Veränderungen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung: Gegenstand der Hausarbeit

II. Arbeitsmarktpolitik unter der Regierung Kohl
II.1. Maßnahmen vor der Wiedervereinigung
II.1.1. Konsolidierungspolitik, Förderung der Eigeninitiative und Vorruhestandsregelungen
II.2. Maßnahmen nach der Wiedervereinigung
II.2.1. Ausweitung der ABM, Beitragserhöhungen und Leistungskürzungen
II.2.2. Konsolidierungspolitik, private Arbeitsvermittler und das SGB II

III. Arbeitsmarktpolitik unter der Regierung Schröder
III.1. Einlösung der Wahlversprechen, die Neuregelung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse und da Schröder-Blair-Papier
III.2. Das Job-AQTIV-Gesetz
III.3. Die Neuordnung der Bundesanstalt für Arbeit und die Hartz-Gesetze Exkurs: Problemgruppen für den Arbeitsmarkt

IV. Analyse der Arbeitspolitik der Regierung Kohl und der Regierung Schröder
IV.1. Zusammenfassende Analyse der Arbeitsmarktpolitik unter der Regierung Kohl
IV.2. Zusammenfassende Analyse der Arbeitsmarktpolitik unter Regierung Schröder

V. Fazit: Wandel nach weitgehender Kontinuität

I. Einleitung: Gegenstand der Hausarbeit

„Unsere Gesellschaft ist eine Erwerbsgesellschaft. […] Erwerbsarbeit bildet erstens die Grundlage des materiellen Wohlstands. Über die an die Erwerbsarbeit gekoppelten sozialen Sicherungssysteme erfolgt zweitens die materielle Absicherung im Falle von Nichterwerbstätigkeit. Und drittens erfüllt die Wirtschafts- und Arbeitswelt eine zentrale Integrationsaufgabe; sie generiert individuelle und soziale Anerkennung.“ (Rürup/Sesselmeier 2001: 247)

Arbeitslosigkeit stellt ein „sozial selektives Risiko“ (Heinelt 1994: 60) dar. Sie ist somit ein Risiko, das alle theoretisch bedrohen kann, aber dann doch im Gegensatz zum Alter nur manche betrifft und deshalb oft von vielen nicht als Risiko für sich selbst wahrgenommen wird.

Bert Rürup und Werner Sesselmeier verweisen in dem obigen Zitat darauf, dass die deutsche Gesellschaft eine „Erwerbsgesellschaft“ ist. Doch was ist mit denen, die auf Grund des Verlusts ihres Arbeitsplatzes nicht mehr mit Erwerbsarbeit ihre materielle Grundsicherung erwerben können und auf die „an die Erwerbsarbeit gekoppelten sozialen Sicherungssysteme“ angewiesen sind? Was hat sich für sie verändert in den letzten 22 Jahren? Und wie lassen sich diese Veränderungen begründen?

Gegenstand dieser Hausarbeit ist die Frage nach den Veränderungen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik seit der Regierungsübernahme der christlich-liberalen Koalition. Diese Hausarbeit hat sich somit zum Ziel gesetzt die Veränderungen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik auf zu zeigen unter Einbezug der neuesten Entwicklungen im Bereich des Arbeitsmarktes.

Es soll festgestellt werden was sich in der Arbeitsmarktpolitik verändert hat und wie die Veränderungen möglicherweise zu erklären sind.

Analysiert werden soll dabei weitergehend, ob im untersuchten Zeitraum ein Wandel in der Arbeitsmarktpolitik stattgefunden hat oder ob man eher von Kontinuität sprechen kann.

Die Hausarbeit soll dabei im Wesentlichen aus deskriptiven und analytischen Elementen bestehen.

Im Folgenden werden die wesentlichen Merkmale der Arbeitsmarktpolitik der Ära Kohl heraus gearbeitet, worauf diese dann, nach einer Darstellung der Arbeitsmarktpolitik unter der Regierung Schröder, einander gegenüber gestellt werden. Insgesamt sollen die markantesten Unterschiede in der Arbeitsmarktpolitik der beiden Regierungen herausgearbeitet werden und der Versuch unternommen werden diese zu begründen.

Des Weiteren werde ich versuchen zu begründen, was mögliche auslösende Faktoren für einen Wandel waren und wie der Wandel zu beschreiben ist.

Beziehen werde ich mich dabei sowohl auf die aktive, wie auch auf die passive Arbeitsmarktpolitik^[1]. Insgesamt wird es mir aber nicht möglich sein die Arbeitsmarktpolitik in allen Einzelheiten zu besprechen und zu analysieren, weshalb ich im Folgenden versuche mich auf das mir am Wichtigsten erscheinende zu konzentrieren.

II. Arbeitsmarktpolitik unter der Regierung Kohl

Bei der Analyse der deutschen Arbeitsmarktpolitik darf man die Entwicklungen und Herausforderungen die nach der deutsch-deutschen Wiedervereinigung auf den Arbeitsmarkt und damit natürlich auch auf die Arbeitsmarktpolitik zu kamen nicht außer acht lassen. So sah sich der deutsche Arbeitsmarkt nach der Wiedervereinigung neuen Problemen gegenüber, die in dieser Form davor nicht existiert hatten. „Der Zusammenbruch der DDR im November 1989 und die bald darauf folgende Wiedervereinigung verursachten eine in der deutschen Geschichte noch nie dagewesene Beschäftigungskrise.“ (Schmid 1998: 162) Am 18. Mai 1990 wurde mit dem ersten Staatsvertrag und der darin beinhalteten Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion die Übernahme des westdeutschen Sozialpolitikmodells auf das ostdeutsche Gebiet vertraglich geregelt. (vgl. Jochem 2001: 204) Rürup/Sesselmeier nennen als eines der zu bewältigenden Probleme den Übergang von der Plan- zur Marktwirtschaft. „In den 90er Jahren hat sich schließlich die Schere zwischen Arbeitssuchenden und der Zahl der offenen Stellen weiter geöffnet, u. a. durch den Übergang der neuen Länder von der Plan- zur Marktwirtschaft, durch den neue Probleme auf dem Arbeitsmarkt entstanden.“ (Rürup/Sesselmeier 2001: 257)

Rainer Geißler geht auf die nach der Wiedervereinigung „ruckartig“ stattfindende Tertiärisierung der Wirtschaft in den neuen Bundesländern ein.

„Mit der deutschen Vereinigung hat sich die West-Ost Tertiärisierungslücke ruckartig geschlossen. [...] Hintergrund dieses dramatischen Strukturumbruchs- eine Entwicklung, die in Westdeutschland 25 Jahre dauerte, wurde in Ostdeutschland innerhalb von drei Jahren nachgeholt- war der Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie, der radikale Wandel der Landwirtschaft und eine damit verbundene Arbeitsmarktkrise von historisch einmalig Dimensionen. Eine Industriegesellschaft verwandelte sich in den Krisen des ökonomischen Umbruchs sozusagen über Nacht in eine industrielle Dienstleistungsgesellschaft.“ (Geißler 2001: 108/109)

Die Bundesanstalt für Arbeit erwähnt die verdeckte Arbeitslosigkeit, die in der DDR trotz offizieller Vollbeschäftigung bei ungefähr 1,5 bis 3 Millionen Arbeitslosen lag. „Mit der Vereinigung Deutschlands und dem Zusammenbruch der maroden DDR-Wirtschaft wurde das Problem in seinem ganzen Ausmaß erst offenbar.“ (Bundesanstalt für Arbeit 1995: 238)

Im Folgenden werde ich mich zunächst auf arbeitsmarktpolitische Maßnahmen vor der „Wende“ beziehen und danach auf Maßnahmen nach der Wiedervereinigung eingehen.

II.1. Maßnahmen vor der Wiedervereinigung

„In den alten Bundesländern hat die seit 1982 verfolgte Politik mit ihrer Verbesserung der Wachstumsbedingungen und dem Abbau der Beschäftigungshemmnisse die Beschäftigungslage spürbar entspannt.“ (Bundesanstalt für Arbeit 1995: 237)

Zum Zeitpunkt der Regierungsübernahme von Helmut Kohl lag die Arbeitslosenquote bei 6,4%, was in etwa einer Zahl von 1,8 Millionen Arbeitslosen entspricht. (Schmid 1998: 156) Diese Zahl an Arbeitslosen und die Furcht vor einem Anstieg auf 2,5 Millionen Arbeitslosen veranlaßte die Regierung Kohl die „Beseitigung der Massenarbeitslosigkeit“^[2] (Schmid 1998: 153) zum Programm zu machen.

Noch vor der Bundestagswahl 1983 unternahm die Regierung Schritte, „um […] die finanzielle Konsolidierung der Haushalte zu befördern“. (Jochem 2001: 198) Insgesamt sollte eine „Atempause in der Sozialpolitik“^[3] (Schmid 1998: 154) unternommen werden.

Als Maßnahmen, die aus der Krise führen sollten, nennt Günther Schmid folgende Punkte. „Erstens private und öffentliche Investitionen anregen, zweitens den Wohnungsbau durch steuerliche Entlastungen ankurbeln, drittens Existenzgründungen fördern, viertens mehr Ausbildungsplätze anregen, fünftens die Ertragschancen der Unternehmen verbessern, sechstens den Weg freigeben für die Anwendung neuer Techniken, siebtens die kostengünstige und rationelle Energieversorgung sichern, achtens den Freihandel begünstigen, neuntens der unabhängigen Bundesbank die Zinssenkungen ermöglichen, zehntens die öffentliche Neuverschuldung unter Kontrolle zu bringen“ (Schmid 1998: 153-154)

Viele dieser Punkte kann man nicht in erster Linie der Arbeitsmarktpolitik zuordnen, dennoch kann man nach ihrer Betrachtung, zumindest auf dem Papier, eine Wende hin zu mehr Angebot, zur Anregung der Eigenverantwortung und der Aufforderung zur privaten Investition erkennen.

Im Folgenden werde ich einige, mir wichtig erscheinende, gesetzlichen Neuerungen aus den Jahren 1983 bis 1989 herausgreifen und diese etwas genauer beleuchten.

II.1.1. Konsolidierungspolitik, Förderung der Eigeninitiative und Vorruhestandsregelungen

Die Haushaltsbegleitgesetze von 1983 und 1984 setzten im Wesentlichen die geplante Konsolidierungspolitik der Regierung um.^[4]

So wurde der Beitragssatz der Arbeitslosenversicherung von 4,0% auf 4,6% erhöht^[5].

Wenn man gezielt die Änderungen bei den passiven Leistungen in den Blick nimmt, ist die Kürzung des Übergangsgeldes (Ügg) aufzuzählen und die stärkere Kopplung des Bezugs von Arbeitslosengeld (ALG) an die Dauer der Beschäftigung. Hierbei wurde das Verhältnis von ursprünglich zwei Beitragsmonaten auf einen Leistungsmonat, auf das Verhältnis von drei benötigten Beitragsmonaten auf einen Leistungsmonat erhöht.

Außerdem wurden unter anderem das Arbeitslosengeld und die Arbeitslosenhilfe für Arbeitslose ohne Kinder von 68% auf 63% beziehungsweise von 56% auf 53% des Nettoentgelts gesenkt und Einmalzahlungen wie Weihnachtsgeld und Urlaubsgeld wurden stärker in die Beitragspflicht einbezogen.

Ein Instrument, welches unter der Regierung Kohl stark an Einfluß gewann, war die Vorruhestandsregelung und die Frühverrentung. Der Arbeitsmarkt sollte durch eine Reduzierung des Arbeitsangebots von Seiten der älteren Arbeitnehmer entlastet werden.

„Wir wollen mehr Flexibilität im Arbeitsleben. Derjenige, der freiwillig früher aus dem Erwerbsleben aussteigen will, soll dazu die Möglichkeiten erhalten, ohne daß dadurch die Rentenversicherung zusätzlich belastet wird.“^[6] (Schmid 1998. 155) Im Jahr 1984 wurde mit dem „Gesetz zur Erleichterung des Übergangs vom Arbeitsleben in den Ruhestand“ die Möglichkeit geschaffen vorzeitig in den Ruhestand zu gehen. Arbeitgeber erhielten demnach Zuschüsse in Höhe von 35% zu den Aufwendungen für Vorruhestandsleistungen an Arbeitnehmer, allerdings mit Einschränkungen, so sollte der freiwerdende Arbeitsplatz mit einem gemeldeten Arbeitslosen oder einem Jugendlichen, der nach seiner Ausbildung keine Stelle findet, besetzt werden.

1985 wurden mit dem „Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Arbeitsförderungsgesetzes und der gesetzlichen Rentenversicherung“ die Sperrzeiten für das Arbeitslosengeld verlängert. Mit dem „7. Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetz (AFG)“ aus dem Jahr 1986 wurde die Höchstbezugsdauer von Arbeitslosengeld in Abhängigkeit des Lebensjahres und der Beitragsdauer neu festgesetzt. Nachdem bereits im vorangegangenen Jahr für Arbeitnehmer über 49 Jahre die Anspruchsdauer für ALG von 12 auf 18 Monate verlängert worden war, wurde nun die Anspruchsdauer ab 44 Jahre insgesamt verlängert. Arbeitslose, die das 58. Lebensjahr beendet hatten, mussten sich der Arbeitsvermittlung nicht mehr uneingeschränkt zur Verfügung stellen, wenn sie sich bereit erklärten zum nächsten Termin Altersruhegeld in Anspruch zu nehmen und fielen somit aus der offiziellen Arbeitslosenstatistik heraus.

Arbeitslose, die sich selbständig machen wollten erhielten nunmehr die ersten drei Monate Überbrückungsgeld in der Höhe des zuvor bezogenen Arbeitslosengeldes beziehungsweise der Arbeitslosenhilfe.

Mit dem „Gesetz zur Sicherung der Neutralität der Bundesanstalt für Arbeit bei Arbeitskämpfen“ und der damit verbunden Änderung des „Streikparagraphen“ 116 des AFG (heute § 146 SGB III) hatten die von Arbeitskämpfen betroffenen Arbeitnehmer keinen Anspruch mehr auf Lohnersatzleistungen. Günther Schmid zählt dieses Gesetz zur Maßnahme der „Deregulierung der Arbeitsverhältnisse, mit denen zu Beginn der Ära Kohl Beschäftigungseffekte erzielt werden sollten.“ (Schmid 1998: 54)

Die 8. AFG-Novelle von 1988, das „Gesetz zur Ergänzung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente und zum Schutz der Solidargemeinschaft vor Leistungsmißbrauch“, verlängerte den Bezug von Überbrückungsgeld bei Existenzgründungen von 3 auf 6 Monate und der Bemessungszeitraum für die Höhe des Arbeitslosengeldes verlängerte sich von drei auf zwölf Monate, wenn das Arbeitsentgelt in letzten Monaten vor der eingetretenen Arbeitslosigkeit stark angestiegen war.

Durch das „Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetztes und zur Förderung eines gleitenden Übergangs älterer Arbeitnehmer in den Ruhestand“ wurde das „Vorruhestandsgesetz“ von 1984 abgelöst . (www.arbeitnehmerkammer.de/sozialpolitik/doku/1_politik/chronik_arbeitslosenversicherung.htm)

Sven Jochem nennt als Gründe für die Ablösung des „Vorruhestandsgesetzes“ unter anderem die Erhöhung der maximalen Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für über 58jährige. (Jochem 2001: 199)

Zusammenfassend kann man sagen, dass die Arbeitsmarktpolitik der Regierung Kohl vor der Wiedervereinigung zunächst von Konsolidierungsmaßnahmen geprägt war, die zunächst so erfolgreich waren, dass man die passiven Maßnahmen, nach anfänglicher Beitragserhöhung, generöser bemessen und sogar ausdehnen konnte. „Diese Konsolidierungspolitik, die weiteren Strukturreformen und der Einfluß andere Rahmenbedingungen führten dazu, dass Deutschland auch aus international vergleichender Perspektive die Sozialleistungsquoten deutlich zurückführen und die Beitragssätze stabilisieren konnte- zumindest bis zur deutschen Einheit.“ (Jochem 2001: 198/199)

Die in dem Eingangs zitiertem 10 Punkte Programm an dritter Stelle stehende Förderung von Existenzgründungen entwickelte sich „[...] zu einem der effektivsten Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik.“ (Schmid 1998: 158)

Die „Entlastungseffekte“ der Vorruhestandsregelung von 1984 stuft Jochem als gering ein, als Beleg dafür erwähnt er deren Ablösung durch das „Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetztes und zur Förderung eines gleitenden Übergangs älterer Arbeitnehmer in den Ruhestand“ von 1989. (Jochem 2001: 1999)

Trotz den unternommenen Maßnahmen, und mancherlei positiven Effekten, erhöhten sich die Arbeitslosenzahlen von 1982 bis 1989. „Es gab bereits 1975 mehr als eine Million Arbeitslose und nach einem vorübergehenden Rückgang verschlechterte sich die Arbeitsmarktlage von 1982 bis 1988 weiter. Im Jahresdurchschnitt gab es 1988 schon 2,2 Millionen Arbeitslose.“ (Rürup/Sesselmeier 2001: 259)

Die aktive Arbeitsmarktpolitik spielte in dieser ersten Phase keine wesentliche Rolle.

II.2. Maßnahmen nach der Wiedervereinigung

„Die Arbeitsmarktpolitik der Bundesregierung konnte mit einer Fülle von Initiativen einen vergleichbaren hohen Anstieg der offenen Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern verhindern. [...]Für eine Übergangszeit hat daher die Bundesanstalt für Arbeit mit massiver Förderung durch die Bundesregierung den Arbeitsmarkt durch Vorruhestandsregelungen, Kurzarbeit sowie durch Maßnahmen der Arbeitsbeschaffung, der Umschulung und Fortbildung in Höhe von über zwei Millionen entlastet.“ (Bundesanstalt für Arbeit 1995: 237)

Nachdem die Arbeitslosenzahlen im Jahr 1990 zunächst auf insgesamt 1.883.147 Arbeitslose gesunken waren, stiegen sie im Jahr 1991 auf 2.602.203 Arbeitslose an, davon 1.689.365 in den alten Bundesländer und 912.838 in den neuen Bundesländern. (vgl. www.sozialpoltik-aktuell.de/docs/4/tab/Tabelle IV.11a und Josef Schmid 2002: 381)^[7]

II.2.1. Ausweitung der ABM, Beitragserhöhungen und Leistungskürzungen

Hubert Heinelt und Michael Weck bezeichnen die erste Phase der Wiedervereinigung bis 1991 als die des „Anpassungsoptimismus“. „Er schlug sich darin nieder, daß auf qualifikatorische Anpassung gesetzt wurde:[...]“ (Heinelt/Weck 1998: 18) Zur „qualifikatorischen Anpassung“ zählen Heinelt/Weck Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen, die massive Ausweitung des Kurzarbeitergeldes in Kombination mit Qualifikation, die Frühverrentung und die Erkenntnis der Notwendigkeit der Schaffung von Beschäftigungsbrücken in Form von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. (Heinelt/Weck 1998: 18).

Im gleichen Jahr wurde mit dem „Gesetz zur Änderung der Beitragssätze in der gesetzlichen Rentenversicherung und bei der Bundesanstalt für Arbeit“ der Beitragssatz der Bundesanstalt für Arbeit von 4,3% auf 6,8% erhöht, im Jahr 1992 aber wieder auf 6,3% gesenkt.

1992 kam es zu einer massiven Ausweitung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Die Ausgaben lagen bei 0,43% des BIP. (vgl. Schmid 2002. 167) Diese zweite Phase bezeichnen Heinelt und Weck als „Phase eines pragmatischen Aktivismus“. (Heinelt/Weck 1998: 19)

„Sie war zum einen von einer bemerkenswerten Expansion von ABM-Beschäftigung und zum andere von einer rapiden Ausweitung von Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen beherrscht.“ (Heinelt/Weck 1998: 19)

Mit der 10., im Januar 1993 in Kraft getretenen, AFG-Novelle wurden zahlreiche Streichungen und Kürzungen bei arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen veranlasst. So gab es sowohl Kürzungen bei Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen, als auch bei den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Außerdem wurde die „produktive Arbeitsförderung“ als ein weiteres AFG-Instrument für die neuen Bundesländer eingeführt. Die „produktive Arbeitsförderung“ beinhaltete pauschalierte Lohnkostenzuschüsse des Arbeitsamtes an den Arbeitgeber für einen Arbeitnehmer in Höhe des Durchschnitts der Lohnersatzleistungen im Kalenderjahr für eine Leistungsdauer von bis zu drei Jahren.

Mit der 10. AFG Novelle machte der Bund auch von seiner Rechtsetzungskompetenz Gebrauch. Der Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit konnte ab diesem Zeitpunkt auch gegen den Willen der Selbstverwaltung in Kraft gesetzt werden . (www.arbeitnehmerkammer.de/sozialpolitik/doku/1_politik/chronik_arbeitslosenversicherung.htm)

II.2.2. Konsolidierungspolitik, private Arbeitsvermittler und das SGB II

Mit dem zum Januar 1994 wirksam werdenden „Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms“ (FKPG) wurden Leistungsbegrenzungen eingeführt bei gleichzeitiger Bereitstellung von zusätzlichen 2 Milliarden DM für AB-Maßnahmen. Des Weiteren wurde die Anpassung der Lohnersatzleistungen in den neuen Ländern, der der alten Länder angeglichen und somit von einem halbjährlichen auf einen jährlichen Rhythmus umgestellt.

[...]

^[1] Wenn ich die Begriffe der „aktiven“ und der „passiven“ Arbeitsmarktpolitik benütze, orientiere ich mich an der folgenden Definition von Günther Schmid. “Unter aktiver Arbeitsmarktpolitik werden Maßnahmen der direkten Arbeitsmarktförderung verstanden, wie Arbeitsvermittlung, berufliche Weiterbildung; Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Lohnsubventionen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen oder zum Erhalt von Arbeitsplätzen (wie Kurzarbeit). Passive Arbeitsmarktpolitik umfasst Lohnersatzleistungen für Arbeitslose, zum Teil auch Frühverrentungsmaßnahmen.“ (Schmid 2002: 161)

^[2] 4. Regierungserklärung von Bundeskanzler Helmut Kohl am 4. Mai 1983.

^[3] Regierungserklärung vom Oktober 1982.

^[4] Schmid und Jochem weisen daraufhin, dass die Konsolidierungspolitik der Regierung Kohl von mehreren positiven Einflüssen profitiert hat, u.a. durch ein positives Wirtschaftswachstum, das sich entlastend auf dem Arbeitsmarkt ausgewirkt hat.

^[5] Schon 1985 wurde der Beitragssatz zuerst auf 4,4% und dann auf 4,1% gesenkt. 1986 folgte die Absenkung auf 4,0%, worauf im Folgejahr auf 4,3% erhöht wurde. In den folgenden Jahren wurde der Beitragssatz kontinuierlich bis auf 6,5% im Jahr 1995 erhöht, durchbrochen von vereinzelten Beitragsenkungen.

^[6] Regierungserklärung vom Oktober 1982.

^[7] Um Verwechslungen zwischen dem Buch „Wohlfahrtsstaaten im Vergleich“ von Josef Schmid und „Wege in eine neue Vollbeschäftigung“ von Günther Schmid, beide im Jahr 2002 erschienen, zu vermeiden werde ich im Folgenden immer, wenn ich mich auf das Buch von Josef Schmid beziehe den Vornamen mit angeben.