Terrorismusbekämpfung in der EU

INHALTSVERZEICHNIS

0. Einleitung
1. Der Terrorismusbegriff der Europäischen Union
1.1 Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus von 1977
1.2 Auslieferungsübereinkommen von 1996
1.3 2002 Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung

2. Operative Instrumente zur Terrorismusbekämpfung in der EU
2.1 Erste Kooperationsformen: TREVI (1975-1992)
2.2 Von TREVI zu Europol
2.3 Europol nach 9/11

3. Theoretische Analyse
3.1 Integrationstheorien
3.1.1 Neo-Funktionalismus
3.1.2 Intergouvernementalismus
3.2 Theorieanwendung
3.2.1 Neo-Funktionalismus
a) Konstruktion des Idealtyps
b) Anwendung auf die Entwicklung der Terrorismusdefinition
c) Anwendung auf die operativen Instrument
3.2.2 Intergouvernmentalismus
a) Konstruktion des Idealtyps
b) Anwendung auf die Entwicklung der Terrorismusdefinition
c) Anwendung auf die Entwicklung der operativen Instrumente zur Terrorismusbekämpfung
3.3 Auswertung der Anwendung

4. Fazit

5. Quellenverzeichnis
5.1 Primärliteratur
5.2 Sekundärliteratur

0. Einleitung

Lange vor den Anschlägen des 11. September 2001, die wohl am deutlichsten das Aufkommen des neuen internationalen Terrorismus symbolisierten, hatten viele Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ihre eigenen Erfahrungen mit terroristischer Kriminalität gemacht, sei es nun der separatistische Terror in Spanien, der linksextremistische Terror in Deutschland und Italien oder der ethnisch-religiöse Terror in Nord-Irland. Dementsprechend vielfältig gestalteten sich sowohl die Definitionen als auch die Maßnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus. Diese Vielfalt stand einer Kooperation und einer gemeinsamen Strategie zur Bekämpfung von Terrorismus entgegen. Heute weist die EU eine gemeinsame Definition sowie gemeinsame Maßnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus auf.

Doch wie entwickelte sich die beschriebene Vielfalt der Definitionen und Maßnahmen bis heute und wie kann diese Entwicklung erklärt werden?

In dieser Arbeit soll untersucht werden, wie sich die Wahrnehmung und die darauf folgende Definition der terroristischen Bedrohung der EU im Laufe der Zeit wandelte. Der Bereich der Terrorismusbekämpfung fällt in weiten Teilen in den Bereich der Innen- und Sicherheitspolitik; somit ist der relevante Akteur in diesem Bereich der somit Rat der EU. Deswegen werden in dieser Arbeit nur die Aktivitäten des Rates untersucht, hierbei beschränke ich mich auf drei relevante Beschlüsse, die den Wandel des Terrorismusbegriffs widerspiegeln.

In einem zweiten Schritt soll dargelegt werden, wie parallel zum Wandel der Wahrnehmung und der Definition von Terrorismus die operativen Institutionen der EU geschaffen und weiterentwickelt wurden. Da diese in der dritten Säule der EU verankert sind, soll auch nur auf die operativen Institutionen der dritten Säule eingegangen werden.

In einem dritten Schritt soll anhand der dargelegten Entwicklung unter Einbezug von Theorien der Europäischen Integration untersucht werden, wie der Wandel erklärt werden kann.

1. Der Terrorismusbegriff der Europäischen Union

Im folgenden Kapitel soll dargestellt werden, wie sich die Definition von Terrorismus von einer Vielfalt nationalstaatlicher Definitionen zu einer einheitlichen EU-Definition gewandelt hat.

1.1 Ü bereinkommen zur Bek ä mpfung des Terrorismus von 1977

¹Das Übereinkommen vom 21.1.1977 nahm die Gefahr, die von zunehmenden Terrorismus ausgeht wahr, damit war die Existenz von Terrorismus erstmals auf EU-Ebene angesprochen. Die Auslieferung wurde als „besonders geeignetes Mittel² “ zur Verfolgung und Bestrafung von Terroristen angesehen. Es band alle bilateralen Auslieferungsverträge zwischen den Mitgliedsstaaten an geregelte Vorgehensweisen und ergänzte das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13.12.1957 und seine Zusatzprotokolle³. Dieses verpflichtete die Mitgliedsstaaten zur Auslieferung gesuchter Straftäter, wobei politisch motivierte Straftaten von dieser Verpflichtung ausgenommen waren⁴.

Um angesichts der Zunahme terroristischer Gewalt in dieser Zeit die Strafverfolgung von Terroristen zu vereinfachen, wurde die Regelung der Ausnahme von politisch motivierten Straftaten umgangen, indem eine Reihe von Straftaten als Straftat ohne politischen Hintergrund definiert wurde. Zu diesen Straftaten gehörten unter anderem Flugzeugentführungen, Sprengstoffattentate und Geiselnahme. Die Tatsache, dass klassische Methoden des Terrorismus als „nicht politisch motiviert“ bezeichnet wurden, ermöglichte eine erleichterte Strafverfolgung terroristischer Straftäter ohne eine prinzipielle Änderung der Auslieferungsbestimmungen vornehmen zu müssen.

1.2 Auslieferungs ü bereinkommen von 1996

⁵Das Auslieferungsübereinkommen der EU von 1996 ersetzte das Übereinkommen von 1977 und das Auslieferungsübereinkommen von 1954. Gleichzeitig blieben bestehende bilaterale und multilaterale Abkommen unberührt.⁶

Im Bezug auf terroristische Straftaten wurde das Prinzip der doppelten Strafbarkeit für Vereinigungen, die eine der im Übereinkommen von 1977 als nicht politisch definierten Straftaten begehen, abgeschafft⁷. Darüber hinaus wurden diese Straftaten eindeutig als politisch motiviert bezeichnet und damit dem Bereich des Terrorismus zugeschrieben; hier erfolgt, wenn auch nur implizit, eine erste spezifischere Begriffsdefinition, die sich jedoch an den Handlungen und nicht an den Motiven orientiert.

Durch die Abschaffung der Ausnahmeregelung für politische Straftaten wurde auch die Umgehung dieser Regelung im Übereinkommen von 1977 überflüssig. Dadurch wurden alle Straftaten, für die das nationale Recht ein gewisses Strafmaß vorsah, auslieferungspflichtig. Jedoch wurde den Mitgliedsstaaten eine Ratifizierung der betreffenden Artikel freigestellt und eine Beschränkung auf die im Übereinkommen von 1977 genannten Straftaten⁸ ermöglicht⁹. Da die meisten Mitgliedsstaaten diese „opting-out“ Option wahrnahmen¹⁰, stellt das Auslieferungsabkommen von 1996 auf dem Gebiet der Terrorismusbekämpfung de facto keine entscheidende Veränderung dar.

1.3 2002 Rahmenbeschluss zur Terrorismusbek ä mpfung

In dreierlei Hinsicht stellte der Rahmenbeschluss eine Neuerung im Vergleich zu den vorhergehenden Dokumenten dar.

Erstens vereinheitlichte er die Definition von terroristischen Straftaten innerhalb der Mitgliedsstaaten¹¹. Straftaten aus dem klassischen Repertoire terroristischer Methoden wie Flugzeugentführung, Sprengstoffattentate und Geiselnahme werden als terroristische Straftat betrachtet, wenn sie darauf abzielen

- die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern,
- öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem Tun oder Unterlassen zu zwingen,
- die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder verfassungsrechtlichen Grundstrukturen eines Landes oder einer internationalen Organisation ernsthaft zu destabilisieren oder zu zerstören¹².

Neben der Definition einer terroristischen Straftat und einer terroristischen Vereinigung regulierte der Rahmenbeschluss zweitens die Gerichtsbarkeit und ersetzte dadurch die in diesem Bereich bestehenden Auslieferungsabkommen. Dabei stellten Artikel 9.1a) und Artikel 9.1c) eine erhebliche Erweiterung der gerichtlichen Zuständigkeit dar. Nach Art. 9.1a) konnte die gerichtliche Zuständigkeit von jedem Mitgliedsstaat nicht mehr nur begründet werden, wenn eine terroristische Straftat auf eigenem Staatsgebiet begangen wurde, sondern auch, wenn sie auf dem Staatsgebiet eines anderen Mitgliedstaat begangen wurde. Durch Art.

9.1c) konnte ein Mitgliedsstaat die Gerichtsbarkeit nicht nur reklamieren, wenn es sich beim Täter einer terroristischen Straftat um einen Staatsangehörigen handelt, sondern auch wenn es sich beim Täter um einen ein Gebietsansässigen („resident“) handelte.

Da durch diese Regelungen Zuständigkeitskonflikte entstehen konnten, schrieb der Rahmenbeschluss Richtlinien zur Bestimmung der Zuständigkeit vor. Dabei sollten die folgenden Kriterien in der dargestellten Reihenfolge berücksichtigt werden: Die Zuständigkeit liegt bei dem Staat,

- in dessen Staatsgebiet die Straftat begangen wurde,
- dessen Staatsangehörigkeit der Täter trägt oder in welchem der Täter ansässig ist,
- aus dem die Opfer stammen,
- der die Täter ergriffen hat¹³.

Drittens wurde die weitaus verbindlichere Form des Rahmenbeschlusses anstatt des Übereinkommens gewählt, der die Mitgliedsstaaten verpflichtete, die in ihm beschlossenen Maßnahmen in nationales Recht umzusetzen¹⁴. In diesem Fall verpflichtete er die Mitgliedsstaaten, die einheitliche Definition von terroristischer Straftat in ihren Strafrechtskatalog aufzunehmen.

2. Operative Instrumente zur Terrorismusbekämpfung in der EU

Nachdem im vorherigen Kapitel die Entwicklung des rechtlichen Rahmens umrissen wurde, soll hier die Entwicklung der für die Terrorismusbekämpfung relevanten operativen Institutionen und deren Integrationsprozess dargestellt werden. Hierbei steht die polizeiliche Zusammenarbeit im Mittelpunkt.

2.1 Erste Kooperationsformen: TREVI (1975-1992)

¹⁵Ein erstes gemeinsames Gremium zur Terrorismusbekämpfung wurde auf Entschluss des Rates 1976 etabliert¹⁶. Innerhalb des TEVI- Gremiums soll durch jährliche Treffen der Innen- und Justizminister ein Informations- und Erfahrungsaustausch im Bereich der Terrorismus- und Drogenbekämpfung erfolgen. Diese Treffen finden unverbindlich außerhalb des EG- Rahmens statt.

Im Laufe der Jahre entwickelte sich TREVI von einer „wining and dining“- Gesellschaft¹⁷ zu einer Kooperations- und Koordinationsstelle, die den Mitgliedsstaaten sowohl sichere Kommunikationswege zur Vernetzung ihrer Polizeien und Geheimdienste als auch Analysen der terroristischen Bedrohung zur Verfügung stellt¹⁸. Obwohl eine erfolgreiche Kooperation innerhalb der verschiedenen TREVI- Gruppen und auch zwischen den TREVI- Gruppen und den nationalen Behörden bestand, verblieb TREVI eine intergouvernmentale „Insel der Kooperation“¹⁹ außerhalb der EG-Struktur.

2.2 Von TREVI zu Europol

Im Vertrag von Maastricht wurde der Auf- und Ausbau des Europäischen Polizeiamtes (Europol) innerhalb der dritten Säule (Inneres und Justiz) festgelegt²⁰. Doch die Etablierung der Behörde erwies sich als schwierig, da unter den Mitgliedsstaaten Uneinigkeit über die Befugnisse und den Sitz der Behörde bestand. So wurde 1994 als Übergangslösung die „European Drug Intelligence Unit“ (EDU) mit Sitz in Den Haag eingerichtet. 1995 löste Europol die EDU ab, wegen des langwierigen Ratifizierungsprozesses konnte die Arbeit erst 1999 aufgenommen werden²¹. Schon im ersten Europol-Übereinkommen von 1995 wurde Europol die Möglichkeit eingeräumt, sich mit Straftaten zu befassen, „…die im Rahmen von terroristischen Handlungen gegen Leben, körperliche Unversehrtheit und persönliche Freiheit sowie gegen Sachen begangen wurden oder begangen werden könnten.“²² Mit dem Ratsbeschluss von 1998 wurde Europol formal mit diese Aufgabe betraut²³. Die Terrorismusbekämpfung stand zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht im Mittelpunkt des Aufgabenbereichs von Europol, vielmehr galt die Hauptaufmerksamkeit der Bekämpfung des Drogenhandels²⁴. Ähnlich der TREVI- Kooperation lag das hauptsächliche Arbeitsfeld von Europol in der Gewinnung, dem Austausch und der Analyse von Informationen, jedoch fand dies in einem institutionalisierten Rahmen statt. Europol arbeitete als Behörde mit eigenem Stab, der aus delegierten Beamten der Vertragsstaaten bestand. Diese standen durch Verbindungsbeamte in Kontakt mit einer Verbindungsbehörde auf nationaler Ebene²⁵.

2.3 Europol nach 9/11

Als Folge der Anschläge des 11.Septemeber wurde innerhalb von Europol eine Spezialgruppe zur Terrorismusbekämpfung eingerichtet. Diese bestand aus ca. 20 Spezialisten der Polizeien und Geheimdiensten der Vertragsstaaten. Ihre Aufgabe war es, die verschiedenen nationalen Terrorbekämpfungseinheiten zu vernetzen und einen einheitlichen Methodenkatalog zur Einschätzung terroristischer Bedrohungen zu entwickeln²⁶.

Im Zuge des Rahmenbeschlusses über gemeinsame Ermittlungen²⁷ wurden die Kompetenzen von Europol erweitert. Der Beschluss sah die Einrichtung zweckgebundener gemeinsamer Ermittlungsgruppen vor, die Europol-Ermittler zur Unterstützung anfordern können. Diese dürfen jedoch nicht direkt an den Ermittlungen beteiligt sein, sondern nur informieren und koordinieren. Zudem kann die Zusammenarbeit mit Interpol wegen Sicherheitsinteressen verweigert werden²⁸. Des Weiteren wurde die Zusammenarbeit zwischen Europol und den nationalen Behörden erleichtert, da diese nun im direkten Kontakt zu Europol stehen können²⁹.

Im Rahmen des Fortbildungsauftrags von Europol³⁰ wurden spezielle Programme zu Ermittlungstechniken im Bereich der Terrorismusbekämpfung eingerichtet³¹.

3. Theoretische Analyse

In den folgenden Kapiteln soll die Integrationsentwicklung der EU im Bereich „polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit“, insbesondere im Bereich der Terrorismusbekämpfung, anhand von zwei Theorien zur EU-Integration erklärt werden. Dabei soll untersucht werden, in welchen Bereichen eine Koordinierung der Politik stattfand und in welchen Bereichen eine Konvergenz zu beobachten ist. Der in den vorangegangen Kapiteln beschriebene Wandel des Terrorismusbegriffs und der Wandel der operativen Institutionen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sollen hierbei als Indikatoren einer Integrationsentwicklung dienen.

[...]

¹ Europäisches Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus von 27.1.1977 (im Folgenden „Übereinkommen von 1977“ genannt).

² Vgl. Übereinkommen von 1977, Präambel.

³ Vgl. ebd., Art. 3.

⁴ Vgl. Europäisches Auslieferungsübereinkommen vom 13.7.1957 Art. 3.

⁵ Übereinkommen über die Auslieferung zwischen Mitgliedsstaaten der EU vom 27.9.1996 (Im Folgenden nur „Übereinkommen von 1996“ genannt.

⁶ Vgl. ebd. Art. 1.2

⁷ Vgl. ebd. Art. 5

⁸ siehe Fn. 2.

⁹ Vgl. Übereinkommen von 1996, Art. 3.3 und Art. 5.2a.

¹⁰ Vgl. Wouters, Jan/Naert, Frderik (2004): “Police and Judical Cooperation in the European Union an

Counterterrorism: an Overview.” In: Fijnaut, Cyrille/Wouters, Jan/Naert, Frederik (Hrsg.): “Legal Instruments in the Fight against International Terrorism.“ Leiden u.a. 2004: S. 117

¹¹ Vgl. Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung (2002): Präambel, 6

¹² Vgl. Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung (2002): Art. 1.1 3

¹³ Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung (2002): Art. 9.2

¹⁴ siehe EUV Art. 34, 2 c)

¹⁵ TREVI steht für Terrorisme, Radicalisme, Violence Internationale

¹⁶ Vgl. Müller, Thorsten (2003): “Die Innen- und Justizpolitik der Europäischen Union.“ Opladen, 2003: S. 177 4

¹⁷ siehe Beschluß des Rates vom 3. Dezember 1998

¹⁸ Vgl. Gregory, Frank (2005): “The Eu’s Response to 9/11: A Case Study of

Institutional Roles and Policy Processes with Special Reference to Issues of Accountability and Human Rights.“ In: Terrorism and Political Violence No. 18/2005 S.105-123: S.109

¹⁹ Kleine, Mareike (2004): „Die Reaktion der WU auf den 11. September“, Münster 2005 S. 20

²⁰ siehe EUV Art. 29ff.

²¹ Vgl. Müller, T. (2004) a.a.O.: S. 200

²² Siehe Europol-Übereinkommen vom 26.8.1995: Art. 2

²³ Siehe Beschluss des Rates (1998): Art. 1

²⁴ Wouters, J/Neart, F. (2004) a.a.O.: S. 130

²⁵ Siehe Europol-Übereinkommen vom 23.3.2003: Art. 3 5

²⁶ Aldershoff, Willem (2004): „EU Police Cooperation in the Fight against International Terrorism.“ In: Fijnaut, Cyrille/Wouters, Jan/Naert, Frederik (Hrsg.): “Legal Instruments in the Fight against International Terrorism.“ Leiden u.a. 2004: S. 175

²⁷ vgl. Rahmenbeschluss des Rates über gemeinsame Entwicklungen, OJ L162 20.6.2002

²⁸ Lavranos, Nikolas (2003): „Europol and the Fight against Terrorism.” In: European Foreign Affairs Review No. 8/2003, S.259-275: S. 262

²⁹ Siehe Europol-Übereinkommen vom 11.7.2003: Art. 3

³⁰ Siehe Europol-Übereinkommen 26.8.1995: Art. 4.3

³¹ vgl. Monar, Jörg (2004): „Die EU und die Herausforderung des Internationalen Terrorismus.“ In: Weidenfeld, Werner (Hrgs.): „Herausforderung Terrorismus.“ Wiesbaden, 2004: S. 137