Vom Kalten zum Grauen Krieg - Herausforderungen moderner Nachrichtendienste in neuer Sicherheitslage

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung
1. Problemaufriss der Arbeit
2. Methodik und Argumentation

II. Strukturelle Determinanten in den Internationalen Beziehungen (IB)
1. Die Suche nach Kriterien
2. Kontinuität vs. Wandel - ein Vergleich

III. Der multidimensionale Paradigmenwechsel
1. Die Suche nach Orientierung: Fukuyama vs. Huntington
2. Globalisierung vs. Fragmentierung
3. Die Informationsgesellschaft
3.1 Intelligence vs. Medien in der informationellen Infrastruktur
4. Der Sicherheitsbegriff - ein dynamisches Konzept

IV. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

„ Intelligence is the knowledge which our highly

placed civilians and military men must have to safeguard the national welfare. ” Sherman Kent

„ Where is the knowledge we have lost in information? “

T. S. Eliot

I. Einleitung

1. Problemaufriss der Arbeit

In den Jahren 1989 bis 1991 durchlief das internationale System einen ambivalenten Epochenwechsel, dessen Ausmaß und Tragweite einerseits durchaus einem Vergleich mit der Phase nach Beendigung des Zweites Weltkrieges standhält, andererseits ist nach wie vor nicht ersichtlich, in welche Richtung sich das internationale System final entwickeln wird. Es lässt sich aber dennoch konstatieren, dass in der internationalen Politik bis dato ein dem Ost-West-Konflikt vergleichbares Strukturelement nicht in Erscheinung getreten ist und sich das internationale System seither in einer Art Übergangsphase befindet.¹

Im Jahre 1949 veröffentlichte der US-amerikanische Nachrichtendienstexperte Sherman Kent eine richtungsweisende Analyse², in der er der zwei Jahre zuvor durch den National Security Act erfolgten Institutionalisierung der Intelligence Community (IC) in den Vereinigten Staaten, die bereits unter dem Eindruck des sich abzeichnenden Ost-West- Gegensatzes erfolgte, - hier sei nur das Schlagwort „Sowjetphobie“³ genannt - eine konzeptionelle Orientierung inklusive diversen Ratschlägen für die nachrichtendienstliche Praxis lieferte. Darüber hinaus stellt Kent in seiner Studie Bedeutung und Gebrauch der Intelligence als Beitrag für die nationale Sicherheit der USA heraus.

Mit einiger Berechtigung kann Kent daher als ein „Gründungsvater“⁴ der US-IC gesehen werden: Seiner Studie fiel, nicht zuletzt aufgrund ihrer Bedeutung für die IntelligenceForschung als eine Art Vermessungsgrundlage, bis in die jüngste Vergangenheit hinein eine paradigmatische Position zu.

Dieses Paradigma scheint aus den Fugen geraten zu sein. Als Konsequenz des evidenten Verlustes der Bipolarität, wie sie zu Zeiten des Kalten Krieges⁵ konstituierend war, und des damit einher gehenden Wandlungsprozesses, der nicht nur Qualität und Quantität seiner Akteure, sondern gleichfalls die Muster ihrer Beziehungen und die Normen ihres Verhaltens, die sich binnen vier Jahrzehnten etabliert hatten, einer fundamentalen Veränderung unterzieht, sehen sich die staatlichen Instrumente der Außen- und Sicherheitspolitik mit einer vollkommen veränderten Konfigurationen konfrontiert. Mit anderen Worten: Die Rahmenbedingungen, die Kent 1949 für das nachrichtendienstliche Metier formulierte, hatten weitgehend ihre Gültigkeit verloren. War die IC in dem USA primär auf die Wahrnehmung der UdSSR als künftigen Antagonisten ausgerichtet worden, so ist 1991 mit der soziokulturellen Implosion der Sowjetunion das seit Ende der 1940er Jahre vordergründige Orientierungsschema plötzlich abhanden gekommen.

Mit Beendigung des Ost-West-Konfliktes hat die - ohnehin selbstverständliche - Diskussion nach Positionierungsfragen und Umgestaltungsvorhaben des außen- und sicherheitspolitischen Instrumentariums im allgemeinen, der Auslandsnachrichtendienste im besonderen enorm an Dynamik gewonnen. Dieser nationalstaatlichen instrumentellen Phalanx sind die Intelligence-Organisationen neben der Diplomatie und den Streitkräften⁶ als integralem Bestandteil zuzuordnen.⁷

Diese Diskussion war nicht allein auf die USA begrenzt, doch überrascht es wenig, dass sie dort, nach Umfang und Tiefe zu urteilen, am intensivsten, auch innerhalb des politischen Establishments, geführt wurde.⁸

Innerhalb der Auseinandersetzungen wurden nicht allein konkrete Aspekte, wie z.B. der Kontrolle, der Organisationsstruktur und der Budgetierung aufgeworfen, vielmehr wurde das nachrichtendienstliche Aufgabengebiet per se, Funktionalität und somit die Existenzgrundlage, in Zweifel gezogen und parallel dazu nach zukünftigen Zweckbestimmungen bzw. Notwendigkeiten der Intelligence-Organisationen gefragt. Auch in der Bundesrepublik lassen sich Beiträge ausmachen, die in ihrem Argumentationsduktus eine Radikallösung verfolgen und so weit gehen, ein genuines Aufgabenfeld für einen Auslandsnachrichtendienst (wie etwa den BND) in Abrede zu stellen. Auf der Grundlage dieses Befundes wird eine Verzichtbarkeit und Abschaffung des Dienstes gefolgert.⁹

Einen prominenten Verfechter findet diese Maximallösung in Erich Schmidt-Eenboom¹⁰, der den Vorschlag unterbreitet, die Konkursmasse des BND auf andere staatliche Institutionen, bisherige Abnehmer wie etwa das Auswärtige Amt, aufzuteilen.¹¹ Folgt man dieser Auffassung, so wird eine weitgehende Stabilität des internationalen Systems postuliert. Angesichts eines voluminösen Literaturapparates kann dies allerdings bezweifelt werden.

Jede Epoche, so könnte man subsumieren, drückt dem Institutionengefüge, im auswärtigen wie im inneren Bereich eines politisch-administrativen Systems gleichermaßen, ihren spezifischen Stempel auf, d.h. signifikante Veränderungen in der historischen Formation setzen Neujustierungen der Institutionen in Bewegung, deren denkbares Spektrum von den Polen „komplette Eliminierung“, also Auflösung, einerseits bis hin zu „graduellen Modifizierung“ in Auftrag und Organisation andererseits verläuft.¹²

Die Gewährleistung von Sicherheit - zunächst einmal unabhängig davon, wie diese definiert wird - ist Aufgabe der staatlichen Institutionen, der Sicherheitsbehörden. Jeder der drei o.g. Einzelbereiche zieht dabei, ganz generell gesprochen, seine jeweilige Legitimation in erster Linie daraus, inwieweit er dazu beitragen kann, die Sicherheit zu erhöhen resp. die Unsicherheit zu reduzieren. Die Frage der Effektivität und Effizienz einer jeden Behörde ist sowohl abhängig von organisatorischen und personellem, insofern auch mentalen Strukturen, als auch von funktionalen Ausdifferenzierungen. Dabei besteht eine enge Verquickung zwischen der Arbeitskultur einer Organisation und den Determinanten des von dieser bearbeitenden Feldes. Anders gewendet: Der Output ist gekoppelt mit dem Input.¹³

Um einen optimalen Output zu erzielen, ist es im Vorfeld zwingend erforderlich, den Input in der gesamten Bandbreite an Dimensionen zu erfassen und ggf. neu zu bestimmen, um evtl. Modernisierungsvorhaben umzusetzen. Da wir es mit Auslandsnachrichtendiensten zu tun haben, stellen die internationalen Beziehungen folgerichtig den Input dar, den es zu untersuchen gilt. Dies soll auf den kommenden Seiten geschehen.

2. Methodik und Argumentation

Übergeordnetes Anliegen dieser Arbeit ist es nicht, ein (deskriptives) Programmprofil resp. einen zeitgemäßen Aufgabenkatalog für eine Post-Cold-War-Intelligence-Organisation zu erstellen.¹⁴ Statt dessen soll es Ziel sein, die theoriebasierte Vorarbeit zur Konzeptualisierung eines (praktischen) modernen nachrichtendienstlichen Aufgabenprofils zu erstellen. Im Zentrum der Aufmerksamkeit steht daher nicht in erster Linie, wie sich bestimmte Faktoren auf die Organisationskultur der Intelligence auswirken (das Wie), sondern vielmehr welchen Ursachen das nachrichtendienstliche Ressorts Rechnung zu tragen hat (das Was und das Warum). Zu einem gewissen Grad stellen Nachrichtendienste, wie bereits implizit gesagt, ein Spiegelbild der weltpolitischen Lage dar.

Um nun dem eigenen Anspruch zu genügen, muss eine intelligence-externe Lokalisation vorgenommen werden und keine interne¹⁵. Da Auslandsnachrichtendienste im internationalen System agieren, ist es sinnvoll, sich der Thematik auf der Makroebene¹⁶ anzunähern. Hierzu bietet sich - nicht allein deshalb, weil es sich um eine politikwissenschaftliche Untersuchung handelt - die Teildisziplin der Internationalen Beziehungen (IB)¹⁷ an. Indem man sich in diesem politologischen Bereich verortet, werden folgende Annahmen unterstellt: Obwohl jeglicher nationale Auslandsnachrichtendienst sicherlich auf der Basis spezifischer Interessen, Möglichkeiten und Ressourcen operiert, bspw. bei der Wahl des Aufklärungsziel, unterliegen zumindest die demokratisch verfassten Dienste westlicher Prägung praktisch identischen funktionalen Zwängen und Orientierungen, so dass Ergebnisse relativ einfach auf „befreundete“ Dienste in der OECD-Welt transferierbar sind.¹⁸ Hierdurch wird der modernen Intelligence- Tätigkeit der Charakter eines universalistischen Handlungskomplexes zugesprochen, da die Schnittmenge als größer anzusehen ist als die Differenzmenge.¹⁹

Auffällig bei der Lektüre aktueller Beiträge zur außen- und sicherheitspolitischen Thematik ist die beinahe inflationäre Verwendung des Attributes „neu“²⁰. Dies ist als Beleg dafür zu werten, dass mit Ende des Kalten Krieges eine Re-Inventur der internationalen Beziehungen angezeigt ist. Doch es stellt sich weiterhin die Frage, was dies in der Folge für Nachrichtendienste bedeutet.

Die u.a. von Schmidt-Eenboom vertretene Position, so die erste These dieser Analyse, ist unhaltbar. Im Gegenteil: Die Hinweise verdichten sich dahingehend, dass ein Bedarf an genuin nachrichtendienstlicher Versorgung in der heutigen Zeit höher einzustufen ist denn je zuvor, insbesondere begründet durch ein gesteigertes Maß an Komplexität, deren Bewältigung gegenwärtig die größte Herausforderung für Nachrichtendienste darstellt. Ursächlich hierfür, so die zweite Annahme, ist ein in mehrfacher Hinsicht ablaufender Paradigmenwechsel. Das, wenn man so will, „Kent’sche Paradigma“ hat weitgehend ausgedient, da sich das außen- und sicherheitspolitische Instrumentarium einer vollkommen veränderten Sicherheitslage, einer „new era“²¹, gegenüber sieht. Bei der Untersuchung soll folgendermaßen vorgegangen werden: Ausgangspunkt dieser Arbeit soll mit Blick auf das Titelthema die bisher nur grob skizzierte historische und politische Zäsur sein, die das Ende des Ost-West-Konfliktes mit dem Fall der Berliner Mauer und dem Auflösungsprozess der UdSSR markiert. Wie anhand der Gliederung ersichtlich, werden zunächst die Spezifika der „systemischen Perspektive“ (vgl. Abs. II.) thematisiert. Im Sinne der ersten These ist es angezeigt, Bedingungen aufzuzeigen, die den Einsatz von Intelligence-Organisationen nahe legen oder gar unverzichtbar werden lassen. Hierzu sollen mit Rekurs auf die Theorien der IB Kriterien hergeleitet werden, die ein nachrichtendienstliches Ressorts konstituieren (vgl. II.1). Anschließend soll eine inhaltliche Präzisierung der historischen sicherheitspolitischen Dimension des Ost-West- Konfliktes und der heutigen Epoche, die Historizität, mittels Anwendung der komparativen Methode erfolgen (vgl. II.2). Dieser Abschnitt ist als Hintergrund- bzw. Kontrastfolie für das weitere Vorgehen zu betrachten, denn die Kernfrage lautet stets: Was ist an der Sicherheitslage „neu“?

Im dritten Abschnitt (III.) soll der angenommene Paradigmenwechsel geprüft und mit seinen sicherheitspolitischen Implikationen exemplifiziert werden: Wie gestalten sich Herausforderungen konkret aus (vgl. III.3.1 sowie III.4)?

Im vierten und letzten Teil IV. sollen die aus der Theorie hergeleiteten Befunde hinsichtlich einer Verifizierung oder Falsifizierung der vorgestellten Thesen gebündelt werden.

II. Strukturelle Determinanten in den Internationalen Beziehungen (IB)

1. Die Suche nach Kriterien

Unter welchen Bedingungen ist der Einsatz eines Nachrichtendienstes induziert, bei Vorhandensein welcher Kriterien? Diese Fragen sollen zunächst im Vordergrund stehen. Ausgehend von der Funktions- und Aufgabenzuweisung an die Intelligence soll nun eine Antwort gefunden werden. Dazu heißt es am Beispiel des BND: „Der Bundesnachrichtendienst sammelt zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen und wertet sie aus. [...]“²²

Intelligence-Organisationen sind demzufolge als ein Instrument zur Politikberatung zu identifizieren. Politik heißt insbesondere, unabhängig davon, welchem Politikverständnis man folgt, Entscheidungen zu treffen; Politik ist ein Ort kollektiv verbindlicher Entscheidungen²³. Dem Bedarf der politischen Entscheidungsträger, in der Regel die Regierungen sowie der administrative Unterbau, an aktuellen und soliden Informationen ist praktisch unbegrenzt.

Diese Beratungs-Komponente ist für sich genommen jedoch nicht ausreichend als Antrieb eine Intelligence-Option zu realisieren, da auch andere methodische Konzepte der Informationsbeschaffung denkbar wären, Wissenslücken zu schließen (Berichte der Botschaften, „klassische“ Medien, wissenschaftliche Dienste, „Think Tanks“ etc., vgl. hierzu auch III.3.1.).

Im BNDG ist die Rede von „sicherheitspolitischer Bedeutung“: Wie oben bereits angesprochen, ist die Hauptquelle für die Legitimation des sicherheitspolitischen Inventars, dessen jeweiliger Beitrag zur Deckung des Sicherheitsbedarfs. Doch was ist unter Sicherheitsbedarf zu fassen?

Nachrichtendienste sind immer auch Objekt einer politischen Konjunktur, denn ihre Wahrnehmung in der Öffentlichkeit, sozusagen im eigenen Lager, bewegt sich in einem Spannungsfeld zwischen Aversion und Faszination²⁴. Daher müssen bestimmte Faktoren dafür verantwortlich sein, welchen Stellenwert, d.h. Akzeptanz und Relevanz, Intelligence einnimmt. Hiervon wiederum leitet sich die Bereitschaft eines Staates bzw. dessen politischer Führung ab, einem Nachrichtendienst gewisse finanzielle, technische und juristische Möglichkeiten zur Verfügung zu stellen.²⁵

In diesem Kontext ist es plausibel eine Verbindung zwischen der Perspektive der Staaten und den internationalen Beziehungen zu postulieren. Gefragt ist nicht nach Konjunkturen, sondern nach Strukturen. Der Bedarf an Sicherheit, so ist zu konzedieren, stellt keine konstante oder absolute Größe dar, sie variiert von Staat zu Staat - wenn auch Sicherheit, gewissermaßen als fixe Größe, als signifikantes Charakteristikum der staatlichen Souveränität nach innen und außen auszumachen ist. Formal betrachtet ist Sicherheit, wenn dies auch als zu trivial und zu zirkulär zu kritisieren ist, Abwesenheit von Unsicherheit.²⁶ Dennoch gestattet es diese Umschreibung, der Konstruktion von Sicherheitskonzepten auf den Grund zu gehen.²⁷ Unsicherheit bzw. Gefährdung von Sicherheit kann auf mannigfache Weise konzeptionalisiert werden (vgl. hierzu III.4.).

Ein Blick auf die Theorien der Internationalen Beziehungen soll weiterhelfen: Auf der systemischen Ebene beruht die Analyse auf der Annahme, dass Interaktionsformen und Perzeptionsarten der Systemelemente durch ihre Stellung innerhalb eben jenes Systems determiniert sind. Binnenstrukturen der Akteure werden hierbei zugegebenermaßen ausgeblendet, da interne Charakteristika keine systemischen Konsequenzen nach sich ziehen.²⁸

Zur Erklärung der internationalen Politik bzw. der internationalen Beziehungen gab und gibt es sicherlich keinen universellen Ansatz, der hier zu Rate gezogen werden kann.²⁹ Dennoch liegt allen denkbaren Paradigmen³⁰, in dessen Spektrum sich diese Erklärungsansätze lokalisieren lassen, dasselbe, wenn auch bei divergierenden Prämissen, axiomatische Prinzip zugrunde, dass sich das internationale System anarchisch strukturiert: Im Gegensatz zum Nationalstaat, in dessen territorialen Grenzen ein Gewaltmonopol etabliert ist, liegt auf internationaler Ebene eine höhere Zentralautorität, etwa in Form einer Weltregierung, nicht vor und somit kein ordnungsstiftendes Element. Oberste Instanz, zentraler Akteur und analytische Grundeinheit sind allein, folgt man der realistischen Schule³¹, die souveränen Staaten. Infolge des fragmentierten und vertikal segmentierten Milieus der Anarchie befinden sich die Staaten untereinander in einen permanenten und prinzipiell unveränderlichem Wettbewerbsverhältnis. Die internationalen Beziehungen sind im Ergebnis die Summe einzelstaatlicher außenpolitischer (Inter-)Aktionen (Billard- Kugeln-Modell). Zentrale Kategorie des Realismus ist Macht, denn sie ist Ziel und Instrument zugleich. Politik im engeren Sinne heißt daher Macht zu bewahren, zu vermehren oder zu demonstrieren (Primat der Außenpolitik).

Die Crux realistischer Politik liegt innerhalb dieser staatenweltlichen Konfiguration mit konfrontativer Grundtendenz nun darin, dass Sicherheit nur durch das Prinzip der Selbsthilfe garantiert werden kann (Sicherheit als high politics). In Anlehnung an den negativen Friedensbegriff sei an dieser Stelle Sicherheit primär verstanden als die Abwesenheit von bzw. der Schutz vor Gefahren und Bedrohungen. Diese Bedrohungen der Staaten richten sich in erster Linie auf ihre territoriale Integrität, demzufolge ist auch die Konzeptualisierung von Sicherheit über den Begriff der Bedrohung eng mit der realistischen Theorie verknüpft³²: „In anarchy, security is the highest end.“³³

Problematisch wird dies dadurch, dass die Staaten im Sinne eines realistischen Politikverständnisses bis zum äußersten gewillt sind, ihrem Primärziel, der Bewahrung ihrer eigenen Existenz und Unabhängigkeit, nachzukommen und dergestalt den Krieg als ultima ratio legitimieren, da Gewalt sich in der anarchischen Welt mangels einer übergeordneten Sanktionsmacht („Schutz von oben“) als einziges zuverlässiges Mittel erweist. Die Mittel der Bedrohungen sind demzufolge originär militärische.³⁴ Hierin resultiert das Phänomen des sog. „Sicherheitsdilemmas“³⁵: Im Streben nach Selbstbehauptung akkumulieren die Staaten aus Angst vor einer „Übervorteilsdrohung“³⁶ so viel Macht, um, ihrer Einschätzung folgend, für das worst case scenario, nämlich einen potentiellen gegnerischen Angriff, gewappnet zu sein. Die Devise lautet: Sic vis pacem, para bellum.

Angesichts dieser Funktionslogik wird ein Teufelskreis in Gang gesetzt, in dem sich ein Zuwachs an Unsicherheit ständig selbst reproduziert. Das identische Verhalten der individuellen Akteure mündet in einem kollektiven Mehr an Unsicherheit. Dabei ist ein Machtzuwachs einer Partei stets nur zu Kosten oder zu Lasten eines entsprechenden Machtverlustes einer Partei bzw. mehreren oder allen anderen Parteien möglich (Nullsummenspiel). Anders ausgedrückt: Ein Zuwachs an Sicherheit des einen Staates bedeutet umgekehrt einen Anstieg der Unsicherheit eines anderen Staates.

Eine Differenzierung zwischen offensiven und defensiven Maßnahmen erodiert auf diesem Wege zusehends: Stellt die Aufrüstung des Staates A nun eine konkrete Bedrohung für Staat B dar, da A einen unmittelbaren Angriff plant oder hat A lediglich im Sinn im Bereich der militärischen Kapazitäten Parität zu erzielen, um der Eventualität einer kriegerischen Offensive durch B ebenbürtig begegnen zu können?

Eine Bedrohungskonstellation liegt im staatenweltlichen Kontext, fasst man oben gesagtes zusammen, bei Erfüllung der folgenden drei Bedingungen vor:³⁷

1) Ein anderer Staat (evtl. als Mitglied eines anderen Staatenbündnisses) oder eine Staatengruppe ist als gegnerischer Akteur identifizierbar;
2) dieser andere Akteur artikuliert eine implizite (bspw. in Form einer aggressionsbetonten Ideologie) oder eine explizite Angriffsoption (Drohungen in aller Form, offensive militärische Maßnahmen);
3) dieser andere Akteur verfügt über ein effektives militärisches Angriffpotential, um seine offensiven Intentionen in die Tat umsetzen zu können.

Das Sicherheitsdilemma bildet zugleich Grundlage und Ausgangspunkt einer Konzeptualisierung des Bedrohungsbegriffes, ist aber nicht das einzige heuristische Element eines Orientierungssets, den die IB-Theorie zur Analyse anbieten. Zur dimensionalen Erweiterung könnte das der Spieltheorie³⁸ entstammende „Gefangenendilemma“³⁹ herangezogen werden. Wenn hier, wie oben gesehen, davon ausgegangen wird, dass die internationalen Beziehungen erst durch Interaktion und Perzeption der Systemmitglieder manifestiert sind, kann einerseits das Sicherheitsdilemma dazu dienen, die Struktur resp. die Interaktionen zu erfassen, wohingegen das Gefangenendilemma andererseits eine in der Intelligence-Thematik wesentliche Dimension verdeutlichen kann: den Wahrnehmungsaspekt unter konspirativen Vorzeichen. Denn dieses „Spiel“ zeichnet sich durch Unsicherheit, im Sinne von Ungewissheit und/ oder Unwissenheit, aus - gleiches gilt analog für die Staaten.

Beide hier im Vordergrund stehende Kategorien, Sicherheitsdilemma und Gefangenendilemma, sind dementsprechend in Kombination auf die systemische Ebene übertragbar: Da Staaten sich in der vorgestellten Diktion ständig bedroht sehen, haben sie ein nachvollziehbares Interesse daran, eine Bedrohung so frühzeitig wie möglich zu identifizieren, um ggf. mit adäquaten Maßnahmen auf diese reagieren zu können. In Hinblick auf die Perzeptionsarten der Staaten bietet sich, wie mehrfach in der Literatur zu finden, der Vergleich mit einem Kartenspiel, so etwa Poker, an.⁴⁰ Grundlegend anders stellt sich die Situation z.B. beim Schachspiel dar, weshalb diese Gegenüberstellung, will man die internationalen Beziehungen als Spielsituation verstehen, auch ins Leere greift: Beide Spieler sind Zug um Zug, kurzum zu jeder Phase des Spiels, bestens über Anzahl, Position und Art der Spielfiguren im Bilde. Beim Poker dagegen sind die Karten, die die Verteilung von Macht und Ressourcen symbolisieren, summa summarum die gegnerischen Fähigkeiten, für die anderen Spieler uneinsichtig. Dies bedeutet ferner, dass der Karteninhaber, mit dem Ziel das Spiel für sich zu entscheiden, ein berechtigtes Interesse hat, seine Gegenspieler über seine exakten Fähigkeiten im Unklaren zu lassen und darüber hinaus sogar versucht, sein Blatt besser zu präsentieren als es in Wahrheit ist: Er blufft. Der Spieler versucht seine Gegner zu manipulieren und die, wenn man so will, Tiefenstruktur geheim zu halten. Parallel dazu verfahren die Gegenspieler nach derselben Strategie. Die Schwierigkeit, ein Pokerspiel mit offenen Karten zu gewinnen, leuchtet ein. Noch einmal zurück zur Sicherheit: Sie lässt sich als der Erhalt von Werthaftem über die Dauer von Zeit festlegen⁴¹, sie ist damit sozusagen ein anthropologisch begründetes Kürzel für ein elementares individuelles und gesellschaftliches Bedürfnis⁴². Subjektive, in psychologischer Dimension der Geborgenheit vorhanden, und objektive Sicherheit, d.h. real und konkret bestimmbare, können stark differieren. Insofern muss explizit festgehalten werden, dass die Wahrnehmung von Bedrohung von zentraler, genauer gesagt von sicherheitsrelevanter Bedeutung ist. Am metaphorischen Beispiel der Pokerpartie wurde dargelegt, dass die für die Sicherheit relevanten Informationen nicht offen zugänglich bzw. transparent sind.

Transparenz ist immer auch ein Indikator für die Qualität der internationalen Beziehungen, denn auf ihr begründet sich Berechenbarkeit und folglich Stabilität.⁴³ Letztendlich können also die Aspekte Sicherheit und Transparenz nicht getrennt voneinander betrachtet werden. Ein für die sicherheitspolitische Thematik probater Ausgangspunkt sind, zusammen genommen, die „Werte und Interessen“ eines Staates: Dieses Begriffspaar konstituiert als Objekt einer Bedrohung das zu bewahrende Gut.⁴⁴ Der Intelligence-Bedarf, von einem staatenweltlichen Standpunkt betrachtet, ist deshalb, in Analogie zum Pokerspiel, zunächst von der Zielvorstellung gespeist, auf der informationellen Ebene die drei o.g. mehr oder minder intransparenten Bedingungen - Akteur, Potential und Intention - einer Bedrohungskonstellation möglichst frühzeitig zu erkennen, so dass im Falle einer Konkretisierung und Aktualisierung rechtzeitig gegengesteuert werden kann. Anders formuliert: Ein Überraschungsangriff soll unmöglich gemacht werden.⁴⁵ Dabei gilt: Je höher die Vorwarnzeit, desto geringer das Bedrohungspotential.⁴⁶

(Hrsg.): Der Faktor „Intelligence“. Das nachrichtendienstliche Metier in neuer sicherheitspolitischer Verantwortung. Brühl/ Rheinland 2003, S. 7-18, hier S. 9.

Der Intelligence fällt, so gesehen, eine denfensiv-sondierende Orientierung zu, Jakob bringt diese Auffassung auf folgenden definitorischen Nenner:

„Intelligence unter staatenweltlichen Rahmenbedingungen kann also als die von einem internationalen Akteur konstruierte Information zur Erlangung einer subjektiv wahrgenommenen wissensbasierten Metaposition („Informationsdominanz“) verstanden werden, die es ihm ermöglicht, die aus dem Sicherheitsdilemma resultierende perzeptionelle Unsicherheit über den Bedrohungscharakter anderer internationaler Akteure kognitiv zu verarbeiten.“⁴⁷

Abschließend können daher als maßgebliche Kriterien und damit als Grunddeterminanten eines nachrichtendienstlichen Ressorts erstens Sicherheitsrelevanz (bzw. Bedrohungspotential) sowie zweitens Intransparenz (bzw. Geheimhaltung) festgehalten werden.

2. Kontinuität vs. Wandel - ein Vergleich

Unabhängig davon, welche weltpolitische Entwicklung eintreten mag, ist ein Blick auf Gegenwart und Zukunft nur mit einer Rückschau auf die Vergangenheit zweckmäßig - nicht allein aus historischem, sondern ebenfalls aus analytischem Interesse: Der Ist- Zustand einer jeden Epoche kann nur im Vergleich mit der vorangegangen in allen Dimensionen ausgeleuchtet werden. Zu berücksichtigen ist hierbei auch die zentrale und weit verbreitete Annahme: „Modern intelligence got its peacetime form through the Cold War.“⁴⁸

Wenn an dieser Stelle Sicherheitsrelevanz und Intransparenz als Determinanten herausgestellt werden, wird gleichzeitig deren Wandlung impliziert. Dieser Sachverhalt ist eng verbunden mit der Frage nach einer „neuen Sicherheitslage“ zu betrachten. Sinn des folgenden Abschnittes ist es nun, die Periode des Kalten Krieges bzw. des Ost-West- Konfliktes⁴⁹ als Referenzebene mit der aktuellen Lage in Relation zu setzen, um Veränderungen zu extrapolieren.

[...]

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¹ Vgl. Kevenhörster, Paul/ Woyke, Wichard (Hrsg.): Internationale Politik nach dem Ost-West-Konflikt. Globale und regionale Herausforderungen. Münster 1995, S. 7 ff.

² Vgl. Kent, Sherman: Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton 1949.

³ Jeffrey-Jones, Rhodri: Why was the CIA Established in 1947? In: IaNS, Vol. 12, No. 1, January 1997, S. 21-40, hier S. 23.

⁴ Berkowitz, Bruce D./ Goodman, Allan E.: Best Truth. Intelligence in the Information Age. New Haven/ London, S. 1.

⁵ Vgl. u.a. Steiniger, Rolf: Der Kalte Krieg. Frankfurt am Main 2003.

⁶ In diesen Kontext fügt sich die aktuelle Diskussion um die Zukunft der Bundeswehr im Rahmen ihres Reformprozesses hervorragend ein, in der die Umstrukturierung von der Wehrpflichtigen- hin zur potentiell global einsatzfähigen Interventionsarmee (Krisenreaktionsstreitkräfte) zur Disposition steht. Ein prägnanter Hinweis dafür, dass Instrumente der Sicherheitspolitik sich permanent auf dem Prüfstand befinden. Vgl. u.a. Beste, Ralf/ Szandar, Alexander: Globaler Militärdienstleister. In: DER SPIEGEL 4/2004, S. 24-27.

⁷ An dieser Stelle muss auf problematische Aspekte der Terminologie aufmerksam gemacht werden: Da der Versuch, dem englischen Begriff „Intelligence“ ein allen Ansprüchen genügendes, deutschsprachiges Äquivalent zu geben immer wieder gescheitert ist, sollen die Termini „Intelligence“ und „Nachrichtendienst“ im folgenden weitgehend synonym gebraucht werden. Erschwert wird eine inhaltliche Präzisierung zusehends dadurch, dass im deutschen Sprachgebrauch die Begriffe „Nachrichtendienst“ und „Geheimdienst“ meist parallele und somit undifferenzierte Verwendung finden. Obwohl beide Begriffe in engem Zusammenhang stehen, sind sie nicht zwingend deckungsgleich. Bernd Jakob versucht dem entgegenzukommen, indem er von „Geheimen Nachrichtendiensten“ als Abgrenzung etwa zu publizistischen/diplomatischen/wissenschaftlichen Nachrichtendienste spricht, dieser Ausdruck stellt indes einen Pleonasmus dar, da Nachrichtendienste regelmäßig, allerdings weder exklusiv (Geheimhaltung auch in anderen „Branchen“ gepflegt und durchaus akzeptiert, z.B. ärztliche Schweigepflicht, Beichtgeheimnis etc.) noch in ihrem Tätigkeitsspektrum ausschließlich im geheimen operieren. Bei „Geheimdienst“ wird zudem der Aspekt der Beschaffung und Auswertung von Informationen als wesentliches Attribut im Sinne der Nachrichtenproduktion vernachlässigt, hinzu kommt, dass Geheimdienste in diktatorischen Systemen repressive Funktionen innehaben, wohingegen für den Bundesnachrichtendienst etwa ein striktes Trennungsgebot zu polizeilichen Befugnissen besteht. Ferner fasst Jakob Nachrichtendienste, die im Inneren wirken, z.B. BfV und MAD in der Bundesrepublik, nicht als Intelligence-Organisationen im engeren Sinne auf. Er differenziert demzufolge weiter funktional, indem er Inlandsdiensten lediglich eine Zuträgerfunktion zubilligt. Es lässt sich deshalb, feststellen, dass die Verwendung des „Intelligence“-Begriffes in der Literatur alles andere als stringent und kohärent ist. Ein theoriegeleitete Fundierung steht aus. Dem Begriff „Nachrichtendienst“ ist daher trotz seiner bekannten Defizite mangels einer Alternative an dieser Stelle der Vorzug zu geben, zumal er sich als Behördenbezeichnung in der Bundesrepublik und in juristischen Fachkreisen etabliert hat, ihm wird als international gebräuchlicher Ausdruck „Intelligence“ für das institutionalisierte Nachrichtenwesen an die Seite gestellt. Vgl. Jakob, Bernd: Geheime Nachrichtendienste und Globalisierung. Der Faktor „Intelligence“ zwischen Bedrohungsanalyse und weltgesellschaftlicher Risikoperzeption. Frankfurt am Main 1999, S. 35ff.; vgl. Gröpl, Christoph: Die Nachrichtendienste im Regelwerk der deutschen Sicherheitsverwaltung. Legitimation, Organisation, Abgrenzungsfragen. Berlin 1993, S. 35-38.

⁸ Vgl. u.a. Hilsman, Roger: Does the CIA Still Have a Role? In: Foreign Affairs, Vol. 74, No. 5, September/ October 1995, S. 104-116; vgl. Steele, Robert D.: Reinventing Intelligence: Holy Grail or Mission Impossible? In: IJIC, Vol. 7, No. 2, 1994, S. 199-203; vgl. McCurdy, Dave: Glasnost for the CIA. In: Foreign Affairs, Vol. 73, No. 1, January/ February 1994, S. 125-140; vgl. Russel, Richard L.: CIA: A Cold War Relic? In: IJIC, Vol. 8, No. 1, S. 11-20.

⁹ Vgl. Zoller, Manfred: Auslandsaufklärung ohne Feindbild. Zur Auftragslage eines Auslandsnachrichtendienstes nach Ende des Kalten Krieges. In: Ders. (Hrsg.): Auswärtige Sicherheit als nachrichtendienstliche Aufgabe. Herausforderungen in veränderter Globallage. Brühl/ Rheinland 1999, S. 11- 29, hier S. 14-15.

¹⁰ Vgl. Schmidt-Eenboom, Erich: Schnüffler ohne Nase. Der BND - die unheimliche Macht im Staate. Düsseldorf 1993.

¹¹ Auch in der deutschen Politikpraxis wurde diese Position aufgegriffen: Die damals noch oppositionelle Fraktion Bündnis 90/ DIE GRÜNEN forderte im April 1996 in einem Antrag die „dauerhafte Auflösung des BND“ bis zum Jahresende 1998. Demnach sollten alle Mitarbeiter nach einem sofortigen Einstellungsstopp entlassen und einige wenige Restaufgaben anderen Behörden, insbesondere dem Auswärtigen Amt, übertragen werden. Abgesehen von den für diese Aufgaben notwendigen Papieren sollten alle BND- Unterlagen im Bundesarchiv gesammelt und veröffentlicht werden. In dieselbe Richtung tendiert der Vorschlag des US-Senators Daniel Patrick Moynihan (D, N. Y.), die CIA teilweise oder ganz dem State Department einzuverleiben. Vgl. Breckinridge, Scott D.: The Shape of Post-Cold War Intelligence. In: IJIC, Vol. 8, No. 1, S. 1-10, hier S. 2.

¹² Vgl. Zoller, Auslandsaufklärung, S. 13 ff.

¹³ Vgl. Litzcke, Sven/ Schuh, Horst (Hrsg.): Lernende Organisationen - Die Nachrichtendienste. Brühl/ Rheinland 2001.

¹⁴ Auf deutscher Seite haben dies explizit bereits an anderer Stelle Ernst Uhrlau, Geheimdienstkoordinator im Bundeskanzleramt und früherer Chef des Hamburger Verfassungsschutzes, sowie der derzeitige BND- Präsident August Hanning getan, der Vollständigkeit halber sei hier auf sie verwiesen. Vgl. Uhrlau, Ernst: Nachrichtendienste im Wandel. Der BND und die neuen Gefahrenbereiche. In: Internationale Politik, 7/2000, S. 53-60; vgl. Hanning, August: Neue Herausforderungen für den Bundesnachrichtendienst. Konferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung „Nachrichtendienste und Sicherheitsbehörden im Zeitalter der Globalisierung“. 21.- 22. Mai 2001, Berlin. Diese Information ist abrufbar unter http:\\www.bundesnachrichtendienst.de/infos/index.htm. Stand 21.4.04, 12:00 Uhr. Auf US-Seite vgl. z.B. Tenet, George J.: The CIA and the Security Challenges of the New Century. In: IJIC, Vol. 13, No. 2, 2000, S. 133-143.

¹⁵ Etwa auf der institutionell-organisatorischen Ebene: Programm-, Prozess-, Organisations- und Personalstrukturen u.ä. Auf der innerstaatlichen Ebene: Ausdifferenzierungen von Nachrichtendiensten in diversen Staaten, Einfluss der politischen Kultur, Einbindung in Entscheidungsprozesse etc. Vgl. McCarthy, Shaun P.: The Function of Intelligence in Crisis Management. Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy. Aldershot/ Brookfield 1998; vgl. Wieck, Hans-Georg: Der Bundesnachrichtendienst in den Entscheidungsprozessen der Außenpolitik. In: Eberwein, Wolf-Dieter/ Kaiser, Karl (Hrsg.): Deutschlands neue Außenpolitik. Bd. 4: Institutionen und Ressourcen. München 1998, S. 47-58; vgl. Bar-Joseph, Uri: Intelligence Intervention in the Politics of Democratic States. The United States, Israel, and Britain. University Park 1995.

¹⁶ In seiner Studie differenziert Jakob vier potentielle Ebenen. Vgl. Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 27-29.

¹⁷ Gemäß der üblichen Praxis findet, sofern von der akademischen Disziplin die Rede ist, die Großschreibung „Internationale Beziehungen“ (kurz: IB) Anwendung, bei Rekurs auf den Gegenstand dieses Faches heißt es in Kleinschreibung „internationale Beziehungen“.

¹⁸ Dies ist ein wesentlicher Punkt vor allem in Hinblick auf die Literaturgrundlage. In der deutschen Politikwissenschaft tauchen Nachrichtendienste bisher nur als marginale Größe auf und finden auch im Rahmen der IB lediglich kursorisch Anklang. Anders im anglo-amerikanischen Raum: Dort bieten „intelligence periodicals“ ein Forum für wissenschaftlich basierte Diskussionen. Die renommiertesten Vertreter sind auf US-Seite das „International Journal of Intelligence and Counterintelligence“ (IJIC, seit 1986) sowie auf britischer Seite die Zeitschrift „Intelligence and National Security“ (IaNS, seit 1986).

¹⁹ Vgl. Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 30.

²⁰ Vgl. u.a. Kaiser, Karl/ Krause, Joachim (Hrsg.): Deutschlands neue Außenpolitik. 4 Bde. München 1994- 1998; vgl. Wellershoff, Dieter: Mit Sicherheit. Neue Sicherheitspolitik zwischen gestern und morgen. Bonn 1999.

²¹ Berkowitz/ Goodman, Best Truth, S. IX.

²² Gesetz über den Bundesnachrichtendienstes (BNDG), § 1 (2) vom 20.12.1990.

²³ Nach Frei/ Ruloff erfolgt die politische Entscheidungsfindung auf fünf hintereinander folgenden Ebenen: Lageerkenntnis - Analyse - Prognose - Entscheidungsvorbereitung - Entscheidung. Vgl. Frei, Daniel/ Ruloff, Dieter: Handbuch der weltpolitischen Analyse. Methoden für Praxis, Beratung und Forschung. Dissenhofen 1984, S. 17-25.

²⁴ Vgl. Zoller, Manfred: Rahmenbedingungen nachrichtendienstlicher Informationsgewinnung über das Ausland. In: Korte, Guido/ Ders. (Hrsg.): Informationsgewinnung mit nachrichtendienstlichen Mitteln (nd- Mittel). Rahmenbedingungen, Einsatzmodalitäten, Verarbeitungsaspekte. Brühl/ Rheinland 2001, S. 13-39, hier S. 15.

²⁵ Vgl. Wieck, Hans-Georg: Demokratie und Geheimdienste. München 1995, S. 3.

²⁶ Vgl. Wolfers, Arnold: National Security as an Ambigious Symbol. In. Ders.: Discord and Collaboration: Essays on International Politics. Baltimore 1962, S. 147-165, hier S. 153.

²⁷ Vgl. Daase, Christopher: Bedrohung, Verwundbarkeit und Risiko in der „Neuen Weltordnung“. Zum Paradigmenwechsel in der Sicherheitspolitik. In: Moltmann, Bernhard (Hrsg.): Sicherheitspolitik in den 90er Jahren. Politische und ethische Positionsbestimmungen für die Bundeswehr. 2. Auflage Frankfurt am Main 1993, S. 68-83, hier S. 70 ff.

²⁸ Vgl. Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 43.

²⁹ Helga Haftendorn hat 1990 insgesamt 20 unterschiedliche identifiziert. Vgl. Haftendorn, Helga: Theorien der Internationalen Beziehungen. In: Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik. Opladen 1990, S. 480-494.

³⁰ Ulrich Menzel identifiziert vier Paradigmen oder Idealtypen: Idealismus, Realismus, Institutionalismus und Strukturalismus. Vgl. Menzel, Ulrich: Zwischen Realismus und Idealismus. Die Lehre von den Internationalen Beziehungen. Frankfurt am Main 2001.

³¹ Als Begründer des „klassischen Realismus“, auch bekannt als „Chicagoer Schule“, ist insbesondere H. J. Morgenthau zu nennen. Vgl. Morgenthau, Hans Joachim: Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. New York 1948.

³² Vgl. Daase, Verwundbarkeit und Risiko, S. 70 ff.

³³ Waltz, Kenneth N.: Theory of International Politics. Reading 1979, S. 126.

³⁴ Vgl. Daase, Verwundbarkeit und Risiko, S. 71.

³⁵ Prägung des Begriffs vgl. Herz, John H.: Idealist Internationalism and the Security Dilemma. In: World Politics 2/ 1950, S. 157-180; deutsche Fassung vgl. Herz, John J.: Staatenwelt und Weltpolitik. Aufsätze zur internationalen Politik im Nuklearzeitalter. Hamburg 1974, S. 39-56.

³⁶ Menzel, Zwischen Idealismus und Realismus, S. 18.

³⁷ Vgl. Daase, Verwundbarkeit und Risiko, S. 71 f.

³⁸ Vgl. u.a. Davis, Morton D.: Spieltheorie für Nichtmathematiker. 3. Auflage München 1999; vgl. Junne, Gerd: Spieltheorie in der internationalen Politik. Die beschränkte Rationalität strategischen Denkens. Düsseldorf 1972; vgl. Gu, Xuewu: Theorien der internationalen Beziehungen. Einführung. München 2000, S. 123-130.

³⁹ Anhand des Gefangenendilemmas wird in beinahe jedem Einführungsbuch die Spieltheorie behandelt und soll daher nicht in aller Ausführlichkeit reproduziert werden. In diesem „Spiel“ haben die beiden getrennt voneinander Inhaftierten die Wahl zwischen kooperativer und kompetitiver Strategie. Vgl. u.a. Zürn, Michael: Interessen und Institutionen in der internationalen Politik. Grundlegung und Anwendung des situationsstrukturellen Ansatzes. Opladen 1992, S. 327 ff.

⁴⁰ Vgl. Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 48; vgl. Zoller, Manfred: Die Wiederentdeckung der Spionage. Zur Positionierung des Bundesnachrichtendienstes in der Sicherheits-Community. In: Ders.

⁴¹ Vgl. Moltmann, Bernhard: Neuorientierung auf der politischen Landkarte. Kriterien zur Beurteilung der aktuellen internationalen Entwicklung. In: Ders. (Hrsg.): Sicherheitspolitik in den 90er Jahren, S. 4-17, hier S. 13.

⁴² Darauf deutet schon der etymologische lateinische Ursprung „securus“ (= „ohne Sorge“) hin.

⁴³ Vgl. Zoller, Der Faktor „Intelligence“, S. 4.

⁴⁴ Vgl. Zoller, Informationsgewinnung, S. 31.

⁴⁵ Zum Problem der Fehlperzeptionen vgl. hier Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 115-137. Für den dargestellten Mechanismus ist es unerheblich, ob ein realer Grund zur Furcht vorliegt, ob also die Staaten de facto die Absicht haben, übereinander herzufallen.

⁴⁶ Vgl. Zoller, Informationsgewinnung, S. 33.

⁴⁷ Jakob, Geheime Nachrichtendienste, S. 50.

⁴⁸ Herman, Michael: Intelligence Power in Peace and War. Cambridge 1997, S. 341.

⁴⁹ Es sei darauf hingewiesen, dass die Zeit nach 1945 nur mit Mühe unter dem Begriff „Kalter Krieg“ zusammenzufassen ist, obwohl dieser Terminus technicus hier weitgehend gleichbedeutend mit dem „Ost- West-Konflikt“ benutzt wird. Der Ost-West-Konflikt als solcher ist älter als der Kalte Krieg. In wissenschaftlichen Kreisen geht, gerade im Gegensatz zur allgemeinen Debatte, die Tendenz dahin, die Nachkriegszeit differenziert als „Ost-West-Konflikt“ zu bezeichnen und lediglich bestimmte Phasen der zugespitzten Anspannung „Kalten Krieg“ zu nennen. Die begriffliche Ausrichtung „Kalter Krieg“, so ist zu vermuten, wird im geschichtlichen Rückblick aber die gesamte weltpolitische Konfrontation überspannen - wie sich bereits jetzt unter Historikern abzuzeichnen beginnt. Vgl. Senghaas, Dieter: War der Kalte Krieg ein Krieg? In: Leviathan. 3/ 2003, S. 302-322, hier S. 304 f.