Enquete-Kommissionen im Deutschen Bundestag - Effektive Politikberatung oder nutzlose Papierverschwendung?

Inhaltsverzeichnis

1. Aufgabenstellung

2. Was ist eine Enquete-Kommission?
2.1. Entstehung und Bedeutung von Enquete-Kommissionen
2.2. Formaler Aufbau und Arbeitsweise von Enquete-Kommissionen

3. Problemanalyse
3.1. Der rechtliche Status von Enquete-Kommissionen
3.2. Probleme bei der Informationsbeschaffung
3.3. Rollenkonflikte und Konsensdruck
3.4. Parteitaktik in Enquete-Kommissionen
3.5. Rezeption und Umsetzung von Kommissionsempfehlungen
3.6. Schlussfolgerungen

4. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Aufgabenstellung

Begriff und Funktion von Enquete-Kommissionen lassen historisch zurückführen auf das Untersuchungsrecht des Parlaments, das auf dem Misstrauen der Legislative gegenüber der Exekutive gründet. Die hier zu behandelnden Enquete-Kommissionen sind jedoch keine Untersuchungsausschüsse im eigentlichen Sinn des Wortes, d.h. sie befassen sich nicht mit der Aufarbeitung von Skandalen und Missständen. Ihre Aufgabe besteht vielmehr in der Beratung des Parlamentes: „Enquete-Kommissionen sind als die wohl intensivste Form direkter Politikberatung angelegt, die es auf Bundesebene gibt.“^[1] Angesichts der scheinbaren Beratungsresistenz der politisch Handelnden stellt sich die Frage, wie effektiv dieses Instrument ist und ob es den an sie gerichteten Erwartungen gerecht wird. Zur Beantwortung dieser Frage wird in einem knappen ersten Teil der formale Aufbau sowie die Funktionsweise von Enquete-Kommissionen beschrieben werden. Im umfangreicheren zweiten Teil soll dann eine Analyse der verschiedenen Problemkomplexe stattfinden die mit der Arbeit der Kommissionen verbunden sind. Der erste Punkt hierbei wird der rechtliche Status von Enquete-Kommissionen sein.

Daran anschließend wird der Bereich der Informationsbeschaffung behandelt. Als Drittes soll das Verhältnis zwischen den unterschiedlichen Mitgliedern von Enquete-Kommissionen untersucht werden und in einem weiteren Punkt der Einfluss von Parteipolitik auf die Kommissionsarbeit. Daraufhin soll noch die Rezeption der Kommissionsarbeit in Öffentlichkeit und Bundestag sowie die Umsetzung der Ergebnisse näher beleuchtet werden. Schließlich sollen auf dieser Grundlage die tatsächlichen Wirkungsmöglichkeiten von Enquete-Kommissionen herausgestellt werden.

Literatur zu dieser Thematik ist in ausreichendem Maße vorhanden, jedoch nicht besonders aktuell. Einen guten Überblick zu den verschiedenen Aspekten liefert die Monographie von Christian Metzger mit dem Titel „Enquete-Kommissionen des deutschen Bundestages“ aus dem Jahr 1995. Weitere wichtige Informationen zu den Problemen und Defiziten, die mit der Arbeit von Enquete-Kommissionen verbunden sind, liefern die Aufsätze von Kretschmer, Ismayer und Hoffmann-Riem.

2. Was ist eine Enquete-Kommission?

2.1. Entstehung und Bedeutung von Enquete-Kommissionen

Der Deutsche Bundestag verfügt über dass Instrument der Enquete-Kommission erst seit Ende der sechziger Jahre. Vorher beschränkte sich die Untersuchungspraxis auf Skandale und Missstände, was in der wissenschaftlichen Diskussion schon frühzeitig Kritik auf sich zog. So plädierte Hennis für die Nutzbarmachung unabhängigen Sachverstandes in wissenschaftlichen Enquete-Kommissionen.^[2] Weitere Vorschläge zur Einrichtung von Sachverständigenräten äußerte Ehmke auf dem 45. Deutschen Juristentag 1964. Derartige aus Sachverständigen, Verwaltungsfachleuten und Parlamentariern zusammengesetzten Kommissionen sollten zum Einen gesetzesvorbereitende Aufgaben erfüllen und zum Anderen eingesetzt werden für Fragen die eine politische Stellungnahme der Parlamentes erfordern.^[3] Schließlich wies Kirchheimer noch darauf hin, dass es angesichts des erheblichen Einflusses von Verbänden und Ministerialbürokratie wichtig sei, über derartige Kommissionen die Öffentlichkeit an zentralen Gesetzesvorhaben mitwirken zu lassen, was gleichzeitig das Ansehen und die Autorität des Parlamentes sowie auch dessen Rolle bei der öffentlichen Willensbildung erhöhen würde.^[4]

Neben der wissenschaftlichen Kritik trieben noch weitere Punkte, welche den parlamentarischen Alltag direkt betrafen, die Diskussion um die Einrichtung von Enquete-Kommissionen voran. Insbesondere ist hier der Ausbau wissenschaftlicher Politikberatung bei den Ministerien sowie die starke Abhängigkeit der Fraktionen und Abgeordneten von Informationsvorgaben und Vorlagen aus der Ministerialbürokratie zu nennen.^[5]

Die Verankerung von Enquete-Kommissionen in der Geschäftsordnung des deutschen Bundestages (GOBT) erfolgte am 18.6.1969 und geht zurück auf eine Initiative von Karl Mommer und Friedrich Schäfer (beide SPD-Fraktion). Ziel dieser Geschäftsordnungsreform war vor allem eine Verbesserung der Informationssituation der einzelnen Abgeordneten sowie des Parlamentes insgesamt und eine Stärkung des Parlamentes gegenüber der Regierung. Nach den Vorstellung der Initiatoren sollten die neu eingerichteten Kommissionen auch die Aufgaben übernehmen, in Konkurrenz zur Ministerialbürokratie Gesetzesentwürfe zu erarbeiten. Allerdings wurde die entsprechende Passage aus dem Entwurf der SPD nicht in die Geschäftsordnung übernommen. In § 74a I (a.F., § 56 I n.F.) GOBT heißt es lediglich, dass Enquete-Kommissionen der „Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe“ dienen.^[6] Zwar lassen sich die „Entscheidungen“ auch als Gesetzgebung interpretieren, allerdings stehen einer effektiven Arbeit von Enquete-Kommissionen auf diesem Gebiet einige Probleme entgegen, auf die später noch einzugehen sein wird, wie z.B. eine zu schwache Einbettung in die parlamentarischen Entscheidungsprozesse.

Die Aufgaben einer Enquete-Kommission bestehen also vorrangig in der Informationsbeschaffung und der Unterstützung des Parlamentes bei Gesetzgebung und anderen Entscheidungen. Dabei besteht ihre wichtigste Leistung in der Erarbeitung von Wertmaßstäben bei der Behandlung bestimmter Fragestellungen und im Wissenstransfer zwischen Abgeordneten und Sachverständigen. Auch der Kommunikations- und Repräsentationsfunktion wird eine zunehmende Bedeutung beigemessen. Insbesondere wirken Enquete-Kommissionen moderierend auf die öffentliche Meinung und die politische Diskussion des jeweils behandelten Themas.^[7]

2.2. Formaler Aufbau und Arbeitsweise von Enquete-Kommissionen

Die Einsetzung einer Enquete-Kommission kann auf zwei verschiedenen Wegen erfolgen. Zum einen muss sie erfolgen, wenn ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einen entsprechenden Antrag stellt. Dieses Verfahren wird auch als Minderheitenenquete bezeichnet. Die Zweite Möglichkeit besteht darin, dass fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages einen entsprechenden Antrag stellen, der aber die Mehrheit des Parlamentes finden muss. In diesem Fall spricht man von einer Mehrheitsenquete.^[8] Vor allem das erste Einsetzungsverfahren zeigt deutlich, dass es sich beim Instrument der Enquete-Kommission vorrangig um ein Minderheitenrecht handelt.

Das charakteristische Merkmal von Enquete-Kommissionen ist ihre Zusammensetzung aus Parlamentariern und Sachverständigen, die nicht dem Parlament angehören. Die Abgeordneten werden von ihren jeweiligen Fraktionen entsandt, gemäß der entsprechenden Sitzverteilung im Bundestag. Da der Entsendung ein Fraktionsbeschluss zugrunde liegt, können die parlamentarischen Kommissionsmitglieder jederzeit ausgetauscht werden. Anders ist dies bei den Sachverständigen. Da sie ihren Status als Kommissionsmitglied durch Berufung des Bundestagspräsidenten erhalten, ist es nicht möglich, sie vorzeitig abzuberufen oder auszutauschen. Die Auswahl der externen Mitglieder soll eigentlich im Einvernehmen der Fraktionen erfolgen. Es hat sich jedoch die Praxis durchgesetzt auch sie im Verhältnis der Fraktionsstärke zu benennen, wobei die Stellung des einzelnen Sachverständigen zur Position der ihn entsendenden Fraktion eine wichtige Rolle spielt.^[9] Auf Probleme, die sich aus dem Verhältnis von Abgeordneten und Sachverständigen und ihrem jeweiligen Rollenverständnis ergeben wird weiter unten noch einzugehen sein. Den Fraktionen steht ebenfalls das Recht zu, den Vorssitzenden und seinen Stellvertreter zu bestimmen. Ausschlaggebend für die Häufigkeit und Reihenfolge in der Besetzung dieser Posten ist auch hier die Sitzverteilung im Bundestag.

Die Organisation von Enquete-Kommissionen ist vergleichbar mit der anderer Ausschüsse. Hinzu kommt noch die Unterstützung auf organisatorischem wie wissenschaftlichem Gebiet durch entsprechende Sekretariate. Die Arbeitsweise lässt sich inhaltlich in die drei Schritte Bestandsaufnahme, Auswertung und Empfehlung gliedern. Diese Punkte werden überlagert vom praktischen Vorgehen, dass aus Informationsgewinnung einerseits und Informationsaufarbeitung andererseits besteht. Zur Gewinnung von Informationen kann sich die Kommission verschiedener Möglichkeiten bedienen, die zum Teil auch problematisch sind. Darauf soll im Einzelnen später noch eingegangen werden.

Die Arbeitsweise einer Enquete-Kommission lässt sich folgendermaßen charakterisieren: Am Anfang steht ein Ineinandergreifen von Diskussionen der Mitglieder über den Inhalt der von den Berichterstattergruppen vorgelegten Berichte. Daran anschließend erfolgt eine genauere Ausarbeitung durch die wissenschaftlichen Mitarbeiter in den Sekretariaten. Schließlich kommt es dann zur Beratung und Beschlussfassung über die ausgearbeiteten Berichte.

Die Arbeit einer Enquete-Kommission ist beendet, wenn sie den Abschlussbericht fertiggestellt hat und diesen dem Bundestagspräsidenten übergeben hat. An dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass Enquete-Kommissionen als Instrument des Bundestages dem Grundsatz der Diskontinuität unterliegen, d.h. sie müssen ihre Arbeit vor Ablauf der jeweiligen Legislaturperiode beendet haben. Ist dies nicht der Fall, so muss ein Zwischenbericht vorgelegt werden und der nächste Bundestag kann eine Neueinsetzung beschließen. In keinem Fall besteht jedoch eine Verpflichtung des Parlamentes, sich mit den Ergebnissen und Empfehlungen einer Enquete-Kommission zu befassen.

3. Problemanalyse

3.1. Der rechtliche Status von Enquete-Kommissionen

Der genaue rechtliche Status einer Enquete-Kommission ist umstritten. Bereits kurz nach GO-Reform und der Einsetzung der ersten Enquete-Kommission wurden verschiedene Probleme deutlich. Der Hauptstreitpunkt war, ob die Rechte einer Enquete-Kommission abgeleitet werden können aus dem Untersuchungsrecht des Art. 44 GG oder ob eine eigene Verankerung ihrer Befugnisse im Grundgesetz nötig sei. Hierüber konnte trotz anhaltender Diskussion bis heute kein Konsens erzielt werden.^[10]

[...]

- ^[1] Ismayr, Wolfgang, Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages, in: ApuZ (1996), H. 27, S. 29-41, hier S. 32.

^[2] Vgl. Rehfeld, Dieter, Enquete-Kommissionen in der Bundesrepublik Deutschland, in: Lompe, Klaus / Rass, Hans Heinrich / Rehfeld, Dieter, Enquete-Kommissionen und Royal Commissions. Beispiele wissenschaftlicher Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland und in Großbritannien, Hannover 1981, S. 181-290, hier S. 189.

^[3] Vgl. ebd., S. 189f.

^[4] Vgl. ebd., S. 190.

- ^[5] Vgl. Ismayr, Wolfgang, a.a.O, S. 29.

- ^[6] Vgl. Metzger, Christian, Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages. Rechtliche Grundlagen, Aufgaben und Arbeitsweise (=Europäische Hochschulschriften: Reihe 2, Rechtswissenschaft; Bd. 1756), Frankfurt a. M. u.a. 1995, S. 70f.

^[7] Vgl. Euchner, Walter / Hampel, Frank / Seidel, Thomas, Länder-Enquete-Kommissionen als Instrumente der Politikberatung. Rechtliche Ordnung, Fallbeispiele und ihre Praxis im Urteil von Mitgliedern, Baden-Baden 1993, S. 29.

^[8] Vgl. Hoffmann-Riem, Wolfgang / Ramcke, Udo, Enquete-Kommissionen, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin / New York 1989, S. 1261-1292, hier S. 1264.

^[9] Vgl. ebd., S. 1266ff.

^[10] Vgl. Rehfeld, Dieter, a.a.O., S. 195f.