Das Speyerer Verfahren als praxisorientierter Reformansatz?

Inhalt

1 Einleitung

2 Die Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens

3 Das „Speyerer Verfahren“
3.1 Das Drei-Komponenten-Modell des NKR
3.1.1 Vermögensrechnung
3.1.2 Ergebnisrechnung
3.1.3 Finanzrechnung

4 Struktur des neuen Haushalts- und Rechnungswesens
4.1 Der Gesamthaushalt
4.1.1. Ergebnishaushalt
4.1.2. Finanzhaushalt
4.2. Teilhaushalte
4.2.1. Ergebnishaushalt
4.2.2. Finanzhaushalt
4.3. Verknüpfung der Teilhaushalte mit dem Gesamthaushalt

5 Ansatz und Bewertungsregeln
5.1. Zahlungen
5.2. Erträge und Aufwendungen

6 Schlüsselaggregate und Deckungsregeln
6.1. Ergebnishaushalt
6.2. Finanzhaushalt

7 Rechnungslegung und Konsolidierung

8 Grundstruktur des management-orientierten (internen) Rechnungswesens

9 Implementationshinweise
9.1. Rechtliche Grundlagen
9.2. Aufstellungverfahren

10 Schlussbetrachtung

11 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Ausgelöst durch die Finanzkrise der Kommunen wurde eine Reform ins Leben gerufen, die in Deutschland eine grundlegende Neukonzeption und Umgestaltung der Kommunalverwaltung zur Folge hat. Die KGSt hat zu diesem Zweck nach dem Vorbild des „Tilburger Modell“ das „Neue Steuerungsmodell“ ins Leben gerufen, dessen Sinn es ist, öffentliche Verwaltungen dahin zu führen, dass auch betriebswirtschaftlich genutzte Elemente in den Kommunen eingeführt werden. Dieses Steuerungsmodell wird zur Zeit von den Kommunen angestrebt. Hierbei spielt das Haushalts- und Rechnungswesen eine sehr große Rolle. „Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen kann als Informationssystem verschiedenen Zielsetzungen und Informationsfunktionen dienen. Neben der quantitativen Information über alle güter- und geldmäßigen Bestände und deren Veränderungen in der Verwaltung kommt ihm als Managementtechnik in allen Phasen des Führungsprozesses eine zentrale Bedeutung zu“^[1]. Die kamerale Haushaltsführung ist als traditionelles Instrument der Kommunen die systematische Zusammenstellung der für eine Haushaltperiode geplanten Ausgabenansätze und der vorausgeschätzten, zur Deckung dieser Ausgaben benötigten Einnahmen. Hierbei dient der Haushaltsplan verschiedenen Gruppen (Politik, Verwaltung, Öffentlichkeit und anderen übergeordneten staatlichen Instanzen) als Informations-, Entscheidungs- und Kontrollinstrument. Auf Grund der schon weiter oben angesprochenen Finanzkrise genügt dieser Haushaltsplan nicht mehr den Anforderungen der Adressaten. Es fehlen u.a. Leistungs- und Produktinformationen, die mittlerweile für die Ausübung der politischen Programmfunktion notwendig sind. Die Produkte bilden hierbei die Grundlage der neuen Steuerung und sind somit für das neue Haushaltwesen wichtig.

Die Stadt Wiesloch, eine Stadt mit ca. 26.000 Einwohnern in Baden-Würtemberg, sah sich Anfang der im Jahre 1992 einem akuten Einbruch der Finanzen gegenübergestellt. Die Gewerbesteuereinnahmen gingen um 60 % zurück. Somit blieb für die eigenen Aufgaben der Stadt Wiesloch nur noch ein Minimum an Mitteln. Die Verwaltungsspitze beschloß, mit verschiedenen Projekten u.a. die Aufbau- und Ablauforganisation zu verbessern. Somit kam der Stadt Wiesloch die Anfrage des Innenministeriums Baden-Würtemberg, ob sie als Modell-Gemeinde ein neues Rechnungswesen in Anlehnung an die doppelte kaufmännische Buchführung erproben würden, sehr gelegen.^[2] Seit dem Jahr 1999 führt die Stadt Wiesloch nur noch ein Rechnungswesen auf doppischer Grundlage. Dieses Pilotprojekt wurde zusammen mit der Verwaltungshochschule Speyer – speziell Prof. Dr. Klaus Lüder – erarbeitet und umgesetzt. Heute ist es unter dem Namen „Speyerer Verfahren“ bekannt. Auf Grundlage dieses produktorientierten Rechnungswesens entwickelte Prof. Dr. Klaus Lüder eine Konzeption für ein angepasstes „Neues kommunales Haushaltswesen“ (NKH).

Im Verlauf dieser Seminararbeit wird daher kurz auf die Reformnotwendigkeit des traditionellen Haushalts- und Rechnungswesens sowie auf die Basis des „Speyerer Verfahrens“, dem sogenannten „Drei-Komponenten-Modell“ eingegangen. Im weiteren Verlauf werden die Komponenten des NKH und dessen Deckungsgrundsätze erläutert. Ferner werden die notwendigen Änderungen im Haushaltsrecht dargestellt. Den Schluß bilden eine Zusammenfassung mit dem entsprechenden Fazit.

2 Die Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens

Das kommunale Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen wurde für die damaligen Länder der Bundesrepublik Deutschland zuletzt Mitte der 70er Jahre erheblich umgestaltet. Es wurden verstärkt betriebswirtschaftliche Elemente eingeführt. Auf dieser Basis gab es anschließend viele pragmatische Weiterentwicklungen. Diese Entwicklungen haben jedoch das Grundkonzept und die Standard-Praxis des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens nicht verändert. Nach wie vor

- werden im wesentlichen nur Einnahmen und Ausgaben erfaßt,
- steht der Nachweis des Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben (Haushaltsausgleich) im Zentrum des Rechnungskonzepts,
- mangelt es an einer vollständigen und flächendeckenden Vermögens- und Schuldenrechnung,
- werden Rechnungen zur Wirtschaftlichkeit der Verwaltung (insbesondere Kosten- und Leistungsrechnung) nur vereinzelt erstellt,
- fehlt es an systematischen und flächendeckenden Informationen über die erstellten Produkte und die damit verbundenen Ressourcenverbräuche,
- mangelt es an Transparenz für die Informationsadressaten^[3].

Um diese Mißstände zu beheben, kreierte die KGSt das „Neue Steuerungsmodell“. Hierbei steht nicht mehr die Input-Steuerung im Mittelpunkt, sondern die Output-Steuerung. Die Output-Steuerung beinhaltet Aspekte wie die Kosten- und Leistungsrechnung, Produktorientierung sowie Führungs- und Steuerungssysteme. Damit das Neue Steuerungsmodell umgesetzt werden kann oder wenigstens neue Steuerungselemente in Kommunen eingeführt werden können, wurden bereits in mehreren Bundesländern sogenannte Experimentierklauseln in das Haushaltsrecht aufgenommen, die einzelnen Gemeinden erlauben, eigene Ideen oder den Ansatz der KGSt umzusetzen. Die Realität allerdings sieht so aus, dass nur eine Minderheit von Kommunen in den verschiedenen Bundesländern den neuen Freiraum nutzen darf. Auch stellen die Konzeptionen der einzelnen Kommunen kein Gesamtkonzept für eine konsequente Darstellung von Ressourceneinsatz und Ressourcenverbrauch dar. Es werden immer lediglich Teilbereiche einbezogen. Genau hier greift das Speyerer Verfahren.

3 Das „Speyerer Verfahren“

3.1 Das Drei-Komponenten-Modell des NKR

Das Neue kommunale Rechnungswesen ist auf die Messung des Nettoressourcenverbrauchs gerichtet. Ressourcenverbrauch in diesem Sinne ist Verzehr von Vermögen (auch Sachvermögen). Das Ressourcenaufkommen setzt sich aus Steuern, Gebühren, Beiträgen und Zuweisungen zusammen. In kaufmännischer Terminologie ausgedrückt bildet der Ressourcenverbrauch den Aufwand, das Ressourcenaufkommen den Ertrag. Dieser Ertrag ist dazu bestimmt, das verzehrte Vermögen zu ersetzen und so die finanzielle Überlebensfähigkeit eines Gemeinwesens auf Dauer zu sichern. Diesem Rechnungskonzept liegt das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit zugrunde, das seinen Ausdruck auch in Art. 115 Abs. 1, 2. Satz, 1. Halbsatz GG und entsprechenden Bestimmungen der Länderverfassung findet: Jede Generation soll die von ihr verbrauchten Ressourcen mittels Abgaben wieder ersetzen, so dass sie das von ihrer Vorgänger-Generation empfangene öffentliche Vermögen uneingeschränkt der Nachfolger-Generation übergeben kann^[4].

Im Mittelpunkt dieses Modells steht das „Drei-Komponenten-Modell“, bestehend aus einer

- Vermögensrechnung (Bilanz)
- Ergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung)
- Finanzrechnung (Cash-flow-Rechnung/Geldflußrechnung)

in einem Rechnungsverbund (Abb. 1)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Rechnungsverbund im NKR^[5]

3.1.1 Vermögensrechnung

Die Vermögensrechnung im Speyerer Verfahren setzt voraus, dass alle Schulden und alles Vermögen lückenlos erfaßt werden. Das Vermögen wird aufgeteilt in „Realisierbares Vermögen“ und „Verwaltungsvermögen“. Dem realisierbaren Vermögen gehören alle Vermögensgegenstände oder finanzielle Ressourcen an, die ohne Beeinträchtigung der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben veräußerbar sind. Dazu gehört vornehmlich Grundvermögen, das für öffentliche Zwecke nicht oder nicht mehr benötigt wird. Alle übrigen Vermögensgegenstände werden im Verwaltungsvermögen zusammengefaßt. Dazu gehören das gewöhnliche Sachanlagevermögen und das Sachanlagevermögen in Gemeingebrauch. Zum gewöhnlichen Sachanlagevermögen zählen alle Gegenstände, die ausschließlich von der Verwaltung selbst zur Erstellung ihrer Leistungen genutzt werden. Das Sachanlagevermögen im Gemeingebrauch steht demgegenüber der Allgemeinheit zur Verfügung. Es kann wiederum in die zwei Kategorien Infrastrukturvermögen (Straßen, Brücken, Kanalisation) und Kultur- und Naturgüter (Denkmale, Kunstsammlungen, Parks) untergliedert werden.

Eine wichtige Größe in der Beurteilung der wirtschaftlichen Situation der Kommune ist die Relation zwischen Schulden und realisierbaren Vermögen. Stehen den Schulden mehr „freies“ Vermögen gegenüber, so ist die Kreditfähigkeit der Stadt ausgeprägter als bei einer Kommune, die ihr Vermögen überwiegend im Verwaltungsvermögen fest gebunden hat.

Verwaltungsvermögen und realisierbares Vermögen stehen im Vermögensrechnungs-Konto auf der Aktivseite, zusammen mit den Abgrenzungsposten. Dazu gehören die aktive Rechnungsabgrenzung und die Abgrenzungsposten für geleistete Investitionszuschüsse.

Auf der Passivseite stehen neben den Schulden und der passiven Rechnungsabgrenzung das als „Nettoposition“ ausgewiesene Eigenkapital. „Die Nettoposition (Reinvermögen) ist gleich der Differenz zwischen dem Vermögen und den Schulden einer Kommune.[] Die Nettoposition setzt sich aus dem Basis-Reinvermögen, den Rücklagen, dem Ergebnisvortrag im Folgejahr und dem Sonderposten für Investitionszuweisungen und –beiträge zusammen.“^[6]

[...]

^[1] Meyer-Pries, Dierk: Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen als Management-Instrument, in: Schöneich, Michael (Hrsg.): Reformen im Rathaus, Köln 1996, S. 131

^[2] vgl.: Schaidhammer, Franz: Reform der Verwaltung, Fallbeispiel Wiesloch, in: Neues Verwaltungsmanagement, Stuttgart 2000, Band 6, S. 13ff

^[3] vgl.: KGSt-Bericht 1/1995: Vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept: Leitlinien für ein neues kommunales Haushalts- und Rechnungsmodell auf doppischer Grundlage, Köln 1995, S. 7

^[4] vgl.: Lüder, Klaus: Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (Speyerer Verfahren), 2. überarbeitete und ergänzte Auflage, Stuttgart 1999, Heft 6, S. 7

^[5] ebenda., S. 10

^[6] Lüder, Klaus: Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (Speyerer Verfahren), 2. überarbeitete und ergänzte Auflage, a.a.O., S. 155