Political Institutions and Budget Deficits

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einführung

2. Die Budgetrestriktion des Staates

3. Der politische Einfluss auf das Budgetdefizit
3.1 Das Wahlsystem
3.2 Die Regierungsbildung und -arbeit
3.3 Die Wählerinteressen
3.3.1 Der intergenerationelle Konflikt
3.3.2 Der intragenerationelle Konflikt
3.4 Konsequenzen für das Budgetdefizit

4. Politische Regel für das Budgetdefizit
4.1 Die unabhängige Zentralbank
4.2 Die Maastricht - Kriterien
4.3 Artikel 115 des Grundgesetzes
4.4 Empirische Betrachtungen von Budgetlimitierungen

5. Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis

Literaturverzeichnis (Internetquellen)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Entwicklung der Staatsverschuldung in BRD (in Milliarden Euro)

Abbildung 2: Durchschnitt der Netto-Schuld in % des GNP (1989)

Abbildung 3: Durchschnitt des Primärdefizits in % des GNP (1950 - 1989)

Abbildung 4: Rot-grüne Haushaltsbilanz (1998 - 2009)

Tabellenverzeichnins

Tabelle 1:Haushaltsgleichgewicht der Europäischen Länder (in % des BIP)

Tabelle 2: Beispiel intergenerationeller Konflikt

1. Einführung

In meiner Arbeit wird erklärt, wie politische Institutionen sich auf die Budgetrestriktion und folglich auf das Budgetdefizit auswirken.

Zunächst ist festzustellen, dass es ein Budgetdefizit gibt. Eine hilfreiche Betrachtung bietet hier die Budgetrestriktion des Staates. Aus dieser Gleichung wird ersichtlich, wie Defizite entstehen (Kapitel 2). Die Abbildung 1 zeigt am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland deutlich, dass es eine Staatsverschuldung gibt und wie die Entwicklung in den letzten Jahren aussah.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1¹

Daraus folgend ist zu analysieren, welche politischen Rahmenbedingungen wie z.B. das Wahlsystem, die Regierungsbildung und die Wählerinteressen sich auf das Bud- getdefizit auswirken. Es ist zu ermitteln, ob diese Aspekte zu einer höheren oder nied- rigeren Staatsverschuldung in unterschiedlichen Systemen führen (Kapitel 3). Danach ist zu klären, welche Auswirkungen Gesetze und Beschränkungen auf das Budgetdefizit haben. Es ist zu fragen, ob die Maastricht - Kriterien oder der Artikel 115 des Grundgesetzes hinreichend zur Beschränkung der Budgetdefizite sind oder ob trotzdem mehr Schulden aufgenommen werden als erlaubt sind (Kapitel 4). Sind diese Fragen geklärt, lässt sich ein Einblick gewinnen, warum es immer wieder dazu kommt, dass Staaten sich häufiger verschulden, als auf einer anderen Art und Weise die Budgetrestriktion zu erfüllen.

2. Die Budgetrestriktion des Staates

Der Staat unterliegt einer Budgetrestriktion². Er erzielt Einnahmen (E) und hat Ausgaben (A), die sich ausgleichen müssen wie die Gleichung 1 zeigt:

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Es ist davon auszugehen, dass der Staat seine Ausgaben zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern, wie z.B. Bildung (Schule, Universität), Sicherheit (Polizei, Verteidigung), Gesundheit und vielem mehr sowie zur Umverteilung von Einkommen verwendet.³ Seine Einnahmen bilden hauptsächlich die Steuern und Abgaben. Alle zukünftigen (Ein- und Aus-) Zahlungen werden auf den Zeitpunkt t = 0 abdiskontiert. Im Folgenden sind drei Fälle zu unterscheiden:

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Im ersten Fall entstehen für den Staat keine Probleme. Der Staat generiert genauso viele Einnahmen wie Ausgaben im Zeitpunkt t. Die Regierung hat einen ausgegliche- nen Haushalt.

Im zweiten Fall hat der Staat eine Finanzierungslü>den. Da dies nicht immer möglich ist, kann der Staat alternativ einen Kredit aufneh- men. Für diesen Kredit muss er Zinsen zahlen und ihn in den folgenden Perioden zu- rückzahlen. In der Realität ist das der häufigste Fall. Wie Tabelle 1 zeigt, haben allein im Jahr 2005 zwanzig Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ein Defizit gehabt. Wenn im folgenden Text von einem Defizit gesprochen wird, handelt es sich haupt- sächlich um das totale Defizit, welches sich in der Literatur zusammensetzt aus einem Primärdefizit (Einnahmen - Ausgaben) und den Zinsleistungen (r*D) darstellt, anderer- seits wird darauf hingewiesen, wenn abweichende Definitionen genutzt werden.⁴

Im dritten Fall erzielt der Staat mehr Einnahmen als Ausgaben: einen Überschuss. Er kann den Überschuss verzinslich anlegen oder ihn dazu nutzen um vorangegangene Defizite zurückzuzahlen. Im Jahr 2005 ist es vier Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gelungen einen Überschuss zu erwirtschaften. Nur das Land Spanien hat es geschafft einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1⁵

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Die zweite Gleichung stellt die vollständige Budgetrestriktion des Staates dar. Der Staat hat seine zukünftigen, abdiskontierten Einnahmen und finanziert somit seine zu- künftigen, abdiskontierten Ausgaben. Zusätzlich hat er die Möglichkeit Kredite aufzu- nehmen oder Überschüsse zu erzielen, um seine Budgetrestriktion zu erfüllen. Die Aufgabe der Regierung ist es, diese Gleichung über den unendlichen Zeithorizont (der Existenz des Staates) zu optimieren.

Die dritte Gleichung stellt die Tranversality Bedingung dar. Diese Bedingung besagt, dass am Ende der Existenz eines Staates weder ein Überschuss noch ein Defizit vorhanden sein darf.

Einer der Gründe warum der Staat überhaupt einen Kredit aufnehmen sollte, ist die Tax Smoothing Policy.⁶ Bei einem exogenen Schock ist es nicht immer optimal die Steuern zu erhöhen oder Ausgaben zu kürzen, um die Budgetrestriktion zu erfüllen. Mit der Möglichkeit Schulden aufzunehmen kann der Staat kurzfristig und schnell rea- gieren. Damit soll außerdem eine etwaige Verzerrung durch die Anhebung von Steu- ersätzen vermieden werden und die Bevölkerung erhält Planungssicherheit durch kurzfristig gleich bleibende Rahmenbedingungen sowie langfristig im voraus bekannte Änderungen, z.B. der Anhebung der Steuersätze zur Zurückzahlung des Kredits.

Zu beachten ist, dass in diesem Modell das Defizit nur die explizite Staatsschuld be- ziffert, d.h. „verbriefte“ Finanzschulden betrachtet werden.⁷ Die implizite Staatsver- schuldung, d.h., Schulden, die auf mögliche zukünftige Leistungen des Staates an sei- ne Bürger beruhen, z.B. Renten, sind nur implizit berücksichtigt, als dass diese zukünf- tigen Leistungen in den abdiskontierten zukünftigen Ausgaben enthalten sind. Wie Tabelle 1 zeigt, gibt es einige Staaten, die einen Überschuss erreicht haben, wäh- rend die Mehrheit der Staaten ein Defizit zu verzeichnen hatte. Die Tax Smoothing Policy kann also nicht der einzige Grund sein, weshalb ein Defizit entsteht. Folglich müssen andere Gründe existieren, dass Staaten Kredite aufnehmen.

3. Der politische Einfluss auf das Budgetdefizit

Bis jetzt ist festzuhalten, dass der Staat einer Budgetrestriktion unterliegt. Es gilt nun zu klären, welche politischen Rahmenbedingungen dazu führen, dass die Budgetre- striktion in den häufigsten Fällen, wie Tabelle 1 zeigt, nur mit Hilfe von Krediten erfüllt werden kann. Es ist weiterhin zu klären von welchen Punkten es abhängt wie hoch das Defizit ausfällt.

Im Folgenden werden das Wahlsystem, die Regierungsbildung und -arbeit sowie die Wählerinteressen untersucht. Es wird gezeigt wie sich die unterschiedlichen Institutio- nen gegenseitig beeinflussen und dadurch Auswirkungen auf die Budgetrestriktion des Staates, folglich gleichzeitig auf das Budgetdefizit, erzeugen.

3.1 Das Wahlsystem

Im folgenden Abschnitt gilt es herauszufinden, wie ein Wahlsystem Einfluss auf den Haushalt des Staates nehmen kann, welche Formen des Wählens gibt es und wie entsteht daraus der Einfluss auf das Budget.

Festzustellen ist, dass zwei Punkte besonders in ihrem Einfluss auf das Budget des Staates herausragen. Zum einen ist die Größe des Wahlbezirkes zu nennen und zum anderen die Übertragung der Stimmenabgabe auf Personen und in Folge dessen die Zusammensetzung für das Parlament.⁸

Die Größe des Wahlbezirkes zeigt, wie viele Bürger durch einen Repräsentanten im Parlament vertreten werden. Es ist erkennbar, dass je größer der Wahlbezirk des Rep- räsentanten ist, desto größer muss der Zuspruch der Bevölkerung sein, um eine Mehrheit zu erlangen. Dieses kann er erreichen, in dem er seinen Wählern ein Pro- gramm anbietet, bei dem er die Mehrheit der Bevölkerung anspricht, z.B. durch Sozi- alprogramme, weitere öffentliche Güter oder Steuersenkungen. Der Repräsentant wird seine Politik so lange anpassen, bis er den Medianwähler erreicht, um dann die Mehr- heit zu erlangen, auch wenn es nicht immer für alle Teile der Bevölkerung paretoopti- mal ist.⁹

Handelt es sich jedoch um einen kleinen Bezirk, würde der Repräsentant von einer kleineren Gruppe gewählt. Sein Programm ist dementsprechend kleiner, da nicht breite Schichten der gesamten Bevölkerung angesprochen werden müssen. In der Regel handelt es sich dann um kleinere geographische Regionen. Die dort angesprochenen Wähler verlangen eher kleinere spezifischere Programme.

Daraus lässt sich ableiten, dass bei größer werdenden Wahlbezirken die Programme größer werden, um mehr Interessen in einem Programm verarbeiten zu können, was Folgen auf das Budget des Staates mit sich bringen kann. Denn diese Versprechen können die Ausgabenseite oder die Einnahmenseite der Budgetrestriktion positiv oder negativ beeinflussen, und deshalb auch Einfluss auf das Defizit nehmen. Die Art und Weise der Übertragung von Stimmen in Parlamentssitze geschieht entwe- der durch das Erlangen einer Mehrheit der Stimmen in einem Wahlbezirk (im Folgen- den als Mehrheitsregel bezeichnet) oder durch eine proportionale Aufteilung der Sitze entsprechend der Stimmenabgabe (im Folgenden als PR-Regel bezeichnet).¹⁰ Im ers- ten Fall erhält derjenige einen Sitz im Parlament, der die einfache Mehrheit der Stim- men auf sich vereinigen konnte, z.B. ist das in Deutschland der Fall bei der Abgabe der Erststimme bei einer Bundestagswahl. Im zweiten Fall werden die Sitze im pro- zentualen Anteil entsprechend der Stimmenabgabe verteilt wie es in Deutschland mit der Zweitstimme bei einer Bundestagswahl geregelt ist. Die unterschiedliche Art und Weise der Übertragung der Stimmen in Sitze kann das Budget des Staates beeinflus- sen.

Die Folgen für den Haushalt lassen sich daher ableiten, dass bei einem zu vergebenen Sitz pro Wahlbezirk und der Mehrheitsregel für eine Partei nur 25% der Stimmen der Bevölkerung erforderlich sind, um die Mehrheit für eine Regierungsbildung zu bekom- men. Sie benötigt dann nur 50% der Stimmen in 50% der Wahlbezirke, während bei der Verteilung der Sitze durch die PR-Regel 50% der Stimmen der gesamten Bevölke- rung gebraucht werden. Somit kommt es bei der Haushaltsaufstellung zu unterschied- lichen Einflüssen, je nachdem ob 50% oder 25% der Bevölkerung benötigt werden, um eine Mehrheit zu erlangen. Bei der PR-Regel ist es notwendig ein wesentlich breiter angelegtes Regierungsprogramm aufzustellen, d.h., zum Beispiel größere Wohlfahrts- programme, mehr öffentliche Güter oder höhere Steuersenkungen vorzuschlagen, als es bei einem Regierungsprogramm erforderlich ist, bei dem nur der Zuspruch von 25% der Bevölkerung gebraucht wird.

Die Regeln zur Verteilung der Stimmen auf Sitze im Parlament haben weiteren Ein- fluss auf das politische System eines Landes.¹¹ Durch das Regelwerk wird weitgehend bestimmt wie vielen Parteien es möglich ist, nebeneinander zu existieren. In den Poli- tikwissenschaften wird davon ausgegangen, dass durch die Mehrheitsregel nur wenige - in der Regel nur zwei Parteien - nebeneinander bestehen, so z.B. in den USA. Während in Ländern mit dem proportionalen System mehr als zwei Parteien existieren können. Die Folgen daraus sind in der Regel instabilere Regierungen im proportionalen System mit evtl. größeren Budgetdefiziten.

Somit sind zwei Punkte bekannt wie das politische Geschehen Einfluss auf die Bud- getrestriktion haben kann und es zu Konsequenzen für das Budgetdefizit kommt. Je nachdem nach welchen Prinzipien verfahren wird, führen größere oder kleinere Wahl- programme zu einem ausgeglichen Haushalt, zur Aufnahme von Krediten oder zur Bildung von Überschüssen. Nicht betrachtet wurde die Effizient dieser Wahlpro- gramme. Hier kann es durchaus zu anderen Ergebnissen je nach Wahlsystem kom- men.¹²

3.2 Die Regierungsbildung und -arbeit

Aus dem vorher erläuterten Wahlsystem lässt sich nun die Regierungsbildung ableiten. Auf der einen gibt es präsidiale Systeme (z.B. USA) und auf der anderen parlamentarische Systeme, welches weiter unterschieden werden kann zwischen der Mehrheitsregel und der PR-Regel.^{13 14}

Das präsidiale System hebt sich durch die direkte Wahl des Präsidenten mit unabhän- giger Autorität hervor.¹⁵ Das präsidiale System ist häufig einhergehend mit der Mehr- heitsregel bei der Stimmenverteilung. Es kennzeichnet sich durch wenige Parteien - folglich besteht die Regierung in der Regel nur aus einer Partei. Das hat zur Folge, dass die Regierung häufig wesentlich kleiner ist als im parlamentarischen System. Im parlamentarischen System wird der Premierminister nicht direkt gewählt, sondern durch das Parlament. Das Parlament wird verschiedenartig zusammengesetzt. Auf der einen kann es sich durch die Mehrheitsregel bilden oder auf der anderen durch die PR-Regel. Die Regierungen im PR-Regel-System bilden sich meistens aus mehr als nur einer Partei, d.h. Koalitionen werden vereinbart um die Mehrheit zu erlan- gen oder Minderheitsregierungen werden gebildet. In diesem System ist die Regierung nicht unabhängig vom Parlament, sie benötigt die Mehrheit der Repräsentanten um ihre Politik durchzusetzen. Koalitionsregierungen befinden sich dabei in einem Gefan- genendilemma. Hier gibt es drei Gründe warum eine Koalition es zu einem Budgetde- fizit kommen lässt.¹⁶ Erstens haben die unterschiedlichen Partner einer Koalition unter- schiedliche Interessen und Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Wählergruppen. Jedes Mitglied einer Koalition hat ein berechtigtes Interesse für seine Wähler eine optimale Politik zu gestalten. Es werden eher Schulden gemacht als an anderer Stelle zu kür- zen bzw. die Ausgaben anders zu verteilen. Einhergehend mit dem ersten genannten Punkt ist der zweite Grund: die Blockadepolitik in einer Koalition.

[...]

¹ Quelle: Bund der Steuerzahler (2005)

² Vgl. Burda/Wyplosz (2001), Kapitel 5.5

³ Vgl. Cukierman/Meltzer (1989), 713

⁴ Vgl. Burda/Wyplosz (2001), Kapitel 5.5

⁵ Quelle: Europäische Kommission (2005)

⁶ Vgl. Alesina/Perotti (1995), n 3-7

⁷ Vgl. Blankart (2003), Kapitel 17

⁸ Vgl. Persson/Tabellini (2001), 4/5

⁹ Vgl. Blankart (2003), Kapitel 7

¹⁰ Vgl. Lizzeri/Persico (2001), 226

¹¹ Vgl. Persson/Tabellini (2001), n 5-7

¹² Vgl. Lizzeri/Persico (2001), 238

¹³ Vgl. Persson (2001), 7/8

¹⁴ Vgl. Grilli/Masciandaro/Tabellini (1991), n 350 - 352

¹⁵ Vgl. Myerson (1995), 85

¹⁶ Vgl. Roubini/Sachs (1989), 924/925