Die Europäische Union als regionale Friedensmacht? Zur Leistungsfähigkeit der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik am Beispiel der EU-Missionen auf dem Balkan

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Die ESVP – eine Bestandsaufnahme

III. Die ESVP-Missionen auf dem Balkan
3.1. Die EUPM in Bosnien-Herzegowina
3.2. Die Operation Concordia in Mazedonien
3.3. Die Operation Proxima
3.4. Die Operation EUFOR-Althea

IV. Die EU als regionale Friedensmacht? Strukturelle Herausforderungen an die ESVP

V. Fazit

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Wie wohl kein anderer Politikbereich der EU hat sich die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik in den letzten Jahren mit der viel zitierten „Lichtgeschwindigkeit“, wie sie der Hohe Vertreter für die GASP Solana beschrieb, entwickelt. Die Europäische Union wandelt sich zunehmend zu einem internationalen Akteur, der über das gesamte Spektrum an zivilen und militärischen Krisenbewältigungsinstrumenten verfügt und bereit ist, auf internationaler Ebene mehr Verantwortung zu übernehmen.

Seit dem Jahre 2003 sieht sich die neu etablierte ESVP durch die Entsendung mehrerer militärischer und polizeilicher EU-Missionen vor eine Reihe praktischer Bewährungsproben gestellt. Vor allem auf dem Balkan, der aufgrund seiner geographischen Nähe eine Schlüsselrolle für die Sicherheit Europas spielt, hat die EU ihr Engagement erhöht und versucht, sich als regionale Friedensmacht zu behaupten. Dementsprechend nimmt sich die vorliegende Arbeit vor, die Leistungsfähigkeit der ESVP anhand der EU-Missionen in Bosnien-Herzegowina und Mazedonien zu untersuchen.

Der erste Teil der Arbeit beschäftigt sich zunächst mit der Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, wobei die für ihre Handlungsfähigkeit relevanten Institutionen und Instrumente hervorgehoben werden sollen. Im zweiten Teil wird auf die militärischen bzw. polizeilichen Missionen der EU in Mazedonien und Bosnien eingegangen, die im Rahmen der ESVP durchgeführt werden. Im dritten Teil soll dann das sicherheitspolitische Engagement der EU auf dem Balkan bewertet und auf die Erfolge und bestehenden Probleme hingewiesen werden. Anschließend werden im Lichte dieser Bilanz die Perspektiven für die Rolle der EU als Friedensmacht zusammengefasst.

II. Die ESVP – eine Bestandsaufnahme

Als hochsensibler Kernbereich nationalstaatlicher Souveränität wurde die Sicherheitspolitik lange Zeit vom europäischen Einigungsprozess ausgeschlossen. Auch nach der Etablierung der informellen Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) im Bereich der Außenpolitik im Jahre 1970 blieben verteidigungspolitische Aspekte von der zwischenstaatlichen Kooperation ausgenommen. Durch den Vertrag von Maastricht wurde 1991 zwar die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als zweite Säule der EU etabliert, wobei erstmals eine Verantwortung der Union in allen Fragen der Sicherheit vertraglich verankert sowie eine verteidigungspolitische Perspektive eröffnet wurde.^[1] Dennoch wurde die EU aufgrund unterschiedlicher Interessenkonstellationen zwischen den atlantisch orientierten EU-Mitgliedern um Großbritannien und den eher kontinentaleuropäisch orientierten um Frankreich sowie aufgrund von Vorbehalten seitens der USA nicht mit eigenen militärischen Mitteln ausgestattet. Stattdessen wurde die Westeuropäische Union (WEU) zum „integralen Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union“ erklärt. Dementsprechend sah das Vertragswerk die Möglichkeit eines Ersuchens der EU an die WEU vor, die von ihr beschlossenen militärischen Aktionen auszuarbeiten und durchzuführen.^[2]

Die Unzufriedenheit der EU-Mitgliedstaaten über die bis dahin nur begrenzte Handlungsfähigkeit der GASP führte zu einer engeren Anbindung der WEU als militärisches Instrument an die EU durch den Vertrag von Amsterdam (1997). Ein wichtiger Fortschritt wurde durch die Einbeziehung der Petersberg-Aufgaben (so genannt nach dem Ort, an dem sie im Juni 1992 vom Ministerrat der WEU festgelegt worden sind) in den EU-Vertrag erzielt.

Diese umfassen „humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Maßnahmen sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung, einschließlich friedenserhaltender Maßnahmen“.^[3] Damit wurden die Rechtsgrundlagen für die künftige Etablierung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik geschaffen.^[4]

Das eigentliche Zustandekommen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beruht auf einer Reihe von nationalen und bilateralen Initiativen, in der Anfangsphase insbesondere von Deutschland, Frankreich und Großbritannien, und entfaltete ab Ende 1998 vor dem Hintergrund der eskalierenden Kosovo-Krise eine noch nie da gewesene Dynamik.^[5]

So wurde im Oktober 1998 beim Treffen der EU-Staats- und Regierungschefs im österreichischen Pörtschach der informelle Grundstein für die ESVP gelegt, als der britische Premierminister Tony Blair eine Wende in der Einstellung Großbritanniens zur Diskussion um eine europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik signalisierte. Seine wenngleich allgemeinen Äußerungen zur Verstärkung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität innerhalb der NATO und zur Integration der WEU in die EU wiesen auf die Bereitschaft Großbritanniens hin, den Ausbau der verteidigungspolitischen Fähigkeiten der EU künftig zu unterstützen.

Dieser Meinungsumschwung wurde zwei Monate später durch die britisch-französische Annäherung auf dem bilateralen Gipfeltreffen in St. Malo bestätigt. In ihrer gemeinsamen Erklärung forderten Chirac und Blair, dass die "Union über eine autonome Handlungsfähigkeit verfügen [soll], die sich auf glaubwürdige militärische Kräfte stützt, mit der Möglichkeit, sie einzusetzen, und mit der Bereitschaft, dies zu tun, um auf internationale Krisen zu reagieren".^[6]

Das Treffen von St. Malo gilt als Durchbruch und zugleich Meilenstein für die Entwicklung der ESVP, da sich hier die Annäherung zweier unterschiedlicher sicherheitspolitischer Denkkulturen vollzog.^[7]

Vor dem Hintergrund des Kosovo-Krieges, der den Europäern ihre Handlungsunfähigkeit bzw. ihre militärische Abhängigkeit von den USA aufs Neue vor Augen führte, verstanden es die EU-Mitgliedstaaten, die Etablierung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu beschleunigen. Als eigentliche „Geburtsstunde“ der ESVP gilt die Erklärung zur Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die im Juni 1999 auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Köln verabschiedet wurde. Darin wurde das Ziel des Aufbaus autonomer Krisenmanagementkapazitäten der EU durch die Einbeziehung der dafür notwendigen Aufgaben der WEU in die EU bekräftigt; ferner wurden die Verbesserung der Zusammenarbeit der europäischen Rüstungsindustrien und die Harmonisierung militärischer Rüstungsplanung und -beschaffung unterstrichen.^[8] Dadurch sollte der EU ein eigenständiges Eingreifen zur Bewältigung internationaler Krisen und Konflikte ermöglicht werden.

Auf dem Europäischen Rat in Helsinki im Dezember 1999 vereinbarten die Mitgliedstaaten konkrete Maßnahmen zur Verwirklichung der ESVP. Gemäß des „Headline Goals“ sollten bis zum Jahre 2003 Kontingente für eine europäische Eingreiftruppe mit einem Umfang von 60 000 Soldaten bereitgestellt werden, die binnen 60 Tagen einsatzbereit sein und für den Zeitraum von einem Jahr aufrechterhalten werden könnte.^[9]

Zudem wurde in Helsinki der institutionelle Rahmen für die ESVP festgelegt. Das zuständige Gremium für die ESVP ist demnach der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, wobei die Verteidigungsminister gegebenenfalls zur Beratung hinzugezogen werden können. Zentral in der Organisationsstruktur der GASP ist das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), das sich aus hohen Beamten aus den Mitgliedstaaten zusammensetzt und mehrmals wöchentlich in Brüssel tagt. Das PSK beschäftigt sich mit allen Aspekten der GASP und ESVP, verfolgt die internationale Lage in diesen Bereichen und bereitet die Entscheidungen des Rates vor. Unter der Verantwortung des Rates nimmt das PSK die politische Kontrolle und strategische Leitung von Operationen zur Krisenbewältigung wahr. Es kann in Krisenzeiten sofort einberufen und vom Rat ermächtigt werden, für die Dauer einer Operation zur Krisenbewältigung rechtlich bindende Beschlüsse zu fassen.^[10]

Im Rahmen des Rates wirkt der Militärausschuss der EU als höchstes militärisches Gremium. Ähnlich dem institutionellen Modell der NATO setzt er sich zusammen aus den Generalstabchefs der Mitgliedstaaten und nimmt die Leitung und Kontrolle aller militärischen Aktivitäten der EU wahr. Gegenüber dem PSK und dem Hohen Vertreter für die GASP erfüllt der Militärausschuss eine beratende Funktion, indem er regelmäßig Empfehlungen erarbeitet, während er dem Militärstab die Leitlinien vorgibt. Der Militärstab mit ca. 150 Offizieren ist innerhalb des Ratssekretariates angesiedelt und somit dem Hohen Vertreter direkt unterstellt. Er befasst sich mit der Frühwarnung, Lagebeurteilung und strategischen Planung im Hinblick auf die Ausführung der Petersberg-Aufgaben.

Des weiteren wurde ein Ausschuss für zivile Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) eingerichtet, dessen Aufgaben darin bestehen, den Einsatz von Polizeikräften, Justizbeamten und andern nicht-militärischen Fachleuten zu koordinieren, sowie dem PSK und anderen Instanzen des Rates Informationen und Empfehlungen zu zivilen Fragen bereitzustellen.

Auf dem Gipfel von Feira beschlossen die EU-Mitgliedstaaten im Juni 2000 Planziele auch für den Aufbau ziviler Fähigkeiten. So sollte die EU bis zum Jahre 2003 in der Lage sein, bis zu 5.000 Polizisten (davon 1.000 innerhalb von 30 Tagen) zu von internationalen Organisationen (VN, OSZE) geführten Missionen oder für eigene Einsätze bereitzustellen.^[11] Darüber hinaus wurden in Feira Grundsätze für die Einbeziehung von nicht der EU angehörenden europäischen NATO-Mitgliedern sowie der EU-Beitrittskandidaten in die militärischen Krisenbewältigungsoperationen erarbeitet.

Die in Helsinki eingerichteten Gremien der ESVP nahmen im März 2000 ihre Arbeit zunächst als Interimsorgane auf. Durch den Vertrag von Nizza (2001) wurden diese institutionellen Strukturen in eine dauerhafte politische und militärische Form der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GESVP) überführt. Schließlich wurde die Übernahme der operativen Kapazitäten der WEU durch die EU vorgenommen.

Im Vertragstext wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die ESVP nicht den "besonderen Charakter" der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten berührt, dass die Europäische Union die Verpflichtungen einiger ihrer Mitgliedstaaten aus dem Nordatlantikvertrag (NATO) achtet und die ESVP generell mit der "in jenem Rahmen" festgelegten gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vereinbar ist.^[12] Obwohl die ESVP als Bestandteil der GASP deren Vertragsgrundlagen teilt, unterscheiden sich die Bestimmungen über die ESVP von denjenigen, die für den Bereich der GASP gelten. So ist die Entscheidungsfindung in der ESVP ausschließlich der Einstimmigkeit unterworfen. Zudem wird die Kostenübernahme militärischer Operationen durch den Gemeinschaftshaushalt für "Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen" strikt untersagt.

Das in Helsinki beschlossene Headline Goal wurde, wie geplant, 2003 erreicht. Im selben Jahr wurde die so genannte "Berlin-Plus-Vereinbarung" zwischen der EU und der NATO in Kraft gesetzt, die es der EU ermöglicht, bei internationalen Einsätzen, an denen die NATO formell nicht beteiligt ist, auf NATO-Kapazitäten zurückzugreifen. Ein weiterer Meilenstein in der Entwicklung der ESVP war die Verabschiedung der Europäischen Sicherheitsstrategie durch den Europäischen Rat im Dezember 2003.^[13] Darin werden die potentiellen Bedrohungen für die europäische Sicherheit dargelegt (Terrorismus, transnationale Kriminalität, Proliferation von Massenvernichtungswaffen und gewaltträchtige Konflikte in zusammenbrechenden Staaten), wie auch die politischen, ökonomischen und militärischen Instrumente der EU zur Bekämpfung dieser Herausforderungen.

[...]

^[1] So besagt Artikel J 4 Abs. 1: „Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfasst sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der Europäischen Union betreffen, wozu auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte.“

^[2] EUV-Maastricht, Art. J.4 Abs. 2

^[3] EUV, Art. 17 Abs. 2

^[4] So heißt es in Artikel 17 des EUV-Amsterdam: „Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfasst sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der Union betreffen, wozu auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, falls der Europäische Rat dies beschließt.“

^[5] Für eine detaillierte Beschreibung der Entwicklung der ESVP nach dem Kosovokrieg siehe: Sakellariou, Jannis: Der Entstehungsprozess einer Gemeinsamen Europäischen Verteidigungspolitik nach dem Kosovokrieg. In: Axt, Heinz-Jürgen/Rohloff, Christoph (Hg.): Frieden und Sicherheit in (Südost-)Europa: EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Südosteuropa-Studie Band 70. München 2001. S. 325-332

^[6] Joint declaration issued at the British-French summit, Saint-Malo, 3-4. December 1998 (URL: http://www.diplomatie.gouv.fr/actual/evenements/stmalo.html)

^[7] Während Frankreich ein stärkeres sicherheitspolitisches Gewicht Europas anstrebt, stand Großbritannien der Etablierung einer europäischen Verteidigung bis dahin traditionell skeptisch gegenüber und betonte stets die transatlantische Dimension in der Sicherheitspolitik der EU.

^[8] Erklärung des Europäischen Rates zur Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. In: Anhänge zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Köln, 3-4- Juni 1999. (URL: http://europa.eu.int/council/off/conclu/june99/annexe_de.htm#a3)

^[9] Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Helsinki, 10-11. Dezember 1999 (URL: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00300-r1.d9.htm)

^[10] EUV-Nizza, Art. 25

^[11] Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Santa Maria da Feira, 19-20. Juni 2000 (URL: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/00200-r1.d0.htm)

^[12] EUV Art. 17, Abs. 1

^[13] Für eine umfassende Analyse der Europäischen Sicherheitsstrategie siehe: Algieri, Franco: Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. In: Weidenfeld, Werner (Hg.): Die Europäische Union . Politisches System und Politikbereiche. Bonn 2004. S. 420-439