Das Scheitern der 'Health Care' Reform 1993-94: Strategische Fehlentscheidungen und Führungsfehler Bill Clintons

Gliederung

1. Einleitung

2. Entstehung und Inhalt der Gesetzesvorlage Bill Clintons
2.1. Die „White House Task Force on Health Care Reform“
2.2. Kernpunkte der Gesetzesvorlage

3. Die öffentliche Debatte
3.1. Die Öffentliche Meinung als Instrument des Präsidenten
3.2. Die Rolle der Interessengruppen
3.3. Der Verlust der öffentlichen Unterstützung

4. Der politische Prozess
4.1. Politische Rahmenbedingungen und Strategie der Clinton Administration
4.2. Misserfolg der Strategie der Clinton Administration
4.3. „Going Public“ und Scheitern der Reform

5. Resümee

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Ohne Zweifel konnte sich Bill Clinton 1998 mit einigen Erfolgen aus dem Amt des amerikanischen Präsidenten verabschieden. Die USA erlebten während seiner Präsidentschaft die längste Wachstumsperiode in ihrer Geschichte, die Arbeitslosenquote sank auf unter 5% und das Haushaltsdefizit konnte von 4% auf 0,3% des Bruttoinlandprodukts verringert werden. Doch eines seiner wichtigsten Wahlkampfversprechen konnte Bill Clinton nicht einlösen: Die Reform des Gesundheitswesen. Auch nach Bill Clinton hatten über 40 Millionen Amerikaner keine Krankenversicherung.^[1] Wie konnte es passieren, dass über diese Reform, das Herzstück von Clintons Agenda, nicht einmal im Kongress abgestimmt wurde, obwohl es in beiden Häusern eine demokratische Mehrheit gab?

Nicht wenige politische Beobachter und auch Autoren machen individuelle Führungsfehler und strategische Fehlentscheidungen Bill Clintons für das Scheitern der einer umfassenden Gesundheitsreform verantwortlich. Jedoch ist man sich in der Forschung keineswegs einig wie der Einfluss individueller Führung auf politische Prozesse zu bewerten ist, beziehungs-weise ob diese überhaupt relevant ist. Nicht ohne Grund halten die wichtigsten deutsch-sprachigen, politikwissenschaftlichen Vereinigungen Ende 2006 einen gemeinsamen Kongress zum Thema „Politik und Persönlichkeit“ ab. Denn, während einige Wissenschaftler bei der Analyse politischer Entwicklungen die Wichtigkeit der sozioökonomischen Umstände betonen, konzentrieren sich andere auf die verfassungsrechtliche Stellung des Amtes, wieder andere stellen tatsächlich die individuelle Führung in den Mittelpunkt.^[2]

Zu der letzt genannten Gruppe zählt Richard Neustadt welcher in seinem 1960 ver-öffentlichten Werk „Presidential Power: The Politics of Leadership“ die These aufstellte, dass die Macht des amerikanischen Präsidenten vor allem darin liege durch geschicktes Handeln und verhandeln andere Akteure von seiner Linie zu überzeugen. „The power of the president is the power to persuade.”^[3] Insbesondere da die verfassungsrechtliche Stellung des amerikanischen Präsidenten vergleichsweise schwach ist, werden Erfolg und Misserfolg eines Präsidenten demnach maßgeblich von seinen persönlichen Fähigkeiten beeinflusst.^[4] Auch wenn die These Neustadts in dieser Arbeit nicht überprüft werden kann, macht es Sinn, die Fehler Bill Clintons in dem spezifischen Fall des Scheiterns der Gesundheitsreform herauszu-arbeiten. Um dies zu erreichen werde ich, erstens, die Erstellung des Gesetzentwurfs der Clinton-Administration, sowie die wichtigsten Prinzipien dessen, skizzieren. Zweitens werde ich die Fehler im Umgang mit der Öffentlichkeit und den betroffenen Interessenverbänden darstellen. Drittens werde ich den politischen Prozess und das Scheitern der Reform untersuchen, wobei ich mich besonders auf strategische Fehlentscheidungen Bill Clintons konzentrieren werde.

2. Entstehung und Inhalt des Reformvorschlags

2.1 The „White House Task Force on Health Care Reform”

Nach dem Amtsantritt Bill Clintons im Jahre 1993 hielt die amerikanische Bevölkerung die Ausweitung der Krankenversicherung, sowie die Senkung der Kosten für die staatlichen Gesundheitsprogramme für das zweit dringendste Problem nach der Verbesserung der allgemeinen Wirtschaftslage. Über 38 Millionen Amerikaner, also 15 % der Bevölkerung waren zu diesem Zeitpunkt nicht krankenversichert. Gleichzeitig explodierten die Kosten für das Gesundheitswesen. Die beiden staatlichen Programme Medicare und Medicaid hatten im Jahre 1991 ein Volumen, welches 12% des BIPs entsprach, und verschlangen im Jahre 1990 21% des Bundesbudgets.^[5] Um diese offensichtliche Asymmetrie von enormen Kosten auf der einen Seite, und dem Ausschluss von Millionen Bürgern von jeglicher Krankenversicherung auf der anderen, aufzulösen, rief Bill Clinton schon am 25. Januar 1993, weniger als eine Woche nach seinem Amtsantritt, eine „Task Force“ ins Leben. Diese sollte ihn bei der Entwicklung eines Vorschlages zur Reform des maroden Gesundheitswesen unterstützen.^[6]

Die Idee eine „Task Force“ zu bilden war keineswegs neu. Präsident Lyndon B. Johnson nutzte diese Mittel schon 1964, und auch Bill Clinton ließ sich in seiner Zeit als Gouverneur in Arkansas von einer „Task Force“ zur Reform des Bildungswesens beraten. Der Vorteil einer solchen Gruppe, welche üblicherweise von einem engen Vertrauten des Präsidenten geleitet wird, ist, dass sie die Abhängigkeit von den Ministerien und der Ministerialbürokratie verringert. Clinton schien seiner Ministerin für das Gesundheitswesen, Donna Shalala, eine federführende Rolle für das Reformprojekt nicht zuzutrauen, da sie in diesem Politikbereich noch relativ unerfahren war.^[7] Dies wir heute von David Gergen kritisiert. Er meint es wäre besser gewesen das Projekt dem Ministerium anzuvertrauen, da dies den politischen Notwendigkeiten mehr Tribut gezollt hätte.^[8]

Die „Task Force“ bestand aus 12 Mitglieder und wurde von Hillary Clinton geleitet. Unterstützt wurde diese „Task Force“ von einer Beratergruppe um Ira Magaziner, welche mehr als 500 Experten und Politiker umfasste. Sowohl in den Medienberichten als auch in der akademischen Literatur meint der Begriff „Task Force“ jedoch fälschlicherweise meist alle an dem Projekt arbeiteten Personen. Die Beratergruppe um Magaziner arbeitete in zeitweise mehr als 30 Arbeitsgruppen an Schlüsselproblemen der Reform, und hatte die Aufgabe dem Präsidenten einige ausgearbeitete Alternativen vorzustellen. Die endgültige Entscheidungs-gewalt lag also beim Präsidenten, und nicht wie so oft kritisiert, innerhalb der „Task Force“. Auch die Kritik, dass die eigentliche Kraft hinter der Reform Hillary Clinton und nicht der Präsident sei – in den Medien wurde sogar der Begriff „Hillarycare“ für die Reform geprägt - ist nicht haltbar. Sicherlich spielte Hillary Clinton als Vorsitzende der „Task Force“ eine wichtige Rolle, die endgültigen Entscheidungen aber wurden nicht von ihr getroffen.^[9]

Andere Kritikpunkte hingegen sind durchaus berechtigt. So verursachte der schwerfällige Prozess der Näherung an ein Gesetz durch Arbeitsgruppen einige Probleme. Jede der Arbeitsgruppen bestand vornehmlich aus Personen die Interesse in einem spezifischen Punkt der Reform hatten, und jede Gruppe wollte die Probleme in ihrem Bereich möglichst umfangreich lösen. Das führte dazu, „[...][that] their main effect was to push the president’s proposal in the direction of greater comprehensiveness and detail.“^[10] Diese Tatsache sollte vor allem in der öffentlichen Debatte zu enormen Schwierigkeiten führen. Außerdem tagten sowohl die „Task Force“ als auch die Arbeitsgruppen geheim und über Zwischenergebnisse wurde Stillschweigen vereinbart.^[11] Dies hatte zum Ziel die Beteiligten von politischem Druck zu isolieren um ein Gesetz vorlegen zu können welches die Probleme best möglich löst. Dadurch konnten jedoch einflussreiche Mitglieder des Kongresses an dem Prozess der Erstellung einer Gesetzesvorlage nicht mitwirken. Die Nichteinbeziehung von wichtigen Senatoren und Abgeordneten erschwerte später die Mehrheitsfindung im politischen Prozess enorm.^[12]

2.2 Kernpunkte der Gesetzesvorlage

Aus den dargestellten Gründen produzierte die „Task Force“ in Verbindung mit den Arbeitsgruppen einen Gesetzentwurf enormen Umfangs. Deshalb können hier auch nur die Grundzüge des Vorschlags der Clinton-Administration vorgestellt werden. Kernpunkte des Vorschlages waren eine umfassende Krankenversicherung für alle Amerikaner und das Konzept des sogenannten „Managed Competition“. Dies hatte zum Zie, durch kontrollierten Wettbewerb privater Versicherer innerhalb eines staatlich finanzierten Systems, eine Kostensenkung, bei gleichzeitiger Ausweitung der Versicherungsleistungen, zu erreichen^[13]

Für Arbeiter und Angestellte sollten die Kosten für die Versicherung zu 80% von dem jeweiligen Arbeitgeber übernommen werden, den Rest sollte der Versicherte selber bezahlen. Die Versicherung für sozial schwächer gestellte Bürger, insbesondere aber ältere Menschen und alleinerziehende Mütter, sollten vom Staat übernommen werden. Um die nötige Kostensenkung zu erreichen sollten die Ausgaben für die beiden, dann zum Teil über-flüssigen, staatlichen Programme Medicare und Medicaid reduziert werden. Die Einnahmen sollten durch zwei neue Steuern erhöht werden. Die eine Steuer sah eine Abgabe von 1 Dollar auf jede Schachtel Zigaretten vor, bei der anderen handelte es sich um eine Lohnsteuer von 1% bei Unternehmen mit über 5000 Mitarbeitern.^[14]

Unter dem Oberbegriff „Managed Competition“ sah der Entwurf die Schaffung sogenannter „Health Insurance Purchasing Cooperatives“ (HIPC's), später einfacher als „Health Alliances“ bezeichnet, vor. Jeder Amerikaner sollte Mitglied einer solchen, auf einzelstaatlicher Ebene verankerten, Institution sein. Diese hatten die Aufgabe in Verhandlungen mit Ärzten, Krankenhäusern und privaten Krankenversicherungen den jeweils besten Versicherungspreis auszuhandeln und diesen an den Versicherungsnehmer weiterzugeben. Auf diese Weise sollte durch die hohe Marktkraft der „Heath Alliances“, welche meist mehrere Millionen Menschen vertreten sollten, mehr Wettbewerb zwischen privaten Versicherungsunternehmen geschaffen werden. Zur Überwachung der einzelnen „Health Alliances“ durch den Bund sollte das, dem Kongress unterstellte, „National Health Bord“ eingerichtet werden.^[15]

[...]

^[1] Vgl. Thunert, Martin. Wirtschaftsentwicklung und Wirtschaftspolitik in den USA unter der Clinton-Administration. Bundeszentrale für politische Bildung. Online unter: http://www.bpb.de/publikationen/2HK6VL,0,0,Wirtschaftsentwicklung_und_Wirtschaftspolitik_in_den_USA_unter_der_ClintonAdministration.html. [Stand 1.08.2006]

^[2] Vgl. Edinger, Lewis J. “Approaches to the Comparative Analysis of Political Leadership.” Review of Politics. 1990, 52.

^[3] Neustadt, Richard E. Presidential Power: The Politics of Leadership. New York: Wiley, 1960, S.10.

^[4] Vgl. Neustadt (1960), S. 10 ff.

^[5] Quirk, Paul J. u. A. „Domestic policy: The Trials of a Centrist Democrat.” The Clinton Presidency: First

Appraisals. Hrsg. Colin Campbell und Bert A. Rockman. New Jersey: Clatham House Publ., 1996, S. 274.

^[6] Vgl. Hill, Dilys M. „Domestic Policy.” The Clinton Presidency: The First Term, 1992-1996. Hrsg. Paul S.

Herrnson und Dylis M. Hill. New York: St. Martins Press, 1999, S.118.

^[7] Hacker, Jacob S. The Road to Nowhere: The Genesis of President Clinton’s Plan for Health Security. Princeton: Princeton University Press, 1997, S. 122.

^[8] Vgl. Gergen, David. Eyewitness to Power: The Essence of Leadership. Nixon to Clinton. New York u. A.: Simon and Schuster, 2001, S. 307.

^[9] Vgl. Hacker (1997), S. 123 ff.

^[10] Hacker (1997), S. 123 f.

^[11] Vgl. Hill (1999), S. 118.

^[12] Quirk (1996), S. 275.

^[13] Goble, Hannah und Stacey Pelika. Elite Discourse, Public Opinion, and Significant Social Policy Change during the Clinton Administration: The Cases of Health Care and Welfare. 2005. Online unter: http://www.polisci.wisc.edu/~behavior/papers/Goble&Pelika2005.pdf. [Stand 11.08.2006]

^[14] Vgl. Hill (1999), S. 119.

^[15] Vgl. Hacker (1997), S. 127 ff; Hill (1999), S. 119; Goble (2005).