Der deutsche Bundesrat zwischen Konkordanz und Konkurrenz - Vertretung der Länder oder Instrument der Parteien?

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung, Problemstellung und Gang der Argumentation
1. Forschungsstand und theoretische Grundlagen

II Der Bundesrat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland
3. Historische Vorläufer des Bundesrates
4. Die Legitimationsgrundlage des Bundesrates
5. Der Bundesrat im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland
5. 1. Die Zusammensetzung des Bundesrates
5. 2. Die Stimmenverteilung im Bundesrat
5. 3. Präsident, Präsidium und Ständiger Beirat des Bundesrates
5. 4. Das Ausschusswesen
5. 5. Sonstige Einrichtungen
5. 6. Der Vermittlungsausschuss als gemeinsames Organ von
Bundestag und Bundesrat
5. 7. Die Kompetenzverteilung im Bundesstaat als Ursache
der Politikverflechtung
5. 8. Die Kompetenzen des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren
5. 8. 1. Gesetzgebung im Zweikammerverfahren
5. 8. 2. Zustimmungspflichtige Gesetze
5. 8. 3. Einspruchsgesetze
5. 8. 4. Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften
6. Der Bundesrat als Vetospieler
7. Die Bundesrepublik Deutschland zwischen Konkurrenz
und Konkordanz
7. 1. Die konkurrenzdemokratischen Strukturelemente und
das Parteiensystem in der Bundesrepublik Deutschland
7. 2. Die konkordanzdemokratischen Strukturelemente im
politischen System der Bundesrepublik Deutschland
8. Der Bundesrat zwischen Konkurrenz und Konkordanz
– ein Strukturbruch?
9. Die Auswirkungen divergierender Mehrheiten in Bundestag
und Bundesrat

III Der Bundesrat zwischen Parteipolitik und Vertretung von Länderinteressen
10. Inhaltsanalyse der Beschlussgründe des Bundesrates bei Anrufung des Vermittlungsausschusses
10. 1. Datenmaterial
10. 2. Kategorisierung der Begründungen des Bundesrates bei Anrufung des Vermittlungsausschusses
10. 2. 1. Gesetzestechnische Gründe
10. 2. 2. Rechtliche Gründe
10. 2. 3. Finanzpolitische Gründe
10. 2. 4. Verwaltungsverfahrensbezogene Gründe
10. 2. 5. Inhaltsbezogene Gründe
10. 2. 6. Allgemeinpolitische Gründe
10. 2. 7. Wahrnehmung gesteigerter Länderinteressen
10. 2. 8. Kombinationen
10. 3. Interpretation der Anrufungsbegründungen der 4. Wahlperiode
10. 4. Interpretation der Anrufungsbegründungen in der 14. Wahlperiode
10. 5. Interpretation der Anrufungsbegründungen der 15. Wahlperiode
10. 5. Parteipolitik im Bundesrat

IV Fazit

IV Quellennachweis

V Literaturnachweis

I Einleitung, Problemstellung und Gang der Argumentation

„Als wir im Parlamentarischen Rat das Grundgesetz schufen (...), haben wir nicht geglaubt, dass die Länder im Bundesrat Parteipolitik treiben. Damals waren wir noch in der Illusion gefangen, die Länderregierungen würden sich loslösen von dem Kampf der Parteien, und wir nahmen an, dass nicht dieselben Parteivorstände oder Fraktionsvorstände, die im Bundestag ihren Einfluss ausüben, dies nun auch im Bundesrat tun würden.“^[1]

Die Parteipolitisierung des Bundesrates ist ein in Öffentlichkeit und Wissenschaft seit langem diskutiertes Thema. Häufig werden die Zustimmungsverweigerungen des Bundesrates, wenn sie nach parteipolitischen Gesichtspunkten getroffen werden, als Ursache für den oft konstatierten Reformstau in der Bundesrepublik Deutschland angesehen. Dabei war der Bundesrat nicht als Arena einer parteipolitischen Auseinandersetzung erschaffen worden. Vielmehr sollten die Länder durch ihn an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken (Art. 50 GG), und nicht die Parteien. Bei unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat bietet sich aber den Parteien, die sich im Bundestag in der Opposition befinden, die Chance einer gestaltenden Mitwirkung durch den Bundesrat, wenn sie denn in der Lage sind, eine mehrheitsfähige Blockadefront zu errichten. Diese Mitgestaltungsmöglichkeit ist problematisch, da sie als Oppositionsparteien im Bundestag ja nicht in Regierungsverantwortung stehen. Vor allem bei zustimmungspflichtigen Gesetzen kann eine beeindruckende Vetoposition aufgebaut werden. Dadurch entsteht ein Zwang zur Konsensbildung im Vermittlungsausschuss, wenn die Bundesregierung die Gefahr eines Scheiterns der von ihr eingebrachten Gesetzesvorlage minimieren will. Dieser Konsens kann häufig nicht nur durch die Berücksichtigung landesspezifischer Interessen erzielt werden, es sind ebenso die Politikvorstellungen der Oppositionsparteien zu berücksichtigen. Die politische Entscheidungsfindung im parlamentarischen Bundesstaat ist somit einerseits durch Aushandlungserfordernisse zwischen Bund und Ländern und andererseits durch den Parteienwettbewerb gekennzeichnet. Diese beiden Entscheidungssysteme beruhen auf unterschiedlichen Handlungsmustern: föderative Aushandlungsprozesse einerseits, parteipolitische Konkurrenz andererseits. Zutreffend gebraucht Manfred G. Schmidt daher den Begriff der „föderalistischen Konsensusdemokratie“^[2].

Diese Problematik verweist auf ein Grundproblem des institutionellen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Die Parteienkonkurrenz sichert den Regierungsparteien im Bundestag die Möglichkeit der Umsetzung des mit Wählerauftrag ausgestatteten Regierungsprogramms durch Mehrheitsentscheid zu. Eine Konsensfindung ist „nur“ zwischen den Koalitionsparteien im Bundestag erforderlich und bei zustimmungspflichtigen Gesetzen erfolgt ein Bund-Länder-Ausgleich. Besteht dieser Konsens, so kann die parlamentarische Mehrheit im Bundestag ihr Regierungsprogramm durchsetzen und muss dafür auch die politische Verantwortung übernehmen. Werden Bundestag und Bundesrat von unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten beherrscht, dann kann neben die Verhandlungserfordernisse von Bundes- und Landesebene zusätzlich die parteipolitische Dimension treten. Die bundesstaatliche Verhandlungsdemokratie erzeugt durch die ideologische Konkurrenz der Parteien einen Konsenszwang nicht nur zwischen Bundes- und Landesebene, sondern nun auch zwischen den Parteien, die sich im Bundestag als Regierung und Opposition gegenüberstehen.

Wenn die Abstimmung im Bundesrat nicht ausschließlich nach landesspezifischen Interessen, sondern ebenfalls auf der Grundlage von Parteipolitik erfolgt, dann wird die konkordanzdemokratische Prägung der Mitwirkung der Landesregierungen an der Bundesgesetzgebung durch eine parteipolitische und somit konkurrenzdemokratische Prägung überlagert. Bei parteipolitisch geprägter Zustimmungsverweigerung und anschließendem Vermittlungsverfahren können Blockadetendenzen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland entstehen, die zu einer geringeren Problemlösungsfähigkeit, einer Politik auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner und einer demokratietheoretisch fragwürdigen Mitwirkung der Oppositionsparteien durch den Bundesrat führen. Der Bundesrat wird zum Blockadeinstrument der Opposition.

In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, inwieweit Parteipolitik im Bundesrat eine Rolle spielt. Um diese Frage klären zu können, werden die Anrufungsbegründungen des Bundesrates zum Vermittlungsausschuss auf ihre inhaltliche Begründung hin analysiert. Die spezifische Anrufungsbegründung dient als Indikator für die Art der Einflussnahme des Bundesrates auf den Gesetzgebungsprozess und erlaubt Rückschlüsse auf die Frage, ob eher Landesinteressen oder Parteipolitik die Arbeit des Bundesrates dominieren. Analysiert werden die Anrufungsbegründungen zum Vermittlungsausschuss in der 4., 14. und 15. Wahlperiode des Deutschen Bundestages. In der 4. Wahlperiode besaß die Regierungskoalition aus CDU/CSU und FDP eine parteipolitisch gleichgesinnte Mehrheit im Bundesrat. In der 14. Wahlperiode verfügte die Koalition aus SPD und Grünen nur bis April 1999 über eine Mehrheit im Bundesrat. Seit diesem Zeitpunkt herrschten uneindeutige Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat. Weder die Regierungs- noch die Oppositionsparteien besaßen eine absolute Mehrheit parteipolitisch gleichgesinnter Landesregierungen. Im Mai 2002 änderten sich die Mehrheitsverhältnisse. Seit diesem Zeitpunkt verfügten die Oppositionsparteien des Bundestages CDU/CSU und FDP bis Oktober 2005 über eine absolute Mehrheit an Bundesratsstimmen, also während der gesamten 15. Wahlperiode. Folglich werden Anrufungen des Vermittlungsausschusses bei gleichen, uneindeutigen und divergierenden Mehrheitsverhältnissen analysiert. Eine Beurteilung der Auswirkungen der unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat wird dadurch ermöglicht.

Zunächst soll jedoch der Forschungsstand erörtert und auf die theoretischen Grundlagen eingegangen werden. Im Hauptteil der Arbeit wird der Bundesrat im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland verortet. Es werden die historischen Vorläufer betrachtet, die spezifische Legitimationsgrundlage vorgestellt und auf die Kompetenzen des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren eingegangen. Daraus abgeleitet erfolgt die Betrachtung des Bundesrates als Vetospieler im Gesetzgebungsverfahren. Da der Bundesrat zwischen konkordanz- und konkurrenzdemokratischen Strukturelementen eingeordnet werden soll, werden zunächst die Idealtypen dieser Demokratieformen dargestellt und aufgezeigt, wo diese Elemente im politischen System der Bundesrepublik anzutreffen sind, bevor die Frage gestellt wird, ob es sich bei der Verbindung dieser Elemente um einen Strukturbruch im Sinne von Lehmbruch handelt. Es werden sodann die möglichen Folgen unterschiedlicher parteipolitischer Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat anhand der Theorie der legislativen Autolimitation skizziert. Eine selbst durchgeführte Inhaltsanalyse der Anrufungsbegründungen des Bundesrates zum Vermittlungsausschuss soll dann Aufschluss darüber geben, ob unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse einen Einfluss auf die Parteipolitisierung des Bundesrates haben. Im abschließenden Fazit werden die Ergebnisse dieser Arbeit zusammengefasst.

1. Forschungsstand und theoretische Grundlagen

Die Blockadeanfälligkeit des deutschen Föderalismus ist in der politikwissenschaftlichen Forschung ein oft diskutiertes Thema. Die Literatur zu diesem Thema ist so umfangreich, dass an dieser Stelle nur die grundlegenden Arbeiten erwähnt werden können. Die Blockadeanfälligkeit bzw. Handlungsunfähigkeit wird auf verschiedene Ursachen zurückgeführt, einerseits auf die Eigenarten des deutschen Föderalismus, andererseits auf die institutionellen Rahmenbedingungen der Entscheidungsfindung in der Bundesrepublik Deutschland. Es soll an dieser Stelle auf drei Aspekte eingegangen werden: die Politikverflechtungstheorie, die Auseinandersetzung um das Problem des Divided Government sowie das Vetospielertheorem.

Für Scharpf liegt die Ursache hauptsächlich in der spezifisch deutschen Art der Politikverflechtung begründet.^[3] Die Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern verursache „erhebliche Schwierigkeiten bei der Regelung von Verteilungsfragen. Eine Einigung ist zwar in der Regel möglich, wenn entweder Besitzstände gewahrt oder wenigstens die Gleichbehandlung aller Beteiligten gesichert werden kann. Wenn aber sachgerechte Lösungen nur durch Umverteilung zwischen den Ländern erreicht werden könnten, tendiert die Politikverflechtung zur Selbstblockade.“^[4] Eine zweite Ursache für eine mögliche Handlungsunfähigkeit entsteht für Scharpf bei unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat. Zwar führe die bloße Existenz unterschiedlicher Mehrheiten nicht prinzipiell zu einer größeren Handlungsunfähigkeit, das Verhandlungssystem verliere seine Funktionsfähigkeit aber, „wenn eine zwischen Bundesregierung und Bundesratsmehrheit strittige Frage zum Gegenstand des öffentlich ausgetragenen Machtkampfes zwischen Regierung und Opposition wird. Dann geht es auf beiden Seiten nicht mehr um bessere oder weniger gute Lösungen in der Sache, sondern nur noch um Sieg oder Niederlage - die andere Seite in den Augen ihrer Anhänger zu demütigen oder sie in den Augen der Wähler als handlungsunfähig erscheinen zu lassen.“^[5] Scharpf spielt somit vor allem auf die Profilierungsmöglichkeiten der Parteien im bikameralen Gesetzgebungsverfahren an.

Für Lehmbruch resultiert die Blockadegefahr maßgeblich aus dem Zusammentreffen der beiden unterschiedlichen Handlungslogiken von Parteiensystem und bundesdeutschem Föderalismus, also Konkurrenz auf der einen Seite, Zwang zur Kooperation auf der anderen Seite.^[6] Diese Auffassung wird in der vorliegenden Arbeit geteilt, weshalb an späterer Stelle auf die Strukturbruchtheorie noch genauer eingegangen wird. Lehmbruch spricht nicht direkt von Blockadegefahr und genereller Unvereinbarkeit von Parteien- und Bundesstaatlichkeit aufgrund ihrer unterschiedlichen Handlungslogiken. Es besteht jedoch die Möglichkeit, dass die Inkongruenz der beiden Regelsysteme in „bestimmten Konstellationen zu schwerwiegenden institutionellen Funktionsstörungen führen kann.“^[7] Diese treten hauptsächlich dann auf, wenn beide Regelsysteme aufeinandertreffen, nämlich im Falle unterschiedlicher parteipolitischer Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat.

Die Auseinandersetzung mit dem Phänomen des Divided Government, also das Vorhandensein gegenläufiger Mehrheiten, steht besonders in der amerikanischen Politikwissenschaft im Blickpunkt wissenschaftlicher Untersuchungen.

Zwei unterschiedliche Arten von Divided Government sind dabei zu berücksichtigen. Einerseits ist darunter eine gegenläufige parteipolitische Zusammensetzung von Regierungs- und Gesetzgebungsmehrheit zu verstehen, d.h. die an der Gesetzgebung beteiligten Institutionen sind parteipolitisch gegenläufig besetzt.

„Here, divided government refers to the absence of simultaneous same-party majorities in the executuve and legislative branches of government. In other words, the presence or absence of divided government is simply a function of a particular legislative arithmetic.“^[8]

Andererseits kann unter Divided Government auch die bloße Existenz von unterschiedlichen Institutionen, die am Gesetzgebungsprozess beteiligt sind, gemeint sein. Die parteipolitische Zusammensetzung ist in diesem Fall weniger wichtig.

„More specifically, divided government corresponds to the situation where there is conflict between the executive and legislative branches of government whatever the support for the executive in the legislature.”^[9]

So unterschiedlich wie die Ursachen, so unterschiedlich werden auch die Konsequenzen von Divided Government bewertet. Besonders in der amerikanischen Politikwissenschaft und im Bezug auf das amerikanische Regierungssystem werden die Folgen, die Divided Government auf die Effizienz des politischen Systems hat, unterschiedlich bewertet. Die Argumentation bewegt sich zwischen zwei Polen: Einerseits wird behauptet, dass Divided Government negative Folgen für die legislative Effizienz im amerikanischen Gesetzgebungsprozess hat. Andererseits werden diese negativen Folgen bestritten.

So wirkt sich für Sundquist Divided Government prinzipiell negativ aus. Besitzt der US-Präsident keine eigene Mehrheit im Kongress, so folgt für Sundquist daraus: „At worst, the executive and legislative branches become intent on discrediting and defeting each other´s initiatives, and the government is immobilized.”^[10]

Dieser Meinung schließt sich Coleman an: „Employing a range of measures of important legislative enactments in the postwar period, I find that unified government produces greater quantities of significant enactments and is more responsive to the public mood than is divided government.“^[11]

Der argumentative Gegenpol wird von Mayhew eingenommen. Dieser analysierte „investigation“ und „lawmaking“ des US-Kongress für den Zeitraum zwischen 1947/48 und 1989/90 unter den Bedingungen von gleichgerichteten und gegenläufigen Mehrheiten und kommt zu dem Schluss, „that unified as opposed to divided control has not made an important difference in recent times in the incidence of two particular kinds of activity. These are, first, high-publicity investigations in which congressional committees expose alleged misbehavior in the executive branch (…). And second, the enactment of a standard kind of important legislation (…), important laws have materialized at a rate largely unrelated to conditions of party control.”^[12] Die ungleichen Ergebnisse der Untersuchungen scheinen ihren Grund weniger in einer unterschiedlichen Auffassung von Divided Government, als viel mehr in unterschiedlichen Analyseinstrumentarien zu haben.

Für die Betrachtung der Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess ist besonders die erste Definition von Elgie, nach der Divided Government als das parteipolitische Auseinanderklaffen von Regierungs- und Gesetzgebungsmehrheit verstanden werden kann, von Bedeutung. In parlamentarischen Regierungssystemen wie der Bundesrepublik Deutschland entspricht aufgrund der anzutreffenden Koalitionsregierungen die Regierungsmehrheit auch der Parlamentsmehrheit. Minderheitsregierungen sind auf Bundesebene nicht anzutreffen, wenngleich sie prinzipiell nicht ausgeschlossen sind. Somit bedeutet Divided Government im deutschen Regierungssystem das Vorhandensein gegenläufiger parteipolitischer Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat.

Allerdings weist Roland Sturm überzeugend darauf hin, dass unterschiedliche parteipolitische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat zwar eine notwendige Bedingung für das Auftreten von Divided Government ist, aber keineswegs eine ausreichende:

„It would be wrong to expect party-political confrontation in the Bundestag to be automatically repeated in the Bundesrat. Länder governments cannot permanently ignore Land interests. If, on certain issues, Länder follow their own interests and vote with the government, this may have the consequence of reducing the opposition´s arithmetical majority in the Bundesrat. Divided government is only politically relevant if Land governments see no problem in accepting the party line or if they consider that there is more to be gained from party-political confrontation at the federal level than from acting as advocates of their Land´s interests.”^[13]

König und Bräuninger haben den Einfluss der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat auf die Politikergebnisse in der Bundesrepublik Deutschland analysiert und festgestellt, dass in der Tat Blockadeintervalle existieren, die in Abhängigkeit zu den inhaltlichen Positionen der Parteien, der Lage des Status quo und der parteipolitischen Zusammensetzung des Bundesrates stehen.^[14] So zeigt König auf, dass bei unterschiedlichen Parteimehrheiten in Bundestag und Bundesrat erhebliche Effektivitätsverluste im Gesetzgebungsverfahren entstehen können, die auf abweichende inhaltliche Parteipositionen der Bundestags- und Bundesratsakteure und somit auf teilweise sehr große Blockadebereiche zurückzuführen sind.^[15] Auch für Silvia sind Blockadetendenzen im Gesetzgebungsverfahren vorhanden. Da diese intervallartig auftreten und nicht permanent vorhanden sind, besteht allerdings nicht die Notwendigkeit struktureller Reformen.^[16]

Im Gegensatz zu der weit verbreiteten Annahme, dass divergierende Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat zu einer erhöhten Blockadeanfälligkeit führen, behaupten Manow und Burkhart, dass gegenläufige Mehrheiten nicht zwangsläufig das Blockadepotential erhöhen. Vielmehr würden deutlich gegenläufige Mehrheiten nicht zu offenem parteipolitischen Konflikt, sondern zu Kompromissen und zu erheblicher politischer Selbstbeschränkung der Regierung führen, so der Tenor der Theorie legislativer Autolimitation. Ein parteipolitischer Konflikt schlage sich dann vor allem bei knappen oder uneindeutigen Mehrheitsverhältnissen nieder, da in diesem Fall sowohl die Regierung als auch die Opposition auf die Durchsetzung von weniger kompromissbereiten Politikpositionen und letztlich auf eine Abstimmungsniederlage des politischen Gegners spekulieren.^[17]

Dass die Gefahr einer Blockade des Gesetzgebungsverfahrens bei divergierenden Mehrheiten besteht, darüber sind sich dennoch viele Autoren einig. Schwierig wird es aber, wenn dies empirisch belegt werden soll. Als Indikator könnte das Scheitern von Gesetzesvorlagen durch das Veto des Bundesrates herangezogen werden. Ein endgültiges Scheitern ist allerdings sowohl bei übereinstimmenden als auch bei gegenläufigen Mehrheiten höchst selten der Fall.^[18] Auch die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens bietet keinen entscheidenden Hinweis auf das Blockadepotential bei divergierenden Mehrheiten. Die Grundannahme dahinter ist, dass sich bei unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat die Aushandlungsprozesse verlängern, da nicht nur Länderinteressen berücksichtigt werden müssen, sondern ebenfalls die Politikvorstellung der Opposition. Ein empirischer Hinweis ist allerdings nicht zu finden.^[19] Auch bei der Betrachtung der Wahrscheinlichkeit der Verabschiedung eines Gesetzes als Indikator für die Effektivität des bikameralen Gesetzgebungsverfahrens sind zwischen divergierenden und gleichen Mehrheiten keine großen Unterschiede zu entdecken.^[20]

Es werden bei einem oppositionell dominierten Bundesrat auch nicht weniger Gesetzesvorlagen verabschiedet als bei übereinstimmenden Mehrheiten.^[21]

Einen Indikator für die Parteipolitisierung des Bundesrates und der daraus möglichen Blockade der Gesetzgebungstätigkeit bildet allerdings die Anzahl der Anrufungen des Vermittlungsausschusses.^[22] So ist die Anzahl der Anrufungen des Vermittlungsausschusses in Perioden, in denen die Opposition eine Mehrheit im Bundesrat besitzt, höher als in Perioden, in denen die Regierung über eine Mehrheit verfügt oder weder Opposition noch Regierung eine absolute Mehrheit an Stimmen besitzen.^[23]

Auch andere Kriterien weisen auf eine erhöhte Parteipolitisierung des Bundesrates bei divergierenden Mehrheiten hin. Der Anteil der Gesetzesvorlagen des Bundesrates, die von der Bundesregierung dem Bundestag zugeleitet und von diesem nicht beschlossen wurden, ist in Oppositionsperioden höher als in Regierungsperioden. Des weiteren erhöht sich in Oppositionsperioden die Anzahl der Einsprüche des Bundesrates gegen vom Bundestag beschlossene Gesetze, der Anteil der nicht zustande gekommenen Gesetze nach Anrufung des Vermittlungsausschusses liegt ebenfalls höher. Die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates bei Gesetzen, die vom Bundestag beschlossen worden sind, ist bei divergierenden Mehrheiten ebenso erhöht wie das endgültige Versagen der Zustimmung durch den Bundesrat (z.B. nach abgeschlossenem Vermittlungsverfahren).^[24] Es ist zu erwähnen, dass die Unterschiede zwischen Regierungs-, Oppositions- und neutralen Perioden teilweise äußerst gering ausfallen. Dennoch sind sie ein Indiz für eine erhöhte Parteipolitisierung des Bundesrates, wenngleich daraus keine generelle Blockadehaltung eines oppositionellen Bundesrates erkennbar wird.

Somit ist die Frage zu stellen, wie das Blockadepotential im Gesetzgebungsverfahren empirisch belegbar ist, bzw. ob es überhaupt existiert? Es drängt sich die Überlegung auf, dass das Potential für eine Blockade zwar vorhanden ist, eine tatsächliche Blockade aber aufgrund der Funktionslogik des Gesetzgebungsverfahrens mit seinem konkordanzdemokratischen Charakter bei zustimmungspflichtigen Gesetzen nicht oder nur selten auftritt. Der Vermittlungsausschuss scheint seiner Rolle gerecht zu werden, nämlich der Rolle der Vermittlung und Konsensfindung. In den ersten 15 Wahlperioden des Deutschen Bundestages wurde zu 833 Gesetzesbeschlüssen des Bundestages der Vermittlungsausschuss angerufen, wobei letztendlich nur 99 Gesetzesvorlagen nicht verkündet wurden.^[25] Die Vermittlungsquote liegt folglich bei fast 90 Prozent.

Einen interessanten theoretischen Ansatz zur Bestimmung der Position des Bundesrates im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland bietet das Vetospieler- Theorem von George Tsebelis.^[26]

Mit Hilfe dieses Ansatzes können politische Systeme hinsichtlich ihrer Steuerungsfähigkeit klassifiziert werden, also der Fähigkeit zu Reformen auf bestimmten Politikfeldern. Tsebelis sieht die Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems nicht in Abhängigkeit von dessen typologischer Einordnung, also beispielsweise parlamentarisch, präsidentiell oder semi- präsidentiell, sondern in Abhängigkeit von der Art und der Anzahl der vorhandenen Vetospieler.

Vetospieler sind dabei „individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo“^[27]. Die Möglichkeit einer Veränderung des Status quo wird dabei als Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems verstanden. Ist die Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems gering, so ist die Wahrscheinlichkeit für einen Politikstillstand („policy stability“) hoch. Diesen Stillstand charakterisiert Tsebelis als „the term that expresses the difficulty for a significant change of the status quo”^[28].

Die Steuerungsfähigkeit steht in Abhängigkeit zu den bereits erwähnten Vetospielern. Diese können entweder als individuelle oder als kollektive Vetospieler auftreten. Unterscheidbar werden sie durch die Art der Entscheidungsfindung. „If they are individuals (a president or a monolithic party), they can easily decide on the basis of their preferences. If they are collectives (a parliament or a weak political party), the location of the outcome depends on the internal decisionmaking rule (unanimity, qualified or simple majority) and who controls the agenda.”^[29]

Neben individuellen und kollektiven Vetospielern unterscheidet Tsebelis zusätzlich zwischen institutionellen und parteipolitischen Vetospielern. „I will call institutional veto players individual or collective veto players specified by the constitution.”^[30] Institutionelle Vetospieler sind demzufolge in der Verfassung festgehalten und durch diese quasi vorgegeben. „The number of these veto players is expected to be constant but their properties may change. For example, they may be transformed from collective to individual (if one institution, deciding by simple majority, is controlled by a disciplined party) and vice versa. Also, their ideological distances may vary, and one or more of them may be absorbed.”^[31] Obwohl Vetospieler institutioneller Art also durch die Verfassung vorgegeben sind, können sich innerhalb derer noch andere, parteipolitische Vetospieler, herausbilden, welche die institutionellen Vetospieler praktisch ersetzen. „I will call partisan veto players the veto players who are generated inside institutional veto players by the political game. For example, the replacement of a single- party majority by a two- party majority inside any institutional veto player transforms the situation from a single partisan veto player to two partisan veto players. Both the number and the properties of partisan veto players change over time.”^[32] Somit ist die Anzahl der parteipolitischen Vetospieler von der momentanen Ausgestaltung des politischen Systems, genauer des Parteiensystems, abhängig. Als institutioneller Vetospieler gilt beispielsweise der Präsident im politischen System der USA. Parteipolitische Vetospieler sind demzufolge die Parteien einer Regierungskoalition in parlamentarischen Vielparteiensystemen.^[33] Ob ein institutioneller Vetospieler allerdings als solcher betrachtet werden kann, ist nicht nur von seiner Verankerung in der Verfassung abhängig, sondern auch, ob dieser von seiner Vetomacht Gebrauch machen kann bzw. überhaupt eine besitzt: „An institutional player will not count as a veto player unless it has formal veto power.“^[34] Das Oberhaus in Großbritannien wird von Tsebelis z.B. nicht als institutioneller Vetospieler angesehen, da es keine faktische Vetomacht besitzt.

Dieser Logik folgend macht Tsebelis die Anzahl an institutionellen Vetospielern im bundesdeutschen politischen System von der Art der Gesetze abhängig: „Only legislation concerning federalism requires the agreement of both chambers (...). Consequently, depending on the issue, the number of institutional veto players in Germany is either one or two.”^[35] Steht der Bundesrat in der Zustimmungspflicht, erhöht sich die Anzahl der institutionellen Vetospieler um eins. Institutionelle Vetospieler existieren für Tsebelis folglich sowohl in präsidentiellen wie auch in parlamentarischen Regierungssystemen. Nur die Zählweise ist eine andere. Prinzipiell schlägt Tsebelis folgende Herangehensweise zur Ermittlung der Vetospieler eines politischen Systems vor: „First, we locate institutional veto players in a multidimensional space. Second, we proceed to disaggregate them into the partisan players they are composed of in order to identify the individual or collective veto players inside each one of them. Third, we apply the asorbtion rules to the system.”^[36] Zunächst werden also institutionelle Vetospieler herausgefiltert. Wenn möglich, werden diese dann als parteipolitische Vetospieler verrechnet. Tsebelis bezeichnet dies als Absorptionsregel, d.h. institutionelle und parteipolitische Vetospieler wiegen sich unter bestimmten Umständen gegenseitig auf. „Two institutional veto players with different political compositions should be counted as two distinct players (…). If this composition is identical, the two veto players are identical and should be counted as only one.”^[37]

So werden in parlamentarischen Regierungssystemen mit Koalitionsregierungen alle an der Regierung beteiligten Parteien als parteipolitische Vetospieler verstanden. Tsebelis begründet dies mit der Tatsache, dass im Normalfall in allen an der Regierungskoalition beteiligten Parteien eine Mehrheit für den Regierungskurs erforderlich ist. „The same parliamentary system is classified as a one veto-player system when it has a minority government, but as a two or three veto-player system when two or three parties are in government.”^[38]

Ist in parlamentarischen Regierungssystemen eine zweite Kammer mit echter, also faktischer, Vetomacht vorhanden, so steht die Anzahl der Vetospieler in Abhängigkeit zu deren parteipolitischer Zusammensetzung, sprich „if the same majority controls both the upper and lower chambers and if the parties have the same ideal points, (...) one can perform the analysis in one chamber alone (technically, the veto players of the second chamber are absorbed). If a certain coalition controls the majority in one chamber but not in the second, then the parties required to form a majority in the second chamber have to be considered additional veto players.”^[39]

Dies ist besonders für den deutschen Fall interessant. Handelt es sich um Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, so lassen sich zwei institutionelle Vetospieler lokalisieren, Bundestag und Bundesrat. Die institutionellen werden sodann in parteipolitische Vetospieler umgerechnet. Im Bundestag sind dies die an der Regierung beteiligten Parteien. In aller Regel handelt es sich somit um zwei parteipolitische Vetospieler. Ob im Bundesrat weitere Vetospieler hinzugezählt werden müssen, hängt von dessen parteipolitischer Zusammensetzung ab. Unterscheiden sich die Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat, dann muss ein dritter parteipolitischer Vetospieler addiert werden. In der Regel ist dies die Partei, die im Bundesrat zwar eine Mehrheit an Stimmen inne hat, sich im Bundestag aber in der Opposition befindet. „If the parties that control the majority in both houses are the same, there is no difference between the two kinds of legislation. If the majorities are different, then the government coalition consisting of two parties will have to request the approval from one party of the opposition, which will raise the number of veto players in Germany to three.”^[40]

Es können zudem weitere Vetospieler in politischen Systemen auftreten, beispielsweise Verfassungsgerichte. Da diese aber nicht ständig und direkt auftreten, werden sie nur in bestimmten Fällen hinzugezählt. So wird das deutsche Bundesverfassungsgericht nur bei Anrufung tätig und wird auch nur dann als Vetospieler gezählt. Prinzipiell gilt aber: „If a court makes a constitutional interpretation, then it has to be considered another veto player.“^[41]

Um die Steuerungsfähigkeit eines politischen Systems bestimmen zu können, muss folglich Art und Anzahl der Vetospieler ermittelt werden. Allerdings ist nicht nur die Anzahl an Vetospielern entscheidend. Die Steuerungsfähigkeit, also die Wahrscheinlichkeit einer Veränderung des Status quo, hängt laut Tsebelis von weiteren Faktoren ab. Tsebelis skizziert diese unabhängigen Variablen, welche die Steuerungsfähigkeit beeinflussen, thesenförmig:

„As the number of players who are required to agree for a movement of the status quo increases, the winset of the status quo does not increase (i.e., policy stability does not decrease). As the distance of players who are required to agree for a movement of the status quo increases along the same line, the winset of the status quo does not increase (i.e., policy stability increases). As the size of the yolk of collective players who are required to agree for a movement of the status quo increases, the area that includes the winset of the status quo increases (i.e., policy stability decreases).“^[42]

Als yolk, zu deutsch “Eigelb”, bezeichnet Tsebelis einen zentralen Bereich bei kollektiven Akteuren, in dem die programmatischen Positionen einer für die Entscheidung notwendigen Mehrheit übereinstimmen.^[43]

Zusammengefasst bedeutet dies:

„In conclusion, (...), the policy stability of a political system increases with the number of veto players, decreases with their congruence (...) and increases with the cohesion of each of them.“^[44]

Tsebelis sieht die Wahrscheinlichkeit für eine Veränderung des Status quo somit in Abhängigkeit von drei unabhängigen Variablen.

Je höher die Anzahl an Vetospielern in einem politischen System ist, desto kleiner gestaltet sich das winset für einen Politikwechsel. Die Wahrscheinlichkeit für einen Politikstillstand wächst an. Als winset versteht Tsebelis den Bereich, in dem eine inhaltlich tragbare Lösung für die Vetospieler möglich ist. Die Größe des winsets hat dabei Aussagekraft für die Wahrscheinlichkeit eines Politikstillstands. Ist das winset der Vetospieler klein, so ist die Wahrscheinlichkeit für einen Politikstillstand prinzipiell höher als bei einem größeren winset, da in diesem Fall die programmatischen Positionen der Akteure eher übereinstimmen.

Je größer die Distanz zwischen den Vetospielern (politisch-ideologisch), desto kleiner gestaltet sich das winset der individuellen oder kollektiven Vetospieler, d.h. umso geringer fällt die Wahrscheinlichkeit für eine Veränderung des Status quo aus. Je höher die Kongruenz, also die Deckungsgleichheit, von programmatischen Positionen der Vetospieler, umso geringer ist die Wahrscheinlichkeit für einen Politikstillstand.

Je größer die Kohäsion von kollektiven Vetospielern, also die innere Geschlossenheit bzw. der Zusammenhalt in Bezug auf programmatische Positionen, umso unwahrscheinlicher wird eine Veränderung des Status quo, d.h. die Wahrscheinlichkeit für einen Politikstillstand wächst.

Auf die Einordnung des Bundesrates als Vetospieler wird an späterer Stelle noch genauer eingegangen werden. Zunächst wird der Bundesrat im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland verortet.

II Der Bundesrat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

3. Historische Vorläufer des Bundesrates

Die historischen Wurzeln des Bundesrates reichen weit zurück. In diesem Abschnitt soll daher holzschnittartig die Entwicklungsgeschichte des Bundesrates skizziert werden. Besonders die Struktur und Funktion der historischen Vorläufer soll berücksichtigt werden, wobei eine allumfassende und vollständige Darstellung nicht beabsichtigt ist.

Der Bundesrat „hat keine ausländischen Vorbilder“^[45]. Dies ist begründet durch die Tatsache, dass Föderalismus in Deutschland „kein konstruktives Ordnungsprinzip mit prägender Kraft, sondern in erster Linie eine nicht zu umgehende politische Notwendigkeit“ darstellte.^[46] Die bundesstaatliche Ordnung und mit ihr der Bundesrat muss als Instrument zur Entstehung einer nationalen politischen Einheit verstanden werden.

Schon der „Immerwährende Reichstag“ des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation wies einige Strukturmerkmale des heutigen Bundesrates auf. Er war konstruiert als ein Gesandtenkongress, tagte zwischen 1663 und 1806 in Regensburg, und bestand aus drei Kollegien: Dem Kurfürstenkollegium, dem Reichsfürstenrat der geistlichen und weltlichen Fürsten sowie dem Kollegium der Freien Städte. Seine Funktion bestand in der Beschlussfassung über die Reichsgesetze, über die Erhebung von Steuern, die Bereitstellung und Einquartierung von Truppen sowie die Entscheidung über Bündnisse sowie über Krieg und Frieden.^[47]

Die Auflösung des Reiches durch Napoleon 1806 bewirkte auch die Auflösung des „Immerwährenden Reichstags“. Seine Nachfolge trat die zwischen 1806 und 1813 tagende Bundesversammlung des Rheinbundes an. Der nach dem Wiener Kongress 1815 gegründete Deutsche Bund besaß als einziges Verfassungsorgan den „Deutschen Bundestag“, der in Frankfurt am Main ansässig war. In ihm waren die souveränen Fürsten und freien Städte Deutschlands sowie die Könige von Dänemark (wegen des Besitzes von Holstein und Lauenburg) und der Niederlande (wegen Luxemburg und Limburg) vertreten. Die Mitgliedsstruktur zeigt schon an, dass es sich hierbei nicht um einen Bundesstaat, sondern einen Staatenbund handelte. Seine Funktion war einzig und allein „die Erhaltung der äußeren und inneren Sicherheit Deutschlands und die Unabhängigkeit und Unverletzbarkeit der einzelnen deutschen Staaten“^[48]. Der Bund hatte weder gesetzgebende, noch vollziehende, noch richterliche Gewalt, sondern konnte seinen Mitgliedern, also den Bundesstaaten, Gesetze nur zur Annahme empfehlen. Die Annahme war allerdings Bundespflicht und konnte durch Bundesexekution auch erzwungen werden. Die Beschlüsse wurden ohne weitere Beratung im Plenum zumeist durch einen „Engeren Rat“ verabschiedet, in dem nur die elf größeren der anfänglich 39 Bundesstaaten über eine volle Stimme verfügten, die kleineren Staaten teilten sich die insgesamt sechs Kuriatstimmen. Somit waren die Stimmen zwischen den Mitgliedsstaaten wie im jetzigen Bundesrat unterschiedlich verteilt (mindestens eine, maximal vier). Die Stimmabgabe musste einheitlich und gemäß der Weisung des Entsendestaates erfolgen.

Der Norddeutsche Bund, der nach dem preußischen Sieg im deutsch- deutschen Krieg von 1866 entstand, war durch die Hoheitsübertragung der 22 Mitgliedsstaaten der erste deutsche Bundesstaat. Mit wenigen Veränderungen wurde dessen Verfassung zur Grundlage des am 1. Januar 1871 nach dem deutsch- französischen Krieg gegründeten Deutschen Reiches, in den nun auch die süddeutschen Staaten einbezogen worden waren. Der Bundesrat bildete das oberste Reichsorgan, in dem die 22 Fürstentümer und 3 freien Städte repräsentiert waren. Jedes Mitglied des Bundes konnte so viele Bevollmächtigte in den Bundesrat entsenden, wie es über Stimmen verfügte. Insgesamt zählte der Bundesrat 58 Stimmen. Allein 17 fielen an Preußen. Die Stimmabgabe musste wiederum einheitlich erfolgen. Der Bundesrat hatte weitaus bedeutendere Zuständigkeiten und Einwirkungsmöglichkeiten als der Reichstag. So mussten Gesetzesentwürfe der Reichsregierung zunächst an ihn weitergeleitet werden. Nur mit Billigung des Bundesrates durften sie im Reichstag eingebracht werden. Alle Gesetze bedurften der Zustimmung von Reichstag und Bundesrat. Dadurch erhielt der Bundesrat ein absolutes Veto im Gesetzgebungsverfahren. Alle Gesetze waren in heutigem Sinne praktisch zustimmungsbedürftige Gesetze. Auch konnte der Bundesrat allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Ausgeführt wurden die erlassenen Reichsgesetze von den Mitgliedstaaten als eigene Angelegenheit. Auf Reichsbehörden wurde weitgehend verzichtet.

Die Verfassung der im August 1919 entstandenen Weimarer Republik schwächte die Stellung des Reichsrates bedeutend ab. Das der Verfassung zugrundeliegende Prinzip der Volksvertretung verschob das politische Gewicht hin zum Reichtag. Die Gesetzgebungskompetenzen des Reiches wurden zu Lasten der Länder stark ausgeweitet. Die Kompetenzen des Reichsrates waren stark eingeschränkt. Im Gesetzgebungsprozess besaß er kein absolutes Vetorecht mehr. Zustimmungspflichtige Gesetze existierten nicht. Gegen vom Reichstag beschlossene Gesetze konnte der Reichsrat lediglich Einspruch erheben, der vom Reichstag mit Zweidrittelmehrheit zurückgewiesen werden konnte, was sich aufgrund des breiten parteipolitischen Spektrums im Reichstag als schwierig erweisen konnte. Die Stimmabgabe der Mitglieder des Reichsrates erforderte erneut die Einheitlichkeit. Die Stimmenzahl war stärker der jeweiligen Einwohnerzahl angepasst. Jedes Land hatte mindestens eine Stimme. Pro überschrittene Millionengrenze kam eine Stimme hinzu, wobei kein Land mehr als zwei Fünftel aller Stimmen besitzen durfte.

Der Reichrat erlangte trotz der geringen Kompetenzen eine höhere politische Bedeutung, als es bei der Schaffung der Weimarer Verfassung zu erwarten war, da er die ihm zugewiesenen Kompetenzen, im Gegensatz zum Bundesrat des Kaiserreiches von 1871, wirklich wahrnahm.

Nach der Machtübernahme durch die Nationalsozialisten wurde der Reichsrat im Februar 1934 aufgehoben, nachdem zuvor schon die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übertragen worden waren. Formell existierten die Länder zwar noch weiter, der Bundesstaat war allerdings in einen Einheitsstaat umgewandelt worden.

Es wird deutlich erkennbar, dass der Bundesrat der Bundesrepublik keine generelle Neuerfindung der „Verfassungsväter“ im Parlamentarischen Rat war. Wichtige Strukturprinzipien, beispielsweise die Pflicht zur einheitlichen Stimmabgabe oder die gestaffelte Stimmenverteilung, waren schon bei dessen historischen Vorläufern zu finden.

4. Die Legitimationsgrundlage des Bundesrates

Ein föderales System ist gekennzeichnet durch zwei unterschiedliche Ebenen. Es existiert ein Gesamtstaat, der wiederum aus mehreren Gliedstaaten besteht. Wie diese beiden Ebenen miteinander verknüpft sind, kann sehr verschiedenartig geregelt sein. Handelt es sich um einen Bundesstaat, wie ihn etwa die Bundesrepublik Deutschland darstellt, dann existieren zwei staatliche Ebenen, die über das gleiche Staatsvolk und Staatsgebiet herrschen. Beide staatlichen Ebenen verfügen dabei über einen Handlungsbereich (Bundes- und Landesgesetzgebung), in dem sie unabhängig von der jeweils anderen Ebene Entscheidungen treffen können, wobei für die Selbstständigkeit dieser Handlungsbereiche eine verfassungsrechtliche Garantie vorhanden sein muss. Wie die Kompetenzen zwischen den beiden Ebenen verteilt sind, kann ebenfalls sehr unterschiedlich geregelt sein. Die Bundesrepublik Deutschland zeichnet sich als ein Mischsystem aus, in dem die Kompetenzen der beiden Ebenen ineinander verschränkt sind, beispielsweise bei der Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung des Bundes, d.h. die Gliedstaaten werden an der Politik des Gesamtstaates beteiligt. In Deutschland ist diese Beteiligung in Form des Bundesratsprinzips gesichert.

Auf welcher Legitimationsgrundlage befindet sich nun der Bundesrat? Zunächst ist dieser nicht als „echte“ zweite parlamentarische Kammer zu kennzeichnen. Zwar besitzt der Bundesrat parlamentarische Funktionselemente, wie z.B. die Gesetzesinitiativfunktion. Es sprechen aber auch einige Gründe gegen die Charakterisierung als „echte“ parlamentarische Kammer. Die Ausschussmitglieder sind beispielsweise nicht ausnahmslos Mitglieder des Bundesrates. Es können auch Ministerialbeamte der Länder vertreten sein.^[49] Als Kriterium für ein „echtes“ Zweikammersystem gilt die über die Beratungsfunktion hinausgehende Mitwirkung der zweiten Kammer an der Gesetzgebung. Der Bundesrat kommt in diesem Bereich einem parlamentarischen Gremium sehr nahe. Einen wirklichen Einfluss im Gesetzgebungsverfahren kann der Bundesrat aber nur bei zustimmungspflichtigen Gesetzen ausüben.^[50] Bei Einspruchsgesetzen besteht die Möglichkeit einer Zurückweisung des Einspruchs durch eine Bundestagsmehrheit. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Vierten Rentenversicherungs- Änderungsgesetz so entschieden. Demnach sei der Bundesrat eben keine zweite Kammer „eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der „ersten Kammer“ entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre“^[51].

Zweite Kammern besitzen in politischen Systemen bestimmte Funktionen. Vatter^[52] benennt vier spezifische: Erstens die Mäßigung der Gewalten durch eine Machtteilung zwischen den Institutionen. Zweitens fungieren zweite Kammern als Garant für die politische Stabilität, da durch (in der Regel) längere Legislaturperioden die politische Kontinuität gesteigert und dadurch ein Beitrag zur Erhöhung der Regimestabilität geleistet wird drittens sichern sie den Schutz von Minderheiten ab und verhindern eine Tyrannei der Mehrheit durch die Integration regionaler Minderheitsinteressen oder durch den Ausgleich zwischen großen und kleinen Gliedstaaten (abhängig von der Zusammensetzung). Viertens sorgen Zweite Kammern für die Verbesserung der Gesetzgebung durch doppelte Beratung, indem sie als „chambre de réflexion“ fungieren.

Welche dieser Legitimationsgründe können nun auf den Bundesrat bezogen werden? Die gewaltenteilende Funktion des Bundesrates ist besonders bei zustimmungspflichtigen Gesetzen zu erkennen. Ohne dessen Zustimmung kann diese Art von Gesetzen nicht verabschiedet werden. Als Garant für die politische Stabilität fungiert der Bundesrat hingegen nur bedingt, da er aus Vertretern der Landesregierungen zusammengesetzt ist. Positive Effekte für die Regimestabilität besitzen zweite Kammern eher, wenn sie nach dem Senatsmodell gebildet werden, bei dem die Repräsentanten eine höhere demokratische Legitimation aufweisen, als es bei den Mitgliedern des Bundesrates der Fall ist. Minderheitenschutz und verbesserte Gesetzgebung durch doppelte Beratung können dem Bundesrat hingegen zugezählt werden. Vor allem das Einbringen von landesspezifischen Interessen und der Verwaltungserfahrung der Länder ist durch die Zusammensetzung aus Vertretern der Länder gewährleistet. Als die beiden wichtigsten Legitimationsgrundlagen können daher das Prinzip der Gewaltenteilung und der Bundesstaatlichkeit im Sinne der Vertretung regionaler Interessen gelten.^[53] Es kann angenommen werden, dass das Prinzip der Bundesstaatlichkeit sicherlich im Vordergrund stand, da im Parlamentarischen Rat die zustimmungspflichtigen Gesetze als Ausnahme-, die Einspruchsgesetze als Regelfall intendiert waren.^[54] Die Möglichkeit einer parteipolitischen Instrumentalisierung des Bundesrates lag scheinbar außerhalb des Fokus des Parlamentarischen Rates. Verständlich, da das Auftreten unterschiedlicher parteipolitischer Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat nicht vorhersehbar war.

Dass im Bundesrat neben der Artikulation von Länderinteressen aber auch Parteipolitik betrieben werden kann, ergibt sich aus der Tatsache, dass es sich bei den Mitgliedern des Bundesrates eben um Vertreter der Landesregierungen handelt. Diese wurden aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit auf Landesebene gewählt. Die Vorstellung eines plötzlichen Ablegens von parteipolitischen Präferenzen der Akteure im Bundesrat wäre somit absurd. Prekär wird es aber dann, wenn eine Koordination der Bundesratsakteure mit den parteipolitischen Vorstellungen der Bundesebene erfolgt und der Bundesrat als Forum für eine Obstruktionspolitik durch die Oppositionsparteien benutzt wird, für die dieser nicht vorgesehen war.

5. Der Bundesrat im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland

Der Bundesrat stellt neben dem Bundespräsidenten, dem Bundestag, der Bundesregierung und dem Bundesverfassungsgericht das fünfte im deutschen Grundgesetz festgehaltene oberste Staatsorgan dar.^[55]

Er gehört zu den in Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes beschriebenen besonderen Organen, durch die das Volk mittelbar die Staatsgewalt ausübt. Da der Bundsrat den Bundeswillen mitgestaltet, beispielsweise durch die Mitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes (Art. 50 GG), qualifiziert er sich folglich auch als Bundesorgan. Trotz seines föderativen Charakters ist der Bundesrat kein Länderorgan, wie schon an der Namensgebung erkennbar ist. „Er repräsentiert das Ganze, nicht die Teile.“^[56]

5. 1. Die Zusammensetzung des Bundesrates

Es können nur Mitglieder der Regierungen der Länder im Bundesrat vertreten sein. Die Mitglieder des Bundesrates, die nicht gleichzeitig dem Bundestag oder der Bundesregierung angehören dürfen, sind zumeist die Ministerpräsidenten und Fachminister der Länder. Die Fachminister sind „Chef der Bürokratie ihres Ministeriums“^[57]. In den meisten Fällen sind sie Abgeordnete der Landesparlamente und zudem einer politischen Partei angehörig. Diese drei Funktionen sind daher ausschlaggebend für das Abstimmungsverhalten im Bundesrat, dass durch verwaltungstechnische und –praktische, landesspezifische und parteipolitische Standpunkte geprägt ist.^[58]

Wer aber als einer Landesregierung zugehörig gilt, dazu schweigt das Grundgesetz. Mitgliedschaft in einer Landesregierung ist daher abhängig vom jeweiligen Landesrecht. Das Grundgesetz unterscheidet lediglich zwischen ordentlichen und stellvertretenden Mitgliedern (Art. 51 Abs. 1 GG). Ordentliche Mitglieder des Bundesrates können nur Mitglieder von Landesregierungen werden, sprich Ministerpräsidenten und Minister eines Landes. Ist es nach Landesrecht vorgesehen, dass auch beispielsweise Staatssekretäre Kabinettsrang genießen, also der Landesregierung angehörig sind, so können diese auch als ordentliche Mitglieder in den Bundesrat bestellt werden.^[59]

Die Zusammensetzung des Bundesrates steht in Abhängigkeit zu den Landtagswahlergebnissen und den daraus gebildeten Regierungen. Die Mitglieder des Bundesrates wechseln also in unregelmäßigen Abständen, verursacht durch die Wahltermine in den Ländern. Da keine einheitliche und den Bundesrat als Ganzes betreffende Wahlperiode wie im Falle des Deutschen Bundestages existiert, wird der Bundesrat auch als „permanentes“ oder „ewiges Organ“^[60] bezeichnet, der nicht durch den Grundsatz der Diskontinuität gekennzeichnet ist.^[61]

[...]

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^[1] Dr. Konrad Adenauer auf dem 6. Bundesparteitag der CDU in Stuttgart, zitiert nach: Süsterhenn, Adolf:

Senats- oder Bundesratssystem. Zum Problem der Gewaltenteilung innerhalb der Legislative, in: Wilke, Dieter/

Schulte, Bernd (Hrsg.): Der Bundesrat. Die staatsrechtliche Entwicklung des föderalen Verfassungsorgans,

Darmstadt, 1990, S. 172.

^[2] Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen, 2000, S. 345.

^[3] Scharpf, Fritz W.: Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 26, 1985, S. 323- 356. Die Politikverflechtungstheorie von Fritz W. Scharpf ist weitaus umfassender, als an dieser Stelle dargestellt, Vgl. Scharpf, Fritz W./ Reissert, Bernd/ Schnabel, Fritz: Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts., 1976.

^[4] Scharpf, Fritz W.: Föderale Politikverflechtung: Was muss man ertragen – was kann man ändern?, Working Paper 99/3, 1999, im Internet zu finden unter http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp99-3/wp99- 3.html, Stand: April 2006.

^[5] Scharpf, Fritz W.: a.a.O., 1999.

^[6] Lehmbruch, Gerhard: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Wiesbaden, 2000. S. 9.

^[7] Lehmbruch, Gerhard: a.a.O., S. 11.

^[8] Elgie, Robert: What is Divided Government?, in: Elgie, Robert: Divided Government in Comparative Perspective, New York, 2001, S. 2.

^[9] Vgl. Elgie, Robert: What is Divided Government?, in: Elgie, Robert: Divided Government in Comparative Perspective, New York, 2001, S. 7.

^[10] Sundquist, James L.: Constitutional Reform and Effective Government, Washington, 1992, S. 94.

^[11] Coleman, John J.: Unified Government, Divided Government, and Party Responsiveness, in: American Political Science Review, 93, 1999, S. 821- 835, hier S. 821. Zu ähnlichen Ergebnissen gelangen Edward, George C./ Barrett, Andrew/ Peake, Jeffrey: The Legislative Impact of Divided Government, in: American Journal of Political Science, 41, 1997, S. 545- 563. Die Ergebnisse der Regressionsanalyse beziehen sich dabei auf Gesetzesinitiativen des Kongresses im Zeitraum zwischen 1947 und 1992.

^[12] Mayhew, David R.: Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990, New Haven, London, 1991, S. 4.

^[13] Sturm, Roland: Divided Government in Germany: The Case of the Bundesrat, in: Elgie, Robert: What is Divided Government?, in: Elgie, Robert: Divided Government in Comparative Perspective, New York, 2001, S. 167- 181, hier S. 169.

^[14] Bräuninger, Thomas/ König, Thomas: The Checks and Balances of Party Federalism: German Federal Government in a Divided Legislature, in: European Journal of Political Research, 36, 1999, S. 207- 234.

^[15] König, Thomas: Von der Politikverflechtung in die Parteienblockade? Probleme und Perspektiven der deutschen Zweikammergesetzgebung, in: Kaase, Max/ Schmid, Günther (Hrsg.): Eine lernende Demokratie. 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin, 1999, S. 63- 85, hier S. 81/ 82.

^[16] Silvia, Stephen G.: Reform Gridlock and the Role of the Bundesrat in German Politics, in: West European Politics, 22, 2, 1999, S. 167- 181.

^[17] Manow, Philip/ Burkhart, Simone: Legislative Autolimitation under Divided Government: Evidence from the German Case, 1976-2002. Zusammengeführt mit Discussion Paper 06/03: Manow, Philip/ Burkhart, Simone: Veto-Antizipation: Gesetzgebung im deutschen Bikameralismus, unveröffentlicht, im Internet als Pdf-Datei zu downloaden unter: http://www.mpi-koeln.mpg.de/pu/mpifg_dp/dp06-3.pdf, Stand: 08.06.2006.

^[18] Vgl. hierfür Renzsch, Wolfgang: Party Competition in the German Federal State: New Variations on an Old Theme, in: Regional and Federal Studies, 9, 3, 1999, S. 180- 192, sowie Sturm, Roland: Party Competition and the Federal System: The Lehmbruch Hypothesis Revisited, in: Jeffery, Charlie (Hrsg.): Recasting German Federalism: The Legacies of Unification, London, 1999, S. 197- 216.

^[19] Vgl. König, Thomas/ Bräuninger, Thomas: Gesetzgebung im Föderalismus. Speyer Forschungsberichte 237, Speyer, 2005, S. 66.

^[20] Vgl. König, Thomas/ Bräuninger, Thomas: a.a.O., S. 47.

^[21] Vgl. Ziller, Gebhard: Auch bei unterschiedlichen Konstellationen funktioniert alles ziemlich reibungslos, in: Das Parlament, 39, 18. 09. 1998, S. 14.

^[22] Vgl. Lhotta, Roland: Konsens und Konkurrenz in der konstitutionellen Ökonomie bikameraler Verhandlungsdemokratie: Der Vermittlungsausschuss als effiziente Institution politischer Deliberation, in: Holtmann, Everhard/ Voelzkow, Helmut (Hrsg.): Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie. Analysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, 2000, S. 79- 103.

^[23] Strohmeier, Gerd: Der Bundesrat: Vertretung der Länder oder Instrument der Parteien?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2004, 4, S. 717- 731, hier S. 725.

^[24] Strohmeier, Gerd: a.a.O., S. 723- 728.

^[25] Quelle: Der Bundesrat, Die Arbeit des Bundesrates im Spiegel der Zahlen. Statistische Angaben für die Zeit vom 7. September 1949 bis 18. Oktober 2005, im Internet zu finden unter: http://www.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/6_20Parlamentsmaterialien/6.6_20Statistik/6.6.2_20Gesamtstatistik_20der_20Wahlperiode/Gesamtstatistik,property=Dokument.pdf

^[26] Vgl. hierfür: Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 289- 325 und Tsebelis, George: Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An Empirical Analysis, in: American Political Science Review, 93, 3, 1999, S. 591- 608 sowie Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, 2002.

^[27] Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 289.

^[28] Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, 2002, S. 37.

^[29] Tsebelis, George: a.a.O., S. 18.

^[30] Tsebelis, George: a.a.O., S. 79.

^[31] Tsebelis, George: a.a.O., S. 79.

^[32] Tsebelis, George: a.a.O., S. 79.

^[33] Vgl. Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 289.

^[34] Tsebelis, George: a.a.O., S. 305.

^[35] Tsebelis, George: a.a.O., S. 305.

^[36] Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, 2002, S. 80.

^[37] Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 309.

^[38] Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 306.

^[39] Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, 2002, S. 145.

^[40] Tsebelis, George: Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, 2002, S. 80.

^[41] Tsebelis, George: Veto Players and Institutional Analysis, in: Governance, 13, 2000, S. 441- 471, hier S. 465.

^[42] Vgl. Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 297, 298 und 301.

^[43] „The yolk is defined as the smallest sphere that intersects all median hyperplanes. Hyperplanes are planes in more than two dimensions.” Vgl. Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 299.

^[44] Tsebelis, George: Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25, 1995, S. 313.

^[45] Pfitzer, Albert: Der Bundesrat. Mitwirkung der Länder im Bund, Heidelberg, 1994, S. 111.

^[46] Laufer, Heinz/ Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, 1997, S. 33.

^[47] Für diese und die folgenden Ausführungen vgl. Pfitzer, Albert: a.a.O., S. 111- 125, Patzelt, Werner: Der Bundesrat, in: Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, München, Wien, 2005, S. 263- 290, hier S. 267- 269 sowie Reuter, Konrad: Praxishandbuch Bundesrat. Verfassungsrechtliche Grundlagen, Kommentar zur Geschäftsordnung, Praxis des Bundesrates, Heidelberg, 1991, S. 51- 76.

^[48] Vgl. für den Text der Deutschen Bundesakte Huber, Ernst Rudolf: Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. 1: Deutsche Verfassungsdokumente 1803- 1850, Stuttgart, 1978, S. 84f.

^[49] Vgl. hierfür Vonderbeck, Hans- Josef: Der Bundesrat – Ein Teil des Parlaments der Bundesrepublik Deutschland? Zur Bedeutung der parlamentarischen Repräsentation, Meisenheim am Glan, 1964, S. 20.

^[50] Vgl. Beyme, Klaus von: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland nach der Vereinigung, München, 1991, S. 330f.

^[51] BverfGE 37, 363 vom 25. Juni 1974.

^[52] Vatter, Adrian: Politische Institutionen und ihre Leistungsfähigkeit. Der Fall des Bikameralismus im internationalen Vergleich, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 1, 2002, S. 125- 143, hier S. 129.

^[53] Vgl. hierfür Lange, Klaus: Die Legitimationskrise des Bundesrates, in: Wilke, Dieter/ Schulte, Bernd (Hrsg.): Der Bundesrat. Die staatsrechtliche Entwicklung des föderalen Verfassungsorgans, Darmstadt, 1990, S. 226- 251, hier S. 227.

^[54] Vgl. Strohmeier, Gerd: Vetospieler – Garanten des Gemeinwohls und Ursachen des Reformstaus. Eine theoretische und empirische Analyse mit Fallstudien zu Deutschland und Großbritannien, Baden-Baden, 2005, S. 105.

^[55] Vgl. hierfür: Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, München, 1980, S. 123f.

^[56] Maunz, Theodor: Deutsches Staatsrecht, 22. Aufl., § 39 I, München, 1978, S. 373.

^[57] Graf von Westphalen, Raban: Deutsches Regierungssystem, Oldenburg, 2001, S. 342.

^[58] Vgl. Graf von Westphalen, Raban: a.a.O., S. 342/ 343.

^[59] Vgl. Maunz, Theodor: Die Rechtsstellung der Mandatsträger im Bundesrat, in: Bundesrat (Hrsg.): Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Beiträge zum fünfundzwanzigjährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, Bad Honnef, Darmstadt, 1974, S. 193- 211, hier S. 197.

^[60] Vgl. Reuter, Konrad: Föderalismus. Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg, 1996, S. 93.

^[61] Vgl. hierfür: Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, München, 1980, S. 125.