Die Dimension Europäischer Sozialpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die historische Dimension Europäischer Sozialpolitik
2.1 Ein Überblick über 50 Jahre Europäische Sozialpolitik
2.2 Die EU-Sozialpolitik von Rom bis Nizza - Eine Analyse der Verträge Die Römischen Verträge (EG-Vertrag) Exkurs: Der Europäische Sozialfond (ESF)
Die Einheitliche Europäische Akte (EEA)
Der Maastrichter Vertrag
Exkurs: Korporatismus auf der Ebene Europäischer Sozialpolitik
Der Amsterdamer Vertrag
Exkurs: Die Offene Methode der Koordinierung (OMK)
Der Vertrag von Nizza
2.3 Zusammenfassung - 50 Jahre Europäische Sozialpolitik

3. Die Europäische Sozialpolitik am Anfang des 21. Jahrhunderts
3.1 Die sozialpolitische Dimension in der Verfassung
Die Entwicklung der Verfassung
Die Charta der Grundrechte
Werte und Ziele der Europäischen Union
Kompetenzverteilung
Zusammenfassung
3.2 Das Scheitern der Verfassung in Frankreich und den Niederlanden

4. Perspektiven
4.1 Nach dem Scheitern der Volksabstimmungen zur Verfassung in Frankreich und den Niederlanden
4.2 Britische Ratspräsidentschaft

5. Fazit

6. Abstract

7. Literaturverzeichnis

8. Eigenständigkeitserklärung

1. Einleitung

Das Scheitern der Volksentscheide in Frankreich und den Niederlanden über die Verfassung für Europa hat heftige Diskussionen um Europa, seine Werte und Ziele und Ausgestaltung ausgelöst. Während Einige schon das Ende der Europäischen Union sehen, zumindest das politische, suchen Andere nach den Gründen und Lösungen aus dieser Krise. Streitpunkt ist dabei häufig die Frage nach der sozialen Dimension der EU. Konfliktpotential bürgt dieses Thema nicht zuletzt wegen der Unterschiede der einzelnen Mitgliedstaaten und ihren jeweiligen nationalen Eigenheiten. Aber wie sozial muss Europa sein?

Die Sozialpolitik ist ein Politikfeld, das auf europäischer Ebene nicht von Beginn an Beachtung fand. In den Anfangsjahren der europäischen Gemeinschaft waren vor allem wirtschaftlich Beweggründe maßgeblich. Demzufolge dominierten ökonomische Ziele auch die europäische Politik dieser Zeit. Erst durch die Entwicklung des Binnenmarktes und die Migrationsbewegungen der Wander- und Gastarbeiter in den 1960er Jahren verstärkte sich der Bedarf einer übergreifenden europäischen Sozialpolitik. Die Notwendigkeit, diese Arbeiter auch im europäischen Ausland zu schützen, machte die Sozialpolitik zum festen Bestandteil der europäischen Agenda.

Als sozialpolitische Maßnahmen werden hierbei alle Bestimmungen bezeichnet, die für die Mitgliedstaaten verbindlich festgeschrieben werden und die für das nationale Arbeits- und Sozialrecht unmittelbare Relevanz besitzen (vgl. Althammer, Lampert 2004: 429).

Ziel dieser Arbeit ist es, die historische Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik nachzuvollziehen und dabei eine genaue Betrachtung der einzelnen für dieses Politikfeld relevanten Verträge vorzunehmen. Bei dieser Untersuchung sind die Entwicklungen der einzelnen Kompetenzbereiche der EU, die anzuwendenden Beschlussverfahren sowie die Einstellungen und das Verhalten der einzelnen Mitgliedstaaten von Interesse. Im Anschluss an die historische Betrachtung folgt eine genaue Analyse der Verfassung für Europa. Dabei werden sowohl die Entstehung dieser Verfassung sowie deren Relevanz für die europäische Sozialpolitik berücksichtigt. Darüber hinaus wird explizit auf die Gründe für das Scheitern der Volksabstimmungen eingegangen und überprüft, welche Konsequenzen und Perspektiven sich daraus ergeben, insbesondere unter Berücksichtigung der britischen Ratspräsidentschaft.

2. Die historische Dimension Europäischer Sozialpolitik

2.1 Ein Überblick über 50 Jahre Europäische Sozialpolitik

In den frühen Jahren der Europäischen Integration war das Hauptanliegen die Sicherung der Bewegungsfreiheit der Arbeitnehmer und gleichzeitig die Verbesserung des Status von international mobilen Arbeitnehmern und deren Familien (vgl. Falkner 2003: 269). Erste Regelungen dazu wurden in den Römischen Verträgen von 1957 festgehalten. Im Jahr 1961 wurde dann die Europäische Sozialcharta des Europarates fertig gestellt. Sie enthält neun Kernbestimmungen, wie z.B. das Recht auf Arbeit, das Recht auf soziale Sicherheit sowie das Recht auf Chancengleichheit. Jedoch verfügt sie über keine Rechtswirkung. Die Staaten, die die Charta unterzeichnen, müssen lediglich sechs der neun Bestimmungen umsetzen (vgl. Althammer, Lampert 2004: 435f.).

Vielmehr als an Regulierungen glaubte man in den 1960er Jahren, dass die ökonomische Expansion automatisch zu einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen führen würde. Komplett neu war demzufolge die Forderung des Rates, die Sozialpolitik der Gemeinschaft müsse über die ökonomischen Überlegungen hinausgehen (vgl. Falkner 2003: 269).

In den 1970er bis in die 1980er Jahre hinein verfestigte sich die Annahme, dass Regulationen legitim waren, wenn sie die Freiheit der Produktionsfaktoren Kapital, Waren, Dienstleistungen und Arbeit betrafen. Aus diesen Überlegungen resultierten drei Hauptbereiche europäischer Sozialpolitik, nämlich der Bereich der Geschlechtergleichheit, der Arbeitsbedingungen sowie der Bereich der Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz (vgl. Falkner 2003: 270). Viele Ansatzpunkte und Vorschläge, die in diesen Jahren umgesetzt wurden, finden sich im Sozialen Aktionsprogramme aus dem Jahr 1974. Jedoch wurden viele Punkte dieses anspruchsvollen Programms nicht annähernd erfüllt (vgl. Althammer, Lampert 2004: 437).

Die meisten Anstrengungen des Aktionsprogramms finden sich in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte wieder. Die Diskussion um diese Grundrechtecharta wurde sehr kontrovers geführt, da Großbritannien viele Entwürfe für die Charta blockte. Schließlich wurde die Charta 1989 von allen Mitgliedstaaten außer Großbritannien unterzeichnet (vgl. Leibfried, Pierson 2000: 189). Mitte der 1980er Jahre gab Jacques Delors der Debatte über eine europäische Sozialpolitik neue Impulse. Er entfachte die Diskussion über die Möglichkeiten, Vorraussetzungen

und Wirkungen einer Harmonisierung der Sozialpolitik innerhalb der Gemeinschaft (vgl. Althammer, Lampert 2004: 437). Die Ergebnisse dieser Diskussion finden sich auch in der Einheitlichen Europäischen Akte, die 1987 unterzeichnet wurde. Die aktivste Phase der Europäischen Sozialpolitik beginnt in den 1990er Jahren. In dieser Zeit wurden die für die Sozialpolitik wichtigen Verträge von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und schließlich noch Nizza (2000) verabschiedet. Die Gründe für diesen Anstieg sind der Optimismus durch den wirtschaftlichen Aufschwung, die deutsche Wiedervereinigung und auch die Erfolge bei der Währungsunion für Europa.

Der Gipfel von Lissabon im März 2000 markiert zudem einen Paradigmenwechsel in der Europäischen Sozialpolitik, denn er verweist auf die interdependenten Beziehungen zwischen der Sozialpolitik, der Wirtschafts- und Währungspolitik sowie der Beschäftigungspolitik und hebt damit das Ungleichgewicht zwischen den Politiken auf (vgl. Althammer, Lampert 2004: 441).

Nach dem Optimismus der 1990er Jahre befindet sich die EU heute in einer dreifachen Krise, nämlich im äußeren Wettbewerb zu den USA und Asien, der inneren Konkurrenz mit den neuen osteuropäischen Mitgliedstaaten sowie vor der Problematik und dem „Siechtum der alten Wohlfahrtsstaaten“ mit ihren Haushaltslöchern und sinkenden Kinderzahlen (vgl. Klingst 2005). Die Antwort der EU auf diese Probleme ist die Verfassung für Europa. Wie genau diese Antwort aussieht und welche Reaktionen sie hervorruft, wird in Kapitel drei näher untersucht.

2.2 Die EU-Sozialpolitik von Rom bis Nizza - Eine Analyse der Verträge

Die Römischen Verträge (EG-Vertrag) In den 1957 unterzeichneten Römischen Verträgen ist noch sehr wenig Raum für eine europäische Sozialpolitik. Vielmehr werden die Verträge von wirtschaftlichen Aspekten dominiert (vgl. Treib 2004: 5). Verbesserungen im Wohlfahrtsbereich sollten nach damaliger Ansicht durch wirtschaftliches Wachstum und nicht durch regulative Politik erreicht werden (vgl. Falkner 2003: 265). Die sozialpolitischen Ziele, festgehalten in Art. 136 des EG-Vertrages, sind die

Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung und Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, ein angemessener sozialer Schutz, der soziale Dialog und die Bekämpfung von Ausgrenzung (vgl. Althammer, Lampert 2004: 429). Daneben enthalten die Verträge das Prinzip der vier Freiheiten, d.h. freier Verkehr von Gütern, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften. Dabei gehen die Verträge insbesondere auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit ein und legen eine Reihe von sozialen Sicherungssystemen für die Bedürfnisse von Wanderarbeitnehmern fest. Darüber hinaus sind weitere Schwerpunkte die Gleichbehandlung von Frauen und Männern, die vor allem die Lohngleichheit und die Nichtdiskriminierung bei den Arbeitsbedingungen betrifft sowie die Einrichtung des Europäischen Sozialfonds (vgl. Treib 2004: 5).

Die Rolle der europäischen Kommission beschränkt sich entsprechend der Verträge auf das Erstellen von Studien, das Bereitstellen von Meinungen und das Arrangieren von Besprechungen. Zur Verabschiedung von Richtlinien ist jedoch die Einstimmigkeit im Ministerrat erforderlich (vgl. Falkner 2003: 266). Diese hohen Konsenserfordernisse führen dazu, dass in der Folgezeit nur wenige Beschlüsse getätigt wurden, so beispielsweise die Richtlinie zum Schutz von Arbeitnehmern bei Massenentlassungen (1975), die Richtlinie über Betriebsverlagerungen (1977) und zur Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (1980) (vgl. Treib 2004: 6).

Die hohen Konsenserfordernisse führten andererseits aber auch zu recht allgemeinen Formulierungen der Richtlinien, was wiederum dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) große Gestaltungsspielräume gab und eine sehr expansive Rechtssprechung ermöglichte. Auf diese Weise trug der EuGH aktiv zur Entwicklung der Sozialpolitik auf europäischer Ebene bei (vgl. Treib 2004: 5f.). Insgesamt ist in den Römischen Verträgen kein durchgängiges sozialpolitisches Konzept enthalten (vgl. Althammer, Lampert 2004: 435), zumal Art. 118 festschreibt, dass die Kompetenz für die Sozialpolitik Angelegenheit der Mitgliedstaaten bleibt (vgl. Falkner 2003: 265f.). Exkurs: Der Europäische Sozialfond (ESF)

Der Europäische Sozialfonds gehört zu den vier europäischen Strukturfonds¹ und wurde 1957 in den Römischen Verträgen festgeschrieben. Mit seinen Mitteln sollen beschäftigungspolitischen Maßnahmen finanziert werden. Dazu zählen Beihilfen für Programme zur beruflichen Qualifizierung, die Bekämpfung von Ursachen der Arbeitslosigkeit sowie die Verbesserung der beruflichen Qualifikation (vgl. Althammer, Lampert 2004: 433). Der ESF unterstützt außerdem Projekte für

jugendliche Arbeitssuchende, Langzeitarbeitslose und Behinderte und zielt darauf ab, die Geschlechtergleichheit auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern (vgl. Falkner 2003: 271).

Seit seiner Gründung ist der Fonds kontinuierlich angewachsen. So verfügte er 1970 nur über 1,1 % der Gemeinschaftsausgaben, 1980 über 4.4%; 1990 über 7.3% und im Jahr 2000 bereits über 8.6% der Gesamtausgaben (vgl. Falkner 2003: 272). Die Einheitliche Europäische Akte (EEA)

An der kontroversen Diskussion über die Europäisierung der Sozialpolitik änderte sich auch durch die 1987 unterzeichnete ‚Einheitliche Europäische Akte’ nichts. Das Hauptziel der EEA war die Verwirklichung des Binnenmarktes. Aber sie diente auch als Einfallstor für allgemeinere arbeitsrechtliche Regelungen. Die wichtigste Neuerung war dabei die Einführung qualifizierter Mehrheitsbeschlüsse im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (vgl. Treib 2004: 6). Die Einführung der Mehrheitsbeschlüsse führte zu heftigen Konflikten in den Bereichen der Sozialpolitik, insbesondere mit der konservativen Regierung Großbritanniens (vgl. Leibfried, Pierson 2000: 191). Dennoch konnten gerade durch die Mehrheitsbeschlüsse Maßnahmen zur Förderung der Arbeitsumwelt auch gegen den heftigen Widerstand Großbritanniens durchgesetzt werden (vgl. Treib 2004: 7).

Der Maastrichter Vertrag

Der 1992 unterzeichnete Vertrag von Maastricht war überaus bedeutend für die europäische Sozialpolitik, da er die Kompetenzen der Gemeinschaft deutlich ausweitete (vgl. Treib 2004: 7). So erhielt die Union durch ihn explizite Zuständigkeiten für weite Teile des Arbeitsrechts, wie beispielsweise auf dem Gebiet der Arbeitsbedingungen, dem Kündigungsschutz, der Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer und der betrieblichen Mitbestimmung. Aber auch im Bereich der sozialen Sicherung wurden die Kompetenzen der EU ausgebaut, so z.B. bei der sozialen Sicherheit und beim sozialen Schutz der Arbeitnehmer. Ausdrücklich ausgeschlossen aus dem Kompetenzbereich sind das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht und das Aussperrungsrecht. Die Schaffung eines quasi-korporatistischen Verfahrens ermöglichte darüber hinaus die verstärkte Einbindung der europäischen Sozialpartner (vgl. Treib 2004: 7).

Auch im Vertrag von Maastricht wurde der Bereich für die Anwendung qualifizierter Mehrheitsentscheide ausgeweitet. Diese konnten jetzt auch bei Regelungen zur Verbesserung von Arbeitsbedingungen, zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer, zur Geschlechtergleichbehandlung und bei Richtlinien zur beruflichen Eingliederung von Personen, die aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzt sind, angewandt werden (vgl. Grieswelle 1996: 303). Dies ermöglichte wieder die Durchsetzung von Richtlinien auch gegen den britischen Widerstand, wie die Richtlinie über europäische Betriebsräte (1994), die Regelung zu Elternurlaub (1996) und zu Teilzeitarbeit (1997) sowie die Richtlinie zu befristeten Beschäftigungsverhältnissen (1999) (vgl. Treib 2004: 8).

In den sensibleren Bereichen, wie der sozialen Sicherheit und dem sozialen Schutz der Arbeitnehmer, dem Kündigungsschutz, den Beschäftigungsbedingungen von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Gebiet der Gemeinschaft aufhalten und den finanziellen Beiträgen zur Beschäftigungsförderung galt nach wie vor die Beschlussfassung durch Einstimmigkeit (vgl. Grieswelle 1996: 304). Die Diskussionen über diese Änderungen im Maastrichter Vertrag waren sehr schwierig und Großbritannien stimmte den Neuerungen bis zum Schluss nicht zu. Um das Scheitern der Verhandlungen nicht zu riskieren, wurde Großbritannien die Möglichkeit eines ‚Opt-out’ gewährt. Dementsprechend wurden die Artikel mit den Neuerungen als ‚Abkommen über die Sozialpolitik’ von den restlichen elf Mitgliedstaaten ohne Großbritannien unterschrieben und an den Vertrag von

Maastricht angefügt (vgl. Falkner 2003: 267). Exkurs: Korporatismus auf der Ebene Europäischer Sozialpolitik² Seit Maastricht ist die Konsultation der Sozialpartner bei der Rechtssetzung im Bereich der Sozialpolitik auf EU-Ebene vorgeschrieben (vgl. Althammer, Lampert 2004: 434). Dazu gehört die zweistufige Anhörung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände zu jedem Gesetzesvorschlag. Außerdem sind die europäische Dachverbände fortan zum Abschluss von Kollektivverträgen ermächtigt, die per Ratsbeschluss in verbindliche Rechtsakte umgewandelt werden können, ohne das der Rat Änderungen an ihnen vornehmen kann. Bis 2002 wurden durch dieses Verhandlungsverfahren mit den Sozialpartnern 20 Richtlinien im Bereich der Arbeitsbedingungen erlassen (vgl. Treib 2004: 7f.). Der Amsterdamer Vertrag

Die Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrages im Jahr 1997 ist gleichzeitig das Ende des britischen Opt-out. Grund dafür ist der Regierungswechsel in Großbritannien, das nun von der Labour Partei regiert wird (vgl. Treib 2004: 8). Nicht zuletzt deswegen konnten alle sozialpolitischen Regelungen des Protokolls von Maastricht fast wörtlich in den Amsterdamer Vertrag übernommen werden und sind damit für alle Mitgliedstaaten verbindlich (vgl. Althammer, Lampert 2004: 440).

Darüber hinaus enthält der Vertrag neue Gesetzgebungskompetenzen im Bereich Nichtdiskriminierung. Dies beinhaltet Regelungen zur Bekämpfung der Diskriminierung aufgrund von Rasse, Geschlecht, ethnischer Herkunft, Religion, Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexueller Ausrichtung. Obwohl diese Regelungen die Einstimmigkeit im Rat erfordern, konnten die folgenden zwei Nichtdiskriminierungsrichtlinien erlassen werden: die Richtlinie zur Gleichbehandlung in Hinblick auf Rasse und ethnische Herkunft sowie die Richtlinie zur Verwirklichung

[...]

¹ Neben dem Europäischem Sozialfonds gehören der Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und der Fischereifonds (FIAF)zu den vier Strukturfonds. Weitere Informationen dazu in Althammer, Lampert (2004: 432).

² Falkner definiert Korporatismus als: “the way of making policy that includes not only public actors, but also interest grous as decisive co-actors.” (Falkner 2003: 274).