Weimarer Republik, der NS- Diktatur und der alliierten Besatzung. In diesem Kapitel wird deutlich, dass der Rundfunk längst nicht immer eine demokratiestabilisierende Funktion innehatte, sondern während des Dritten Reichs auch zur Etablierung und Aufrechterhaltung der nationalsozialistischen Diktatur missbraucht worden ist. Daraus erschließt sich im Anschluss die Entscheidung der alliierten Besatzungsmächte, in Deutschland ein föderal organisiertes, öffentlich-rechtliches Rundfunksystem zu etablieren.

Das vierte Kapitel beschreibt die Entwicklung vom öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopol zum dualen Rundfunksystem. Dabei wird auch die technische Entwicklung eine wichtige Rolle spielen. Denn durch Breitbandverkabelung, Satellitenübertragung und eine Ausweitung der UKW-Frequenzen wurden die Voraussetzungen für privat-kommerziellen Rundfunk geschaffen. Gesetze und exekutive Entscheidungen, die auf die neue technische Situation reagierten, gab es jedoch kaum. Um diesen Mangel auszugleichen, fungierte das Bundesverfassungsgericht immer wieder als „Ersatzgesetzgeber“ (Tonnenmacher 2003: 80). Dabei galt es stets, zwischen den verschiedenen Interessengruppen sorgfältig abzuwägen. Die vorliegende Arbeit würdigt daher das Bundesverfassungsgericht als medienpolitischen Akteur und zeichnet die maßgeblichen Entscheidungen, welche die Rundfunkentwicklung in Deutschland bis heute prägen, nach. Zudem werden weitere rechtliche Rahmenbedingungen wie der Rundfunkstaatsvertrag, der NDR-Staatsvertrag und das Niedersächsische Landesmediengesetz erläutert.

Der fünfte Abschnitt wechselt von der Makro- auf die Mesoebene. Dabei werden am Beispiel des NDR und radio ffn die Strukturmerkmale öffentlich-rechtlicher und privat-kommerzieller Anbieter gegenübergestellt. Anschließend findet eine Strukturanalyse des dualen Rundfunksystems statt, um seine Stärken, Schwächen und Widersprüche herauszuarbeiten. Im Fokus stehen dabei der bundesverfassungsgerichtlich zugesprochene Grundversorgungsauftrag, die Bestands- und Entwicklungsgarantie, die Funktion der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung sowie die Gebührenfinanzierung und der asymmetrische Zugang zum Werbemarkt. Abschließend wird in diesem Kapitel zu klären sein, ob, und wenn ja, warum sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk überhaupt legitimieren muss - oder ob möglicherweise nicht eher eine „politische Verkehrung der verfassungsrechtlichen Legitimationslage“ (Eifert/Hoffmann-Riem 1999: 103) vorliegt. Dieser Abschnitt endet mit einem Zwischenfazit und einer ersten Überprüfung der in Kapitel

1.1. aufgestellten Thesen.

Das sechste Kapitel untersucht schließlich auf der Mikroebene das Informationsangebot öffentlich-rechtlicher und privat-kommerzieller Hörfunkanbieter in Niedersachsen unter Einbeziehung der anfangs aufgestellten Thesen. Unter „Informationsangebot“ wird an dieser Stelle ausschließlich das Nachrichtenangebot verstanden, obwohl auch Elemente wie der Verkehrsservice oder das Wetter Informationen für den Hörer bereithalten. Als Analyseeinheiten dienen die öffentlich-rechtlichen Anstalten NDR2 und N-Joy sowie die privaten Sender radio ffn und Hit-Radio Antenne. Alle vier sind landesweit in Niedersachsen zu empfangen und wurden zudem wegen ihrer ähnlichen Selbstdarstellung und Zielgruppenausrichtung ausgesucht. Die Entscheidung für das Bundesland Niedersachsen fiel zum einen aus Praktikabilitätsgründen und zum anderen aufgrund der hier vorherrschenden medienpolitischen und medienstrukturellen Besonderheiten.²

Das siebte Kapitel fasst schließlich die Ergebnisse der empirischen Untersuchung und der Literaturdiskussion zusammen. Es wird versucht, die exemplarische Fallstudie in einen gesamtwissenschaftlichen Kontext zu integrieren. Eine abschließende Diskussion und ein Ausblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Zukunft runden die Arbeit ab.

1.3. Zur Relevanz von Radionachrichten

Fast jeder Bürger in Deutschland hört Radio - unabhängig von Geschlecht, Alter und Ausbildungsstand. 94 Prozent der Deutschen haben in den letzten vierzehn Tagen mindestens einen Radiosender gehört und 80 Prozent hören sogar täglich Radio. Die durchschnittliche Hördauer pro Tag beträgt 3 Stunden und 20 Minuten (vgl. Media Analyse 2006 I). Diese Zahlen belegen eindrucksvoll die Allgegenwärtigkeit des Hörfunks. Zum Vergleich: Nur rund 51 Prozent der Deutschen greifen täglich zur Zeitung (vgl. Langzeitstudie Massenkommunikation in: Ridder/Engel 2005: 424). Somit sind Radionachrichten neben dem Fernsehen für viele Deutsche die einzige Informationsquelle.

Studien belegen außerdem, dass Radionachrichten kein Abschalt-, sondern eher ein Einschaltfaktor sind, und dass sogar bevorzugt zu ausführlichen Sendungen hingeschaltet wird (vgl. Peters 2003: 203). Dieses Ergebnis ist von besonderer Relevanz, da das Radio kein Einschalt- sondern ein Begleitmedium ist (vgl. Wöste 1999: 527). Die Relevanz von Radionachrichten wird zusätzlich durch die Nutzungsmotive der Hörer unterstrichen: 84 Prozent schalten das Radio ein, weil sie sich informieren wollen (vgl. ebd.: 428).

1.4. Die Untersuchungsmethode

Durch eine exemplarische Fallstudie sollen die mithilfe der wissenschaftlichen Literatur gewonnenen Erkenntnisse stichprobenartig am Beispiel des Informationsangebotes von Radionachrichten in Niedersachsen überprüft werden. Die empirische Untersuchung besitzt aufgrund ihres begrenzten Umfangs und der willkürlichen Auswahl der Analysetage keinerlei Anspruch auf Repräsentativität. Gleichzeitig ist sie aber in der Lage, gewisse Trends oder Tendenzen in der niedersächsischen Hörfunklandschaft aufzudecken. Dies dient zum einen der Hypothesenüberprüfung und soll zum anderen zur Weiterentwicklung von Hypothesen anregen. Somit kann die vorliegende Arbeit als Wegbereiter für anschließende Untersuchungen betrachtet werden.

Insgesamt werden dazu an zwei Tagen jeweils drei Nachrichtensendungen der vier vorgestellten Sender analysiert. Dabei handelt es sich um die 7-, 13-, und 16-Uhr-Sendungen vom 10.5. und 12.5.2006. Die Auswahl erklärt sich durch die Einschaltquoten, die besonders am Morgen sehr hoch sind und nach einem Rückgang am Mittag und Nachmittag noch einmal ansteigen. Die Sendung um 7 Uhr besitzt eine Art „Frühwarnfunktion“ zur allgemeinen Nachrichtenlage und informiert, was in der Nacht geschehen ist. In den Mittagsstunden erwartet der Hörer einen ersten Zwischenbericht des Tages und am späten Nachmittag, während der so genannten „Drive-Time“, liefern Radionachrichten eine Zusammenfassung was den Tag über geschehen ist; noch vor den Fernsehnachrichten am Abend (vgl. Volpers et al. 2005: 17 f.).

Alle Nachrichtensendungen werden aufgezeichnet und anschließend transkribiert.³ Als Analysemethode dient die quantitative Inhaltsanalyse. Die Kategorienbildung erfolgt in Anlehnung an die einschlägige wissenschaftliche Literatur sowohl deduktiv⁴ als auch induktiv. Um die Informationsleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit der des privat-kommerziellen Rundfunks zu vergleichen, werden folgende Kategorien gebildet und analysiert: Umfang der Nachrichten, Darstellungsformen, Themenfelder, Themenvielfalt, Aspektvielfalt, räumlicher Bezug und Verständlichkeit.⁵ Mit ihrer Hilfe soll unter anderem untersucht werden, welche Sender ihren Nachrichten viel und welche wenig Sendezeit einräumen, über wie viele verschiedene Themen ein Hörer in den drei wichtigsten Radionachrichtensendungen des Tages informiert wird und wie hoch die jeweilige Aktualisierungsleistung ist: Werden Meldungen einfach nur umformuliert, oder werden sie im Laufe des Tages mit neuen Aspekten angereichert, so dass ein Mehrwert an Information für den Hörer entsteht? Ebenfalls soll geklärt werden, ob die Anbieter den Verpflichtungen des NDR-Staatsvertrages beziehungsweise des Niedersächsischen Mediengesetzes nachkommen, indem sie Norddeutschland und Niedersachsen in ihrer Berichterstattung besonders berücksichtigen (vgl. NDR-StV §5, Abs. 2 und NMedienG §15 Abs. 1). Die Verständlichkeitsanalyse untersucht, ob die Nachrichtenredakteure der Aufforderung nachkommen, „für die Ohren zu schreiben“ (Horsch et al. 1996: 45) - also kurz und verständlich.

Es wird bereits jetzt erwartet, dass nach einer ersten Auswertung der Ergebnisse weitere Fragen bleiben werden. Denn durch Zählen der Meldungen oder Messen der Nachrichtenlängen lassen sich nur sehr bedingt Rückschlüsse auf die erbrachte Informationsleistung der Nachrichtensendungen ziehen. Eine umfangreiche Meldung lässt zwar mehr inhaltliche Tiefe vermuten als eine kurze Information, die Länge allein ist aber dennoch kein Garant für eine hohe Informationsleistung. Daher wird die Analysemethode im zweiten Schritt um qualitative Aspekte erweitert.⁶

2. Die Bedeutung von Massenmedien in der Demokratie

Zu den klassischen Massenmedien gehören der Rundfunk und die Zeitung. Entgegen dem umgangssprachlichen Gebrauch definiert der Rundfunkstaatsvertrag (RStV) den Rundfunk als Hörfunk und Fernsehen:⁷

„ Rundfunk ist die f ü r die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder l ä ngs oder mittels eines Leiters. “ (RStV § 2 Abs. 1)

Die Bedeutung von Massenmedien ist für die moderne Gesellschaft kaum zu überschätzen. „Sie prägen das Bild der Menschen von ihrer Welt und ihrer weiteren Umwelt vielfach stärker als eigenes Erleben, als Schule oder andere Bildungsinstitutionen“ (Faulenbach 2000: 1). In demokratisch verfassten Gesellschaften werden ihnen in der Regel drei politische Funktionen zugesprochen, die sich häufig überschneiden (vgl. Meyn 2004: 24). Es handelt sich dabei um Information, Mitwirkung an der Meinungsbildung, sowie um Kontrolle und Kritik.

Um ihre Informationsfunktion wahrzunehmen, sollen Medien „so vollständig, sachlich und verständlich wie möglich informieren“ (Chill/Meyn 2000: 3). Dadurch soll der Mediennutzer in die Lage versetzt werden, das öffentliche Geschehen zu verfolgen und die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhänge zu begreifen. Im Optimalfall resultiert daraus ein kritischer und mündiger Bürger, der so gut über den politischen Prozess unterrichtet ist, dass er selbst aktiv daran teilnehmen kann, sei es als Wähler, Parteimitglied oder als Aktivist einer politischen Bewegung (vgl. Meyn 2004: 24 und Chill/Meyn 2000: 3). Durch den Austausch von Informationen tragen die Massenmedien zur Sozialisation des Menschen und zum Verständnis der Welt bei (vgl. Tonnemacher 2003: 43). In diesem Zusammenhang wird auch von einer Integrationsfunktion gesprochen. Dabei wird deutlich, dass sowohl jedes Individuum als auch jede einzelne Gruppe darauf angewiesen ist, durch Massenmedien miteinander ins Gespräch gebracht zu werden. Denn unsere Gesellschaft wird immer großräumiger und unüberschaubarer, so dass die Individualkommunikation längst nicht mehr ausreicht. Wir erfahren einen Großteil der Welt nicht mehr unmittelbar, sondern durch Massenmedien vermittelt: „Was der Einzelne heute weiß, beruht höchstens noch zu 20 Prozent auf eigener Erfahrung. Alles andere wird ihm vor allem durch Presse, Hörfunk und Fernsehen zugetragen“ (Meyn 2004: 24). Dementsprechend leisten Massenmedien einen wesentlichen „Beitrag zur Realitätskonstruktion der Gesellschaft“ (Luhmann 1996: 183). Das heißt, sie beobachten und beschreiben Ereignisse und stellen diese Informationen der Gesellschaft zur Verfügung. Dabei bilden Massenmedien aber die Wirklichkeit nicht originalgetreu ab. Vielmehr konstruieren sie Realität nach eigenen, massenmedialen Regeln. Bereits 1922 hat Walter Lippmann in seinem Buch „Public Opinion“ darauf hingewiesen, dass die Wirklichkeit zu komplex ist, um vom Menschen vollständig erfasst zu werden. Seine Konsequenz lautet, dass die Realität daher auf Stereotypen reduziert wahrgenommen wird. Gleiches gilt laut Lippmann auch für die Medien, die ständig aus einer Flut von Ereignissen selektieren müssen und gar nicht dazu in der Lage sind, die Realität widerzuspiegeln. Dementsprechend vermitteln auch Nachrichten nur eine Reihe spezifischer und stereotypischer Realitätsausschnitte (vgl. Lippmann 1964: 61ff.).

Neben der Informationsfunktion besitzen Massenmedien auch eine Meinungsbildungsfunktion. Hintergrund ist die demokratische Überzeugung, dass Fragen von öffentlichem Interesse in freier und offener Diskussion erörtert werden sollten, und dass im Kampf der verschiedenen Meinungen, die in pluralistisch verfassten, demokratischen Gesellschaften immer wieder aufeinander prallen, sich letztendlich die vernünftigste durchsetzen wird (vgl. Chill/Meyn 2000: 3). Auf der Suche nach tragfähigen Mehrheiten oder Kompromissen stellen Massenmedien „ein Forum dar, auf dem die Konkurrenz der Meinungen ausgetragen wird“ (Tonnemacher 2003: 46).

Auch hier schaffen die Massenmedien Öffentlichkeit. In ihr müssen sich die streitenden Gegner bewähren. Dies können zum Beispiel Politiker der Regierung und der Opposition sein,⁸ oder auch Vertreter von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden. Der Zugang zu diesem „Forum“ steht jedoch nicht allen gesellschaftlichen Gruppen in gleicher Weise offen. Einflussreiche Gruppen, wie zum Beispiel in Parlamenten vertretene Parteien, Kirchen, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände haben bessere Chancen, Zugang zur Medienöffentlichkeit zu bekommen, als politische oder religiöse Minderheiten. Kritiker sehen darin die Gefahr, dass durch diesen asymmetrischen Zugang zum „Meinungsforum“ die ohnehin schon starken Akteure gestärkt und die schwachen weiter geschwächt werden. Idealtypischerweise gehört es zu den Aufgaben der Massenmedien in einer modernen Gesellschaft, die oft divergierenden Interessengruppen in einem angemessen Verhältnis zu Wort kommen zu lassen und somit einen „Meinungspluralismus“ widerzuspiegeln (vgl. Chill/Meyn 2000: 4).

Die Kritik- und Kontrollfunktion der Massenmedien geht über das bisher erwähnte Verbreiten von Informationen und das zur Verfügung stellen eines Forums hinaus. In dieser dritten Funktion beziehen die Medien selbst Stellung. Sie kommentieren aktuelle Entwicklungen in Politik, Wirtschaft oder anderen Themenbereichen und decken dabei Missstände auf. In diesem Zusammenhang wird häufig von den Medien als „Vierte Gewalt“ im Staat, neben Legislative, Exekutive und Judikative, gesprochen (vgl. Eissler 2006). Diese Definition erscheint jedoch fragwürdig, da es in parlamentarischen Systemen keine verfassungsgemäße „Vierte Gewalt“ gibt. Es ist in erster Line Aufgabe der Opposition, die Arbeit der Regierung zu kontrollieren und zu kritisieren. Medien ergänzen eher diese Oppositionsaufgabe, indem sie mit ihren Berichten zu parlamentarischen Anfragen oder Untersuchungsausschüssen anregen (vgl. Chill/Meyn 2000: 4). Zudem setzt das so genannte „Gewaltenteilungsparadigma“ voraus, dass Massenmedien, die als reine Kontrollinstanz angesehen werden sollen, ökonomisch vollkommen unabhängig sein müssten, um der Legislative, Exekutive und Judikative auf einer Höhe gegenüberzustehen. Nur eine solche Unabhängigkeit könnte ein distanziertes und autonomes Verhältnis zwischen Politik und Medien gewährleisten.⁹

Neben den drei genannten politischen Funktionen zählen noch Bildung und Unterhaltung zu den Aufgaben der Massenmedien (vgl. Meyn 2004: 24). Häufig sind diese Bereiche jedoch nicht eindeutig voneinander zu trennen. So enthalten viele Informationen auch Unterhaltung und umgekehrt. Der Trend zum „Infotainment“, einer Vermischung aus Information und Unterhaltung, macht eine klare Abgrenzung beinahe unmöglich. Ähnliches lässt sich beim „Edutainment“ beobachten (vgl. Tonnemacher 2003: 46).

Welche Funktionen speziell der Hörfunk besonders umfangreich erfüllt und für welche er weniger geeignet ist, ist abhängig von den jeweiligen Programmkonzepten und dem Verhältnis von Wort- und Musikanteil im Programm. Für die hier untersuchten Formatradios¹⁰ lässt sich sicherlich eher eine Unterhaltungs- als eine Kritik- und Kontrollfunktion bestimmen. Letztere wird häufig den Zeitungen und dem Fernsehen zugeschrieben. Dennoch kann auch der Hörfunk auf eine Integrationsfunktion verweisen, indem er Menschen miteinander ins Gespräch bringt. Denn nichts leistet „so sehr eine Alltagsintegration von Gesellschaften wie gemeinsame Gesprächsthemen“ (Langenbucher 2003: 335). Und letztendlich wurde in Kapitel 1.3. die Relevanz von Radionachrichten belegt, so dass dieses Medium ganz eindeutig auch eine Informationsfunktion ausübt.

3. Deutsche Rundfunkgeschichte - Ein Überblick

Dieser historische Abriss verschafft einen Überblick über die deutsche Rundfunkgeschichte. Zunächst werden die Restriktionen und die staatliche Nähe während der Weimarer Republik beleuchtet. Dies erleichterte es den Nationalsozialisten, den Rundfunk als Propagandainstrument während der NS-Diktatur zu missbrauchen. Daraus erklärt sich schließlich die Einführung eines föderal organisierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Alliierten nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs.

3.1. Rundfunk im Staatskorsett: Die Weimarer Republik

Die Geburtsstunde des deutschen Rundfunks wird auf den 29. Oktober 1923 datiert. An jenem Tag eröffnete die Berliner Radio Stunde AG den ersten regelmäßigen Rundfunkprogrammdienst. Wenige Tage später folgte mit der Berliner Funk-Stunde die erste Nachrichtensendung. Von einem „Massenmedium“ konnte in dieser Zeit jedoch noch keine Rede sein. Am 1. Januar 1924 gab es in Deutschland lediglich 1.580 Rundfunkteilnehmer. Maßgeblich an der Entwicklung und Etablierung des Radios beteiligt waren die Deutsche Reichspost und private Kapitalgeber. Diese kamen vorwiegend aus der größtenteils brachliegenden Elektroindustrie und hofften auf eine neue Gewinnquelle. Die Allianz aus Elektroindustrie und Staat wurde maßgeblich von Hans Bredow angeführt. Bredow war zunächst Chefingenieur von Telefunken, wurde dann Staatssekretär der Reichspost und sollte später als „deutscher Rundfunkpionier“ in die Geschichte eingehen.

Insgesamt verlief die Einführung des Rundfunks ohne rundfunkrechtliche Rahmenbedingungen und ohne ausreichende gesetzliche Grundlagen (vgl. Altendorfer 2001: 16). In der Weimarer Verfassung wurde das neue Medium nicht ausdrücklich erwähnt, zudem gab es von Beginn an Streit über die Zuständigkeit. Die Länder beriefen sich auf ihre Kulturhoheit, da der Rundfunk als „Kulturträger“ definiert wurde (vgl. Hagen 2005: 73ff.). Demgegenüber standen die Funk- und die Telekommunikationshoheit. Diese Kompetenzen waren eindeutig auf Seiten des Reiches angesiedelt. Mit einem höchst fragwürdigen Verweis auf das „Gesetz über das Telegrafenwesen des Deutschen Reiches“ vom April 1892 und einer bloßen Verfügung des Reichspostministers gelang es der Regierung schließlich, den Kompetenzstreit für sich zu entscheiden. Die so genannte „Verfügung Nr. 815“ wurde ohne Mitwirkung des Parlaments erlassen und räumte den staatlichen Behörden erhebliche Rechte ein. Sie regelte, wer sich einen staatlich geprüften Rundfunkempfänger kaufen durfte und welche Voraussetzungen für eine Genehmigung des Betriebs erfüllt sein mussten. Gleichzeitig erlaubte sie es den staatlichen Behörden, Haushalte unangemeldet auf die Einhaltung der Vorschriften und auf mögliche „Schwarzhörer“ zu kontrollieren (vgl. Fessmann 1973: 41).

Während der Gründerjahre sollte der Rundfunk als unpolitischer und überparteilicher Unterhaltungsdienst etabliert werden. In den 1926 erlassenen Regelungen des Rundfunks¹¹ wurde festgehalten: „Der Rundfunk dient keiner Partei“ (vgl. Dussel/Lersch 1999: 65f.). Gleichzeitig sicherte sich aber der Staat in zunehmendem Maße seinen Einfluss. Denn in denselben Regelungen wurden die politische Überwachung, die Art der Nachrichtenvermittlung und die Kompetenzen der Überwachungsausschüsse festgeschrieben (vgl. Lerg 1980: 267). Der Reichsregierung wurde somit ein direktes Mitspracherecht bei der inhaltlichen Gestaltung des Rundfunks ermöglicht. Neben der Kontrolle auf Programmebene vergrößerte der Staat seine Macht auch hinsichtlich der organisatorischen, wirtschaftlichen und technischen Aufsicht der Rundfunkanstalten.

Besonders fragwürdig erscheinen die Rundfunkrichtlinien hinsichtlich der Nachrichtenverbreitung. Demnach durften die Sender nur Nachrichten melden, die von der „Drahtlose Dienst A.G.“ (DRADAG) übermittelt wurden. Die DRADAG lag jedoch mit 51 Prozent des Stammkapitals in den Händen des Reiches und selektierte ausschließlich die Nachrichten anderer Nachrichtenbüros. Diese „gefilterten“ Informationen wurden dann weitergeleitet. Außerdem wurden alle Sender dazu verpflichtet, die so genannten „Auflagennachrichten“ unverzüglich, unverkürzt, unverändert und unentgeltlich zu verbreiten (vgl. Pohle 1955: 51f.). Dies waren Mitteilungen, die die Regierung als besonders bedeutsam eingestuft hatte. Dabei ging es jedoch längst nicht immer um ein amtliches oder öffentliches Interesse. Häufig sollten die Auflagennachrichten nur dazu dienen, die Regierungspolitik besser legitimieren und durchsetzen zu können (vgl. Fessmann 1973: 73).

1932 kam es schließlich zu einer weiteren Rundfunkreform, welche sowohl die Reichsrundfunkgesellschaft als auch die Regionalgesellschaften endgültig verstaatlichte. Die noch von privaten Aktionären gehaltenen Anteile an Rundfunksendern mussten an die öffentliche Hand übergeben werden. Dies geschah unter dem Vorwand, „die Organisation des Rundfunks zu vereinfachen und übersichtlicher zu gestalten“ (Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks, zitiert nach Pohle 1955: 124). Vom Staat eingesetzte Rundfunkkommissare kontrollierten daraufhin die Personal- und Programmpolitik. Die im Anschluss an die Leitsätze verabschiedeten Richtlinien f ü r den Rundfunk schalteten dann endgültig die Hoheitsrechte der Länder aus und verdrängten private Investoren, so dass der Rundfunk nun völlig in den Händen der Reichsregierung lag. In den Richtlinien heißt es: „Der deutsche Rundfunk dient dem Deutschen Volke“ (zitiert nach Fessmann 1973: 84f.). Er habe eine „nationale Pflicht zu erfüllen“ (a.a.O) und den „Reichsgedanken zu pflegen“ (a.a.O.)

In einem ideologischen Klima des nationalistischen Denkens war es der Reichsregierung somit gelungen, den Rundfunk für ihre Zwecke zu instrumentalisieren. Er war zum Sprachrohr und zum Machtinstrument eines Staates geworden, der sich schon wenig später zu einer totalitären Diktatur entwickeln sollte.

3.2. Rundfunk als Propagandainstrument während der NS-Diktatur

Die Nationalsozialisten hatten die Einflussmöglichkeiten des Rundfunks bereits sehr früh erkannt. Durch die Staatsnähe während der Weimarer Republik wurde es ihnen erleichtert, diesen zu einem Machtinstrument eines totalitären Staates auszubauen (vgl. Fessmann 1973: 85). Eine „Rundfunkrevolution“ am 30. Januar 1933, wie sie von den Nationalsozialisten propagiert wurde, fand jedoch nicht statt (vgl. Pohle 1955: 154ff.). Stattdessen folgten in den kommenden Monaten und Jahren viele einzelne Schritte auf struktureller, organisatorischer, personeller und programmlicher Ebene, bis der Weimarer Rundfunk schließlich zum nationalsozialistischen Rundfunk umgebaut war.

Eine entscheidende Strukturveränderung vollzog sich bereits kurz nach der Machtübernahme im März 1933 durch den „Erlass über die Errichtung des Reichsministeriums für Volksaufklärung und Propaganda“. Mit der Führung der neuen Einrichtung wurde Joseph Goebbels beauftragt. Dieser machte bereits wenige Tage nach seiner Ernennung zum Reichspropagandaminister deutlich, welches Potential er im Rundfunk sah - und dass er ihn für die Zwecke der Nationalsozialisten instrumentalisieren würde. Goebbels bezeichnete den Rundfunk als „das allermodernste und das allerwichtigste Massenbeeinflussungsinstrument“ (Mitteilung der Reichsrundfunkgesellschaft vom 30. März 1933, zitiert nach Diller 1980: 9). Seine vorrangige Aufgabe sei es, das Volk zu mobilisieren und es „mit den geistigen Inhalten unser Zeit zu füllen“ (a.a.O.). Der Rundfunk, so Goebbels weiter, habe sich den Weisungen der Regierung unterzuordnen und sei ein wichtiges „Mittel zur Vereinheitlichung des deutschen Volkes“ (a.a.O.).

Um den Rundfunk für seine Zwecke zu missbrauchen, vereinnahmte Goebbels innerhalb kürzester Zeit die politische, personelle und programmliche Überwachung, welche bisher beim Reichsinnenministerium angesiedelt waren. Die wirtschaftliche Kontrolle wurde von der Reichspost ebenfalls auf das Reichspropagandaministerium übertragen. Zum 1. April 1934 waren die alten Sendegesellschaften zu „Reichssendern“ umstrukturiert worden. Diese waren jetzt nur noch Filialen der Reichsrundfunkgesellschaft, welche sich nun völlig im Besitz des Reiches befand. Damit unterstand der deutsche Rundfunk „auch rechtlich vollständig der Leitung des Propagandaministers“ (Dussel 2004: 85).

Neben der organisatorischen und politischen Ebene setzte sich die Gleichschaltung des Rundfunks auch auf personeller Ebene fort. Alle Mitarbeiter mussten Mitglied der Reichsrundfunkkammer werden, welche dem Propagandaministerium unterstand. Diese war mit dem Recht der Zwangsmitgliedschaft ausgestattet.¹² Eine fehlende Kammerzugehörigkeit bedeutete praktisch Berufsverbot. Zudem besetzte Goebbels sämtliche Schlüsselpositionen mit Nationalsozialisten, denen er vertrauen konnte. Dazu gehörten die Leitung der Rundfunkabteilung innerhalb des Propagandaministeriums und die neu geschaffene Reichssendeleitung, welche der erst 29-jährige Eugen Hadamovsky übernahm. Zudem statuierte Goebbels mehrere Exempel, indem er zehn der insgesamt elf Intendantenpositionen neu besetzte. Es steht zu vermuten, dass diese Vorgehensweise andere Mitarbeiter dementsprechend eingeschüchtert hat, dass sie auf die Linie der Nationalsozialisten einschwenkten (vgl. Dussel 2004: 87). Aber nicht nur auf der Führungsebene, sondern quer durch die gesamte Hierarchie des Rundfunks folgte eine „personelle Säuberung“. Juden, Sozialdemokraten, Kommunisten oder auch Mitarbeiter, die den neuen Machthabern auch nur annähernd suspekt vorkamen, wurden ausgewechselt. Verhöre, Durchsuchungen oder Fragebogenaktionen zur politischen Gesinnung waren dabei an der Tagesordnung (vgl. Diller 1980: 108 und 121ff.).

Damit die Propaganda der Nationalsozialisten Erfolg haben konnte, musste sie von großen Teilen der Bevölkerung gehört werden. Einen großen Beitrag dazu leistete der Volksempf ä nger „VE 301“, welcher die Zahl der Rundfunkhörer deutlich steigerte. Das Gerät wurde als Gemeinschaftsproduktion der deutschen Funkfirmen ab dem 25. Mai 1933 hergestellt und war bei seiner Einführung für 76 Reichsmark erhältlich. Dieser, in Anbetracht der technischen Leistungen eher niedrige Preis, wurde durch Subventionen des NS-Regimes ermöglicht. Für einkommensschwache Schichten wurde zudem die „Volksempfänger- Finanzierung“ eingeführt. Sie sollte es der gesamten Bevölkerung ermöglichen, sich einen „VE 301“ zu kaufen (vgl. Pohle 1955: 254f.).

Abb. 1: Rundfunkteilnehmerzahlen in Deutschland 1933 - 1939

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Pohle 1955: 333 - Eigene Darstellung

Die Programmgestaltung des NS-Rundfunks änderte sich mehrfach. Das Jahr 1933 war geprägt durch politische Reden, lange Wortbeiträge und groß angelegte Rundfunkinszenierungen.¹³ Der Hörfunk jener Zeit hatte die Aufgabe, „das Volk mit dem Nationalsozialismus vertraut zu machen, es über die Ziele der nationalsozialistischen Regierung aufzuklären und alle […] Maßnahmen des neuen Systems zu rechtfertigen“ (Pohle 1955: 276). Schon bald musste die nationalsozialistische Führung jedoch einsehen, dass sie mit dieser geballten Ladung an offensichtlicher politischer Propaganda die Hörer von den Empfangsgeräten vertrieb. Joseph Goebbels stellte fest, dass „mit dem Überhandnehmen der Politik geradezu eine Gefahr für den Rundfunk entstanden war“ (Mitteilungen der RRG vom 11. April 1934, zitiert nach Pohle 1955: 276). Denn Gesinnung müsse sein, „aber Gesinnung braucht nicht Langeweile zu bedeuten. Die Phantasie muss alle Mittel und Methoden in Anspruch nehmen, um die neue Gesinnung modern, aktuell und interessant den breiten Massen zu Gehör zu bringen, interessant und lehrreich, aber nicht belehrend“ (Goebbels zitiert nach Pohle 1955: 278). Als Konsequenz wurden die politischen Reden deutlich reduziert. In den folgenden Jahren wurde stattdessen viel Unterhaltung, Deutsche Tanzmusik, Stimmungswalzer und sogar Tango gespielt. Daraus entwickelte sich bis 1940 eine „unpolitische Unterhaltungskunst in NS-Deutschland“ (Dussel 2004: 97), bei der Zerstreuung und Entspannung im Mittelpunkt standen. Diese vermeintliche Zerstreuung darf jedoch nicht über das wahre Ziel des NS-Regimes hinwegtäuschen. Durch die Unterhaltung gelang es bedeutend besser, Propaganda in Form von politisierten Sendungen und kontrollierten Nachrichten zu verbreiten.¹⁴

Ab 1941 schwenkte die Stimmung um. Denn in der Bevölkerung entstand eine Divergenz zwischen dem real erlebten Krieg sowie den unübersehbaren Folgen und der NSSiegespropaganda. Als Konsequenz forderte Goebbels einen noch unterhaltsameren Rundfunk, denn „gute Laune war kriegswichtig“ (Dussel 2004: 102). Dies galt zum einen für die Soldaten an der Front, zum anderen aber auch für die Hörer in der Heimat (vgl. Diller 1980: 375). Um ihr propagandistisches Nachrichtenmonopol zu sichern, stellten die Nationalsozialisten zudem das Abhören von Feindsendern unter Strafe. Es drohten Gefängnis und sogar Todesurteile, falls die Nachrichten ausländischer Sender auch noch weiter gegeben wurden (vgl. Tonnemacher 2003: 30 und Dussel 2004: 108f.).

Mit dem „Erlass des Führers über den totalen Kriegseinsatz“ 1944 wurde Joseph Goebbels zum „Generalbevollmächtigten für den totalen Kriegseinsatz“ berufen. Theater, Kunstausstellungen und Musikschulen wurden geschlossen, Dichterlesungen abgeschafft und schöngeistige Literatur verboten. Unterhaltung, Information und kulturelle Werte sollten einzig und allein durch den Rundfunk (und den Film) vermittelt werden (vgl. Diller 1980: 432). Diese Maßnahmen schwächten das kulturelle Leben in Deutschland. Gleichzeitig verhalfen sie dem Rundfunk zu einer geradezu privilegierten Stellung. Er war mit Einschränkungen das einzige noch verbliebene (Des-)Informations- und Unterhaltungsmittel, denn wegen zunehmender Papierknappheit und weiteren Einberufungen zur Wehrmacht schrumpfte auch das Zeitungsangebot beträchtlich. Nationalsozialistische Propaganda, Durchhalteparolen und „ständige Berieselung durch die Unterhaltungsmaschinerie“ (Diller 1980: 436) waren die Kernelemente des Programms bis zum Kriegsende. Die Geschichte des großdeutschen Rundfunks endet schließlich mit der bedingungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945.

3.3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Bollwerk der Demokratie

Nach Kriegsende folgte ein Bruch in der Mediengeschichte der Bundesrepublik. Die Alliierten nutzen vorübergehend die Rundfunkstationen im besetzten Deutschland, um die politische und wirtschaftliche Lage zu kontrollieren. Vorrangige Ziele waren die Entmilitarisierung, Entnazifizierung und Demokratisierung, sowie die Dezentralisierung der politischen Strukturen. Der angestrebte politische und gesellschaftliche Wandel sollte über Medienkontrolle und Informationskontrolle herbeigeführt werden (vgl. Kutsch 1999: 59). In diesem Zusammenhang wurden die Begriffe „Re-education“ und „Re-orientation“ geprägt. Mithilfe des Rundfunks sollte die deutsche Bevölkerung weg von militaristischen und nationalsozialistischen und hin zu humanistischen und demokratischen Überzeugen gebracht werden.

Um den Rundfunk als Instrument zur Entnazifizierung einzusetzen, bedurfte es zunächst einer „politischen Säuberung“ innerhalb der Redaktionen und einer Neuordnung des Systems. Niemand, der seit 1933 und speziell seit Kriegsbeginn, in den Rundfunkanstalten tätig war, durfte in den neu aufzubauenden Rundfunkstationen beschäftigt werden. Die Mitarbeiter wurden hinsichtlich ihrer politischen Belastungen aus der Vergangenheit und ihrer demokratischen Orientierung überprüft. Trotz dieser Bemühungen der Besatzungsmächte zeigte sich jedoch schnell eine Divergenz zwischen theoretischem Anspruch und praktischer Durchführbarkeit. Und so war es trotz aller Anstrengungen nicht selten, dass auch Mitarbeiter im neuen Rundfunksystem eine Stelle erhielten, obwohl sie während der NS-Diktatur bereits als Redakteur gearbeitet hatten (vgl. Kutsch 1999: 65).

Über die Struktur des neuen Rundfunksystems gab es immer wieder heftige Diskussionen. Schließlich setzte sich in den westlichen Besatzungszonen das Modell eines gebührenfinanzierten, öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch. Die Briten orientierten sich am Vorbild der BBC und setzten auf eine Rundfunkanstalt, die von allen Bundesländern ihrer Besatzungszone getragen werden sollte (Kutsch 1999: 74).¹⁵ Durch eine starke Länderanstalt und eine gesellschaftlich-pluralistische Kontrolle sollten erneute staatliche Einflussversuche verhindert werden. Im Sinne einer angestrebten Staatsferne etablierten sich dementsprechend föderalistische Strukturen auch beim Rundfunk (vgl. Wilke 1999: 16).

Noch bevor der „Nordwestdeutsche Rundfunk“ (NWDR) offiziell gegründet wurde, kam es 1947 zum Streit über die zentralistische Struktur der Mehrländeranstalt.¹⁶ Angeheizt durch Versorgungsengpässe und Hungersnöte wurden Vorwürfe der Ungleichbehandlung laut. Es hieß, dass die zentral organisierte Rundfunkanstalt mit ihrem Programm gar nicht in der Lage sei, die regionalen, kulturellen und wirtschaftlichen Unterschiede im Sendegebiet ausreichend zu berücksichtigen. Kurze Zeit später forderte die niedersächsische Landesregierung sogar eine eigene Rundfunkanstalt in Hannover. Um die unliebsame Struktur des NWDR trotz aller Bedenken zu etablieren, entschied sich die britische Militärregierung schließlich, den einzelnen Landesregierungen mehr Einfluss zuzubilligen. Von den sieben Sitzen im Verwaltungsrat sollten nun zwei an Personen mit politischem Hintergrund vergeben werden. Diese Entwicklung kam überraschend, denn das Kontrollgremium war im Sinne der Staatsferne als „Hort politischer Unabhängigkeit“ (Kutsch 1999: 76) konzipiert worden. Erklären lassen sich diese Zugeständnisse damit, dass die Gefahr der Kontrolle durch zentralstaatliche Institutionen als weitaus größer eingeschätzt wurde als die Einflussnahme durch Landesregierungen.

Die tatsächliche Zusammensetzung der Kontrollgremien wurde erst mit der Gründung des NWDR als erste Anstalt öffentlichen Rechts am 1. Januar 1948 deutlich. Hier traten eklatante Unterschiede zwischen der Satzung und der tatsächlichen Zusammensetzung zutage. Im Hauptausschuss, dem späteren Rundfunkrat, saßen neun Mitglieder mit klar politischem Hintergrund. Auch die Wahl des Verwaltungsrats am 12. März 1948 war von Länderproporzansprüchen und parteipolitischen Machtinteressen überschattet. Vier der insgesamt sieben Sitze hatte die SPD inne, die restlichen drei gingen an die CDU (vgl. Bausch 1980: 58). Seinem eigenen Anspruch, „in voller Unabhängigkeit von Einflüssen des Staates und parteipolitischer Richtungen“ (Kutsch 1999: 76) betrieben zu werden, konnte der NWDR bereits in den Gründerjahren nicht gerecht werden.

4. Vom öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopol zum dualen System

Das folgende Kapitel handelt von der Etablierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland, seiner verfassungsrechtlichen Verankerung, den technischen Entwicklungen und medienpolitischen Auseinandersetzungen, die schließlich zur Entstehung des dualen Rundfunksystems geführt haben. Zudem würdigt es die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, welches immer wieder als „Ersatzgesetzgeber“ (Tonnenmacher 2003: 80) fungieren musste, um die Funktionen von öffentlich-rechtlichen und privatkommerziellen Anbietern zu definieren.¹⁷

4.1. Das Grundgesetz als Garant für Rundfunk- und Informationsfreiheit

Um den Rundfunk zukünftig gegen staatliche Einflussversuche und politische Instrumentalisierungen zu schützen, wurden mit Inkrafttreten des Grundgesetzes am 8. Mai 1949 die so genannten „Kommunikationsfreiheiten“ verfassungsrechtlich verankert. Aus ihnen lassen sich sieben Grundrechtsbestimmungen ableiten: Freiheit der Meinungsäußerung, Freiheit der Meinungsverbreitung, Informationsfreiheit, Pressefreiheit, Rundfunkfreiheit, Filmfreiheit und die Freiheit von der Zensur (vgl. Altendorfer 2001: 29).

„ Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu ä u ß ern und zu verbreiten und sich aus allgemein zug ä nglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gew ä hrleistet. Eine Zensur findet nicht statt. “ (Artikel 5, Abs. 1 GG)

Durch Art. 5 GG wird es den Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht, ihre öffentliche Aufgabe zu erfüllen. Sie beschaffen Informationen und verbreiten diese, sie nehmen Stellung, üben Kritik an Staat, Wirtschaft und gesellschaftlichen Entwicklungen und wirken somit an der Meinungs- und Willensbildung innerhalb unserer pluralistischen Gesellschaft mit.¹⁸ Die Rundfunkfreiheit ist dabei analog zur Pressefreiheit zu verstehen. Sie garantiert und schützt grundsätzlich alle Tätigkeiten, die mit der Rundfunkveranstaltung verbunden sind. Sie beinhaltet die Freiheit, der Öffentlichkeit Informationen durch physikalische, insbesondere elektromagnetische Wellen zu übermitteln. Sie schützt die freie und umfassende Meinungsbildung durch elektronische Medien und umfasst alle Darbietungen in Wort, Ton und Bild, inklusive Berichterstattung, Meinungsäußerung und Unterhaltungssendungen.

Ebenfalls hervorzuheben ist an dieser Stelle auch die Informationsfreiheit. Denn erst, wenn sich die Menschen aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert unterrichten können, ist die Bildung einer eigenen, verantwortlichen Meinung möglich. Informationsfreiheit stellt daher die Voraussetzung für Meinungsfreiheit dar (vgl. Hallermann et al. 1998: 180). Ohne sie wäre zwar auch eine Meinungsbildung möglich, jedoch ist diese Meinung aufgrund der eingeschränkten und kontrollierten Quellen nicht mehr „frei“, sondern kontrolliert und möglicherweise auch manipuliert.¹⁹ Die Informations- und Meinungsfreiheit stellt somit eine Grundvoraussetzung für demokratisches und verantwortungsbewusstes Handeln dar (vgl. Meyn 2004: 40).

4.2. Das Bundesverfassungsgericht als medienpolitischer Akteur

Schon wenige Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes sollte sich zeigen, dass es nicht ausreicht, die Rundfunkfreiheit einmalig verfassungsrechtlich zu garantieren. Aufgrund machtpolitischer und ökonomischer Begehrlichkeiten musste das Bundesverfassungsgericht immer wieder regulierend eingreifen. Dabei wurde die Hüterin der Verfassung selbst zum medienpolitischen Akteur, da es sowohl an Gesetzen als auch an exekutiven Entscheidungen mangelte. „Es gehört zu den bemerkenswerten Kennzeichen der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, dass die Weichen der staatlichen und gesellschaftlichen Entwicklung mehr als einmal nicht von Parlamentsmehrheiten, sondern von den Richtern des Bundesverfassungsgerichts zu Karlsruhe gestellt worden sind“ (Bausch 1980a: 429). Bei ihrer Urteilsfindung mussten die Richter stets zwischen der Wahrung der verfassungsrechtlich garantierten Grundrechte, den Interessen des Gemeinwesens, der Wirtschaft und des Staates, sowie den Veränderungen durch neue, technische Möglichkeiten abwägen.²⁰

4.2.1. Das 1. Fernsehurteil als Magna Charta des Rundfunks

Bereits 1950 schlossen sich die Länderanstalten Nordwestdeutscher Rundfunk,²¹ Bayerischer Rundfunk, Hessischer Rundfunk, Radio Bremen, Süddeutscher Rundfunk und Südwestfunk zur „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen. Sie versorgten die Deutschen mit Hörfunk-, und ab 1953 auch mit einem gemeinsamen Fernsehprogramm, dem „Deutschen Fernsehen“. Dieses ARDMonopol sollte jedoch nicht lange Bestand haben. Denn Presseverlage und Wirtschaftsunternehmen versuchten ebenso Zugriff auf den Rundfunk zu erlangen wie der Bund (vgl. Eifert/Hoffmann-Riem 1999: 51).

Bundeskanzler Konrad Adenauer strebte gegen Ende der fünfziger Jahre als Gegengewicht zu den „durchaus nicht regierungskonformen ARD-Anstalten“ (Tonnemacher 2003: 164) eine Art „Regierungsfernsehen“ an, die „Deutschland Fernsehen GmbH“. Diese Einrichtung sollte zu 51 Prozent vom Bund und zu 49 Prozent von den Ländern getragen werden. Sein Vorstoß lag im genauen Gegensatz zu den Plänen der Bundesländer, welche auf ein „zweites Fernsehprogramm im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter Beteiligung von Bund, Ländern und Rundfunkanstalten in den Aufsichtsgremien“ (Bleicher 1993: 19) drängten. Daher weigerten sie sich, der Fernsehgründung beizutreten und die ihnen reservierten Gesellschaftsanteile zu übernehmen. Stattdessen riefen die vier SPD-regierten Länder Hamburg, Hessen, Bremen und Niedersachsen das Bundesverfassungsgericht an, um den Konflikt zwischen Bund und Ländern zu schlichten (vgl. Diller 1999: 153).

Das richtungweisende erste Rundfunkurteil fiel am 28. Februar 1961 und wird in der Literatur auch als „Magna Charta des Rundfunks“ (Bausch 1980a: 429) gewürdigt, da es den Richtern um eine „grundsätzliche Klärung der Position des Rundfunks im Staats- und Verfassungsgefüge der Bundesrepublik“ (Diller 1999: 154) ging. Bei der Urteilsfindung bezog das Bundesverfassungsgericht auch historische Erfahrungen aus der Weimarer Republik und der nationalsozialistischen Diktatur (vgl. Kapitel 3.1. und 3.2.) mit ein, so dass es im Urteilsspruch eine vom Staat beherrschte Rundfunkanstalt für verfassungswidrig erklärte. In der Entscheidungsformel heißt es:

„ Der Bund hat durch die Gr ü ndung der Deutschland Fernsehen GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes versto ß en. “ (1. Rundfunkurteil BverfG. Dokumentiert in: von Sell1992: 15 ff.)

Unter Bezugnahme auf Artikel 73 GG erklärten die Richter, dass der Bund die Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Rundfunktechnik besitzt. Für die inhaltliche und programmliche Ausgestaltung seien jedoch ausschließlich die Länder aufgrund der ihnen obliegenden Kulturhoheit zuständig (vgl. Diller 1999: 154). Der Bund habe daher mit der Gründung der „Deutschland Fernsehen GmbH“ gegen Artikel 30 GG verstoßen, da er die verfassungsrechtliche Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern verletzt habe. Zudem, so das Urteil der Richter, wurde gegen die in Artikel 5 GG (vgl. Kapitel 4.1.) festgeschriebene Rundfunkfreiheit verstoßen. Denn das Grundgesetz garantiere die „institutionelle Eigenständigkeit von Presse- und Rundfunk“ (Altendorfer 2001: 130 f.). Deshalb dürfe „der Staat die Medien weder unmittelbar noch mittelbar reglementieren oder steuern“ (a.a.O.).

Neben der eindeutigen Kompetenzbestätigung der Rundfunkveranstaltung zu Gunsten der Länder betonten die Karlsruher Richter zudem den Stellenwert des Rundfunks und seine zentrale Funktion als modernes Massenkommunikationsmittel innerhalb der Bundesrepublik:

„ Der Rundfunk ist mehr als nur ‚ Medium ’ der ö ffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter ‚ Faktor ’ der ö ffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der ö ffentlichen Meinungsbildung beschr ä nkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, Kommentare, Sendereihen ü ber politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in H ö rspielen, musikalischen Darbietungen, Ü bertragungen kabarettistischer Programme, bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben [ … ]. “ (1. Rundfunkurteil BverfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 52)

Um den Rundfunk als „ Medium und Faktor der ö ffentlichen Meinungsbildung “ zu bewahren und um die verfassungsmäßig garantierte Rundfunkfreiheit zu schützen, legten die Karlsruher Richter besonders großen Wert auf die Organisation der Rundfunkanstalten. Durch sie müsse sichergestellt werden, dass der Rundfunk „weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert“ (1. Rundfunkurteil BverfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 54) werde, und dass „alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen“ (ebd.: 53). Damit bekräftigte das Bundesverfassungsgericht die binnenpluralistische Organisationsstruktur. Das heißt, die verfassungsgerichtlich geforderte Vielfalt und Ausgewogenheit sollte sichergestellt werden, indem Vertreter der gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mitwirken. Gleichzeitig schloss das Bundesverfassungsgericht jedoch auch privaten Rundfunk nicht explizit aus, so lange die genannten Vorgaben eingehalten werden. Wegen des Frequenzmangels und der hohen Kosten erschien es 1961 jedoch kaum möglich, Vielfalt auch durch eine Vielzahl von Betreibern (Au ß enpluralismus) herstellen zu können. Daher galt Privatfunk in jener Zeit als sehr unwahrscheinlich.

4.2.2. Grünes Licht für den Privatfunk: Das FRAG-Urteil

Das Bundesverfassungsgericht stellte im so genannten FRAG-Urteil vom 16. Juni 1981 fest, dass die Ausstrahlung privat-kommerziellen Rundfunks gesetzlich geregelt werden müsse, um die Rundfunkfreiheit zu gewährleisten. Dies sei auch dann notwendig, „wenn die durch Knappheit der Sendefrequenzen und den hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen bedingte Sondersituation des Rundfunks im Zuge der modernen Entwicklung entfällt“ (3. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 85). Damit trugen die Karlsruher Richter dem technischen Fortschritt jener Zeit Rechnung. Denn der Frequenzmangel, welcher noch das erste Rundfunkurteil (vgl. Kapitel 4.2.1.) geprägt hatte, sollte bald behoben sein (vgl. Roigas 1983: 551 ff.). Auf der weltweiten Funkverwaltungskonferenz 1979 wurde beschlossen, dem Hörfunk weitere Frequenzen im UKW-Bereich von 100 - 108 MHz zuzuweisen und auf Seiten des Fernsehens wurden neue Übertragungswege per Kabel und Satellit erprobt.²²

Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit verwies das Bundesverfassungsgericht zum einen auf die bereits im 1. Rundfunkurteil festgestellte Staatsferne. Dies allein reiche jedoch nicht aus. Vielmehr müsse sichergestellt werden, dass „die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass auf diese Weise umfassende Information geboten wird“ (3. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 100). Eine Vorgabe hinsichtlich der Organisationsform machten die Karlsruher Richter nicht. Sie stellten lediglich fest, dass der Gesetzgeber im Falle einer Zulassung privater Rundfunkanbieter dafür sorgen muss, dass „die gesellschaftlich wichtigen Gruppen im Gesamtangebot berücksichtigt werden; dies lasse sich sowohl durch eine binnen- als auch durch eine außenpluralistische Organisation erreichen“ (Schumacher 1987: 414). Des Weiteren wurden die Länderparlamente aufgefordert, gesetzliche Regeln aufzustellen, die den privaten Rundfunk zur „inhaltlichen Ausgewogenheit, wahrheitsgemäßen Berichterstattung, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung“ (a.a.O.) verpflichten. Zudem legte das Bundesverfassungsgericht eine begrenzte Staatsaufsicht²³ fest, die die Einhaltung dieser „Leitgrundsätze“ (Tonnemacher 2003: 166) kontrollieren sollte.

Unter Berücksichtigung des technischen Fortschritts war somit der Grundstein für eine duale Rundfunkordnung gelegt. Nun waren die Länder gefordert, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in ihren Landesrundfunkgesetzen zu berücksichtigen.

4.2.3. Anforderungsprofile im dualen System: Das Niedersachsen-Urteil

Gut ein Jahr nach dem FRAG-Urteil stellte die niedersächsische Landesregierung am 3. November 1982 einen Referentenentwurf für ein Landesrundfunkgesetz vor. Damit sollte die Veranstaltung privat-kommerziellen Rundfunks in Niedersachsen ermöglicht werden. Dieser Entwurf wurde geringfügig modifiziert und anschließend von Ministerpräsident Ernst Albrecht in den Landtag eingebracht. Nach parlamentarischen Beratungen trat das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz schließlich am 23. Mai 1984 in Kraft (vgl. Plaß 2001: 93). Es war das erste Landesgesetz, welches die Zulassung privater Veranstalter noch vor dem offiziellen Ende der Kabelpilotprojekte regelte. Um die Klage vor dem Bundesverfassungsgericht und das Urteil der Karlsruher Richter zu analysieren, sind zunächst Erläuterungen zu den medienpolitischen Hintergründen notwendig.

Die Entscheidung, privat-kommerziellen Rundfunk im CDU-dominierten Niedersachsen schnellstmöglich einzuführen, hatte sowohl wirtschaftliche als auch medienpolitische Hintergründe. So versprach sich Ernst Albrecht von den neuen Informations- und Kommunikationstechnologien ähnliche strukturpolitische Effekte wie vom Bau der Eisen- oder Autobahn (vgl. Albrecht 1986: 18). Damit war die Hoffnung auf einen wirtschaftlichen Aufschwung auch in strukturschwachen Gebieten verknüpft. Gleichzeitig sollten durch die Ansiedlung von Medienunternehmen neue und vermeintlich krisensichere Arbeitsplätze entstehen, die in der Industrie immer mehr verloren gingen (a.a.O.). Neben diesen erhofften wirtschafts- und strukturpolitischen Effekten, die in diesem Ausmaß niemals eintraten, warb Ernst Albrecht für „mehr Informations- und Meinungsfreiheit für den Bürger“ (Albrecht 1980: Rede vor dem Niedersächsischen Landtag). Das Bestreben, Informationsvielfalt durch eine Vervielfachung der Programme herzustellen, ging jedoch nicht auf.²⁴

Insgeheim spielte auch der Wunsch, „das öffentlich-rechtliche Rundfunkmonopol zu brechen“ (Plaß 2001: 92) eine wichtige Rolle. Belegt werden kann diese These durch die so genannte „Rotfunk-Kampagne“ (Steinmetz 1999: 177) Niedersachsens und Schleswig-Holsteins gegen den Norddeutschen Rundfunk.²⁵ Diese gipfelte 1978 in der Kündigung des NDR- Staatsvertrages. Ziel von Ernst Albrecht war es, über den NDR das ganze Rundfunkwesen in Deutschland neu zu gestalten, indem er schnellstmöglich private Anbieter zulassen wollte. (vgl. Diller 1999: 162). Erst nach zähem Ringen wurde am 20. August 1980 schließlich ein neuer Staatsvertrag für den NDR als Dreiländeranstalt (Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg) unterzeichnet. Dabei wurde das öffentlich-rechtliche Rundfunkmonopol auf die Zeit bis Ende 1982 beschränkt und die Zusammensetzung der Aufsichtsratsgremien den neuen politischen Verhältnissen zugunsten der CDU angepasst. Der jahrelange Kampf um den NDR hatte eindrucksvoll unter Beweis gestellt, dass die Politik den Rundfunk endgültig als „Schlüsselinstitution der Bewusstseinsbildung und -veränderung und damit als zentrales Instrument im Kampf um die politische Macht begriffen“ (Herres 1990: 20) hatte.

Aber nicht nur auf landes-, sondern auch auf bundespolitischer Ebene wurde innerhalb der Union der Ruf nach einem privat-kommerziellen Rundfunk immer lauter. Neben gesellschaftspolitischen Zielvorstellungen, wonach Rundfunkfreiheit als „individuelle Rundfunkunternehmerfreiheit“ (Eifert/Hoffmann-Riem 1999: 54) verstanden werde müsse, besaßen die Forderungen aus der Union zur Einführung des privat-kommerziellen Rundfunks auch politisches Machtkalkül. Zum einen sollte so der öffentlich-rechtliche Rundfunk zum Sparen gezwungen werden, und zum anderen erhoffte sich die Union eine Art Gegenpol zum angeblich „linkslastigen“ und einseitig ausgerichteten öffentlich-rechtlichen System (vgl. ebd.: 55). Die SPD lehnte die Einführung dagegen prinzipiell ab, da privater Rundfunk auf Werbefinanzierung und somit auf Massenattraktivität angewiesen sei. Weder die erforderliche Programmvielfalt noch die eigene kulturelle Identität ließen sich durch privat-kommerziellen Rundfunk bereitstellen beziehungsweise abbilden. Daher hielten die Sozialdemokraten weiter am öffentlich-rechtlichen Rundfunk fest. Seit dem Regierungswechsel 1982 von einer sozialliberalen hin zu einer Koalition aus Union und FDP wurde jedoch auch auf bundespolitischer Ebene der Druck zur Einführung privat-kommerziellen Rundfunks erhöht. Die Bundespost forcierte aufgrund ihrer Infrastrukturkompetenzen die Breitbandverkabelung der deutschen Haushalte und baute Satellitenkapazitäten auf, so dass ganz „bewusst ein wegen seiner medienpolitischen Präjudizwirkung verfassungsrechtlich bedenklicher Zwang für die Länder zu konkreten Nutzungsentscheidungen“ (ebd.: 59) geschaffen wurde. Damit verhalf die Regierung Kohl dem privat-kommerziellen Rundfunk zum Durchbruch. Die Bundeskompetenz, welche auf die technische Entwicklung begrenzt war (vgl. Kapitel 4.2.1.), „erwies sich diesmal als machtvoller und durchsetzungsfähiger als die Kulturhoheit der Länder“ (Steinmetz 1999: 179). Die ursprünglich auf „Rückholbarkeit“ angelegten Kabelpilotprojekte wurden somit zur Farce. Jetzt ging es nur noch darum zu testen, „wie“ die Einführung des Kabelfernsehens vonstatten gehen sollte. Das „ob“ war durch die kapitalintensiven Investitionen ins bundesweite Kabelnetz geklärt. Vor derart vollendete Tatsachen gestellt, signalisierte ab 1984 auch die SPD ihre Bereitschaft, private Rundfunkveranstalter zuzulassen.

Nachdem das Niedersächsische Rundfunkgesetz am 23. Mai 1984 in Kraft getreten war, beantragten 201 SPD-Bundestagsabgeordnete ein Normenkontrollverfahren. Ihrer Ansicht nach verstießen wesentliche Teile gegen die Rundfunkfreiheit. Im Gegensatz zu den im FRAG-Urteil gestellten Anforderungen sei „die gegenständliche und inhaltliche Vielfalt nicht wirksam gesichert“ (Schumacher 1987: 415). Außerdem verstoße es gegen die geforderte Staatsferne des Rundfunks, dass „dem niedersächsischen Ministerpräsidenten bei der Zulassung von Rundfunkanbietern ein dominierender Einfluss zukomme“ (a.a.O.).²⁶

In seinem Urteil vom 4. November 1986 kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Schluss, dass eine Reihe der Vorschriften nicht verfassungsgemäß, das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz in seinen Grundlinien aber durchaus mit dem Grundgesetz vereinbar ist.²⁷ Die medienpolitische Relevanz des Urteils liegt in den grundlegenden Anforderungen an die Rundfunkgesetzgebung der Länder. Denn zum ersten Mal äußerte sich das Bundesverfassungsgericht eingehend zum klassischen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer dualen Rundfunkordnung, „der neben seiner Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, neben Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehender Information seine kulturelle Verantwortung umfasst“ (4. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 162). Damit führte das Gericht den Begriff der Grundversorgung ein, welche innerhalb des dualen Systems unerlässlich und Sache des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei. Nur er könne mit seinen „terrestrischen Programmen nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen“ (a.a.O.) und sei aufgrund seiner Gebührenfinanzierung nicht in gleichem Maße abhängig von Einschaltquoten wie der werbefinanzierte privat-kommerzielle Rundfunk.²⁸ Deshalb seien nur die öffentlich- rechtlichen Anstalten „zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage“ (a.a.O.). Der verfassungsgerichtlich festgeschriebene Auftrag der Grundversorgung legitimiert somit die überwiegende Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Rundfunkgebühren.

Der privat-kommerzielle Rundfunk sei dagegen nicht in der Lage, „der Aufgabe umfassender Information [...] in vollem Ausmaß gerecht zu werden“ (ebd.: 160), weil er sich fast ausschließlich durch Werbung finanziere und daher auf massenattraktive Programme zur Maximierung der Einschaltquoten bei gleichzeitiger Kostenminimierung angewiesen sei. Die Konsequenz des Bundesverfassungsgerichts lautete jedoch nicht, Privatfunk für unzulässig zu erklären. Vielmehr stellte es fest, dass das „Rundfunksystem in seiner Gesamtheit dem verfassungsrechtlich Gebotenem im Rahmen des Möglichen“ (ebd.: 162) entsprechen müsse. Somit wurden die Anforderungen hinsichtlich der Informationsvielfalt und des Programmangebots an den privat-kommerziellen Rundfunk reduziert. Trotz dieser Einschränkungen seien jedoch auch beim privaten Rundfunk gewisse Mindestanforderungen notwendig. Dazu gehöre „der Schutz der Meinungsvielfalt, die Möglichkeit der Artikulation aller Meinungsrichtungen, auch von Minderheiten, sowie der Schutz vorherrschender Meinungsmacht“ (Altendorfer 2001: 138). Laut Bundesverfassungsgericht ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, „die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregeln sicherzustellen“ (4. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 164).

Die an den Privatfunk gestellten geringeren Anforderungen lassen sich nach Ansicht der Karlsruher Richter jedoch nur dann rechtfertigen, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch in Zukunft seinen zugewiesenen Grundversorgungsauftrag in vollem Umfang erfüllen kann (vgl. Papier/Möller 1999: 464). Damit machten die Karlsruher Richter das Funktionieren des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Voraussetzung für die Existenz der Privaten. Durch diese einseitige Kopplung sollten die privat-kommerziellen Anbieter eigentlich ein Interesse an einem starken öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben. Doch statt eines geregelten Miteinanders sollte es schon in naher Zukunft zu einem Gegeneinander der Lager kommen. Die Karlsruher Richter manifestierten mit ihrem Urteil ein duales System mit ungleichen Säulen, in welchem sich immer größere Spannungen aufbauten.²⁹

4.2.4. Präzisierung der „Grundversorgung“ durch den Baden-Württemberg-Beschluss

Der „Baden-Württemberg-Beschluss“ präzisiert den im Niedersachsen-Urteil manifestierten Begriff der „Grundversorgung“.³⁰ In seinem fünften Rundfunkurteil vom 24. März 1987 stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass die „Grundversorgung“ nicht auf den Begriff der „Mindestversorgung“ reduziert werden dürfe. Ebenfalls sei es unzulässig, eine Aufgabenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und privat-kommerziellen Anbietern vorzunehmen, wonach Programme, die der Grundversorgung dienen, dem öffentlichrechtlichen und alle anderen Programme dem privaten Rundfunk vorbehalten sind (vgl. 5. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 214).

In Anlehnung an das Niedersachsen-Urteil machten die Karlsruher Richter drei wesentliche

Elemente fest, die den Begriff „Grundversorgung“ kennzeichnen (vgl. a.a.O.):

1. Der Rundfunkempfang muss für alle Menschen sichergestellt sein.
2. Der inhaltliche Standard der Programme muss dem klassischen Rundfunkauftrag in vollem Maße entsprechen.
3. Durch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen muss sichergestellt werden, dass die bestehende Meinungsvielfalt gleichgewichtig dargestellt und gesichert wird.

Welche Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten konkret zur unerlässlichen Grundversorgung gehören, beurteilte das Bundesverfassungsgericht nicht. Denn eine solche Frage lasse sich ohnehin nicht isoliert für einzelne Programme oder Programmteile beantworten, „weil Grundversorgung stets eine Mehrzahl von Programmen voraussetzt“ (a.a.O.). In ihrem Urteil gingen die Richter davon aus, dass „zumindest der Bestand der zum Zeitpunkt dieses Urteils terrestrisch verbreiteten öffentlich-rechtlichen Programme der unerlässlichen Grundversorgung zuzurechnen ist“ (a.a.O.).

4.2.5. Bestands- und Entwicklungsgarantie durch das Nordrhein-Westfalen-Urteil

Im sechsten Rundfunkurteil vom 5. Februar 1991 entwickelte das Bundesverfassungsgericht eine Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.³¹ Um die Grundversorgung zu sichern, wird der Gesetzgeber dazu veranlasst, „die erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu sichern“ (6. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 275). Gleichzeitig dürfe der öffentlich-rechtliche Rundfunk weder in programmlicher, noch in finanzieller oder technischer Hinsicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand beschränkt werden. Vielmehr lasse sich der zugewiesene Grundversorgungsauftrag nur dann erfüllen, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch in seiner zukünftigen Entwicklung abgesichert ist (vgl. a.a.O.). Diese Bestands- und Entwicklungsgarantie gelte so lange, wie die privat-kommerziellen Anbieter den klassischen Rundfunkauftrag (vgl. Kapitel 4.2.3.) nicht erfüllen können. Sie bedeute „nichts anderes, als die Sicherung der Voraussetzungen, die die Grundversorgung der Bevölkerung möglich machen“ (ebd.: 276). Daher erstreckt sich die Bestands- und Entwicklungsgarantie von der Übertragungstechnik über das Programm bis hin zu neuen Inhalten und Sendeformen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk dürfe weder auf dem Gebiet der immer schneller werdenden medientechnischen Entwicklung noch im Bereich neuer Programmangebote ausgeschlossen werden (vgl. a.a.O.).

Damit der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen verfassungsmäßigen Aufgaben nachkommen kann, ist laut Bundesverfassungsgericht eine ausreichende Finanzausstattung notwendig. Sie sei ein wesentliches Element, um die Rundfunkfreiheit zu sichern und die Öffentlich- Rechtlichen vor indirekter staatlicher Beeinflussung durch finanzielle Sanktionen zu schützen (vgl. ebd.: 283). Eine bestimmte Finanzierungsform gaben die Richter nicht vor. Gleichzeitig empfahlen sie dem Gesetzgeber jedoch die so genannte „Mischfinanzierung“ aus Gebühren und Werbung: „Während die Finanzierung durch Gebühren oder Haushaltsmittel Möglichkeiten der politischen Einflussnahme auf die Programmgestaltung eröffnet, verschafft die Werbefinanzierung kommerziellen Interessen Einfluss auf das Programm“ (ebd.: 284). Die Mischfinanzierung lockere dagegen einseitige Abhängigkeiten und stärke die Programmgestaltungsfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter (vgl. a.a.O.).

Die Karlsruher Richter äußerten sich auch zur Aufgabe und Zusammensetzung der Kontrollgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Diese seien „Sachverwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen und Gremien daraufhin kontrollieren, dass alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen im Gesamtprogramm angemessen zu Wort kommen und dass das Programm nicht einseitig einer Partei, einer Gruppe [...] oder Weltanschauung dient“ (ebd.: 300). Auch wenn die meisten Mitglieder ihrer Herkunft nach Interessenvertreter seien, sei es selbstverständlich nicht ihre Aufgabe, die jeweiligen Interessen in den Gremien durchzusetzen oder gar das Programm als Verlautbarungsorgan zu missbrauchen. „Die Anknüpfung bei den verbandlich organisierten Interessen dient vielmehr nur als Mittel, Sachverwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die unabhängig von den Staatsorganen und Erfahrungen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen“ (a.a.O.).³² Hinsichtlich der Zusammensetzung der Kontrollgremien überlässt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber einen „weiten Gestaltungsraum“ (a.a.O.). Lediglich eine „grob einseitige“ (a.a.O.) Zusammensetzung diene nicht der Rundfunkfreiheit und sei somit verfassungswidrig.

4.3. Rundfunkstaatsvertrag als bundesweiter Ordnungsrahmen

Bereits nach dem wegweisenden vierten Rundfunkurteil verabschiedeten neben Niedersachsen auch weitere Bundesländer Landesrundfunkgesetze. Um ein bundesweit einheitliches duales Rundfunksystem aufzubauen, einigten sich die Länder auf einen gemeinsamen Ordnungsrahmen, der das Miteinander von öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern regeln sollte. Der Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens trat am 1. Dezember 1987 in Kraft. Nach der Wiedervereinigung wurde er modifiziert, so dass auch für die neuen Bundesländer einheitliche Rundfunkrahmenbedingungen galten. Die entsprechenden Änderungen fanden im Staatsvertrag ü ber den Rundfunk im vereinten Deutschland - kurz Rundfunkstaatsvertrag (RStV) - ihren Niederschlag. Dieser wurde am 31. August 1991 verabschiedet und ist seit dem 1. Januar 1992 gültig. Seitdem stellt der RStV den gesetzlichen Rahmen für den dualen Rundfunk in ganz Deutschland. Er wurde bereits mehrfach überarbeitet³³ und ist seit dem 3. Januar 2005 in der Fassung des achten Rundfunkänderungsstaatsvertrages in Kraft.

Bereits in der Präambel werden die grundlegenden Rechte und Pflichten der öffentlich- rechtlichen und privaten Anbieter deutlich. Darin werden beide der „freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung verpflichtet“ (RStV Präambel). Gleichzeitig müssten sie in die Lage versetzt werden, „den Anforderungen des nationalen und internationalen Wettbewerbes zu entsprechen“ (a.a.O.). Die bundesverfassungsgerichtlich zugesicherte Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird im RStV festgeschrieben und konkretisiert: „Dazu gehört seine Teilhabe an allen neuen technischen Möglichkeiten in der Herstellung und Verbreitung sowie die Möglichkeit der Veranstaltung neuer Formen von Rundfunk“ (a.a.O.) Hinsichtlich seiner Finanzierung heißt es: „Seine finanziellen Grundlagen einschließlich des dazugehörigen Finanzausgleichs sind zu erhalten und zu sichern“ (a.a.O.).

[...]

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¹ Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) hatte eine Erhöhung der Rundfunkgebühr um 1,09 Euro bewilligt. Erstmals in der Geschichte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks waren die Landesparlamente dieser Empfehlung jedoch nicht gefolgt, sondern hatten eine Erhöhung um lediglich 88 Cent beschlossen. ARD und ZDF sehen darin einen Verstoß gegen das Prinzip der Staatsferne des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Die Intendanten haben daher beschlossen, Verfassungsbeschwerde einzulegen.

² So gibt es in Niedersachsen gleich zwei landesweite privat-kommerzielle Radiosender (radio ffn und Hit-Radio Antenne), während in anderen Bundesländern, wie zum Beispiel Nordrhein-Westfalen, Lokalradios dominieren. Die Weichen für diese Entwicklung wurden während der Ernst-Albrecht-Regierung ab 1976 gestellt. Die Motive der niedersächsischen CDU, den privat-kommerziellen Rundfunk einzuführen und zu etablieren, werden in Kapitel 4.2.3. und 5.1.2. näher erläutert.

³ Die Transkripte sind dem Anhang beigefügt. Die statistischen Auswertungen können bei Bedarf eingesehen werden.

⁴ Besonders hilfreich bei der deduktiven Kategorienbildung waren die Arbeiten von Volpers et al. 2006, Volpers et al. 2005, Merten et al. 1995, Haaß 1994 und mit Einschränkungen Wichert 2002.

⁵ Eine Begründung und ausführliche Diskussion folgt ab Kapitel 6.6.

⁶ Eine ausführliche Methodendiskussion findet sich in Kapitel 6.8.1.

⁷ Auch im politischen, wissenschaftlichen und technischen Sprachgebrauch hat sich der Begriff des „Rundfunks“ als Hörfunk und Fernsehen etabliert. Aufgrund dieser Unschärfe wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit auch immer wieder auf das Fernsehen einzugehen sein. Die Entwicklung beider Medien ist eng miteinander verknüpft.

⁸ In diesem Zusammenhang sind auch die Tendenz zur „Mediatisierung der politischen Kommunikation“ und eine vermutete Entwicklung zur „Mediengesellschaft“ zu nennen (vgl. Jarren/ Donges 2002: 28 ff.).

⁹ Neben der überwiegend makroanalytischen Sichtweise der „Gewaltenteilung“ gibt es noch weitere

wissenschaftliche Forschungsansätze, die das Verhältnis zwischen Medien und Politik analysieren. Das

„Instrumentalisierungsparadigma“ vermutet auf makro- und mikroanalytischer Ebene entweder eine Übermacht der Politik oder der Medien und geht davon aus, dass die jeweils eine Seite die andere für ihre Zwecke instrumentalisiert. Der dritte Ansatz vermutet dagegen eine „Interdependenz und Symbiose“. Hier wird auf einer vorwiegend mikroanalytischen Ebene eine Interaktion zwischen Politik und Medien vermutet. Das politische System ist demnach auf die Verbreitung von Informationen durch die Massenmedien angewiesen, und die Medien sind ihrerseits abhängig von Informationen seitens der Politik (vgl. Jarren/ Donges 2002: 26 f.).

9

¹⁰ Die Bezeichnung „Formatradio“ steht für einen Hörfunksender mit einem formatierten, das heißt durchstrukturiertem Programm. Im Mittelpunkt stehen das Musikangebot, die Moderation und bestimmte akustische Elemente (Jingles), die zur Identifikation des Senders beitragen sollen. Mithilfe der Formatierung soll eine vorher definierte Zielgruppe angesprochen werden (vgl. Pöhls in: Lexikon Kommunikations- und Medienwissenschaft 2006).

¹¹ Die wichtigsten Punkte im Wortlaut finden sich in Pohle 1955: 51ff.

¹² Vgl. § 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Reichskulturkammergesetzes vom 1. November 1933. Zitiert in Pohle 1955: 202.

¹³ Ein Beispiel dafür ist der 1. Mai 1933, an dem von 8 Uhr 50 morgens bis 1 Uhr nachts ausschließlich und beinahe lückenlos Kundgebungen, Berichte und Hörspiele gesendet wurden. (vgl. Pohle 1955: 293f.)

¹⁴ In der kommunikationswissenschaftlichen Theorie spricht man in einem solchen Fall von einem

„Mitnahmeeffekt“. Attraktive Beiträge sollen die Rezipienten derart an das Medium fesseln, dass im Gegenzug auch weniger attraktive Beiträge, in diesem Fall also die Propaganda, gehört werden.

¹⁵ Für einen Überblick über die Entwicklungen in der amerikanischen, französischen und sowjetischen Besatzungszone vgl. Bausch 1980a: 65ff., Kutsch 70ff. und Dussel 2004: 188f.

¹⁶ Der NWDR hatte seinen Sitz in Hamburg. Zusätzlich gehörten ihm die Bundesländer Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen an.

¹⁷ Im medienpolitischen Diskurs der letzten Jahrzehnte stand primär das Fernsehen im Mittelpunkt des

Interesses. Bedingt durch den Rundfunkbegriff als Fernsehen und Hörfunk, hatten aber sowohl medienpolitische als auch juristische Entscheidungen sowie technische Entwicklungen richtungweisenden Charakter für den Hörfunk.

¹⁸ Vgl. dazu auch Kapitel 2.

¹⁹ Besonders deutlich wird dies vor dem in Kapitel 3.2. erläuterten Missbrauch des Rundfunks während der NS- Diktatur.

²⁰ In den folgenden Kapiteln werden ausschließlich die Urteile des Bundesverfassungsgerichts erläutert, die für die vorliegende Arbeit von Bedeutung sind. Für einen umfassenden Überblick siehe von Sell 1992, Schumacher 1987: 399ff., Tonnemacher 2003: 164ff. und Meyn 2004: 135ff.

²¹ 1955 teilte sich der NWDR in den NDR und den WDR. Damit erhielt Nordrhein-Westfalen seine seit Jahren geforderte eigene Rundfunkanstalt und der NDR war nunmehr eine Dreiländeranstalt, bestehend aus Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein (vgl. Bausch 1980: 204 ff.).

²² In diesem Zusammenhang ist vor allem die von der Bundesregierung bestellte „Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems“ (KtK) zu nennen, welche hinsichtlich des Kabelfernsehens 1975 befristete Versuche empfahl. Erst nach jahrelangen Streitigkeiten zwischen der ablehnenden SPD und der den Privatfunk forcierenden CDU begannen 1984 die vier Kabelpilotprojekte in Mannheim-Ludwigshafen, München, Dortmund und Berlin. Ursprünglich sollten der Bedarf und die Auswirkungen des Kabelfernsehens auf die Bevölkerung erprobt werden. Rüdiger Steinmetz weist jedoch darauf hin, dass die CDU-dominierte Bundesregierung damit wissentlich den Startschuss für privat-kommerzielles Fernsehen einläutete. Denn „einmal aufgebaute Institutionen, technische Großinvestitionen und geweckte Bedürfnisse“ (Steinmetz 1999: 177ff.) seien nicht mehr rückholbar. Vgl. dazu auch Kapitel 4.2.3.

²³ Aufgrund dieser Vorgabe entwickelten sich die späteren Landesmedienanstalten.

²⁴ Später gestand Ernst Albrecht eine zunehmende „Verflachung des Programms, eine Ausweitung der

Fernsehdauer sowie die Abhängigkeit des Rundfunks von kommerziellen Interessen“ (Plaß 2001: 92f.) ein.

²⁵ Inhaltlich ging es um den Vorwurf einer einseitigen und politisch im linken Spektrum angesiedelten Berichterstattung des Norddeutschen Rundfunks über das Atomkraftwerk Brokdorf. Nach Ansicht der Landesregierungen missachtete die öffentlich-rechtliche Anstalt ihre Verpflichtung zur Ausgewogenheit und Unparteilichkeit.

²⁶ Vgl. Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984, § 3 Abs. 1 - 4 (Erlaubnisverfahren) in: Hoffmann-Riem/Starck (1987): 13

²⁷ Nicht verfassungsgemäß waren unter anderem der Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, eine ergänzungsbedürftige Vorschrift gegen die Entstehung von Meinungsmacht sowie zu große Handlungsspielräume der niedersächsischen Staatskanzlei hinsichtlich der Rundfunkzulassung. Für verfassungsrechtlich unbedenklich hielten die Karlsruher Richter dagegen die Finanzierung des privat- kommerziellen Rundfunks durch Wirtschaftswerbung, „auch wenn sie eine Kommerzialisierung der Programme zur Folge habe“ (Schumacher 1987: 417).

²⁸ Der technische Aspekt der terrestrischen Erreichbarkeit war speziell in den Gründerjahren des Privatfunks von Relevanz. Er marginalisierte sich jedoch durch eine weitere Ausbreitung der Kabel- und Satellitentechnik, so dass ab Mitte der neunziger Jahre auch die privat-kommerziellen Anbieter einen Großteil der Bevölkerung erreichten. Als Konsequenz rückte die inhaltliche Ausrichtung der Programme noch stärker in den Fokus der Diskussion.

²⁹ Diese Spannungen werden in Kapitel 5 analysiert.

³⁰ Auslöser war eine Verfassungsbeschwerde des Süddeutschen Rundfunks und des Südwestfunks gegen das Landesmediengesetz Baden-Württemberg. Dieses räumte privaten Anbietern im regionalen und lokalen Bereich vorerst eine Monopolstellung ein, um ihnen eine Aufbauchance zu bieten. Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass ein Ausschluss der öffentlich-rechtlichen Anbieter jedoch verfassungswidrig sei. Vgl. 5. Rundfunkurteil BVerfG, dokumentiert in von Sell 1992: 196 ff., Schumacher 1987: 417 ff., Tonnemacher 2003: 169 und Altendorfer 2001: 140 ff.

³¹ Vorausgegangen war eine Normenkontrollklage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zu Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Rundfunkgesetzes von 1987 und des Gesetzes über den Westdeutschen Rundfunk von 1985. Inhaltlich ging es unter anderem um eine gesetzliche Entwicklungs- und Bestandsmöglichkeit des WDR, Beteiligungsmöglichkeiten an privaten Rundfunkveranstaltergemeinschaften, um Zulassung- und Ausgestaltung landesweiten privaten Rundfunks sowie lokalen Rundfunks in Nordrhein-Westfalen und um die Zusammensetzung der Aufsichtsratsgremien. Das BVerfG entschied in wesentlichen Teilen zu Gunsten des Landes Nordrhein-Westfalen. Vgl.: 6. Rundfunkurteil BVerfG. Dokumentiert in: von Sell 1992: 236ff. sowie Tonnemacher 2003: 170 und Altendorfer 2001: 142ff.

³² Inwieweit diese Vorgabe realisierbar ist, wird in Kapitel 5.1.1. diskutiert.

³³ Gründe hierfür waren unter anderem eine durch das BVerfG geforderte, andere Feststellung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Anstalten, Änderungen bei den Kompetenzen der Konzentrationskontrolle und die Anwendung der so genannten Quotenregelung. Vgl. Tonnemacher 2003: 178 f.