Die geschichtliche Entwicklung des mittelbaren Amtshaftungsrechts

Gliederung

A. Einleitung und Einführung
l. Begriffsklärung und -einordnung
1.)Begriffe
2.) Mögliche Haftungsmodelle
3.) Welche Motive bestimmen die gesetzgeberischen Überlegungen
ll. Kurzer Abriß der geschichtlichen Entwicklung bis zum PrALR

B. Die Entwicklung bis zum PrALR
l. Griechischer Stadtstaat und Rom der Antike
ll. Deutschland, Mittelalter und Neuzeit

C. Staatshaftung
I. Beamtenhaftung nach der „Mandatstheorie“
1.) Beamtenhaftung nach der Mandatstheorie
2.) Außergesetzliche Regelungen (gemeines Recht)
3.) Sonderproblem des zurechenbaren Verschuldens bei Richtern
4.) Wirkung des ALR
ll. Das Dienstverhältnis wird allmählich öffentlich-rechtlich
1.) Verschiedene Entwürfe der Lehre
2.) Welchen Weg nimmt die herrschende Meinung?
3.) Mischkonstruktionen zwischen öffentlichem und Privatrecht
4.) Die Folgerung vom öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis auf die Amtshaftung
5.) Weitere Entwicklung
lll. Das Ringen um die Anerkennung der Amtshaftung
IV. Die Juristentage
V. Die Einführung des BGB und sonstige Gesetzgebung
1.) Das BGB
2.) Weitere Gesetzeswortlaut
VI. Amtshaftung im Führerstaat
VII. Die Schaffung des Art. 34 GG

Literaturverzeichnis

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Die geschichtliche Entwicklung des mittelbaren Amtshaftungsrechts

A. Einleitung und Einführung

Die Frage von staatlichem Unrecht und wer haftend dafür eintritt wurde im Laufe der Geschichte stark unterschiedlich beurteilt. Die enge Verknüpfung dieser Frage mit dem Staatsbegriff und ihre wechselnde Beantwortung durch den Gesetzgeber sind geeignet, ein erhellendes Licht auf das jeweilige Staatsverständnis und seine praktischen Konsequenzen zu werfen. Im Zusammenhang damit wird auch deutlich, wie man das Verhältnis des Staates zu seinen Dienern und Bürgern beurteilte.

Die Kodifizierung des deutschen Staatshaftungsrechts hat eine über zweihundertjährige Geschichte. Nichtsdestoweniger ist das Staatshaftungsrecht bis heute in mancherlei Hinsicht mangelhaft.

Es ist unübersichtlich, da weitgehend gewohnheitsrechtlich und richterrechtlich entstanden. Es ist dogmatisch schon durch seine Zwitterstellung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht mißlungen. Zudem gilt es als unvollständig, unsystematisch, antiquiert und kompliziert^[1], vielen Reformversuchen zum Trotz.

Diese Arbeit versucht hierfür Gründe aufzuzeigen und die Entwicklung aus historischer Sicht verständlich zu machen. Sie beschäftigt sich mit der mittelbaren Staatshaftung und beschränkt sich dabei auf das materielle Amtshaftungsrecht. Richterliche Haftung soll nur am Rande erwähnt werden. Die Haftung von Beliehenen und Personen, die aufgrund einer öffentlichen Konzession selbständig tätig werden, wie Notare, Ärzte und Anwälte, wird nicht behandelt.

Zum besseren Verständnis werden Begriffserklärungen und grundsätzliche Überlegungen zum Amtshaftungsrecht den geschichtlichen Ausführungen vorangestellt.

Um einzelne Themenkreise nicht auseinanderreißen zu müssen wird nicht nur chronologisch vorgegangen.

l. Begriffsklärung und -einordnung

1.) Begriffe

- Staatshaftung

Unter Staatshaftung im weiteren Sinne versteht man diejenigen Rechtsnormen, die die Haftung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts für schädigendes Verhalten zum Gegenstand haben. Dabei werden öffentlich- und privatrechtlich zu beurteilende Verhaltensweisen erfaßt^[2].

- Amtshaftung / Beamtenhaftung

Der Begriff der Amtshaftung umfaßt die durch gesetzlichen Schuldneraustausch

abgeleitete Haftung des Staates für den Rechtsverstoß eines Amtsträgers^[3]. Mit „Beamtenhaftung“ ist die alleinige persönliche Haftung des Beamten gemeint^[4].

Der Unterschied zwischen Staatshaftung und Amtshaftung besteht darin, daß der Staat bei ersterer unmittelbar, originär und eigenverantwortlich haftet, während bei letzterer für das Verschulden eines Amtswalters eingestanden wird. Die Amtshaftung ist somit nur eine mittelbare Staatshaftung^[5].

2.) Mögliche Haftungsmodelle

Zum besseren Verständnis der geschichtlichen Entwicklung sollen kurz die prinzipiell denkbaren Haftungsmodelle aufgeführt werden. Dabei kann nach verschiedenen Kriterien unterschieden werden.^[6]

a) Unterscheidung nach dem Haftungssubjekt:

- Der Amtsträger haftet allein und persönlich für unerlaubte Handlungen.
- Der Staat haftet unmittelbar und persönlich (originäre Haftung).
- Staat und Amtsträger haften nebeneinander, d. h. kumulativ.
- Der Beamte ist zwar Haftungszurechnungsobjekt, aber seine persönliche Haftung wird dem Staat übertragen (derivative Haftung, s. o. Amtshaftung)

b) Unterscheidung nach dem Haftungsgrund^[7]:

- Schadenszufügung
- Fehler in der Amtsführung
- Rechtswidrigkeit
- Rechtswidrig verschuldeter Schaden

3.) Welche Motive bestimmen die gesetzgeberischen Überlegungen?

Für Haftung des StaatesFür Haftung des Amtsträgers

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

– Gläubigerschutz: Dem Geschädigten – Kosten: Angst der Verwal-

soll ein zahlungskräftiger Schuldner tung vor Kosten in ungewisser

an die Hand gegeben werden. Höhe und Befürchtung der Bür-

ger von steigender Steuerlast

– Schuldnerschutz: Schutz der Beamten

vor einer finanziell überfordernden

Haftung

ll. Kurzer Abriß der geschichtlichen Entwicklung bis zum PrALR

Das Problem der Staatshaftung existiert seit es Staaten gibt. Innerhalb des europäischen Kulturkreises somit seit den antiken griechischen Stadtstaaten. Der Gedanke der Staatshaftung ist aber an die Erfassung des Staates als eigenständigem Gebilde (und zusätzlich dessen Einstandspflicht für Schäden) geknüpft. Hierfür einen bestimmten Zeitpunkt anzugeben ist nahezu nicht möglich^[8]. Grob geschätzt kommt die Vorstellung von einem souveränen Staat in der Neuzeit im Zeitalter der Renaissance und der Reformation auf (16. Jahrhundert). Bis zu ihrer Durchsetzung dauert es aber bis ins 19. Jahrhundert^[9]. Parallel zur Entwicklung des souveränen Staats entsteht mit Eindringen des römisch-kanonischen Rechts insbesondere im 16. Jahrhundert das moderne Beamtentum als dauernde Institution der Staatsverwaltung im Gegensatz zu nur Auftragsverwaltung wahrnehmenden Fürstendienern^[10].

In der gesamten Zeit davor konnte wegen der fehlenden Vorstellung einer rechtlich selbständigen Staatspersönlichkeit keine Amtshaftung im engeren Sinne bestehen. Vielmehr haftete der Amtsträger (von wenigen Ausnahmen abgesehen) selbst unmittelbar persönlich für seine unerlaubten Handlungen. Erstmals wird diese Beamtenhaftung 1794 gesetzlich geregelt, im Preußischen Allgemeinen Landrecht (PrALR).

B. Die historische Entwicklung bis zum PrALR

l. Griechischer Stadtstaat und Rom der Antike

Die antiken Griechen begriffen den Staat als Einheit der Bürger, quasi als Summe der Individuen. Die vergleichende Darstellung des Staats als Organismus wie man sie bei Platon und Aristoteles findet, ist eher metaphorisch, als staatstheoretisch gemeint^[11]. Der Staat wurde weitgehend mit der Rechtsordnung identifiziert^[12]. Eine Schuldzurechnung an den Staat war auch deshalb nicht denkbar.

Die griechische Auffassung hatte starken Einfluß auf die römische Staatslehre. Auch hier verstand man unter Staat die Gesamtheit der Bürger (res publica = res populi)^[13]. Beamte standen zum Staat in einem zivilrechtlichen Mandatsverhältnis, bei dessen Verletzung der Amtsträger selbst haftete. Hier liegen die Wurzeln der sogenannten „Mandatstheorie“, die das Amtshaftungsrecht bis heute mitgeprägt hat.

Stellenweise mußten auch ranghöhere Beamte für ihre Untergebenen haften, um dem Geschädigten einen zahlungsfähigen Schuldner in die Hand zu geben^[14]. Erstmalig trat damit der Gedanke des Gläubigerschutzes in Erscheinung. In Rom war es allerdings auch üblich, Inhaber republikanischer Ämter während ihrer Amtszeit nicht vor Gericht zu stellen, um deren Verwaltungstätigkeit nicht zu stören^[15]. Insoweit spielte der Schuldnerschutzgedanke auch eine Rolle.

Im Privatrecht (corpus juris civilis) wurde zur Erfassung von Verbänden die Fiktion der juristischen Person geschaffen. Im öffentlichen Recht hingegen wurde der Staat nur vermögensrechtlich selbständig als Fiskus erfaßt^[16]. Als solcher haftete er für Deliktsfolgen nur aus ungerechtfertigter Bereicherung^[17].

ll. Deutschland, Mittelalter bis Neuzeit

Im Gegensatz zu den römischen Kaisern, die im Laufe der geschichtlichen Entwicklung als absolute Herrscher zusehends unabhängig vom Recht wurden^[18], war der Fürst nach germanischen Rechtsgrundsätzen dem Recht unterworfen und konnte bei Rechtsverstößen vom Volk zu Verantwortung gezogen werden^[19]. Die mittelalterliche Rechtsanschauung war genossenschaftlich geprägt, d. h. der einzelne hatte ebenso die Pflicht, für Verpflichtungen der Gemeinschaft einzustehen, wie der Verband für Handlungen des einzelnen haftbar war, solange dieser Mitglied der Gemeinschaft war^[20]. Diese Grundsätze finden sich in vielen Regelungen über die Haftung der Zünfte, Marktgenossenschaften, Kirchen und Städte^[21]. Die Gemeinschaft erfaßte die gesamte Persönlichkeit, die nur als Mitglied der Gemeinschaft betrachtet wurde. Die Korporation wurde mit der Gesamtheit der Mitglieder identifiziert^[22]. Korporation und Individuum wurden nicht als getrennt oder gegensätzlich verstanden^[23].

Im römischen Recht wird eben diese Trennung sehr deutlich vollzogen. Der einzelne begegnet der Gemeinschaft als selbständiges Rechtssubjekt^[24]. Die Gemeinschaft ist Inhaberin von Rechten, die von denen der Mitglieder klar unterschieden werden. Rechte und Pflichten der Korporationen sind damit keineswegs Rechte und Pflichten des Einzelnen^[25].

Diese Unterschiede zwischen römischer und germanischer Rechtstradition setzten sich bis ins 19. Jahrhundert hinein fort und sind noch im Gelehrtenstreit zwischen römischer und germanischer Rechtsschule zu wiederzuerkennen.

Die germanische Rechtstradition wurde allerdings während der Rezeption zusehends zurückgedrängt und damit die Haftbarkeit der Gemeinschaft bezweifelt^[26].

Zur Wende von Mittelalter zur Neuzeit (16. Jahrhundert) gewann der Herrscher an Souveränität, wobei er selbst die Staatsgewalt verkörperte, ohne etwa als Organ einer übergeordneten juristischen Staatspersönlichkeit angesehen zu werden^[27]. Beispielhaft dafür ist das berühmte Zitat Ludwig XIV «l’état c’est moi». Souveränität nach damaligen Vorstellungen^[28] beinhaltet die Unabhängigkeit von Kategorien des Rechts. Unrecht und eine Haftung des Herrschers waren damit nicht denkbar.

Die gegenüber den Ständen und früheren Lehensfürsten gewachsene Herrschaftsmacht erlaubte es dem Souverän während des Absolutismus umfangreiche Verwaltungsapparate aufzubauen^[29]. Parallel dazu entwickelte sich mit wachsender Unabhängigkeit des Herrschers der früher zum persönlichen Hofgesinde gehörende Fürstendiener zum Verwaltungsbeamten^[30]. Die Rechtsstellung des Fürstendieners beruhte auf einem Dienstvertrag, so daß der Herrscher seine Amtsträger anders als die Lehensträger des Mittelalters nach Gutdünken entlassen konnte^[31].

Um den Amtsträger noch besser in den Griff zu bekommen, schuf man für das Dienstverhältnis des Beamten eine Doppelkonstruktion aus Dienstvertrag und (öffentlicher) Untertanenpflicht, aus der ein Amt übernommen wurde. So war dem Beamten auch die Möglichkeit genommen, eventuell aus dem Dienstvertrag Rechte gegen den Herrscher abzuleiten^[32].

C. Staatshaftung 1794-

l. Beamtenhaftung nach der „Mandatstheorie“

1.) Gesetzliche Regelungen

Die Geschichte des deutschen Amtshaftungsrechts in der Gesetzgebung hat ihren ersten großen Meilenstein im PrALR^[33]. Im 10 Titel des 2. Teils ist eine allgemeine, auch die Justiz betreffende Haftung der Beamten für jegliches Verschulden geregelt, §§ 88, 89 ll 10 PrALR^[34]:

§ 88: Wer ein Amt übernimmt, muß auf die pflichtgemäße Führung desselben die genaueste Aufmerksamkeit wenden.

§ 89: Jedes dabei begangene Versehen, welches bei gehöriger Aufmerksamkeit und nach den Kenntnissen, die bei der Verwaltung des Amtes gefordert werden, hätte vermieden werden können und sollen, muß er vertreten.

[...]

---

^[1] Bender Rn. 102ff.; Pfab, S. 1.

^[2] Bender Rn. 1; vgl. auch Rn. 3.

^[3] Soergel/Glaser §839, Rn. 5; krit.: Bonner Kommentar/Dagtoglou,. Art. 34 Rn. 7, 9.

^[4] Bender, § 4 Nr. 1a).

^[5] Soergel/Glaser §839, Rn. 5.

^[6] Ossenbühl, § 4 Nr.1; Bender Rn. 4ff.

^[7] Bender Rn. 4ff.

^[8] Kohl a. a. O.

^[9] Kohl, S. 5.

^[10] Meyers, Bd. 3, S. 108; vgl. Starke, S. 33; vgl. Loening, S. 36.

^[11] Kohl, S. 8.

^[12] Kohl, S. 10.

^[13] Kohl, S. 10f.

^[14] Loening, S. 25; Starke, S. 58.

^[15] Starke, S. 35.

^[16] Kohl, S. 12; Gierke, Genossenschaftsrecht lll, S. 54ff. (61).

^[17] Gierke a. a. O, S. 168.

^[18] Dulckeit Schwarz, S. 248.

^[19] Kohl, S. 15.

^[20] Kohl, S. 17; Pfab, S. 5.

^[21] Pfab, S. 6.

^[22] Loening, S. 27; Pfab, S. 5; Gierke, Bd. ll S. 386ff.

^[23] Loening, S. 26f.

^[24] Kohl, S. 17.

^[25] Loening, S. 26.

^[26] Pfab, S. 6; vgl. Gierke, Bd. lll, S. 234ff.; vgl. Loening, S. 34.

^[27] Kohl, S. 23ff., 25.

^[28] Kohl, S. 27.

^[29] Starke, S. 23.

^[30] Starke, S. 20.

^[31] Starke, S. 20.

^[32] Rehm, S. 583ff.; Starke, S. 22.

^[33] Am Rande sei hierzu noch erwähnt, daß im ALR auch eine Staatshaftung für rechtmäßige Ausübung von Staatsgewalt als (Sonder-) Opferentschädigung geregelt war, §§ 74, 75 Einl. ALR.

^[34] Pfab, S. 6; Gehre, S. 31f.; Starke, S. 38.