Die Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen und ihre Auswirkungen auf die politische Kultur

Gliederung

1 Einleitung

2 Welche Auswirkungen hat die politische Kultur auf die Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen? Ein Vergleich der Regierungssysteme Deutschlands und der Schweiz.
2.1 Formen direkter Demokratie in den Vergleichsländern
2.1.1 Schweiz
2.1.1.1 Vorhandene Beteiligungsformen
2.1.1.2 Aspekte der historischen Entwicklung
2.1.2 Deutschland
2.1.2.1 Vorhandene Beteiligungsformen
2.1.2.2 Aspekte der historischen Entwicklung
2.2 Politischer Kulturvergleich der beiden Länder
2.2.1 Versuch einer Begriffsbestimmung
2.2.2 Politische Kultur in der Schweiz
2.2.3 Politische Kultur in Deutschland
2.2.4 Vergleich beider Kulturen
2.3 Erklärungsmuster für den Stellenwert direktdemokratischer Verfahrensweisen in den untersuchten Ländern
2.3.1 „Sonderfall Schweiz“?
2.3.2 Deutschland: Erfahrungen aus der Geschichte?
2.3.3 Möglichkeiten der Übertragung

3 Zusammenfassung und Ausblick

4 Literaturangabe

1 Einleitung

In den letzten Jahren mehren sich Stimmen in Deutschland, die die Einführung direktdemokratischer Verfahrensweisen auf Bundesebene^[1] fordern. Seit den 80er Jahren hat das Thema besonders auch durch die Entstehung der Partei Die Grünen einen neuen Stellenwert in der Diskussion bekommen.^[2] Einen Höhepunkt erreichte die Debatte im Zuge der Wiedervereinigung, als von vielen die Forderung kam, das gesamte Deutsche Volk aufzurufen, „in freier Selbstbestimmung über seine endgültige Verfassungsordnung zu entscheiden.“^[3] Doch derartige Vorstöße fanden keinen Anklang bei der Regierenden. Zwar setzte die seit 1998 regierende Koalition die Ausdehnung direkt-demokratischer Entscheidungen auf ihre Agenda, doch ein entsprechender rot-grüner Gesetzentwurf scheiterte im Juni 2002 an der notwendigen 2/3 Mehrheit.^[4]

Die Auseinandersetzung um die Direkte Demokratie in Deutschland ist noch heute in enormer Weise von den Äußerungen des ehemaligen Bundespräsidenten T. Heuss bestimmt, der im Zuge der Entstehung des Grundgesetze warnte, Volksbegehren und Volksinitiative seien „in der großräumigen Demokratie die Prämie für jeden Demagogen“^[5]

Blickt man dagegen in die Schweiz, so hat sich dort ein politisches System herausgebildet, das den Bürgern auf Bundesebene Mitspracherechte einräumt wie wohl kein anderes Land dieser Erde und dennoch oder gerade deshalb in bezug auf seine stabile demokratische Ordnung lang Zeit als ‚Sonderfall’^[6] bezeichnet wurde.

Ziel dieser Arbeit soll es nun sein, herauszufinden, warum in der Schweiz so viele direktdemokratische Verfahrensweisen zur Anwendung kommen, in Deutschland dagegen so wenige. Dabei wird versucht die Politische Kultur beider Länder als Erklärungsmuster heranzuziehen.

Zunächst werden dazu die jeweiligen vorhanden Formen direkter Demokratie und deren Entstehung dargelegt, hierauf wird das Konzept der Politischen Kultur kurz angerissen, die Politische Kultur beider Länder beschrieben und verglichen und in einem dritten Schritt, der Einfluss der Politischen Kultur auf das Regierungssystem jedes Landes untersucht.

Mit den Möglichkeiten der Übertragung Schweizerischer Elemente auf das bundesdeutsche System soll ein Abschluss gefunden werden.

2 Welche Auswirkungen hat die politische Kultur auf die Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen? Ein Vergleich der Regierungssysteme Deutschlands und der Schweiz.

2.1 Formen direkter Demokratie in den Vergleichsländern

Direktdemokratische Verfahrensweisen haben in den Verfassungen der beiden zu untersuchenden Staaten einen unterschiedlichen Stellenwert. Zunächst soll nun beschrieben werden, welche Formen der direkten Beteiligung es in den jeweiligen Ländern gibt und welche historischen Bedingungen auf die jeweilige Verfassungsgebung einwirkten.

2.1.1 Schweiz

Die Schweiz gilt als „unangefochtener Spitzenreiter der Direktdemokratie in den modernen Staaten“^[7]. Dabei stehen den Stimmbürgern verschiedenste direktdemokratische Instrumente zur Verfügung.

2.1.1.1 Vorhandene Beteiligungsformen

Als direktdemokratische Verfahren kennt die Schweiz auf Bundesebene das Referendum und die Volksinitiative. Dabei ist auf Ebene der Referenden zu unterscheiden zwischen dem Verfassungsreferendum, dem Gesetzesreferendum und dem Staatsvertragsreferendum.

Dem Verfassungs- oder obligatorischen Referendum unterliegen alle Verfassungsänderungen, außenpolitische Entscheidungen sowie Beitritte zu supranationalen Organisationen. Dabei gilt sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr, d.h. um angenommen zu werden ist dabei die Mehrheit der Stimmenden sowie der Kantone notwendig.^[8]

Mit dem Gesetzes- oder fakultativen Referendum können vom Parlament verabschiedete Bundesgesetze sowie allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden. Notwendig um ein derartiges Verfahren zu initiieren ist das durch Unterschrift belegte Begehren von 50.000 Stimmbürgern oder acht Kantonen. In Kraft tritt das Gesetz infolge eines einfachen Volksmehr, d.h. wenn die Mehrheit der Abstimmenden die Vorlage annimmt.^[9] Seit 1921 gibt es auch die Möglichkeit völkerrechtliche Verträge durch ein Referendum zur Abstimmung zu bringen. Bei diesem Staatsvertragsreferendum gelten dieselben Bedingungen wie beim Gesetzesreferendum.^[10]

Neben den Referenden erlaubt es die Volksinitiative den Bürgern, selbst eine Verfassungsänderung vorzulegen. Auf Antrag von 100.000 Stimmbürgern kann die Aufhebung, Änderung oder Neuschaffung eines Verfassungsartikels gefordert werden. Dem Parlament obliegt es gegebenenfalls gleichzeitig einen Gegenvorschlag zur Abstimmung vorzulegen. Als angenommen gilt die Volksinitiative – analog zum Verfassungsreferendum – sofern das doppelte Mehr von Volk und Ständen gegeben ist.^[11]

2.1.1.2 Aspekte der historischen Entwicklung

Direktdemokratische Verfahrensweisen haben auf dem Gebiet der heutigen Schweiz eine lange Tradition. So bildeten sich seit dem 12. Jahrhundert zunächst in den drei Urkantonen Uri, Schwyz und Walden ob und nid, später auch in weiteren Bereichen des Alpenraums Landsgemeinden, in denen die höchste Gewalt von der Versammlung aller Landleute über vierzehn oder sechzehn ausging. Die Landsgemeinde, der Frauen ausgeschlossen waren, beschloss in ihrer jährlichen Versammlung Steuern, regelte die Verwaltung und erließ Satzungen.^[12]

Neben dieser alemannischen Tradition, die noch heute in den beiden Halbkantonen Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden einmal jährlich praktiziert wird,^[13] scheinen aber auch die Ideen der Aufklärung und die Auswirkungen der Lehre von Rousseau eine maßgebliche Bedeutung für die Implementation von Institutionen direkter Demokratie in die Bundesverfassung gehabt zu haben.^[14]

Das Jahr 1798 markiert in der Chronologie der Schweizer Nationalgeschichte eine wichtige Zäsur. Durch den Einfall der Franzosen wurde die alte Eidgenossenschaft der unabhängigen Kleinstaaten durch einen Einheitsstaat ersetzt.

„Damit erhielt die Schweiz erstmals eine geschriebene Verfassung, in der mit der Teilung der Gewalten, der Aufrichtung eines Repräsentativsystems sowie mit der Praxis eines modernen parlamentarischen Verfahrensrechts die Vorformen des späteren bundesstaatlichen Entscheidungssystems geschaffen wurden.“^[15]

Zwar hatte diese Verfassung nicht lange Bestand, schon vier Jahre später kam durch Initiative Napoleons die Mediationsverfassung zustande, die den Kantonen eine Teilautonomie zurückgab. Doch blieben in den großen Kantonen die Prinzipien des Repräsentativsystems erhalten. Nach dem Sturz Napoleons zerfiel die ehemalige Einheitsrepublik endgültig wieder in die alte Pluralität. In den einzelnen Kantonen konstituierten sich – bis auf die Lands-gemeinden – eher ‚patrizisch-aristokratisch’ oder ‚städtisch-privilegierte’ als demokratische Regierungen.^[16]

Liberal-demokratischen Erneuerungsbewegungen, die gegen Ende der zwanziger Jahre entstanden, verlieh die Juli-Revolution 1830 in Paris den entscheidenden Impuls zur politischen Neugestaltung. In elf Schweizer Kantonen wurden neue Verfassungen eingeführt und liberale Regierungen kamen an die Macht. Zwar wurde die Volkssouveränität betont, doch man verband diese stets mit dem Prinzip der parlamentarischen Repräsentation.

„Die ‚unmittelbare’ oder ‚direkte’ Demokratie, wie sie sie an den Versammlungen der Aktivbürger in den Landsgemeindekantonen praktiziert sahen, verwarfen diese Liberalen jedenfalls ebenso entschieden wie dogmatisch.“^[17]

In der Folgezeit sahen sich die liberalen Eliten einem enormen Druck konservativer Protestbewegungen gegenüber. In den Jahren 1839-1841 wandte sich eine Welle von Volksbewegungen, Revolten und Aufständen gegen die staatliche Tätigkeit und forderte unter Berufung auf die ‚Volksfreiheit’ ein Einspruchsrecht gegen den Erlass und Vollzug von Gesetzen.

„Im Postulat eines Vetorechtes im Gesetzgebungsverfahren manifestierte sich am Ende der 1830er Jahre […] die Vorstellung, dass die politische Ordnung der modernen Schweiz einer doppelten Legitimation zu genügen habe: dem Repräsentationsprinzip, wie es die ‚Theorie demokratischer Elitenherrschaft’ verlangte, und einem tradierten, in den Gemeinden und Talschaften praktizierten Verständnis von ‚Volksherrschaft’.“^[18]

Eine einheitliche Bundesverfassung konnte erst 1848 nach Ende des Bürgerkrieges geschaffen werden, in dem liberal-protestantische Kräfte die katholisch-konservativen besiegen konnten.

Zwar bildete das repräsentativ-parlamentarische Element den organisatorischen Kern der schweizerischen Bundesstaatsgründung, doch sie enthielt neben einer stark föderalistischen Modifizierung auch eine plebiszitäre Öffnung für die Fragen der Verfassungswillenbildung.^[19]

So enthält das 1848 eingeführte obligatorische Referendum durch die Notwendigkeit von Volks- und Ständemehr neben dem plebiszitären auch das föderale Element.

Durch den Ausbau der direkten Demokratie auf kantonaler Ebene kam es auch auf bundesstaatlicher Eben zu Überlegungen, ob das Repräsentativsystem im Bund nicht ebenfalls umzugestalten sei. Ein entsprechender Entwurf scheiterte 1872, wurde jedoch nach einer Revision 1874 gutgeheißen.^[20] Damit wurde das fakultative Referendum eingeführt. Das Recht mittels Volksinitiative auf die Gesetzgebung einzuwirken kam 1891 dazu, denn das Parlament sah das Initiativrecht trotz Vorbehalte einiger Bundesratsmitglieder als „Sicherheitsventil gegenüber einer möglichen gestörten Harmonie zwischen Volk und Behörden“^[21].

Zwar erfolgt 1999 eine Totalrevision der Bundesverfassung, doch beinhaltet diese in weiten Teilen nur eine formale Neugestaltung des unübersichtlich gewordenen Verfassungswerks von 1874.^[22]

2.1.2 Deutschland

Im Unterschied zur Schweiz und deren zahlreichen direktdemokratischen Verfahrensweisen gehört Deutschland zu den Ländern, in denen das repräsentativdemokratische Element klar die Überhand hat. Im Folgenden sollen die wenigen Möglichkeiten direktdemokratischer Beteiligung, die das Grundgesetz enthält, aufgezeigt werden.

2.1.2.1 Vorhandene Beteiligungsformen

Eine unmittelbare Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland nicht vorgesehen.^[23] Nur im Rahmen der Neugliederung des Bundesgebietes nennt das Grundgesetz Artikel 29 Absatz 2 die Notwendigkeit der „Bestätigung durch Volksentscheid“^[24] Tatsächlich erlauben die Möglichkeiten unmittelbarer Beteiligung, die Artikel 29 einräumt aber nur einem betroffenen Teil der Bevölkerung eine potenzielle und unmittelbare Entscheidungsteilhabe. Nach Rittger kann der Artikel 29 deshalb nicht als plebiszitäres Element qualifiziert werden.^[25]

Der Artikel 146 des Grundgesetzes, der die Option einer neuen Verfassung, die „vom Volke in freier Entscheidung beschlossen“^[26] wird enthält, wird mit der deutschen Einheit als bedeutungslos angesehen und kann daher als plebiszitäres Element ebenfalls vernachlässigt werden.^[27]

Es ist also festzuhalten, dass „das Grundgesetz in seiner heutigen Gestalt ganz übergewichtig zugunsten einer repräsentativen, parlamentarischen Ausgestaltung der Demokratie optiert.“^[28]

2.1.2.2 Aspekte der historischen Entwicklung

Zwar gab es auch in Deutschland seit den 1840er Jahren Forderungen nach direkt-demokratischen Verfahrensweisen Rousseauscher Prägung, auch enthielten das ‚Eisenacher Programm’ sowie das ‚Erfurter Programm’ der späteren SPD derartige Forderungen, doch verwirklicht wurden direktdemokratische Formen erst in der Weimarer Verfassung.^[29]

[...]

^[1] Auch im Folgenden drehen sich die Ausführungen stets um direktdemokratische Elemente auf Bundesebene. Auf Länder- und Gemeindeebene sind sie in Deutschland mittlerweile fast überall vorhanden. Die Schweiz sieht plebiszitäre Elemente auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene vor.

^[2] Vgl.: Luthardt, W.: Direkte Demokratie. S. 119

^[3] Evers, T./Schnetz, D.: Das Fachgespräch „Direkte Demokratie“. S. 5

^[4] Vgl.: Fijalkowski, J.: Zum Problem direktdemokratischer Beteiligung. S. 303, sowie Roth, C.: Das Politikmonopol der Parteien durchbrechen – Direkte Demokratie stärken. S. 2

^[5] Stenographisches Protokoll der Plenarsitzungen des Parlamentarischen Rates, In: Obst, C.-H.: Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik. S. 82 (Hervorhebung durch Obst, C.-H.)

^[6] Vgl.: Lindner, W.: Politische Kultur. S. 29

^[7] Schmidt, M.: Demokratietheorien. S. 359

^[8] Vgl.: Lindner, W.: Das politische System der Schweiz. S. 495, sowie Möckli, S.: Direkte Demokratie. S. 95f, sowie Gentinetta, K.: Toleranz ohne Grenzen. S. 143

^[9] Vgl.: Lindner, W.: Das politische System der Schweiz. S. 496, sowie Möckli, S.: Direkte Demokratie. S. 96f

^[10] Vgl.: Möckli, S.: Direkte Demokratie. S. 97f

^[11] Vgl.: Lindner, W.: Das politische System der Schweiz. S. 496

^[12] Vgl.: Stintzing, R.: Die Funktionsbedingungen der unmittelbaren Demokratie. S. 37f

^[13] Vgl.: Luthardt, W.: Direkte Demokratie. S. 43

^[14] Vgl.: Luthardt, W.: Direkte Demokratie. S. 43, sowie Seitz, W.: Die politische Kultur und ihre Beziehung. S. 227

^[15] Neidhart, L.: Plebiszit und pluralitäre Demokratie. S. 32

^[16] Vgl.: Stintzing, R.: Die Funktionsbedingungen der unmittelbaren Demokratie. S. 72

^[17] Schaffner, M.: „Direkte“ oder „indirekte“ Demokratie? S. 274

^[18] Schaffner, M.: „Direkte“ oder „indirekte“ Demokratie? S. 276

^[19] Vgl.: Neidhart, L.: Plebiszit und pluralitäre Demokratie. S. 33 sowie 35

^[20] Vgl.: Bucheli, M.: Die direkte Demokratie im Rahmen eines Konkordanz- oder Koalitionssystems. S. 12f

^[21] Bucheli, M.: Die direkte Demokratie im Rahmen eines Konkordanz- oder Koalitionssystems. S. 17

^[22] Vgl.: Lindner, W.: Das politische System der Schweiz. S. 489

^[23] Vgl.: Stintzing, R.: Die Funktionsbedingungen der unmittelbaren Demokratie. S. 81

^[24] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Artikel 29 Absatz 2

^[25] Vgl.: Rittger, G.: Der Streit um die direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland. S. 89

^[26] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Artikel 146

^[27] Vgl.: Schmidt, M.: Demokratietheorien. S. 356

^[28] Evers, T.: Direkte und repräsentativen Demokratie im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland. S. 9

^[29] Vgl.: Stintzing, R.: Die Funktionsbedingungen der unmittelbaren Demokratie. S. 61f